江汉区民生档案工作调研报告
李 兵 黄利群
民生问题自古以来就是关系国家民族稳定和谐、经济社会繁荣昌盛的头等大事。档案工作是维护史实、传承文明、服务社会的一项基础性工作, 关注民生, 保障民生, 解决民生问题, 离不开档案和档案工作。在新的形势和条件下，如何做好民生档案工作，维护好广大人民群众的切身利益，促进社会和谐稳定，是摆在我们面前的一个新课题。
一、民生档案工作的涵义
《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”。所谓民生问题，就是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。民生问题涉及社会各个领域，涉及不同的群体层面。尤其在全面建设小康社会的新阶段，民生问题不仅其内涵在不断拓展，而且其构成要素也在不断变化，既有政治的、又有经济的，既有精神的、又有物质的，既有文化的、又有生活的等等。档案界目前还没有对民生档案的定义形成共识。通过查阅相关文件和有关资料，笔者认为：民生档案从内涵上来讲,是指政府机关、社会组织、专业机构在履行职能或社会实践过程中形成的与人民群众利益直接相关的专门档案,是民生问题的原始记录和真实反映。从外延上看，民生档案是指教育、就业、分配、社会保障、医疗卫生、公共管理等民生领域中形成的各类涉民档案。
二、做好民生档案工作的重要意义
民生档案涉及的领域和范围非常广泛，与广大人民群众的切身利益息息相关，与和谐社会建设密不可分，做好民生档案不仅是时代的需要，历史的需要，更是构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的需要。
1、做好民生档案工作是档案部门实践科学发展观的有效载体
以人为本是科学发展观的核心。中华文明历来注重以民为本，尊重人的尊严和价值。早在千百年前，中国古代思想家就提出了“民惟邦本，本固邦宁”、“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。新中国成立后，以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的党的三代领导集体都十分重视民生问题，彻底改变了旧中国广大劳苦大众水深火热、民不聊生的状况。以胡锦涛为总书记的党中央继承和发扬了老一辈领导集体的光荣传统，站在时代的最高处，想在人民的最深处，提出了“共建共享社会主义和谐社会”、“把解决民生问题、促进经济社会协调发展作为贯彻落实科学发展观”重要问题来抓，这充分显示了党中央对解决民生问题的高度关注和重视，体现了“以人为本”的执政理念。围绕中心、服务大局，是档案工作一贯坚持的指导思想。在全社会都以人为本、注重民生，改善民生已经成为党和国家工作大局的新形势下，如果档案工作还远离人民群众，脱离人民群众，档案工作就谈不上为党和国家的中心工作服务，档案系统贯彻落实科学发展观也就成了空谈。档案系统只有着眼和立足于为广大人民群众提供及时有效的档案服务，才能使实践科学发展观真正落到实处。
2、做好民生档案工作是维护人民群众合法权益的现实需要。随着社会主义市场经济的建立和发展，群众对档案利用的需求日益增长。档案馆和政府机关综合档案室保存的大量民生档案已经成为化解社会矛盾、调处民间纠纷、保障人民群众合法利益的重要凭证。武汉市出台退休职工可领独生子女补助，相当一部分群众没有保管好结婚证和独生子女证，导致无法领到独生子女补助费。由于区档案局接收了民政局移交的婚姻档案，区计生委保存了历年来形成的独生子女档案，辖区群众分别到档案局和计生委查到了结婚证、独生子女证的原始凭证，出齐了相关证明，为他们顺利领取独生子女补助费提供了条件。这充分说明民生档案的建立、保存和利用，与人民群众的利益是密切相关的。因此，切实做好民生档案工作，是确保涉及群众利益的事件有档可查，有案可稽的关键举措。
3、做好民生档案工作是建立解决民生问题长效机制的重要基础。
民生问题具有针对性，解决民生问题，首先必须确切界定和掌握涉及的范围和对象，掌握民生问题的基本情况和实际数据。档案作为真实的历史记录，全面记录了这些问题的历史演变情况，从而为制定和实施解决民生问题的政策提供可靠依据。同时民生问题又是发展的，是运动的，是在不断的发现需求和解决矛盾中不断前进，改善民生问题的过程，也是积累民生档案的过程，通过档案的不断积累，以保证解决民生问题的相关政策的连续性。因此，做好民生档案工作，对于及时总结经验，探索规律，制定政策，落实措施，建立解决民生问题的长效机制有着不可替代的基础作用。
