治理困境背景下乡镇形式主义的生成逻辑
一、问题的提出
在我国，形式主义是一个长期存在的问题。早在革命战争时期，毛泽东就指出，“为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪”[1]。党的十八大以来，党中央在加强党的作风建设，纠正“四风”问题上不断用力。2019年，中央办公厅印发《关于落实解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将该年定为“基层减负年”；2020年，习近平总书记强调，“要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线”[2]。
从中央到地方，都试图通过解决形式主义问题推动服务型政府建设再上新的台阶。不过，从多地调查及媒体报道看，基层形式主义问题仍然较为复杂，在解决形式主义问题的过程中，还会出现新的形式主义问题，如“以文件落实文件”、基层调查变成“走秀”、工作评价搞“痕迹主义”、履职述职变得敷衍应付，等等。只有透过表面的作风问题发掘深层次的原因，才能主次结合、循序渐进地进行解决。结合当前学界和政策部门的相关研究，有关于此的研究视角大致可以分为三类。
第一类是政府体制研究。这类研究认为，基层政府是国家政权的末端，基层形式主义与政府治理体制有关。具体说来，各层级政府的职责同构，政府职责体系不健全，带来层层加码和形式主义[3]；基层政府在权责分立结构下，无能力应对系统性治理风险，倾向于采取形式主义策略避责[4]；在压力型体制下，上级易过度使用政治机制，带来责任的“泛政治化”，基层便会采取形式主义策略[5]。
第二类是治理变迁研究。这类研究认为，基层治理是国家治理的重要部分，国家治理逻辑变化会带来基层治理变化。具体说来，十八大以来，制度化、规范化成为改革方向，该项战略改革在制止基层政府“政绩冲动”的同时，带来其为避责生出的形式主义策略[6]。当政府工作重心转向非经济领域，上级无法对下级绩效清晰测量时，只能采取“印象政绩”评估方式考核，自然带来基层政府形式主义作风[7]。县级“条条”工作的政治化下达，带来乡镇属地管理任务的增多，乡镇能力有限又要应付上级，形式主义运作方式便产生[8]。
第三类是组织关系研究。这类研究认为，基层政府受多重因素影响，分析府际关系现状及运行方式，能缕析基层形式主义的直接原因。具体说来，科层压力型治理强化，削弱了基层政府自主性，解构了行政发包制运作模式，基层政府围绕上级考核运转，带来多类型形式主义现象[9]。当上级政府适度包容，默会下级政府的变通时，基层政府的积极性不足，形式主义就有生长空间[10]。深层次看，国家治理“简单化”及过程“狭窄性”，造成行政督查的泛滥和“痕迹管理”的过度[11]。
本文是对上述研究的延伸和拓展，重点基于基层治理现代化背景，探讨县域治理下的中西部乡镇政府形式主义问题。本文试图在过程-机制视角下，探讨作为国家与社会结点的乡镇政府，如何应付上压下挤的各类事务。乡村是典型的基层社会，是制度实施的“最后一公里”，思考乡镇政府形式主义问题，不仅要了解乡镇政府组织结构，还要理解农村事务的结构现状，爬梳基层治理的变迁逻辑，汲取制度主义研究进路。
本文来自笔者及研究团队的各地调研，尤其是川中A县和川西B县调研。调查的A县和B县多个乡镇，均是一般农村的典型形态，不同处是B县的工业基础稍好，部分乡镇有征地拆迁现象，A县是一般农业县，乡镇发展几乎停滞。2018年11月和2019年5月，我们先后调查两县共计15天，访谈对象包括乡村干部、纪委干部。本文基于田野调查和集体讨论而完成。
二、县级组织下沉责任
县级组织作为政策执行者，长期具有治理的自主性，这种自主性的好处是，可以因地制宜治理，及时有效地回应县域矛盾，但是，县级组织会基于利益考量，为自身的不作为、滥作为寻找借口。十八大后，中央推动国家治理体系和治理能力现代化，并通过科层体系法治化和一票否决制强化政府管理。县级组织出于自保考虑，倾向下沉责任和风险。
(一)一般工作与中心工作
十八大以前，为了调动地方发展积极性，中央一般在证据确凿情况下，启动对下级和县级政府的考核和问责，否则，就会基于组织权力链条，推动政策的逐级执行。具体说来，压实责任和推动落实会通过科层权威层层复制压力，上级不检讨决策中可能出现的问题，而是让执行者承担所有责任。处于行政链条中的政府，上下级关系是个相对概念，县级组织作为执行者，要尽量完成上级任务。
