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张家口市行政审批制度改革结硕果 一系列举措增创政务服务新优势

记者 李丽华

行政审批局成立三年来运行情况如何？ 县区行政审批局标准化建设取得了哪些成果？行政审批改革成效怎样，发挥了哪些重要作用？ 未来改革的重点是什么？近日，市行政审批局召开的全市县区行政审批局标准化建设观摩工作会给出了答案。

行政效能不断提升

政务服务环境持续优化

“行政审批制度改革扎实推进，企业和群众感受到政府的‘有为’， 审批标准化取得重大突破，让申请人感受到政务的 ‘温度’，审批便利化改革成效明显， 让办事群众感受到集中的‘效能’。”市行政审批局党组书记、 局长董峰介绍到，改革前，“政出多门、多门一事、互为前置、相互纠缠”等突出问题困扰办事群众和企业；改革后， 各县区行政审批局能够按照“应进必进、人随事转”的要求，进行事项划转和人员划转， 使审批工作更加流畅。“一个印章管审批”，有效破解了企业群众在办事过程中长期面临的“多部门跑腿”“长时间等待”“低效率审批”等体制机制障碍。

实行审管分离后，审批系统专司其职集中办理行政审批事项，强化了专业化水平，提升了审批质量和效能。 同时，审批部门将审批结果推送监管部门，监管部门根据审批结果开展事中事后监管工作过程中，也对事前的审批工作同步进行专业化监督，制约和防范审批工作的不作为、乱作为。

县区创新审批模式

典型做法放大改革效应

三年来， 各县区的行政审批工作也取得了不俗成绩， 他们将审批权力“清单化”、审批流程“科学化”、审批标准“规范化”、案卷管理“全程化”，政务服务能力和水平明显提高， 政务环境明显改善。 同时， 积极创新审批服务模式，基本实现了“高效、务实、群众满意”的审批改革目标。怀安县等8个县区局的典型做法,更好地将相对集中行政许可权改革做深、做好、做实，不断放大“一枚印章管审批”的改革效应，提高公共服务质量和效率， 促进机关作风转变， 扩大市场主体和基层群众受益面， 为经济社会发展营造了良好的营商环境。

“在肯定成绩的同时，我们对审批工作中存在的重审批业务轻管理业务倾向、 重建设轻使用倾向、重部署轻落实倾向、改革进展不平衡问题、 办事流程不规范问题、 依法行政落实不到位等问题进行了深入剖析， 从根源上找问题所在， 积极寻求有效的解决方案。 ”董峰如是说。

突出重点抓住关键

力推行政审批迈上新台阶

行政审批制度改革 “一直在路上”。“接下来，全市行政审批改革工作，将突出重点部位，抓住关键环节， 努力在审批制度改革标准化、 精细化方面再升级再加压。 ” 董峰介绍，具体来说，在行政审批标准化建设的过程中要做到，审批事项内容标准化、审批文件格式标准化、审批流程标准化、办事指南标准化、 审批办事责任标准化、 审批办事机构服务标准化、申请人申请表单标准化。

同时，各县区局的行政审批标准化工作本着 “查漏补缺、迎头追赶，结构重塑、优化升级”的原则，紧抓不断加强市民中心规范化运行、全面开展行政审批实施程序再造、继续推进精简审批环节改革、全面实行标准化审批服务升级、创新实施承诺审批制办理方式、积极推进市县两级证照分离改革、提升再造投资项目联合审批流程、加快推进行政许可网上审批办理、切实强化对区县行政审批工作的监督考核等九大方面，以强有力的落实机制全力推进我市行政审批工作迈上新台阶。

张家口新闻网2020-9-23

鹰潭市“一业一证、以照含证、集约办理”行政审批制度改革成效初显

精简审批环节 服务群众提速

鹰潭市“一业一证、以照含证、集约办理”行政审批制度改革成效初显

今年1月3日，鹰潭市市场监管局向月湖区某经营业主核发首张“一业一证、以照含证”营业执照，标志着市场监管行政审批“一业一证、以照含证、集约办理”改革正式启动。截至目前，鹰潭市已核发含有各类许可信息的营业执照385张，各类纸质证照发放量压减461张，减少60%。

一窗办理 服务办事再提速

鹰潭市“一业一证、以照含证、集约办理”行政审批制度改革，从重构行政审批流程、精简行政审批环节等入手，努力推进政府治理体系和治理能力现代化。

行政审批制度改革坚持需求导向、问题导向、目标导向，将市场监管部门现有的25项依申请许可、备案事项全部入驻行政服务中心，把分散在各个内部业务机构的行政审批权限集中，将“中心之外无审批”落到实处，也为鹰潭市开展相对集中行政许可权改革试点进行有益探索。

同时，积极转变行政服务中心窗口职能，打造“无差别综合服务窗口”，推行市场准入“单窗通办”“集约办理”“集中审批”改革，窗口各类事项办理时限平均压缩60%以上，同步与“赣服通”链接实现“掌上办”。将发票申领、社保登记等全部并联审批，压缩企业开办时间至1.5个工作日以内，“只进一个门、只取一个号、只排一次队”真正成为现实。

一照准营 行政审批再简化

在持续深化“多证合一”改革基础上，推行市场监管部门“一业一证、以照含证、集约办理”改革，将食品、药品、医疗器械和特种设备等市场监管部门25项许可和备案事项全部整合至营业执照，实行“证照联审联办”，大幅减少申请所需材料，一表填报、多方复用，通过营业执照二维码加载许可证、登记证等信息，市场主体凭借一张营业执照即可“走天下”。

同一市场主体由过去需要申办多个证照减少至只需办理1个营业执照，现场评审核查由多批次减少到1次综合，申请材料精简70%以上，“照”和“证”实现有机整合，市场主体“准入”和“准营”更是无缝对接。

一次到位 执法行为更规范

前端放得开，后端更要管得住。鹰潭市在“一业一证、以照含证、集约办理”行政审批制度改革基础上，推行市场监管领域跨部门“双随机、一公开”联合检查，为各类随机检查“瘦身”，实现“进一次门、查多项事”，有效避免多头执法、随意执法、任性执法扰民扰企现象，有利于营造公平竞争的市场环境和法治化便利化的营商环境。

此外，还通过实行预约办理和信用承诺联动，为市场主体开办再按“快进键”，允许食品经营等部分许可事项承诺制审批，先发证后核查，若在证后核查中发现不符合规定的，再按规定撤销行政许可。

中国江西网2020-6-24

延安市行政审批服务局 发挥改革“熔炉”作用 打造一流干部队伍

作为“双试点”改革的牵头部门，市行政审批服务局高度重视干部教育培训工作，坚持“需求导向、用足资源、突出实践、强化管理”原则，采取“自学与集体学、网络学相结合，理论学习与实际运用相结合，推动改革与调查研究相结合”的思路，充分发挥改革“熔炉”作用，营造学比赶超氛围，培养改革精兵强将，打造一流干部队伍。

一是适应需求，集中培训打头阵。行政审批服务局是“放管服”改革的产物，新单位、新任务、新使命对干部能力和素质提出更高标准、更严要求。积极适应改革工作需要，除领导干部和中青年干部按时保质保量完成上级有关调训任务外，有计划、有步骤地对全体干部就改革政策、法律法规、业务技能、政务礼仪进行集中培训。两年来用足用活资源，邀请陕西师范大学、西北大学、西安建筑科技大学、厦门大学等高校教授和改革智库专家集中授课，分类分层对划转行业人员、新入职公务员、遴选人员、临聘人员开展岗前任后培训。凡外出参加各类培训人员，归来后必须在全局汇报复讲，达到“一人参学，全体受益”。长期实行“干部大讲堂”制度，局主要领导带头示范讲，干部纷纷走上讲台解读政策、普及法律、交流业务、汇报工作、分析案例，提升全体干部应知应会能力，有重点的培养复合型、专家型人才。

二是博采众长，现场教学取真经。改革之初，缺乏现成的工作经验，“走出去”取经成为必然选择。分批次组织全市审批局长、审批科长、业务骨干、综合研究干部、政务服务人员等，远赴厦门、广州、天津、贵阳、银川、南宁等先进省市实地考察和直观感受改革做法，就近到杨家岭、枣园、南泥湾、梁家河等革命旧址现场接受革命传统教育和延安精神洗礼，为高质量借鉴各地先进经验、补足精神之钙、增强改革的责任感和使命感提供了宝贵机会。