4、做好民生档案工作是推进档案事业发展的重要途径。改革开放以来，我区经济社会发展取得了巨大成就，作为记录和反映这一辉煌历程的档案工作，也得到了长足进步。我国数千年来以来在“民可使由之，不可使知之”等观念的支配下，国家档案馆的主要服务对象是政治需要和特定的少数人。形成“法藏官府，威严莫测”的传统。解放后，这种状况得到改观，特别是近年来，随着“现行文件服务中心”“政府公开信息查阅中心”的建立，服务的对象才有了扩大，但服务的主要对象仍以政府机构和史学研究者为主。开展民生档案工作，意味着档案的服务对象发生了根本性变化，除了要继续做好服务政府部门、社团组织、企业、科研机构外，还要做好服务人民群众工作。并且，首先应当考虑广大民众的利用需求。这既是档案工作面临的挑战和考验，也为档案事业发展提供了新的机遇和空间。因此，档案部门和广大档案工作者，要紧紧围绕我区建设“武汉现代服务业中心区”的发展战略，切实增强做好民生档案工作的紧迫感和责任感，积极做好民生档案的积累和管理，科学开发利用各种民生档案，扎实推进民生档案管理的规范化、制度化和现代化建设，是推动我区档案事业又好又快发展的重要途径。
三、当前我区民生档案工作现状及存在的问题
近年来，我区档案管理部门在区委、区政府的领导下，与有关部门密切配合，大力加强民生领域的档案管理，努力发挥档案行政主管部门在民生档案资源监督、指导、收集、保管和利用上的主渠道作用，取得了一定的成效。
一是民生档案的建档工作扎实推进。区档案局加强了涉及民生档案部门建档工作的监管、指导和服务。目前，区属一级机关的综合档案室全部达到省二级以上标准；全区114个社区开展了建档案工作；区法院、区检察院、区房管局、区司法局等单位综合档案室先后达到省特级标准，其涉及民生的诉讼档案、住房档案等收集较齐全完整，并得到妥善保管。同时，不断拓展建档新领域，积极参与我区的重大活动档案收集、整理、管理力度，如花楼街拆迁、第三届中博会附属场馆建设等，我局都指派专人参加。一方面保存老城区的历史，另一方面加强建立拆迁户的档案，为保护被拆迁人的利益留存档案资料。受到了市档案局的充分肯定。
二是民生档案资源建设和整合力度不断加大。我区档案部门本着“以人为本”的服务理念，加大对婚姻等与人民群众生活密切相关的档案资源的收集力度，不断提高馆藏民生档案的比重。
三是民生档案利用工作取得明显成效。随着经济社会的发展，个人利用已经成为档案馆利用者的主体，越来越多的普通百姓开始走进档案馆。
四是民生档案数字化工作不断推进。随着信息技术的飞速发展，我局顺应社会信息化的发展趋势，为实现档案数字化管理和建立数字档案馆，加大了馆藏档案特别是民生档案的数字化工作力度，稳步推进档案数字化工作。区房产局、法院、区工商分局、区公安分局、民政局等单位也分别建立了各自的专业档案目录数据库，有的还与上级业务部门数据库互联互通，为方便群众利用档案打下了良好的基础。
近年来，我区的民生档案工作虽然取得了一定的进展，但从调研情况看，也存在不少问题，突出表现在以下几个方面：
一是少数部门对民生档案工作还不够重视。一些部门对民生档案工作的重要性认识不足。因为民生档案主要是业务档案，省市档案管理部门进行档案复查换证工作时主要是检查文书档案收集、整理、保管、利用情况，业务档案主要由上级业务部门进行指导和监督管理，认为是“软任务”，“拖得起”。有的职能部门和单位领导的档案意识淡薄，档案工作处于无序管理、自生自灭状态；一些部门在处理民生问题时，只考虑眼前工作需要，没有从长远利益出发，将档案工作列入议事工作日程，加强民生档案的归档管理；有的职能部门把档案看作垄断资源，不依法向国家档案馆移交。
二是档案行政管理部门对民生档案工作监管难度大。一方面由于民生档案工作牵涉方方面面，人事、劳动保障、民政、教育、卫生、城建、公安、法院、工商、国土等多个职能部门，与社区等基层组织也密切相关，任务重、头绪多、工作量大，人手紧张的档案部门常常感到力不从心。另一方面，由于业务档案主要由业务部门管理，区级档案管理部门对垂直管理部门形成的民生档案，难以有效参与和监管。
三是民生档案资源的管理存在安全隐患。一方面，区档案局（馆）现有库容量已经饱和，无法满足档案接收工作的需要。另一方面，社保中心等单位大多是新建单位，人手紧、经费缺、档案工作难以有效开展，每年新增的档案只能分散保存在各个业务部门或个人手中。由于以上因素，给民生档案的安全留下了很大的隐患。