从上到下的放活和激励，带来县级治理的自主性，主要表现在两个方面：一是县级组织会对上级政策进行排序，将自上而下的工作分为两类：一类是必须完成的中心工作，一类是可以打折扣的一般工作。一般说来，如果上级下发红头文件强调，又在正式和非正式场合反复告诫，还提供了完成任务的时间表，就可以称其为中心工作。对于可以量化的中心工作，一般会实施政治锦标赛体制，即上级以绩效考核方式，将目标层层分解到县级，辅以目标责任书签订。上级考核是动态和弹性的，竞争优胜者能获得晋升，反之，会启动逐级淘汰程序[12]。当上级激励效应过强，县级组织就可能造假。比如调查的苏北某县，为完成经济增长考核任务，到苏南引进空头外资企业，给予中间人一定的补贴，再将税费凭据引入当地。
对无法量化的中心工作，以一票否决推动完成，如维护社会稳定、执行计生政策。如果一票否决事项出现，上级会就地“否决”执行者，直接领导短期难以晋升。但是，上级不考核一票否决事项的完成过程，而是以结果论英雄，县级既不用在乎外在条件限制，又不用在乎执行对象反对和反抗，只以完成上级命令作为唯一标准，哪怕实施无原则的策略主义行为。比如，在“搞定就是稳定、摆平就是水平”激励下，县级组织为避免农民频繁上访，或者以暴制暴，或者“花钱买稳定”，甚至直接将上访者关进黑屋子。
对于既没有竞争排名压力，又不一票否决的一般工作，县级组织倾向于消极治理。从性质上讲，一般工作本身较为模糊，难以有明确考核依据，如万亩良田、乡村建设等项目，调查的鄂南某县，为了获得“产粮大县”的招牌，县级组织修建专门景观大道，在看得见的地方种植优质稻，甚至为上级视察提供观景台，“产粮大县”对粮田面积和质量有要求，但种田亩数的核查成本高，粮食产量指标清晰性差，粮食质量的科学量化有困难。
二是从绩效上讲，一般工作的投入与结果关联过程复杂，易出现“前人栽树、后人乘凉”的迟滞和扭曲现象，县级组织无动力完成非对称任务。比如产业发展项目、园区建设项目，调查的鄂北某县，政府打造的某民生项目，开工建设后进展缓慢，一直到当地领导升迁调走，建设项目仍然没有完工，知情人说，主要是项目投入资金大，需要县级领导有高超的领导水平，保证项目“做了”但又没“做成”，如果把握不好时滞性[13]，不仅会增加治理风险，成果还会为下届摘得。
十八大后，中央推动国家治理现代化，带来县级治理两大变化。一是组织结构科层化，有两大基本特征：①下级服从上级的等级制，上级指示必须有效贯彻，以实现权力的高度集中，下级行为被严格规制；②基于理性原则构建组织形式，依据权力链科学设置机构，明确不同机构的职务职责，实现政府内部非人格化[14](P282)。二是治理方式法治化，体现为两大要求：一是将政府权力装进法律的笼子，用法治保障政府职能权责，避免管理过程缺位和越位；二是以政府的权力清单为基础，提高政府依法治理的水平，压缩各级政府的裁量权。这对县级组织意味着以后不能再选择性执行上级政策，一切运作和治理都要有法可依和有法必依。
2013年，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出中央有关部门不能把生产总值和经济增长率作为评价政绩主要指标，而是全面看待经济、政治、社会、文化、环保、安全等任务的治理成效。尽管发展经济和维护稳定仍是中心工作，但是，既有的一般工作现在变得同等重要，县级组织要基于科层法治原则，执行具有同等政绩效力的众多一般工作。
为保证下级严格贯彻政令措施，中央将下放的激励权收归，同时进行一系列针对性的改革，如中央出台“八项规定”严肃党纪，以高压姿态持续惩治腐败，强调“看齐意识”统一思想认识。如果地方领导为获得单一政绩，影响其他工作或者群众利益，或者不严格执行中央重大决策，会被严明的党纪和法治问责。当以目标管理为核心的行政体制演变为政治目标制和政治责任终身制，县级组织的一票否决事务就会增多。
一票否决能促进县级完成任务，不一定能保证其依法依规。中央于是强化垂直管理力度，推动检查考核权的实质化。比如，中央推动强化“上级纪委对下级纪委的领导”[15](P43)，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”[15](P46)，促进纪检部门立足职能职责，提升落实纪检监察问责的水平。类似地，中央上收环境监察职能，将执法权下沉至地方政府，以纵向条线压实执法责任，各级建立环保督查组，频繁地督查地方政府，一旦发现有环保问题，轻者约谈和诫勉，重者立案侦查和拘留，严重者直接一票否决。
县级组织不能再“选择性执行”，对纠正县级任务执行的梗阻现象，具有重大的现实意义，县级治理生态得以快速净化。不过，当依法问责和一票否决任务快速增多，县级就要在既有少数中心工作外，完成新增的工作，这种变化会冲击既有组织运作模式。县级组织一方面全力应对制度环境的变化，一方面在职权范围内创新方式分担责任。