三是突出实战，开展岗位大练兵。行政审批服务局干部职工结构复杂，行业划转人员多，专业人员紧缺，为此制定了专业人员“传帮带”计划，树立岗位典型，建立帮带小组，各业务科室干部实行老中青搭配。开展岗位大练兵、技能大比武，手把手教，点对点帮，在学中干、在干中学，不定期开展改革研讨会、业务交流会、心得分享会、经验介绍会等，促进教学相长，学学相长，提升业务本领。为深入领会改革要求，选派3名青年骨干干部，赴国家住建部、省住建厅挂职交流、跟班学习，密切了工作互动，注入了改革活力。

四是因人而宜，自学研修壮筋骨。积极举办各类知识竞赛、演讲比赛、文艺晚会、工作推介等活动，为干部展示才华、锻炼提高、全面成长搭建平台，要求全体干部利用业余时间，通过“陕西省网络干部学院”“学习强国”“延安党建云平台”“党员小书包”等平台积极开展个人自学、网络选学、研学进修、专业深造，积极锻长板、强弱项，坚持日常充电，不断提升个人素质，全局上下形成了浓厚的学比赶超氛围。

五是健全机制，培养改革弄潮儿。为强化对干部教育培训工作的领导管理，市行政审批服务局制定了中长远干部教育培训规划、年度工作计划以及学习激励、培训评估、考核奖惩、调查研究、日常管理等办法，形成了长效机制，让干部教育培训工作有章可依。两年多来，延安市行政审批服务局累计培训干部450多人（次），培养各类中级以上专业职称人员17名，建立了一支政治过硬、业务熟练、工作高效、服务优良的一流干部队伍，堪称延安行政审批改革的弄潮儿。2019年，市行政审批服务局荣获全市目标责任考核优秀单位，2020年荣获市委市政府五年一度表彰的“延安市先进集体”，国务院职转办第38期简报以《系统集成改革、重塑审批模式，陕西延安创新推出“六个一”工程建设项目审批改革》为题，面向全国推介延安市在工程建设项目审批制度改革中的创新做法。

延安市行政审批服务局2020-9-23

进一步改革行政审批环节的中介服务

行政审批中介服务是指各级政府部门开展行政审批时，要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等机构开展的作为行政审批受理条件的有偿服务，包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。近年来，上海、广东、浙江、山东、湖北、云南、深圳等省市大力精简规范审批中介服务，其政策举措呈现出六大亮点，对其他省份有重要的参考借鉴作用。

一是以“标准化建设”强化服务提升。2018年9

月，上海市实施了《关于本市推进行政审批中介服务标准化建设的若干意见》，包括五方面要点：每项行政审批中介服务都要制定服务指南；每份服务指南都要讲清楚中介服务的依据、范围、对象、内容、方法、结论、法律效力、机构、合同、材料、工作程序、期限、文件、收费依据及标准、义务和责任等18项内容，把评估评审的具体条件、要求明确告知群众和企业；设置行政审批中介服务明确要有法律依据和合理化论证；破除中介服务垄断和规范中介服务收费；建立惩戒和淘汰机制。

二是以“网上平台”实现集中办理。广东、浙江、湖北、云南、重庆等地都建立了行政审批中介服务网上平台。云南省投入1691万元开发建设了全省中介超市信息平台，统一技术标准和平台运维，提供给省、州市、县三级和部分园区共153个选取点使用，实现三级共用、数据整合、资源共享。从中介机构申请、审核、入驻，到采购项目登记、发布、选取、签约，再到对中介服务开展监督评价、信用管理，均通过网上平台全程在线办理。

三是以“清单管理”精简规范事项。目前，全国各省市都在精简规范中介事项，并公布事项清单，清单之外无事项。深圳市完成市直部门三批共77项中介服务事项清理规范工作，公布了保留的市级行政审批中介服务事项目录，共计98项；湖北省公布了省级层面的143个事项，每一条事项都注明了审批事项、资质类型、审批部门和可服务中介机构情况；浙江省也公布了省级层面121个事项；云南省省级梳理出5大类41个资质141个中介服务事项，与59个投资审批事项相对应并实现同步动态更新调整。青岛市近日公布，在全国率先取消施工图审查，谁设计谁负责。

四是以“中介超市”理顺市场秩序。广东、浙江、福建、重庆、湖北等地均建立了实体或网上中介超市。例如，浙江省中介超市已覆盖所有市县，凡符合条件的审批中介机构均可入驻入网，建立业主和中介机构双向自由选择机制，目前平均每个中介超市入驻中介机构200家以上，同时建立信用评价和诚信监管机制，一库入驻、全省执业。再如，云南省中介超市建成运行以来，全省累计发布项目公告20827个、公开选取20622个、签订合同18701个、履约结束12552个，资金节约率33%，缩短投资审批时间45%以上。

五是以“联合服务”优化审批流程。浙江以“联”为着力点，归并同类行政审批中介服务事项，变串联为并联，变多项独立服务为联合服务。

六是以“分类削减”推进精准施策。山东省坚持因地制宜、精准施策，对中介服务项目进行了分类削减。主要采取三种处理方式：取消297项，占总数的33.6%；自主办理346项，占总数的39.2%；政府委托61项，占总数的7%。从含金量来说，都是给企业群众减轻负担的“真金白银”，原来由申请人付费购买的中介服务，现在由政府掏钱购买。

对标对表上述这些先进省市的做法，湖南应进一步创新推进行政审批环节的中介服务改革，将审批中介服务改革纳入“一件事一次办”改革重点，在全省范围统一研究推动，强化市场监管，加快建立全省统一规范、公开透明、开放竞争、便捷高效的投资项目审批中介服务市场。

首先，应建立“四个一”的审批中介服务改革基本框架。推进“一标准、一清单、一网站、一超市”的“四个一”审批中介服务改革框架。“一标准”：以标准化为总抓手推进审批中介服务改革，出台中介服务指导意见和标准化指南，对于中介事项进行标准化管理。“一清单”：清理精简“全省投资审批中介服务事项清单”，形成政府委托中介服务事项和业主委托中介服务事项两方面内容，并不断优化，做到清单之外无中介服务。“一网站”：依托省政务云平台和政府门户网站，推出“湖南省行政审批中介服务网上平台”，将审批中介事项清单、流程、中介库、服务对接、中介评价和监管等均在网站上实现。“一超市”：建立线上线下相结合的“湖南省行政审批中介超市”和各级政府中介超市，凡符合条件的审批中介机构均可入驻、入网，对入驻中介机构建立信用评价和诚信监管机制，坚持一库入驻、全省执业。

其次，应按照“五减”原则精简归并审批中介服务事项。一是“减事项”。梳理现有事项，无法律法规规定的事项一律予以取消；有法律法规依据但有明确内涵、外延限定的，要严格按照限定范围实施。可在目前基础上按照30%左右的幅度削减归并事项，确保省级事项清单不高于兄弟省份的平均数。二是“减环节”。全面梳理和优化投资项目审批流程，精简审批中介环节，倡导联合审查，将中介服务环节所用时间纳入部门审批时限。三是“减材料”。实现中介服务全面上网，依托网上平台开展网上申报、网上审查、网上反馈，逐步取消线下审查。四是“减时间”。通过多本合一、多评合一、联合测绘等方式，对同一阶段或相互关联的中介事项，由串联审查改为并联审查。五是“减费用”。实施中介服务竞价机制，不断提高市场开放程度，打破区域、行业壁垒，各部门或地方不得设置定点供应商等条款。

再次，应实行中介机构服务“三统一”。一是统一服务承诺时间。按照服务事项分类制定承诺服务时间标准，大幅压缩承诺时限。二是统一规范收费标准。由发改部门牵头，会同行业主管部门，规范中介服务收费标准区间，公开收费依据和细则，发布不同类型服务的收费指导价格。三是统一服务规范。全面执行中介机构的行业规章、行业标准，以及信用评价、信用档案等制度，提高服务效能。

此外，应健全多维度监管评价体系。一是坚持政企分离。全面推进中介机构与政府部门彻底脱钩，坚决取缔“红顶中介”。二是推进信息公开。打破部门“信息孤岛”，实时公开共享中介机构在资质、人员、执业记录、信用等方面的监管信息。三是强化信用监管。各行业主管部门对中介机构实行诚信等级评定制度，分门别类建立诚信档案，定期组织对中介机构进行公开评议，并向全社会公示，形成正向激励机制。四是完善惩戒机制。加大对失信机构的惩戒力度，严惩出具虚假证明或报告、扰乱市场秩序等违规行为，情节严重的纳入“黑名单”并清退出全省中介超市，真正让中介服务从“灰色地带”走向“阳光运行”。五是健全行业自律监管机制。积极指导中介机构建立健全自律性监管机制，切实发挥自律、服务、指导、协调作用，完善行业执业标准、自律规范和惩戒规则，规范行业竞争行为。