四是民生档案的社会共享度不高。社会保险、社会救助、最低保障、再就业等民生档案与群众日常生产生活密切相关，利用比较频繁，然而这些领域的档案工作才刚刚起步，档案管理和利用服务手段比较落后，社会共享度不高，难以有效满足群众利用需求。土地、房产等档案与各职能部门的业务工作密切相关，这部分档案大多分散保存于相关部门，难以集中统一向公众开放，对老百姓利用档案造成了极大不便。还有由于人民群众不了解档案分散存于各个部门的实际情况，要利用档案首先想到的是到档案局查找，但往往落空，又要再到相应部门去查找，感到十分不便。
三、做好民生档案工作的措施
（一）转变思想观念，抓好民生档案资源建设
由于受传统的档案神秘观、过度档案工作保密论和档案工作为政治服务的双重影响，导致在档案资源体系构建上存在重文书档案轻专门档案；在档案利用上存在重机关团体轻个人；在服务上重为机关团体轻为人民群众服务的传统观念和认识误区。因此，我们要以科学发展观为指导，树立以人为本的核心观念，突破传统的档案和档案管理的概念，实行三个转变。一是必须由封闭向开放转变。不少人认为档案工作好象是“几个人关起门来搞的案头工作”，这是一种保守、片面的理解。新形势下，档案要更好地为大局服务，为人民大众服务，为经济社会发展服务，必须根据形势发展的要求，不断提高档案开放程度，加强与外界的交流和沟通，在开放中增强活力、提升层次。二是必须由重保管向重服务转变。我们要加强对档案资源的保护和管理，但更应该注重档案利用服务工作，要加大对现有馆藏资源的整理、研究和开发力度，编印有价值的各类档案信息。要根据党和政府新出台的惠民政策，将有关的馆藏档案进行清理，编制相关目录，为提供利用服务做好超前准备。要将涉民档案查阅时间、地点、内容、手续、联系方式等编印成小册了，分发到社区或群众，让群众知晓，变被动服务为主动服务。三是必须由单一向综合转变。长期以来，区级以上综合档案馆收集档案的重点是机关文书档案，这不仅影响了档案服务民生的深度和广度，更为重要的是影响了对档案资源体系建设。这就是我们现有的档案资源可以满足机关团体工作查考、编史修志等基本利用，而面对人民群众的个体利用需求时显得无能为力的原因之所在。因此，我们要把人民群众利益放在工作的首要位置，把服务民生作为档案服务方向的新选择，紧紧围绕以改善民生为重点的社会建设，牢牢抓住服务民生不动摇，围绕服务民生制定发展目标，部署工作任务，整合各类涉及民生档案资源，建立和完善“两个体系”即覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系。
（二）规范管理制度，加大民生档案监管力度
建国以来特别是改革开放以来，档案事业持续稳定地健康发展，最根本的一条经验就是依法治档。因此，做好民生档案工作必须建立健全档案法规体系，坚持依法行政，以推动民生档案工作走向法制化、规范化的轨道。一是建立健全民生档案管理的法规体系。改革开放以来，我国已建立了以《档案法》为核心的，以档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规、地方档案行政规章为主要内容的档案法规体系。但是，随着科学发展观的提出和实践，有关条款已经不能适应新时期新阶段下档案事业发展的客观要求。近年来，党中央国务院对于新形势下做好档案工作作了许多重要批示，国家档案局对做好新形势下民生档案工作也提出了新的要求。应该把各地贯彻落实中央国务院的指示批示和国家档案局要求中的实践经验加以总结提炼，补充到法律法规中，使档案法律法规更加完善。二是加强业务规范建设。民生档案来源于不同的行业和部门，种类较多，内容丰富。档案行政管理部门要会同有关专业主管部门共同研究，根据实际制订各地各部门各战线加强涉民档案管理的办法及业务规范，要对这部分档案的形成、管理、利用、流向、职责等做出具体规定。联合制定相关办法，采取有力措施，将各类涉及人民群众切身利益的档案管理纳入到档案基础业务建设范畴。三是明确责任，形成齐抓共管的工作机制。在各级党委、政府的组织领导和综合协调下，加强与有关涉民主管部门的沟通和协作，把民生档案工作纳入政府民生工作的总体部署，纳入劳动、民政、卫生、教育等主管部门的业务检查考核范围，通过涉民主管部门抓好系统、战线的民生档案工作。
基本形成一个由各级党委政府领导、有关公共服务部门各负其责、档案部门依法监督和指导的全社会共建共享民生档案信息资源的良性机制，为建设社会主义和谐社会服务。