(二)条块合作避责
治理现代化的目标是建立责任政府。县级治理的一般逻辑是，乡村组织处理“小事”，县级组织处理“大事”[16](PP.154-157)。事务的“大小”程度有两大影响因素，分别是科层化程度和社会影响力。从科层程度看，农村的不少事务是“小事”，需要依托乡村组织治理，主要源于农村事务的特征：其一是基层事务的连带性。我们将基层事务分为两类：一类是人-事结合型，一类是人-事分离型。相较城市基层事务的人-事分离特征，农村基层事务多属人-事结合型[17](PP.92-93)。针对前一类事务，重点是做好群众工作。群众工作的核心是人心治理，群众正因为认可对方，才对具体矛盾有所释怀。基层组织的工作方式，既可以依托村庄结构，讲血缘地缘和人情面子；又可以依据组织结构，讲党政权威和以心换心。其二是基层事务的整体性。人-事结合型事务，不少是多因素交叠催生，如果不对矛盾进行通盘考虑，单刀直入地解决会扩大矛盾。基层组织只有深嵌农村，系统梳理矛盾的前因后果，才能基于整体治理视角探索契合实际的方法。
按照现行分级治理体制，基层矛盾应在基层化解。但是，税费改革及乡村体制改革，大大削弱了基层组织的治理能力。一方面，基层组织普遍不作为，不愿处理琐碎事务，这会上溢到县级组织；另一方面，基层组织遵循“不得罪”的逻辑，不愿化解潜在风险较大的矛盾，部分矛盾的风险性快速提升。依据组织责任属性，我们将县级组织分为两类，分别是承担政治责任的县政府和承担行政责任的科层部门。进入县级组织的“大事”，常规模式是基于事务的权责边界，分给责任部门实施科层化处置。
部门治理存在两大问题：一是上移的基层事务过多过频，会对部门治理提出挑战。理论上讲，科层部门可以依法处置上移的事务，但是，依法处置不一定获得满意，民众有时会因争一口气而发动不屈不挠的缠访闹访。对此，不少科层部门会选择性治理，即优先回应对社会影响大的事务，至于其他普通基层事务，则或者有意推脱，或者进行形式化的回应。该类应对模式易带来蝴蝶效应，推动越来越多的村民把事情“闹大”。二是上移的基层事务复杂难解，对部门而言意味着治理风险增大。如果引发群众普遍不满，则会惹祸上身。本着“多一事不如少一事”原则，相关部门大多会考虑如何推诿，办法是基于事务的模糊性，将矛盾分解给众多责任部门。但是，相关部门同样了解矛盾属性，没有积极性实施合作治理。即使多个科层部门基于各种因素，能针对特定矛盾协同治理，总有某个部门负主导责任。如果处置不当引发稳定问题，就会受到后续的追责，因此，无论主要次要部门，多倾向消极应对矛盾，协调过程一般较差。
县级部门要解决自身问题，会选择依附县政府的权威。问题的关键在于，科层部门是否将事务纳入政府议程。县政府关注社会治理问题，主要源于上级的一票否决规定及上级政府领导的注意力分配。如果科层部门将治理难题与稳定挂钩，让县政府领导感到潜在的风险，或者科层部门的治理难题在其他地方同样存在，被更高级的党政领导作为中心工作，县政府就会将部门工作视为中心工作，整合县域资源进行整体性治理。具体说来，县政府利用政党力量落实工作，凡是下级党组织必须无条件执行，如果某项事务涉及多个部门，相关部门要听从党的指挥，放下部门利益相互配合；如果某项工作涉及乡村党组织，他们同样围绕党政要求运作，将潜在风险消灭在萌芽状态。县政府启动的中心工作，因其具较强政治色彩，大多实施运动式治理，执行过程有力、工作绩效较高。不过，该机制对过程合规要求弱，实施中易出现违法乱纪问题。另外，中心工作数量不能多，启动次数不能过频，否则会打破基本治理架构，引发组织混乱和制度冲突[18]。
十八大后，自下而上的治理要求变化不大，但是，自上而下的条块制度发生质变。按照国家治理现代化要求，县政府运作不仅遵循科层逻辑，还因独特的“政治承包责任制”而承担县域属地管理责任，但是，县政府推动的运动式治理的风险增大。在普通民众看来，政府能干“大事”如修马路、修广场，却不能解决“小事”满足诉求，这是典型的不负责的表现，部分群众胁迫政府回应，互动的意外风险增大。不仅县政府的治理风险增大，科层部门亦面临同样困境。十八大后，国家推动依法治理，县级部门作为掌握治理资源的主体，当然要承担“谁负责谁落实”责任。但是，针对基层事务，如果科层部门贸然回应，如何避免溯源性风险，部门履职了又没有到位，后续可能以“不作为”被问责。另外，受总体性体制形塑，部门权力都向上集中，县级部门要承担彻底的执行角色，事务处置同样承担政治责任[19]。该种责任履行类似压力型体制，排名落后的部门要接受批评，甚至在年度被一票否决，直接影响部门一把手的晋升。