（作者系湖南省人民政府发展研究中心副主任、研究员）

中国经济时报2019-7-29

锐意进取！天津港保税区行政审批改革这五年

5年来，天津港保税区政务服务办(行政审批局)始终把“放管服”改革作为区域提效能、激活力、促发展的重要抓手，围绕市场主体需求，聚焦转变政府职能，大胆试、大胆闯，更好服务区域经济社会发展，全力打造市场化、法治化、国际化营商环境。

2019年8月，滨海新区各开发区法定机构改革后，原天津港保税区管理委员会行政审批局变更为天津港保税区管理委员会政务服务办公室，并加挂天津港保税区行政审批局和天津港保税区营商环境办公室牌子，职能和服务内涵从单纯审批转变为服务为主，服务由“单车道”变成“三车道”，“放管服”改革由单环节变为全链条。

只进一扇门

能办百件事

为就近服务保税区三大区域，政务服务办开设空港、航空物流区、临港、海港4个政务服务大厅。按照“就近办”“马上办”改革精神要求，在简单事项现场办理、即时办结的基础上，政务服务办利用审批专网串联起各个大厅，在就近服务区域内企业居民的同时，实现政务服务办承接的167项(含子项为307项)审批事项“全区通办”，切实提升办事体验。同时，税务、社保、医保、海关、公安、国安、消防等垂直管理部门相关业务以及保税区管委会各部门政务服务事项全部进驻空港政务服务大厅集中办理，做到部门应进全进、事项一站式办理，实现只进一扇门、能办所有事。5年来，保税区政务服务办公室累计办理事项791406件，其中行政许可事项60629件、公共服务事项730677件、政府内部审批94件、其他类事项6件。

降低市场准入门槛

激发创新创业活力

通过对历次“证照分离”改革事项的及时梳理，政务服务办“直接取消审批”5项、“审批改为备案”4项、“全面实行告知承诺制”58项、“优化准入服务”141项，进一步降低市场准入门槛，激发创新创业活力。

为优化企业开办的市场环境，5年来，政务服务办协同市场监管局及公安、税务等部门，实现企业设立“一口受理”，不断深化企业设立联合审批工作，推动“多证合一”“企业登记全程电子化”等各项改革措施落实。2019年，通过整合企业开办所涉及的各环节，使业务办理由“多窗”变“一窗”，实现企业开办申请“一次提交、同步办理”，包括营业执照申领、刻章、领用发票在内的企业开办现场审批时间缩短到3小时内办结。同时还为新开办企业免费发放印章，实现企业申办环节零收费。

为进一步提高投资贸易便利化水平，更好服务自贸区功能拓展，政务服务办自成立伊始承接自贸区149项行政许可服务事项后，2016年至2018年又累计新承接市级下放的自贸区许可事项30项。2019年，政务服务办牵头保税区市级下放权力事项承接工作，最终区域承接市级下放权力事项437项，承接比例73.2%。其中，政务服务办承接的105项审批事项平均法定办理时限28天，平均承诺办理时限2.75天，提速78%，实际办理时限仅0.324天。新下放市级权力事项涵盖加快开发开放、完善社会治理等诸多领域，仅2019年保税区即办理新下放市级审批事项1.45万件，为区域高质量发展增添了新动能。

大胆闯大胆试

探索特色审批

5年来，政务服务办瞄准企业服务需求，推出一系列审批改革举措，深化审管联动机制，精细管理、精准服务，切实减轻企业时间成本和财务成本，解决企业的痛点难点问题。从最初的相对集中行政许可权改革，到对审批事项的差别化管理、流程再造，政务服务办不断深化“一制三化”“证照分离”等审批改革，在深化监管机制的同时，通过“放”来赋权于“民”和“市”，以“政府定标准 企业作承诺”的审批方式持续深化落实“告知承诺制”，最大限度精简审批环节，真正实现了“全承诺、无审批、签字即办结”的审批流程，属全国首创。告知承诺审批改革体现了制度政策的精准化和适用性，给企业带来了极大的方便。

针对行政许可证到期后办理延期手续准备材料过多、耗时过长问题，政务服务办启用许可、审核、监察“三位一体”的服务体系，推出延期换证承诺即办结服务模式，允许申请人凭原许可证 承诺书，直接换发新证，目前换证承诺即办结服务已推广到27个事项。

通过制定并实施《天津港保税区社会投资建设项目审批服务改革实施方案(试行)》，政务服务办大力推行多项合一，信用承诺、容缺后补等改革举措，推动审批服务的全流程优化、简化和标准化，大力推行强化并联审批机制，实行“一窗牵头、并联审批、限时办结”。改革后，企业投资项目核准备案1个工作日；建设工程规划许可证6个工作日；施工图设计审查10个工作日；质量监督登记备案及建筑工程施工许可证1个工作日即可办结。一般社会投资项目从取得建设用地(“用地预审意见”)到获得施工许可证的审批时间不超过18个工作日。

此外，政务服务办发布《天津港保税区部分环境影响轻微建设项目差别化管理目录》，在确保实际监管标准和效果不降低的情况下，对16个行业75类环境影响轻微的项目实行差别化管理，免做环评手续，最大限度为企业减压减负，使建设项目环评审批和监管政策更加公开、透明、可预期。

规范阳光高效政务

打造优质营商环境

5年来，政务服务办瞄准政务服务标准化、智能化、信息化、便利化，进一步完善审批事项的法律依据、受理条件、要件内容、审批程序和承诺时限。

疫情防控期间，政务服务办大力推行“网上办”，畅通政务“服务网”，为列入疫情防控相关应急项目清单的项目开通绿色通道，特事特办、马上就办、信用承诺，24小时内办结。2020年2月3日以来，保税区政务服务中心累计办理事项196796件(其中涉及疫情防控事项34件)，实际“网上办”比例87.9%，新增市场主体1128家。

为不断优化区域营商环境，政务服务办制定并实施《保税区优化营商环境工作方案(2020年版)》，共包含政务环境、市场环境、法治环境、人文环境以及监督机制5方面31项优化及监督措施，全力打造保税区“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境。2020年，政务服务办聘请了第三方专业机构开展区域营商环境评价工作，对照世界银行与国家发改委各项指标，全面客观地为保税区营商环境“问诊把脉”。

大厅规范化管理

打造一流政务服务

一直以来，政务服务办大力加强政务服务大厅服务体系和服务作风建设，通过每季度评选“优秀服务窗口”与“优秀服务窗口单位”、开展窗口人员半年绩效考核与窗口人员年度考核等多样化考核方式，促进窗口人员提高业务能力；开展“服务规范年”、“质效提升年”、“作风大整顿、服务大提升”、政务窗口“作风大改进、服务大提升”等活动，持续加强窗口作风建设，努力实现保税区政务服务“五个零”；窗口人员严格落实“受理窗口不说NO”、政务服务“好差评”等制度，规范窗口人员文明用语，不断提升服务水平。

同时，政务服务办还着力构建智慧高效的政务服务体系，不断升级改造政务服务大厅，一系列新举措落地见效——通过开发智能化排队系统申报功能，实现排队信息大屏幕实时显示；利用科技手段深入挖潜，设立“就业退工自助服务区”；自主研制开发“自动录入插件”，将就业退工业务录入时间缩短至原来的三分之一，实现业务即来即办；建设政务自助服务区，在空港政务服务大厅设立24小时政务自助服务厅，在临港、海港、物流区3个政务服务大厅配置自助服务设备，可自助办理劳务派遣等事项，进一步提升“无人审批”效果；利用新媒体手段，实现在线审批预约、效能投诉等功能，提高行政审批透明度和服务水平，提高群众的满意度、获得感。

此外，政务服务办制定《行政服务中心工作手册》《天津港保税区行政服务中心雇员考核管理办法》《天津港保税区政务服务中心关于“受理窗口不说NO”工作制度》等文件，对政务服务中心窗口人员的政治素质、履职能力、服务规范情况加强管理和巡查，提升政务服务大厅规范化水平。

5年的积淀，天津港保税区用实际行动收获了“放管服”改革的累累硕果，新型政企关系正在建立，携手共进、共荣共赢的生动局面正在呈现。

人民网2020-6-26

推进“放管服”改革，大件运输许可证审批得到“加速”