（三）打牢工作基础，确保民生档案齐全完整
基层档案建设是档案工作之基础，从根本上决定了日后档案工作的质量。作为来源非常广泛的民生档案，要切实加强其工作建设，抓好基层档案建设才是真正良药。如果各个基层部门都把自身的档案业务做好，那么民生档案的齐全与完整就有了良好的基础。一是加强综合档案室建设。档案工作的开展离不开基层档案的建设，而扎实的民生档案基础就是靠良好的基层档案建设来筑就。要认真贯彻国家档案局《关于加强基层单位档案工作监督、指导的意见》，加强基层单位档案工作建设。在城市（或中心城区）要加强新成立的涉民档案部门机关综合档案室建设和社区建档案工作；在农村（或郊县）应加强村民委员会综合档案室建设。为档案工作配备人员、建立保管场所、相关工作经费列入计划，为做好民生档案工作创造条件。二是加强业务指导。基层档案员兼职多、工作任务重且调整频繁。因此档案主管部门要根据情况分层次、按类别进行业务指导，切实做好上岗培训、继续教育等常规培训工作，在必要时还要组织他们参观学习，不断增强基层档案人员做好档案工作的责任感，提高业务能力和综合素质，为做好档案工作提供人力支撑。三是加强督促检查。借助目标管理认定、档案工作年度检查和专项执法检查等载体，推进民生领域档案规范化建设。要把涉民档案部门的专门档案作为目标管理认定内容进行考核，将与民生有关的文件材料及时收集与归档，确保民生档案及时建档，有效管理，不流失、不散失，保证各个行业或部门形成的民生档案的齐全完整，为服务民生提供真实可靠的信息来源。
（四）整合档案资源，促进民生档案共建共享
民生档案属于公共信息资源，应为全社会所用。但现实情况是，民生问题涉及面广，民生档案形成的主体多而复杂，致使民生档案资源分散保存于不同的部门，给民生档案资源的共建共享带来了一定的困难。要使民生档案工作真正成为一项惠民工程，就必须大力推进民生档案信息资源的社会共享。一是加大民生档案收集力度。区档案馆作为保存党和国家重要档案的基地，应在收集保存民生档案资源方面发挥主渠道作用。要积极调整馆藏收集范围，进一步加强对已有各类民生档案的监管，要以民生需求为导向，以丰富民生档案资源为手段，不断整合各类民生档案资源，建立面向民生的多元化档案资源体系。对涉及与人民群众利益相关的民生档案，可以将相关民生档案按时或提前接收进馆；对一时不能进馆的各类民生档案，要切实采取有效措施，提出管理标准，明确管理要求，强化监管措施，确保各类民生档案科学管理；各有关单位形成的民生档案在本单位保存一定期限后，应依法向地方综合档案馆移交。二是加快推进民生档案信息化建设。有序推进数字档案馆工程，优先完成民生档案数字化任务，逐步建立起区域性、多层次、分布式、规范化的各类民生档案数据库群，并通过区政府信息网络平台实现民生档案信息资源共享。
（五）不断改变机关作风，完善民生档案服务方式
档案开发利用是档案工作的宗旨和目标。在新形势新阶段档案管理部门要坚持以民生需求为导向，不断改变机关作风，采取多种方式，努力向社会大众提供档案信息资源服务。一是要深化现有的民生档案信息资源的开发和利用。要以《政府信息公开条例》实施为契机, 加快档案馆现行文件查阅中心向政府信息公开服务中心转变, 使所有涉及人民群众直接现实利益的各类现行文件能够更好地为广大人民群众服务，以满足人民群众的政治需求；要编制涉及人民群众直接现实利益的各种民生档案的专题目录，供查阅利用，以满足人民群众的利益需求；要加大本地特色档案、非物质文化遗产档案资料的征集力度，提供利用，以满足人民群众的求知需求。二是要推动机关行业和部门及时向社会提供民生档案信息。要充分发挥行政管理职能，主动与行业、部门加强协调和沟通，及时制定和调整相关政策，推动有关行业和部门利用各单位各部门政务公开网站和档案网络宣传介绍馆（室）藏民生档案信息。在短期内不能将民生档案资源全部整合的情况下，将各部门保存的民生档案种类、查阅手续、查阅地点、查阅地点、咨询电话等进行综合整理，汇编成册，印发到基层单位，为人民群众提供查阅档案途径，方便群众查阅档案。三是要改善服务条件，提高服务质量。要创造条件，充分应用计算机技术、信息技术和网络技术，提供网上在线查询服务。充分发挥档案馆作为政府公开信息查阅场所的功能，主动提供已公开或经申请批准公开的民生档案信息，改进服务方式，增强服务效果，提高服务质量。
武汉市档案局2017-3-17
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