县政府和部门在强大的问责压力下，基于识别的风险及其原因分析，发现治理风险的汇聚源于下级的治理不力，他们就有动力建立政绩共同体，利用权责不对等下沉责任：一方面，县级部门会延续既有的与政府合作路径，创造条件将自身工作嵌入政府治理；另一方面，县级部门会主动分享拥有的治理资源，提供帮助强化政府对自己的依赖。从县政府角度看，调动部门资源处理基层事务，可大幅降低自身政治风险，并且，从与部门互利共赢角度，下级组织理应承担治理责任。行政任务的政治化运作，政治任务的行政化执行，带来的后果是乡镇属地管理责任被强化，乡镇要承担诸多职责外事务。
三、乡镇治理困境深化
县乡政府作为基层政府，面对类似的制度环境，都要执行上级众多任务。调查发现，无论乡镇还是县级政府，都抱怨权小责大任务重。但是，县乡政府行政层级不同，当县政府的治理压力增大，与乡镇政府又无利益纽带，县政府就倾向下沉责任。乡镇因村级治理能力弱，无法再向下下沉任务，被迫成为基层兜底主体。
(一)基层治理困境现状
县乡政府要共同应对基层事务，在基层场域具有诸多的共性。从干部群体看，县乡组织有频繁的社会交往，是扩大版熟人社会关系[20]。如果县级任务涉及乡镇，上级的结果考核大于过程考核，县乡就可以围绕共同利益，合谋营造和维系安全网。以征地拆迁为例，当中央对土地资源的控制偏紧，导致下级以地生财面临制度约束，县政府会权衡制度约束的程度。当发展经济作为中心工作，县政府就有违规开发动力，刺激乡镇积极征地，保障乡镇适当利益空间，庇护乡镇的相关不当行为，县乡政府就是类政治联盟关系。
十八大以后，自上而下的刚性任务变化，带来县乡利益纽带变化。比如，尽管获得土地财政仍是县政府的中心工作，但是，中央的激励制度和问责约束发生了变化，中央不再只是要求不出现稳定问题，而是以保障群众利益为标准；公众参与不只是被动的抗争，而是加强行政问责保证调动公开。同时，强化同级纪检监察部门的权力，以提升横向问责力度和水平。问责约束的骤升削弱了激励效用，县乡政府很难再有利益关联。另外，县级下沉到乡镇的工作如安检、信访、党建，作为中心工作面临着一票否决约束。县乡政府关系的正规化，及县乡信息的大致对称，使乡镇难再组织变通。如果乡镇政府有丰富的治理资源，能自主调动和整合组织资源，就能基于任务设定时间进度，自如地应对各个上级的检查考核。但是，税费改革以来的乡镇，治理资源紧张局面日趋加重。
首先看财政资源，受城乡关系及行政体制影响，不少中西部乡镇或者“去工业化”，或者不多的工业都向县城集中，乡镇几乎没有财政收入来源，“乡财县管”又进一步剥离财权。尽管2006年后资源快速下乡，但多数项目直接绕过乡镇，乡镇只能获得少量协调费。在川中A县，各乡镇除开基本工资支出，人均有9000元办公经费，只能够维持基本运转，无论促进镇域发展，还是从事公共建设，均不太可能。每次执行上级事务，要按照预算执行。特殊时候，县级下达任务却不给经费，乡镇还要靠借债完成工作。
再来看人力资源。这方面主要存在三大问题：一是乡镇年轻人易被县借调，不少是“不打招呼、不管乡镇意见”，尤其是县委两办、组织部，只要下了指令，乡镇只能放人。二是乡镇干部待遇较低。我们获取的某镇工资表显示，党委书记算工龄是4249.98元/月，一般乡镇干部在2600元/月浮动。访谈某乡镇党委书记，他工龄接近30年、科级履历24年，工资刚过5000元/月。相较于以前有部分经费可用，现在乡镇基本无预算外收益。三是乡镇干部流失严重，不少年轻人上岗后，不仅要维持基本生活的体面，还要考虑感情和家庭问题，离开乡镇成为多数人的愿望。
基于组织关系，乡镇政府可以利用党政渠道，以包干制方式下沉责任。但是，村组织面临的问题与乡镇类似。A县多个农村，村庄选举参与不积极，选出的多是前任干部，不少老干部年龄较大，甚至有的年过60，主要的青壮年人口外流严重，村组织找不到合适的后备干部，且村民认为当干部待遇低、任务重。以某村为例，村支书为1580元/月，两委委员530元/月。且不论村干部年龄较大，又对信息技术陌生，有可能带来协助难题，更大的问题是，如果乡镇将过多事务下沉，村干部必须成为全职干部，但是乡镇缺乏可用报酬激励。乡镇亦可以基于感情动员村干部，但是，新增任务多是长期性的，安排太多会引起关系裂痕。不少乡镇领导表示，给村干部安排工作会不好意思，有时见到村干部会觉得很歉疚。