日前，随着全国疫情防控形势持续向好，跨省大件运输并联许可系统的发证量已基本恢复至正常水平，2020年4月17日单日发证量更是达到1736件，创历史新高，有力支撑了大件运输企业复工复产。如此高的办证效率，得益于交通运输部近年来深入推进“放管服”改革，让大件运输许可服务理念、制度、作风发生了全方位深层次变革，使大件运输行业面貌彻底改观。

据统计，自2017年9月30日跨省大件运输并联许可系统正式全国联网运行以来，至2020年4月底，系统累计办结许可超过28万件。全国二、三类大件起运地许可平均办结时间分别为2.2个、3.2个工作日，比法定办结时间缩减约80%。

一地办证 全线通行

“驾车从祖国的东北地区途经13个省份到达祖国的西南地区，沿途不作任何停歇，用3天时间都是不现实的，更别说要一个省接一个省地现场办理超限运输许可了。加上各省(区、市)的申请材料要求不一、许可标准不一……13个省(区、市)的大件运输许可办理下来，起码需要1个月的时间。”黑龙江省齐齐哈尔跨越运输有限公司经理潘怡春告诉笔者。

1个月，这对大件运输企业来说是难以承受之重。而在“放管服”改革之前，这就是跨省大件运输的实际情况。2017年年初，交通运输部为规范跨省大件运输并联许可工作，深入推进审批服务便民化，将跨省大件运输并联许可全国联网列为当年的更贴近民生实事之一。

多年来，交通运输部始终坚持服务导向，通过规范制度，搭建跨省大件运输并联许可系统等有效措施，切实将大件运输审批服务落到实处。

2017年9月30日，跨省大件运输并联许可系统正式联网运行，提前完成国务院常务会议确定的年底前实现全国联网的年度目标任务，实现了“一地办证、全线通行”，极大提高了大件运输许可效率，促进了大件运输行业降本增效。

如今，不管途经多少个省(区、市)，大件运输企业只需要一台联网的电脑，就可申请跨省超限运输许可，超限情形较为轻微的一类、二类大件货物已实现不见面许可，超限情形较为严重的三类大件货物也仅需在起运地省份现场核查一次，不跑腿即可快速办证。

2019年9月16日，黑龙江省齐齐哈尔跨越运输有限公司办理了一张目前“跨越”省(区、市)最多的《超限运输车辆通行证》，从黑龙江出发，由北到南途经吉林、内蒙古、辽宁、河北、天津、山东、江苏、安徽、江西、广东、广西，最后到达云南，先后跨越13个省(区、市)。值得一提的是，除3天的中秋节假日外，该证仅用时3个工作日便已办结。

解决“通而不畅”

“一地办证、全线通行”，让跨省大件运输并联许可的路走通了，但还没有那么畅。

据介绍，由于大件运输具有超长、超宽、超高、超重的特性，大件运输许可的关键是通行线路是否符合通行要求。然而，跨省大件运输涉及的省份多、路线长、路况复杂，大件运输企业难以全面掌握通行路线情况，提交的申请往往因为一小段路线无法通行而无法获得许可，重新申请既耗时又费力。

针对跨省大件运输并联许可“通而不畅”的问题，交通运输部推动各地交通运输主管部门积极转变服务理念，2019年上半年，交通运输部在全国范围部署开展了大件运输许可服务大走访活动。

在此次大走访活动中，各地大件运输许可服务机构主动深入重大装备制造企业和重大建设项目，摸清企业在办证和运输过程中存在的困难和问题，倾听企业对大件运输许可工作的意见建议，宣传解读大件运输惠民相关政策措施。

在此基础上，交通运输部组织各地大件运输许可服务机构，建立与大件生产和使用重点单位联系制度，明确专人与本区域重大装备制造企业和重大建设项目进行精准对接，建立“一对一”联络员服务机制，依法提供高效率、高品质的精准服务。

据悉，河南省在卫华起重集团、平顶山舞钢公司、郑州宇通公司等重点装备制造企业的厂区，以及中国(河南)自由贸易试验区郑州、开封、洛阳片区增设了专门申报点，为大件运输生产企业提供上门服务，实现快速申报;陕西省与数十家省内装备制造企业、重大项目建设单位签订了《服务大件运输框架协议》，为优化营商环境、推进供给侧结构性改革增添了新动力。

据统计，通过此次大走访活动，全国各地交通运输主管部门共与284家重大装备制造企业、367个重大建设项目建立了“一对一”联络员服务机制，大件运输联络员利用微信、QQ等多种联系平台，精准对接重大装备企业和重大项目联系人，及时了解大件产品订单信息。

主动提供运输路线、车型、装载方式等建议，鼓励企业提前进行大件运输并联许可申请，全程跟踪并帮助相关企业办理注册、申请等全环节业务，实现依法快办，极大地提高了跨省大件运输并联许可的服务质量。

此外，为进一步推进供给侧结构性改革，交通运输部贯彻国务院决策部署，于2019年如期完成了深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站任务，此举为大件运输企业带来了实实在在的好处。

中国水利电力物资流通协会就此派人专题专线跟随调研后反映，2019年12月底，山东省某物流公司承运的风机叶片大件，从江苏运往内蒙古，共途经6个省(区、市)，需经过苏鲁、鲁冀、冀津、津冀、冀辽、辽蒙等6个省界收费站，原先通过每个省界收费站平均都要花费2.5个小时左右，现在是“秒过”省界收费站，仅此一项每趟运输就可节约一天时间，极大地解决了大件运输“通而不畅”问题，为企业节约了大量财力和人力等成本。

目前，跨省大件运输并联许可的准予许可率已由2017年10月的66.7%提升到了2020年4月的98.8%，月办结量也从2017年10月的20件迅猛增长至2020年4月的3.1万余件。

规范涉企收费

“放管服”改革质量怎么样、改革成色如何，很大程度上要看企业的感受。而大件运输企业最直观的感受莫过于一趟运输的成本是多少。

改革前，一趟合法大件运输需承担验算费、检测费和路产赔(补)偿费，企业办理大件运输并联许可的意愿也不高。为此，2017年，交通运输部在全行业开展了涉企收费专项清理行动，组织各地对本区域大件运输涉企收费进行全面梳理和排查，确保收费依法合规。

一系列举措，降低了企业办理许可的费用。同时，明确对经批准的大件运输车辆按照基本费率标准收取车辆通行费，极大节约了合法超限运输的通行成本。

湖南中硕物流有限公司相关负责人表示：“由于大件运输车辆现在只按照基本费率标准收取高速公路通行费，我们企业2019年上半年在承运大件运输时，仅通行费一项就节省了不少。”

新冠肺炎疫情发生后，全国各地大件运输许可服务机构在落实疫情防控要求的同时，克服困难，做到疫情阻断、服务不断，迅速恢复并提升了跨省大件运输并联许可效率。

以风电行业龙头企业——金风科技股份有限公司为例，其今年3月共发运风电大件数达历史同期最高水平(2000件)，许可平均办结时间为2.5个工作日，平均运输时间下降为6天(2019年为9天)，运输直接节省成本10%。企业相关人士表示：“疫情期间，跨省大件运输审批和运输效率大大提高，跨省许可的提速和交通运输秩序的恢复，无疑是企业复工复产最好的强心剂。”

由此看出，交通运输部门的一系列措施引导了大件运输企业合法、规范运营，促进了大件运输市场良性有序发展。大件运输行业迎来了“合法、规范、有序”的根本性改观。

据了解，下一步，各地交通运输部门将持续深化“放管服”改革，优化营商环境，推动形成“宽进、快办、严管、便民、公开”的跨省大件运输并联许可审批服务模式，助力重大设备生产制造高质量发展。

中国卡车网2020-5-18

南沙实施“交地即开工”3.0版改革 推出多项优化工程建设审批改革举措

南沙工程建设项目“交地即开工”改革进一步优化！9月9日，南沙召开新闻发布会，对外发布了《南沙开发区（自贸区南沙片区）工程建设项目“交地即开工”(3.0)实施方案》，标志着南沙工程建设项目审批改革“交地即开工”进入了3.0版模式。记者了解到，“交地即开工”3.0版模式是南沙在全国率先实现“交地即开工”的基础上，优化南沙工程建设审批改革举措，实施单独发包基坑支护和土方开挖工程、“先建后验”审批新模式、免于施工图审查等改革措施，全面深化升级“交地即开工”模式，进一步为企业节约时间和精力。