理论上讲，乡镇可以向县政府申诉，减少部分不合理的任务，尤其是部门的摊派型任务。在县域社会，部门与乡镇是平级关系，按照既有的职务流动路径，乡镇领导可任职县级部门，不过近年来乡镇晋升通道变窄，不少乡镇领导在乡镇交流多年，却极少有机会调到县部门。在B县，从乡镇副职升正职需7-8年，乡镇正职调到县级部门者凤毛麟角。2015年省委巡视B县所在市，提出频繁流动有突击提拔嫌疑，易出现买官卖官和带病提拔，该市一刀切控制流动人数和次数，乡镇领导流动情况从此停滞。调查的多个乡镇表示，近10年没有调到县级的，且他们认为到县里工作体现上级“提拔重用”。另外，县级部门不仅拥有物资资源，还掌握人员、权力、政策等。乡镇运行过程中，难免向县级部门请求行政协助，或者申请倾斜政策性资源，如果前期不能建立不错的私交，或者没有基于任务互动拉关系，就可能在关键时候受部门牵绊。比如，B县的乡镇政府，如果不与公安部门协调好关系，一旦动员他们依法出警，经常会找借口拖延。个别乡镇为了打理关系，每年以强化后盾建设的名义，支付公安部门5万元。总结起来，从实质层级来看，乡镇处在行政体系的末端。
当县级对乡镇拥有支配权力，乡镇即使能基于充分的信息，知道哪些部门在“狐假虎威”，也会基于事实的下级关系，遵照要求完成层级性工作。现在的问题是，众多的任务共同涌向乡镇，而乡镇治理资源委实有限。上级增加了超额任务，但却既没有拨付任务经费，又没有增加人员编制。不少乡镇便将工作分为两类，即重点中心工作和一般中心工作，划分的依据是县政府注意力，及自身对部门的依赖程度。对重点中心工作，乡镇调动组织保质保量完成；对一般中心工作，乡镇会尽量兼顾但难免临时抱佛脚。县级组织了解乡镇的工作方式，只能利用考查和检查督促完成。
(二)督查下乡压实责任
县域督查主体有三个：县目督办，县乡纪委，县级部门。目督办是县政府下设部门，负责目标运行考核，贯彻落实决策实施，督查督办乡镇工作。县目督办下设乡镇目督办，县目督办每年督办100多项事务，会将部分事项下达到乡镇目督办，县目督办只对重点工作进行督查，占比40%左右。具体运作是，县目督办不与乡镇协商，要求乡镇统一思想认识，目督办根据县政府要求设计指标体系，对分值高的指标完成过程进行通报，对主体目标及专项工作实施过程进行督查，有时会与县纪委和组织部合作督查。由于目督办对县政府领导负责，督查项目的清单化规范化程度高，每次通报都要求乡镇领导签字，还要对排名靠后的乡镇领导进行约谈，乡镇普遍重视并尽量落实任务。
县纪委每年完成的纪检工作，要在全市进行工作排名。相较以前的预防和提醒为主，十八大以后要求比学赶帮超，纪委工作同样进行标尺竞争。年度排位靠前几无奖励，但如果县纪委排在倒数三名，市纪委将约谈县长和县纪委，并在全市进行通报批评。问题是，县纪委不知道其他县的纪检情况，没办法保障自己的排名座次。本着“宁可错杀一千、不可放过一人”原则，县纪委将任务压力复制到乡镇，动员乡镇纪委开展高压式督查，并利用垂直权力对下级监督，以保证压力责任的有效落实。
“螺丝钉越拧越紧”的后果是，县纪委从三方面强化监督。一是专项督查工作常态化，如治理乱发津贴、治理微腐败。不仅每个月暗访乡镇，还鼓励村民举报，模仿上级锦标赛体制，实行“慵懒散浮拖”排名。二是改变只监察乡镇的模式，扩大乡镇党委的工作监察范围，逐步将其所有工作纳入考核，内容越来越细化，考核越来越规范。三是建立和完善乡镇运行程序，比如，设立乡镇交易资源中心，要求公开进行资产和项目交易，5万以上到乡镇交易中心，20万以上的要到县级交易平台。推动乡镇建立台账制度，将其纳入乡镇纪检范围。
在前两类督查大行其道的背景下，县级部门启动督查有三大考虑：一是利用行政渠道复制合法性压力，获得乡镇的象征性遵从，以下沉事务治理责任。例如A县扶贫移民局，以进村开展专项检查的方式，依照清单对照目录清点资料，只要项目内容清单齐全，就会进行肯定和表扬。反之，当资料归档凌乱和部分资料不全，检查组就会指责镇村工作不力。曾经出现过多名一线干部申诉，只因为忙于扶贫没及时做，请求找贫困户现场核实，检查组不予理会而要求整改，做好记录后便匆匆离开。细究原因，主要是上级验收主要看资料，县检查组扎扎实实例行检查，除了常规性的围绕资料指出问题，更重要的是体现自身对任务重视，将其作为亮点工作写入总结汇报，以获得上级部门的指标性认可，避免竞争中处于不利的地位[21]。
二是传达上级政策精神，推动乡镇统一思想，保证自身工作完成。部门在县级组织的地位层级有差异，获得县政府注意程度有区别，会呈现中心-边缘的梯次分布。比较起来，目督办督查主要为完成高分值指标，县纪委督查主要为依法惩治腐败，而半边缘和边缘部门的任务，因在组织缝隙中易被忽视，因此，部门必须利用频繁的检查，向乡镇传递压力，与乡镇进行密切的沟通，以强化乡镇的重视程度，争夺有限的乡镇执行资源。部门只有利用督查机会，弥合执行中的怠政难题，协调任务、解决疑难矛盾，才能促进自身工作的落实。比如，人居环境整治，自上而下要求每村配保洁员，普通农村包括公共运维费、村组织办公费为8万元/年，还要从事设施维护、环境保护等工作，村上没有集体经济可供支配，就向乡镇申请公共经费。但是，乡镇预算平均每年减少10%，倾向将其用在关键的领域。县环保部门只有多下乡沟通，在法律范围给予互惠性支持，乡镇才有动力落实部分村级经费。