新措施节约至少3个月时间成本

在发布会上，北大荒（大湾区）生态产业城项目获得了“交地即开工”许可。“我们这次申请的是基坑支护和土方开挖施工许可证，建设规模35926平方米，造价210万元，只花了几天时间就拿到了许可证。”北大荒中垦（广东）食品科技有限公司董事长罗永根告诉记者，他觉得实施单独开展基坑支护和土方开挖工程发包模式这个措施是此次改革的最大亮点。对于建设企业而言，有利于企业在施工总包单位尚未确定的情况下，即可先行开展土方开挖和基坑支护工程，从以前的带方案出让项目“交地即开工”到现在全面实现了“交地即开工”，也真正缩短了企业的时间成本。“通过实施‘交地即开工’3.0版改革，预计能为我们这个建设项目节约3个月的时间成本，节约经济成本约1000万元。”广州葛城实业有限公司总经理汤仙表示，交地即开工3.0版的发布，对于该公司承建的位于南沙新区明珠湾起步区横沥岛尖的IFF国际金融中心永久会址，即节约了时间，又节省成本。

南沙区政务服务数据管理局（行政审批局）副局长赵特立表示，本次“交地即开工”3.0版改革共推出了“四实施”、“三优化”、“二扩大”、“一精简”等多项改革举措，全面提升审批服务效能，持续释放改革红利。

其中，单独发包基坑支护和土方开挖工程改革措施允许建设单位在未确定总包的情况下，可根据项目实际情况，自行选择单独开展“基坑支护和土方开挖”工程发包，项目施工总承包单位确定后，“基坑支护和土方开挖”工程纳入项目施工总承包单位统一管理，为企业节省了至少3个月的确定总包单位的等待时间，进一步深化了“交地即开工”。

实施“先建后验”审批新模式

同时，“交地即开工”3.0版本实施“先建后验”审批新模式。对工业仓储用地的建设项目，除了生产和储存甲、乙类易燃易爆危险物品的厂房、仓库等涉及重大公共安全的建设工程之外，工程规划许可（设计方案审查）全面推行“先建后验”审批新模式。

3.0版改革后还将免于施工图审查。社会投资类工业仓储项目不再强制要求开展施工图审查，推行设计单位自审责任制，落实设计单位人员终身负责制。各项行政许可均不得以审查文件作为前置条件。建设单位在施工报建时采用告知承诺的方式，承诺提交的施工图设计文件符合公共利益、公众安全和工程建设强制性标准要求，同时将设计完成的施工图设计文件上传至施工图数字化审查管理系统。

此外，记者了解到，3.0版改革之后，南沙还将进一步优化社会投资简易低风险工程建设项目审批服务和质量安全监管模式，将现行的简易低风险项目实施范围从2500平米以下拓展扩展至10000平米以下；同时精减办理流程与时间。项目立项到不动产登记全过程从6个环节28天精简为4个环节11天，总行政审批时间不超过5天等。南沙还将探索实施环评与排污许可证“两证合一”。加强建设项目环评与排污许可证内容衔接，建设单位在办理项目环评审批的同时，可以同步申领（变更）排污许可证，实现“一个项目，一口受理，同步审批，一次办结”。

金羊网2020-9-9

为投资“松绑”，东莞继续深化工程审批制度改革

4月15日下午，记者从全市住房城乡建设工作会议获悉，今年全市住房城乡建设工作思路将紧盯打造“品质住建”的目标，重点突出抓好住房建设、质量安全监管、建筑业转型发展、环境品质提升、重点改革深化、治理能力建设、党的建设等七个方面的工作，推动住建事业高质量发展再上新台阶。其中，今年继续深化工程审批制度改革，进一步优化再造审批流程，压缩政府和社会投资项目审批时间，为投资“松绑”。

构建中长期住房市场体系与保障体系

去年，东莞高度重视和做好“与房子有关”的工作，保持了房地产市场的平稳运行，扩大了住房保障范围并做到应保尽保，构建了多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应体系，累计筹集建设保障房39736套、人才房12311套、租赁房5500套，合计57547套，有力地保障了“住有所居”。

市住建局透露了一组数据：房地产业去年销售商品房面积超过1000万平方米、销售金额超过2000亿元；完成房地产开发投资约800亿元，占固定资产投资比例37.4%；整个房地产业占全市GDP的比重达7.6%。

市住建局局长何绍田表示，今年结合城市“拓空间、提品质”战略和中心城区“一心、两轴、三片区”建设，启动《东莞市住房建设规划（2021-2025年）》编制，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，构建中长期住房市场体系与保障体系。同时，进一步完善房地产调控，完善市房地产市场调控联席会议制度，加强研判分析和政策储备，适时优化限购等调控措施，支持合理住房需求，吸引人才留莞发展。大力发展住房租赁市场，推动制定《东莞市房屋租赁管理办法》，加强租赁房屋服务管理，进一步维护房屋租赁市场秩序。

深入推进公租房货币化改革，完善以“货币补贴为主、实物保障为辅”的保障方式。加大人才安居住房筹集建设力度，加快出台安居房配建管理实施细则，规范安居房、建设、分配和管理工作。

出台若干措施促建筑业“大而强”

我市建筑业量大面广，仅是2019年受监房屋建筑及市政基础设施工程共1499项/5854个单位工程。值得一的是，去年建筑业增加值占GDP比重达1.9%，为近年来占比最高的一年。但是，东莞同时面临建筑产业大而不强、工程质量安全监管难度大的问题。

如何培育“大而强”建筑产业？何绍田表示，编制建筑业长远发展规划，明确建筑业发展目标，提出主要任务和保障措施，促进我市建筑业做大做强。出台促进建筑业持续健康发展若干措施，实施“降、奖、帮、促”，实打实助企发展。

推行现代建造方式方面，大力发展装配式建筑，建立装配式建筑实施全过程监管体系，完善推广装配式建筑的配套政策，推动一批装配式建筑项目顺利落地建设。积极推进全过程工程咨询，探索BIM及CIM技术与建筑业紧密结合，深化产学研合作，着力提升建筑施工技术和管理水平。市住建局还强调，加大建筑市场违法违规行为查处力度，严厉打击挂靠、转包、违法分包行为，着力整治工程围串标、黑物业、黑中介、恶意欠薪等行业乱象。

质量安全监管方面，抓紧出台《工程质量标准化手册》，探索建立建设工程安全责任主体失职追责和清出机制，出台建筑工程“安全铁十条”，构建施工安全管理的长效机制。大力实施科技强安，创新安全监管方式和手段，构建数字化、信息化和多元化监管模式，实现对受监工程施工适时动态全天候监督。

优化再造审批流程为投资“松绑”

说到“放管服”，不得不提工程建设项目审批制度改革。去年，政府投资、社会投资项目审批时间分别压缩至53日、43日，比省改革目标（100日/60日）压减47%、28%，比市改革目标（80日/50日）压减34%、14%，市工程建设项目审批管理系统成为全省首批成功对接国家系统的城市，项目审批制度改革总体工作走在全省前列。该局负责的施工许可阶段审批时限由原来96个工作日压减至5个工作日，实际用时3.7个工作日。

何绍田说，今年将继续深化工程审批制度改革，进一步优化再造审批流程，压缩政府和社会投资项目审批时间，为投资“松绑”。深化招投标制度改革，努力构建监督措施更完善、建设模式多样化、施工中标方式多元化、设计招标模式更创新的监管体系。

政务服务方面，将进一步创新行政审批方式，大力推动与互联网、大数据等技术融合，试行使用电子印章，加强系统内信息数据对接互通，实行审批事项市镇通办，实现市镇两级信息互通共享，落实审批事项标准化，提高审批效率。

据透露，今年该局还将下放房屋建筑和市政基础设施工程勘察现场作业执法检查、前期物业管理招标前备案等11个事项至园区、镇街。

推动有条件的老旧小区试点增设电梯

今年，市住建局还首次提出开展城市体检，即从生态宜居、特色鲜明、交通便捷、生活舒适、多元包容、安全韧性、城市活力、城市人居环境满意度等8个方面，探索建立符合东莞特色的城市体检指标体系和“一年一体检、五年一评估”的工作制度。

市住建局还提出，全面推进美丽乡村建设。大力实施乡村振兴战略，推进东城、万江、长安等第一批三个特色连片示范项目建设，确保年内全面完成建设。同时，抓紧开展石排、谢岗、东坑等第二批三个连片项目的施工图设计、预算财审、招投标等工作，尽快动工建设，争取年内大部分进入施工阶段。