三是不少自上而下的部门政策，任务本身较为模糊和原则化，部门必须下乡检查考核，推动工作清晰化落地实施。首先，有些治理制度目标抽象，缺乏可供操作的细则。比如，2017年中央印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，旨在推进乡镇治理体系和治理能力现代化，提高乡镇政府的现代化公共服务能力。但是，有些要求过于原则和宽泛，难以转变为现实性的措施。中央强调满足群众对美好生活的向往，政府容易异变为“保姆型政府”，这与转变职能建立有限乡镇政府相矛盾，导致乡镇服务职能转变只是“纸上画画”。其次，有些政策信号具有多重属性，乡镇均衡治理存在操作难题。如村内的小型基础设施建设，村民习惯了政府大包大揽，不仅不愿意掏出一分钱，还提出出工要按工时计价，占用田边地角要求给补偿。按现行的政策，一方面希望理清政府职能边界，另一方面引导群众理性表达意见。当政策的多属性相互缠绕，各项政策信号存在较大张力时，就会带来绩效的模糊性。无论是哪种情况，县级部门会启用检查考核权，迫使乡镇遵照要求执行任务，至于决策问题及执行偏差，则不在部门的考量范围内。
当县级督查越来越频繁，越来越重视全方位痕迹时，乡镇运转重心逐渐变化，治理过程陷入恶性循环，即县级组织利用权力优势，复制科层权威强化属地管理责任，随意安排任务和分配任务资金，有时“第一天索要资料，第二天就要上交”。工作一旦安排下去，县级就派人随时督查，如果发现乡镇运转纰漏，不问青红皂白予以问责。乡镇长期高负荷推进工作，干部身心疲惫，稍不注意还受到惩罚。乡镇干部设法逃避额外责任，上级因此进一步加大督查考核力度，以压实属地责任强化问责，“白加黑、5 2、8 X”，成为乡镇工作写照。
四、乡镇形式主义的生成
治理下乡，包括规则下乡和责任下乡，明晰了乡镇属地压力，乡镇必须全面完成任务，围绕督查问责强化执行。标准化执行的后果是乡镇应付，应付的主要标准是上级满意。所谓上级满意，无非是乡镇能承担事务治理责任，包括形式责任和实际治责。乡镇在治理能力缺乏的情况下，以形式主义方式进行回应。依据乡镇事务来源差异，我们将乡镇形式主义分为两类。
(一)行政建设的形式主义
基层治理现代化的目标之一，是推动乡镇服务型政府建设，强化乡镇政府的服务职能。乡镇运行规范化是很有必要的，比如为调动村组织工作积极性，奖励任务完成的得力村干部。A县某乡镇会开展年度性奖励，一般是全镇开年终总结，间或发几个荣誉证书，奖金不超过500元/人。从奖励过程来看，奖金来自自用经费，乡镇并无不妥当处。但是，上级巡视组“回头看”，要求把奖金都退回去，乡镇领导被点名通报。如果乡镇能找到依据，制定制度通过审核，就不会有类似问题。理论上讲，县级部门与县政府深度合作，通过下基层走访召开会议，听取乡村干部和群众的意见，能拟定接地气的治理制度。反过来，当县级组织没有责任担当，或者县级组织的协同性差，将行政建设的内容丢给乡镇，只利用检查权督促落实，就会出现乡镇对上的形式主义。
一是开会学习走形式。政策学习培训是政策执行的重要载体，如果县级组织在领会上级精神的前提下，结合当地情况和阶段工作务实培训，就会大大提升乡镇政策执行水平，但是，当前的开会学习只有形式，陷入到折腾乡镇的境地。这主要有两大表现：第一，会议形式内容化。即原来只是辅助说明政策内容的会议，县级组织要求乡镇强化学习。某乡镇镇长告诉我们，他每周到县里去开会，平均每天要到县一次。最多时一天连续开会，中午吃完饭赶下一场会。会议学习涉及的部门众多，既有常委会、临时性会议，又有重要工作会议、中心学习会议，还有部门森林防火会、重点项目申报会等，平均每个乡镇领导2/3的时间用来开会，根本没有充分时间思考如何落实政策。第二，会议内容形式化。即本应有实际内容的会议，却将内容虚化为务虚会议，开会沦为形式化地执行[22]。以会议落实会议、以文件落实文件，是乡镇干部开会的普遍认知。凡涉及到某些重大会议，本来乡镇已经视频学习，县级组织又要求现场学习，有些会议虽反复学习多次，县级组织强调重视执行，却“依葫芦画瓢”再念一遍文件，并不提供接地气的操作性意见，乡镇干部学习后仍不清楚如何细化。
二是制度建设走形式。理论上讲，要推动制度的有效运行，不应停留于制度建设，还应有后续制度试点评估，如删繁就简优化制度的运行流程，强化宣传提供制度认同保障，上级的监督和问责虽然重要，只是制度建设的一个环节。问题在于，上级已经提出重要指示，在部分指标化竞争压力下，县乡组织如何向上级表明，自己重视指示并已执行?县级组织的理想策略是，以痕迹性重视贯彻上级精神，这主要表现为两个层面：第一是县级制造痕迹，要求下级贯彻落实。如县级除正式发文贯彻精神，还会利用电话传真和短信，后来用微信、电子邮箱、QQ渠道等发文件。某乡镇党政办干部告诉我们，现在各项工作流行“群建发文”，他手机里光工作群就有20多个，很多时候他不敢看微信信息，下班后想把微信直接删除。每天上班的第一件事就是看微信，然后在各工作群里“爬格子”。第二是县级要求乡镇自主留痕，美其名曰发挥乡镇的自主性。但是，乡镇作为事实的派出机构，多数时候是“按葫芦画瓢”，没有条件依法出台制度，细化制度更是难上加难。比如，按照2017年的改革精神，乡镇政府要完善六大服务和管理职能，但是，教育、卫生、执法等权力垂直，乡镇平时与垂直部门来往较少，很难动员垂直部门参与改革。县级依据服务型乡镇政府要求创新落实机制，乡镇就从网上照抄内容再以文字和宣传痕迹落实。
三是改革未解决问题。2018年，习近平总书记强调，“要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务”。2019年被定为“基层减负年”，要着力解决基层文山会海问题。A县由纪委牵头开展专项行动，严格控制发文频次并合并重复督查内容，提出“深、实、细、准、效”严控作风。表面上，县级督查考核事务减轻，乡镇干部能腾出手做事，事实是形式主义仍然存在。首先，凡事留痕考核的要求没变化，乡镇的痕迹管理要求更高。比如，以前帮扶贫困户要拍照，主要证明自己走访过，改革后变为干部“刷脸”签到，打开专门软件与贫困户合影，留下他的面貌行迹。其次，“以材料论英雄”要求更严，“材料出成绩”的导向更明显。乡镇的上报材料，要反复修改十多次，把规划当成现实、把思路当作成绩。添油加醋式展示，缺点模糊表述等，仍然是乡镇工作常态。乡镇有关人员解释说，发文开会考核“三板斧”的减少，意味着无法再跟着上级流程走，乡镇要自主思考如何落实任务，但是，乡镇治理资源本身没有增加，县级直接指导机会又少之又少，只能以更硬的痕迹展示。
要说明的是，乡镇形式主义不仅源于县级卸责，还源于县乡两级组织合谋避责。当上级组织的任务设定和考核有偏差，又以锦标赛形式督促下级完成，县乡组织就会合谋形式化应付。比如，A县所在市不区分事务性质，建立一致性清晰化指标体系，以群众满意度评估作为考核标准，连续三年得分末尾要被问责，带来的后果是，到达县维稳办的事务大多是难解决的复杂矛盾，从化解角度看成功率低，群众打分最低。维稳办为摆脱问责压力，向乡镇传达信访考核任务，要求其尽量拖延解决时间，刺激群众到维稳办上访。维稳办做好文字留痕后例行回应，乡镇依法解决本该解决的事，信访的结案率因此提升，群众对信访效果同样满意，县维稳办排名遂提升。
(二)事务治理的形式主义
基层治理现代化的关键目标，是提高乡镇社会回应性，提升群众的满意度，群众诉求事务得到及时有效的回应。随着农村社会开放程度提高，村民诉求和活动边界的扩大，民众的权利意识快速上涨，有些事务溢出传统层级边界，呈现出越来越多的“剩余事务”属性[23]，亟待县乡村多主体及时回应。
我们依据基层事务现状，将剩余事务分为两大类，一类是科层和自治交叉的事务。比如农村建房管理、农民垃圾清理，既不是完全的自治型事务，又不是纯粹科层法治事务。理想的治理是科层部门下乡，与村社组共同处理模糊事务。但是，村级治理动力能力均弱，难以与科层部门携手共治，单靠部门自身治理较有限。另一类是科层和自治边界外的事务，以不少历史遗留问题为典型，这类问题产生过程复杂，既有村民与村组织的矛盾，还有政府治理不规范的问题。比如，不少部门过去较为注重现场结果，没有及时记录当时的处置信息，随着时间的推移，当事人的不公平感提高，就会找机会挑起原有事务，质疑治理主体以权谋私。
剩余事务的增多，要求赋予基层组织一定的自主性，运用综合治理方法灵活解决。治理有效的核心是组织非科层化，及治理中的多元主体参与。但是，当前的基层组织行政化色彩强，治理过程受压力型问责的干扰明显。2015-2018年，A县各类督查的问责比例，每年按20%的比例上升。尤其是村社一级，几乎没有成文的制度可依循，村干部很难清楚用权的边界。县级面对指标压力，倾向于下村进行检查，“经常是一查一个准”。A县有村书记因公无心违规，被上级审问后倍感委屈自杀，在乡村产生广泛负面影响，乡村组织从此消极治理，致使治理风险潜滋暗长。理论上讲，县级组织可以学习发达地区经验，建立网格化管理体制识别风险，再基于行政层级边界分流治责。事实是，网格化管理的行政成本较高。调查四川某网格化创新县，每年网格化管理支出近1亿元。普通县级既无力负担成本，又担心风险不定时爆发，唯一可行的办法是将层级风险下压，让乡镇成为风险治理主体。