另一方面，大力推进老旧小区改造。实施老旧小区改造试点和既有住宅增设电梯均已纳入市民生项目清单老旧小区作为试点，重点对市区及试点镇街老旧小区的房屋本体、小区配套和电梯等实施改造提升。加强物业小区治理，探索“党建先行、四方联动、机制保障”的基层治理体系，推广社区、物业服务企业、小区“三位一体”的党建联合体模式。

■数读

2019年，全年新增8家施工总承包一级资质企业，全市总包一级企业总数达25家，同比增长47%；全市建筑业完成总产值546亿元，同比增长25.2％。

去年，全年房地产开发投资796.54亿元，同比增长8.1%，新建商品房销售面积739.42万平方米、同比增长1.50%，扭转连续两年负增长局面，销售金额1385.15亿元、同比增长12.12%；二手房交易面积615.03万平方米、同比增长16.26%，交易金额741.21亿元、同比增长65.83%。

东莞日报i东莞2020-4-16

兰州丨以审批改革促进项目生成，全面推进“五比五拼”工作

经济工作向产业项目聚焦、产业升级围绕产业链发力，用高质量项目推动高质量发展，已成为兰州发展的鲜明导向。

去年以来，兰州市政务服务管理局通过构建工程建设项目审批新机制、新流程、新平台，将审批时限压缩至77个工作日以内。2019年，项目前期审批工作获得工程建设项目审批改革的较大红利，新建项目开工率达到97.1%，开工项目入库率92.3%，均创历年最高。今年，兰州市政务服务管理局还将以抓好工程建设项目审批制度改革工作（以下简称“工改”）为切入口，全力推进项目建设及“五比五拼”工作。

项目审批办结率及生成率显著提升

“今年，我市1180个投资项目中，643个续建项目复工率达到91.17%，537个新建项目中，靠实项目334个，办结238个，靠实项目中的审批办结率达71.26%，手续办结项目开工率91.17%，均高于去年同期水平。”市政务服务管理局相关负责人介绍，其中，持续深化工改成果为重中之重。据悉，第一季度我市受理工程建设项目审批管理系统项目165个，环比增加108.86%，区县覆盖率由75%提升至100%。兰州市“工改”系统与省“工改”系统10分钟实时共享比例、30分钟内信息共享比例、当天信息共享比例均已达到100%。联合验收、中介和市政公用服务、信用监督等功能已在我市“工改”系统内实现；区域评估模块已建成，并纳入9个区域28个事项的区域评估，共享了12个区域评估成果。第一批“容缺受理”清单已经公布，正在固化落实。

此外，市政务服务管理局全力促进项目生成。截至4月底，“多规合一”协同平台谋划项目447个，较去年年底增长了14倍，正在策划生成项目94个，较去年年底增长了15.7倍，策划生成项目29个。同时，积极推进网上办理。全力对冲疫情影响，按照“手续从简、网上办理、即报即办”的原则推进“网上办”，一季度线上线下共办理“四办四清单”事项92.95万件，组织全市各部门及各县区梳理疫情防控、复工复产事项136项。疫情倒遇全市线上政务服务能力迅速提升，“不见面”审批效能显著提高。

持续推进做实做细“多规合一”

“‘多规合一’业务协同事关项目生成、落地、审批、开工建设，是我市开展“五比五拼”推进重大项目建设，加快项目审批速度的基础、前提和关键。”市政务服务管理局负责人表示。但是我市目前项目依托“多规合一”业务协同平台谋划生成的实务操作还不够到位，靠实项目仅占全年谋划项目的62.2%。下一步，将进一步做实做细“多规合一”。尽快成立“多规合一”业务协同领导小组，各级自然资源部门要牵头开展“多规合一”业务协同工作，各区县和开发区要做到项目应进必进线上平台谋划，确保我市所有新谋划项目健康生成。

此外，市政务服务管理局还将依托建设项目审批管理系统和“多规合一”业务协作平台，将项目审批“绿色通道”常态化，加快办理项目审批手续，确保项目按计划开工建设，协调“工改”部门切实履行好牵头职责，加强项目前期会商辅导，精准提供阶段申报要件“一张表单”，规范开展“一窗受理、并联审批、限时协结、统一出件”工作。通过在线会商和联席会议，加强联审联批协调沟通。采取“一次性发起、多部门参与、一次性回复”的方式，加强联合勘验、联合审图、联合验收等工作力度。进一步健全完善“中介超市”，降低门槛，规范管理。不断简化公用报装手续，公用企业可先期办理报装手续，并将结果推送给牵头部门，作为办结依据，待竣工验收时，进行管网碰接，加速项目建成。推进落实《市政府办公室关于开展工程建设项目审批“容缺受理”工作的实施意见》，并进一步将更多事项纳入“容缺受理”。

据悉，市政务服务管理局还将持续提升服务品质。全力打造“小兰帮办”政务服务品牌，推出“咨询导办、贴心帮办、全程代办”服务新模式。所有建设项目进行帮办代办，并积极融入到项目工作团队，践行《兰州市项目建设管理手册》，实现“一个重点项目、一张清单告知、一个最优流程、团队小组专业代办”的帮办代办新模式。同时，协调牵头部门配齐配强窗口一线工作人员，以便在项目不同审批阶段组织业务审批部门窗口人员和专业帮办代办机构人员，深入项目建设单位和项目现场一线服务，提前介入，找准项目审批问题症结，现场指导项目单位备件，开展审批咨询，解决实际问题。

兰州日报社全媒体记者 刘超

兰州日报2020-5-18

极简审批 极速办理 极优服务 烟台自贸区政务服务改革再有新突破

非接触式的网办件目前占比达到75.7%，密集推出“四书合一、三一审批”“不见面”核查等一批全国首创性改革新举措。

记者昨日从开发区行政审批服务局获悉，今年一季度，该局继续抢抓自贸区背景下改革机遇，把疫情时期特殊形势作为倒逼深化改革的契机，以“极简审批、极速办理、极优服务”，全力以赴帮助企业抓机遇、抢时间，为开创高质量发展新局面、建设烟台市现代化滨海新区积聚势能。

聚力“点上”突破

制度创新“不停步”

疫情之下，自贸区政务服务改革创新激流涌动。一边是工作人员严阵以待把好疫情“防控关”，守护群众办件安全，另一边是以企业需求为导向，“大胆试、大胆闯、自主改”，倾力塑造和自贸区烟台片区发展建设相适应的一流营商环境，做到“两手抓、双胜利”。

继推出企业开办“集成式”审批后，开发区行政审批局又将目光落在工程建设项目审批的改造上。为进一步优化工程建设项目审批，出台《自贸区烟台片区投资建设项目实行“四书合一”的意见》，在全国首推投资建设项目“四书合一、三一审批”。所谓“四书合一”，即对自贸区烟台片区范围内的区级审批、核准的非高耗能行业项目、非重大涉稳项目，将项目可行性研究报告（或项目申请报告），与节能报告、社会稳定风险分析报告、水土保持方案等进行整合，共同形成一个报告文本。“三一审批”，即实行一体编制、一次报审、一文批复。实行“四书合一，三一审批”后，预计可将报告编制时间压缩2/3、审批时间压缩3/4，为企业支出费用减少近60%。

经过双方积极协调对接，3月11日烟台海关窗口正式进驻自贸区烟台片区政务服务中心，可办理报关企业注册登记、变更、注销等3个事项，并就其他海关业务提供咨询服务。据悉，这也是全省范围内海关进驻政务服务中心的首次尝试。烟台海关距离政务服务中心15公里。

“以前办业务，企业要跑到位于芝罘区北马路1号的烟台海关，往往一个来回就是大半天。从‘15公里’到‘零距离’，让外贸型企业办事无需再两头跑，也有利于对多个事项的一窗受理、流程再造，体现的是自贸区烟台片区对打造国际化营商环境的追求”，开发区行政审批局副局长陈波说。

审批办理过程中，除了要在窗口对报审材料进行审查，有的事项在出具正式审批意见前，还需要由工作人员进行现场勘验。由于地点相对分散，现场踏勘平均2/3的时间都“跑在了路上”。为了让企业尽早开门营业或赶上“良辰吉日”，工作人员都尽最大可能提高效率，但在受理业务扎堆时，难免还是会出现排队等待问题。有时排上号、纳入当日路线了，企业方面又临时有事，只能双方再次预约。针对解决这一问题，行政审批局首批选取医疗机构校验、门头牌匾设置审批等6个事项，创新推行“远程勘验”。对这些风险小、可纠正的事项，申请人通过上传不间断视频、重点部位图片的方式，即可通过勘验环节审查。截至目前，已有22家企业通过远程勘验的方式办理了相关审批手续。

倒逼“面上”改革

网上办件“快攀升”

目前，开发区本级依申请办理的政务服务事项，99%以上可实现网上办理。虽然可以“网上办”，但绝大部分的企业、群众还是习惯到窗口现场办理。

面对新冠肺炎疫情防控这场危机，行政审批局敏锐看到“危中有机”，利用特殊时期下的特殊形势，通过出台制度、完善流程、加强培训，倒逼深化“网上办理”，把疫情期间的审批工作，作为深化改革的一次大考，在为企业、群众提供便利的同时，也为进一步改进工作积累了经验。

正月初十开门后，政务服务中心发布《致市民倡议书》《关于全面实行企业登记“零见面”审批的通告》等，充分利用山东政务服务网、烟台“一手通”手机APP等平台，设置证照接收、寄送专窗，大力倡导“非接触式”审批。在办理过程中，窗口人员全程提供网上咨询、网上审批，免费为企业提供寄送服务。目前，网办件占比大幅跃升至75.7%。

格瑞特智能科技（烟台）有限公司通过全程电子化审批拿到了企业营业执照，成为疫情以来以全程电子化方式完成注册的第300家企业。除了企业登记注册、劳务派遣服务许可等事项，相对更为复杂的工程建设审批，也可借助网上办理实现“零见面”审批。

3月13日下午，一场特殊的“联合导办”会议在政务服务中心A座六楼会议室紧张进行。会议室内，由行政审批局牵头，规划建设、宣传群团、环保、应急管理、综合执法等窗口单位首席代表、业务骨干依次列坐。会议室大屏幕上，烟台九目化学股份有限公司工程部部长潘玉国正在就项目手续对各部门“面对面”线上提问。这场专门为该公司OLED显示材料及其他功能性材料项目召开的联合导办视频会，成为“保姆式”服务延伸到“线上办”的新尝试。借助视频导办这一平台，政府和企业有充分沟通的机会，解答了困扰企业的规划、环评、消防等多方面问题，帮助企业解决项目推进中的“燃眉之急”。

“我们身在大季家工业园，没想到不用跑部门、跑窗口，就能让这么多部门‘面对面’解答项目审批的问题，自贸区有这样的营商环境，我们对新项目按期开工和投产信心十足。”潘玉国感慨地说。

加大“量上”测试

改革样本“再扩容”

自贸区的重要意义，就在于“为国家试制度，为地方谋发展”。通过制度创新、压力测试，积极贡献自贸智慧、自贸样板，为更高水平开放提供“改革经验”。通过攻克堵点、改革升级，持续增强区域发展的软环境和竞争力，在先试先行中释放改革“红利”。

自贸区烟台片区获批到现在，行政审批局已有中日韩跨国审批、企业开办“集成式”审批等6个自贸区创新案例，经省市推荐报送至国家商务部。瞄准存在的堵点、痛点，持续解放思想、开展“头脑风暴”，提出改革的新举措、新路径，这只是推动工作的第一步。持续放大“样本流量”，让改革真正发挥作用、务求实效，才是最终目标。

近日，在韩国首尔，自贸区驻韩工作人员为丽源莎（烟台）科技有限公司和路福（烟台）电子科技有限公司2家韩资企业颁发了自贸区烟台片区营业执照。借助“中日韩跨国审批”服务，通过对申请材料电子版进行网上不见面审批，半个工作日内即完成了2家韩资公司的注册登记审批及营业执照的发放，使韩国投资者免受疫病侵袭的风险，不出国门就拿到了自贸区企业的营业执照。今年，在“跨国办”经验基础上，自贸区进一步制定《跨国审批服务实施细则》，切实将优质服务转化为投资吸引力。目前，已有4家韩资公司在境外获得自贸区法人资格。

3月16日，由日本夏普株式会社独资设立的烟台夏智精密电子有限公司注册成立，成为山东自贸区烟台片区第一家“跨国办”日资企业。该公司投资总额3600万美元，注册资本1200万美元，主要从事电子元器件制造等。“跨国办”创新尝试，让自贸区有了吸引日韩企业的“金招牌”，既缩短了来往日韩之间的空间距离，也拉进了和投资者的心理距离。

目前，通过企业开办“集成式”审批，已有400多家企业享受到了“只进1扇门、最多跑1次、2小时办结、公章免费送”式的高效便利，让企业在首次办理审批、拿到“准生证”这一环节，即能感受到自贸区烟台片区的卓越营商环境。

水母网2020-4-13

江阴行政审批改革：迈出“服务型”政府建设关键一步

日接待办事群众8000人次，小型工业项目审批13个工作日内完成……2017年以来，江阴以行政体制改革先行，全力推进集成改革，全链条优化整合行政审批服务事项，朝“服务型”政府建设迈出关键一步。

全链条集中审批群众“办百事进一门”

我国社会经济发展进入新时代，社会主义市场经济体制改革逐步深化，社会主要矛盾发生转化，建设人民满意的服务型政府成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。

行政审批改革是建设服务型政府的关键突破口。县域经济排头兵江阴把破除行政审批领域桎梏作为集成改革的“先手棋”，全力推进服务型政府建设。

与全国很多地方相似，长期以来，江阴也面临着行政审批地点分散、服务效率低等问题，开办企业、获取工程建设项目许可、办理不动产权证，均少不了一番奔波。

以企业注册开业为例，原先企业需要辗转市场监督管理局、税务局、公安局、人民银行、商业银行、印章公司、CA认证机构等7个部门单位，花费数周时间才能办成。

“破除多头审批难题，让群众‘办百事进一门’，建成效率最高、政务服务最优城市，加快迈向人民满意的服务型政府，已经成为全市上下一致的期盼。”江阴市行政审批局副局长周正洪说。

早在2010年，江阴徐霞客镇就被列入全国经济发达镇行政管理体制改革试点镇，率先形成了“集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法”的基层治理新模式。

2017年7月，江阴被确定为江苏唯一的县级集成改革试点。江阴紧紧抓住机遇，在全市17个镇(街)和2个开发区全面复制推广徐霞客镇改革经验。

在赴佛山、南京、海门等省内外12个先行县(市、区)考察学习行政审批改革经验之后，江阴在率先实现江苏省“3550”目标基础上再提速，提出了“2440”改革目标，即企业开办注册、不动产登记、工业项目施工许可分别在2、4、40个工作日内完成。

实现审批服务大提速需要政务资源的深度整合。2017年10月，江阴市行政审批局正式挂牌，发改、经信、公安、民政、住建、市场监管等16个部门69项行政许可事项和对应人员划入该局，实现市场准入、权证办理、投资建设等领域相关事项全链条集中审批。

为了让高效便捷的服务更多惠及距离城区较远的乡镇，江阴把经济社会管理权限进一步下沉至基层。截至2018年6月底，江阴先后将69项审批和公共服务事项下放至乡镇，实现镇(街)政务中心行政审批事项“一窗通办”。为实现服务再提质增效，江阴在市镇两级政务中心推出“一窗受理”、“综合受理”、“全城通办”等举措，避免了群众多部门跑、多窗口申报，进一步提升企业群众的获得感和满意度。

改革后，市场准入条线7大部门已实现并联审批。不动产登记建成国土、住建、税务“三合一窗口”，办理者只需排一次队即可以办理交易备案、核税缴税、不动产登记全流程。施工许可领域分类审批，中介、审图、许可证发放等流程并联运行，规划、建设、人防、消防、防雷等设计图多图联审，小型工业项目、一般工作项目以及其他工业项目审批所需时间分别为13、17、26个工作日，审批时限比2017年压缩50%。

资源深度整合强化专业支撑

随着审批服务、公共资源交易、政务服务信息网络、医保、社保、税务、不动产、出入境、公积金等9大中心整建制进驻市政务服务中心，相关工作人员接近800人。

统筹调配各部门之间的人员、资源，完成流程、体制、机制重构，成为改革的难点。“引入新的审批人才，不是简单增加几个人，增加几个配套停车位、就餐位，这其中涉及很多实际问题。”江阴市行政审批局办公室负责人张乐说。

江阴行政审批局步步跨坎、层层过关。

——排查摸底，划转各部门专业审批人才。

不同领域的优秀审批人员划转至行政审批局，给原部门和个人的利益格局均带来不小冲击。

对涉改革单位而言，抽离其骨干力量，无异于在身上“割肉”。对个人来讲，拟划转人员的晋升渠道发生改变，成长空间可能受到影响，少不了要做动员工作。

为确保专业人员有序划转，事前准备和沟通工作至关重要。

在行政审批局成立之前，江阴就组织开展了大量排查摸底工作。政务中心在“三集中三到位”的基础上，摸清条线审批人员底数，形成初步名册；编办、政务办等部门领导与业务主管局领导多方协调，厘清拟划转人员名单；条线业务骨干与拟划转对象谈心谈话，讲清改革重大意义，为行政审批局成立奠定人才基础。