乡镇干部可分为三类层次，第一层次是领导干部，第二层次是年轻干部，第三层次是中坚干部，以中层干部为主体[24]。中层干部作为事务治理者，在乡镇工作时间较长，年龄普遍在40岁以上，他们大多是本地人，熟悉乡村事务特点，拥有丰富治理经验，擅长用人情面子等社会化方式展开工作，是化解矛盾、维系乡村秩序的主力。中层干部治理有两大缺点：一是对现代管理技术陌生，对文字表述类工作不精通，掌握的某些治理技术，虽然具有乡土实用性，但可能与法治要求相悖，且他们重结果不重过程，易带来后续治理隐患；二是中层干部制度激励弱，工作责任心可能不强。他们在乡镇内部轮岗现象普遍，晋升为乡镇领导或异地调动的较少。调查的多个乡镇，几乎没有中层干部晋升的案例，乡镇领导全部是从外面调过来的。
在新型制度环境下，中坚干部负责的事务较为关键，是上级检查考核的重点对象。随着惩罚机制的加强，他们时时能感受到治理风险，会设法逃离本职工作，如要求按职务职级并轨，转为议事型的非领导干部。如果仍要从事基层事务治理，他们会利用规则保护自己，即从事剩余事务治理，他们不再“摆平搞定”，而是将问题直接上报，交给乡镇分管领导，自己只是意见提供者，领导拍板后再执行。乡镇分管领导多是副职干部，作为乡村中坚干部一员，他们对政治风险敏感，如果能找到明确依据，就会与下级共同实施，否则，再上报至乡镇党委会。党委会讨论注重痕迹管理，会按“法无规定不可为”原则决策，凡讨论的事务都进行详细记录，会议决策结果要共同签字，以尽量将决策风险分散开来。当乡镇党委发现规则化解决困难，或者解决过程可能会出现风险时，就会延缓决策继续向县级上报。问题是，当县级组织识别出风险，同样不给出明确意见，会议因此久议不决，但疑难事务经过上报分转，从程序上看已经达到目标。乡镇领导只需再利用层级性权力，将处置权力甩给中层干部。中层干部作为一线人员，对乡镇领导的不愿担当很无奈，毕竟，当前的问责是“重执行、轻决策”，决策不力不带来决策问责[25]。中层干部因此注重合规性程序，如果乡镇领导只给口头意见，中层干部会索要书面意见，如果上级直接领导鼓励实干，又提出按照法治原则办事，中层干部就形式化解释。该类型的乡镇形式主义治理逻辑，在组织间及组织内部默会共识下，变成凡是难以议决的基层事务，中层干部选择性上报以免自找麻烦，同时以拖、磨、耗的方法延缓处理。
乡镇既是科层组织又是基层组织，其组织职责本应是结合二者，做好事务治理的启承转合。当乡镇基层组织为科层组织淹没，法治建设与自治没有有效结合，既无法实行半正式的基层行政，造成“小事”汇聚变异为“大事”，又因权力部门的垂直化，使科层治理面临依法无权困境，乡镇依循程序上报和等待，特殊时期夸大风险倒逼。但是，由于不少县级部门职权相互交叉，单一部门担心依法行政风险，遂带来乡镇形式主义循环。具体说来，即使县级部门能有所行动，会越发重视形式合法性，而不是治理结果的有效。间断性治理和避重就轻型治理，带来矛盾治理的政策统一性问题，乡镇继续形式化说明和应付，使得形式主义贯穿事务治理始终。
五、结语
乡镇形式主义问题的产生是多重因素共同作用的结果，既不能归结于基层治理现代化，又不能归结于政府权责的不对等，更不能归结于乡镇自身的不作为，我们以为，其根源是政府和条块间权责关系的失调。权责不对等是中国治理的现状，在促进社会发展和助力国家治理方面作用重大[26]，治理权责失调的关键是，平衡上级权威性与基层自主性，既发挥基层灵活性又促进政策统一性。
如果能把握乡镇的基层治理特质，在加强乡镇政府回应性的同时，基于农村基层事务的属性，创新群众工作方法并加以有效治理，注重法治与自治建设相结合，就能保证乡镇治理的空间。如果能在下沉责任的同时，改革县乡行政管理体制，优化乡镇政府的配套改革措施，拓宽乡镇干部晋升渠道，健全容错纠错机制，就能激励乡镇整体有为。当乡镇治理能力逐步提高，与乡镇治理制度建设协同推进，乡镇形式主义问题才能逐步消失。我们期待巩固改革成果，提升乡镇政府改革水平，开辟基层治理的新境界。
西北师大学报2021-12-30
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