审批局成立后，局党委进一步解放思想，充分运用干部工作“三项机制”，创新提出公开竞岗的选人用人机制，打通了主动参与集成改革的新入职员工成长通道，让想干事能干事者有为有位、让肯吃苦能吃苦者有赞有赏，形成拥护改革、支持改革、参与改革的浓厚氛围。

——强化担当，化解业务条线人员不足。

三定方案保证了江阴行政审批局有足够的编制，但并不意味着所有人员都能同步到位。现阶段，江阴行政审批局还处于人员引进期、人才储备期，各业务条线专业审批人员还有一定缺口。

“行政审批局人员无法一步到位，这个过程还需要一段时间过渡，我们强化每位到岗同志的责任担当意识和业务能力水平，应对业务人员不足难题。”张乐说。

行政审批局打破原有一人一事一岗的模式和划转部门界限，采取互为师徒的AB岗角色互换，全面铺开跨专业跨行业的大岗位训练，解决一线审批人员力量不足难题。

各镇街、园区审批一线人员驻点审批局跟班作业，各业务主管、经验丰富的审批人员传帮带，进行系统的业务经验传授。每季度对各类审批办件进行质量回查，抽取部分案例，打分互评，观摩互学，开展经验交流，组建微信群、QQ群答疑解惑，变单向传授为双向互动，解决审批领域跨专业跨行业限制问题。

——增强协同，填补业务对接空白。

审批局成立后，实现了流程重组、环节归并、时限压降，但同时也打破了原有审批、监管、执法的协同体系，务必要形成新的有效推送机制。

各业务部门通过线上数据推送，审管无缝对接，精准推送市场主体登记信息，搭建投资建设联审平台，实现信息归集共享、证照衔接、监管联动。通过线上线下联合审查，减少审管真空。在涉及现场踏勘、技术评估、环境保护、公共利益等领域，建立行政许可审批事项联合审查制度，加强与职能部门间的沟通，实现良性互动。通过探索信用应用，形成审管闭环。积极推进黑名单管理，对企业承诺不兑现或弄虚作假等行为，经查实计入企业诚信档案，采取整改、撤销许可等惩戒措施，增加企业的违规和失信成本。

实际运行过程中，年轻的行政审批局还面临着缺乏对上衔接通道等问题。目前江苏省级层面尚未设立行政审批总局，江阴行政审批局仅能与上级政务办对接，但是后者只承担基本管理职能，并没有实际审批职权，这也造成了对上业务协调的空白。在缺乏对上协调入口的情况下，江阴加强与各个对口业务局的协调，形成良性的信息推送机制。

“线上+线下”三级覆盖行政审批再提速

2018年以来，江阴“线上+线下”双向发力，优化事前事中事后各环节，构建市、镇、村三级政务服务体系，实现行政审批再提速。

——线上全网覆盖，数据跑路代替群众跑腿。

江阴依托省政务服务网开设网上旗舰店，政务服务事项和便民服务事项已在2个开发区、17个镇(街道办事处)、257个村(社区)全覆盖。同时，推动市场准入、不动产、出入境、公积金、税务等十余个部门30多项业务开展快递送业务。

为进一步缩减办事时间，减少群众跑腿次数，江阴建立“2440”网上申报平台，优化审批流程。2018年7月，随着江阴企业自主申报平台正式上线，耗时一两天的名称预先核准环节也成为“过去时”。此后，凡是冠无锡、江阴名称的企业，均可以利用自助申报系统，自主查询、比对、判断、申报，整个流程用时仅需15分钟。市场准入审批平台也已开通，企业只要“跑一次腿”即可办完所有审批业务。

“江阴市不动产登记中心”微信公众号也正式上线，面向公众提供信息公开、办件查询和预约办件等服务。

2018年7月，江阴投资建设联审平台正式投入运行。企业在外网提出申请后，相关部门在内网即可办理业务，各业务条线的审批数据联合共享、全程留痕、全程计时，实现了审批、监管、执法信息互推互送。

——线下全程代办、全城通办，搭建三级政务服务网。

办理行政审批有一定的专业性，给企业和群众带来诸多不便。江阴组建起近300人的市镇村三级代办员队伍，变企业群众跑腿为代办员跑路。

市镇村三级代办体系已经开始运行。市级层面设有专门科室牵头负责代办工作，18个镇街园区的政务服务中心均设有代办窗口，并配备2-3名专职代办员开展工作，每个村也明确1名代办员。镇级投资建设项目和市场准入类事项、村(社区)民生服务类事项均可交由代办员办理。

江阴还探索把不动产登记事项下沉至各个镇街，2018年5月，江阴首家不动产登记分中心正式入驻徐霞客镇政务服务中心，不动产登记“全城通办”迈出了关键一步。

目前，江阴每个镇街道、村、社区均接入政务服务专网，居民在本镇、本村即可完成社保、养老、医疗保险等服务办理事项。

据统计，江阴目前98%以上审批服务事项实现最多“见一面”办结，办件量排名前20的事项“不见面”办件率达98.5%。

中国金融信息网2018-12-26

基于整体政府的中国行政审批制度改革研究

［摘要］行政审批制度改革是推动政府体制改革的突破口，蕴含整体政府思想的嘉兴市行政审批制度改革为中国行政审批制度改革的纵深推进提供了一个全新观察视角。从价值机制调整和全方位政府整合等角度深入剖析了嘉兴行政审批制度改革实践蕴含的整体政府思想，结合中国情境，分别从价值层面、制度层面、操作层面和技术层面提出基于整体政府的中国行政审批制度改革的具体路径，包括重塑价值机制、精简与整合政府层级、进行跨部门协同以及信息共享等。

一、引言

30多年来，中国政府体制经历了以职能重建、机构精简、简政放权、职能转变和依法行政为主题的多层次阶段性改革，但由于任务型的内容设计和对量化工具的过度偏好，历次改革并没有实现政府职能转变预期目标，陷入人员及部门调整“精简-膨胀-再精简-再膨胀”、职能调整“膨胀失调-紧缩调整-再膨胀失调-再紧缩调整”以及权力调整“下放-上收-再下放-再上收”的恶性循环。随着改革步入深水区，逼近“新拐点”，中国经济社会体制转型产生的各类矛盾使改革面临的挑战愈加严峻，初期改革模式的边际效应递减现象逐渐显现，需要对以往政府体制改革的方式、方法、策略和手段进行重新审视。十八届三中全会提出“全面深化改革”主张，李克强总理指出“必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能”。通过行政审批制度改革减少政府对微观经济的直接干预，厘清政府与市场、社会之间关系，将政府行政行为限定在法治轨道上，实现经济发展的市场回归和权力归位。行政审批制度改革成为转变政府职能与撬动各项改革的突破口，为推动深层次中国政府体制改革提供新引擎。

然而，行政审批制度改革并不是一个新鲜的话题，自2001年以来，中央政府先后共进行了七轮行政审制度改革。特别是始于2013年的第七轮行政审批制度改革，以非行政许可审批事项的清理和权力清单、负面清单的建设为亮点，在减少审批事项，创新审批方式等方面取得一些实质性进展。但当前行政审批制度改革依然存在审批权力事项下放含金量低、时效性差和行政审批层级壁垒、部门壁垒现象突出等问题。除个别地方政府亮点式的自主创新外，大部分地方政府行政审批制度改革主要关注审批形式、流程、技术等“工具性”创新，并未涉及行政体制核心，行政审批制度离散格局碎片化状态依然存在。中国行政审批制度改革需要突破“工具合理性”，实现改革由表及里、由浅入深、由量变到质变的突围。

二、文献回顾

在西方国家，“审批”一词是与“规制”或“管制”相对应的，主要讨论规制是否有必要以及如何保证规制的正当性、合理性和准确性。随着规制范围的扩大和附带的各种弊端，各国政府开始对国内政府管制体制进行改革，这一时期改革的特征主要表现为“渐进式”策略，着眼于个案，逐步放松管制、注重成本效益分析、依法推进改革，强化司法审查和司法救济。20世纪90年代后，随着新公共管理运动的深入开展，政府公共服务提供的碎片化困境日益凸显，西方各国在第二次政府改革中引入“整体政府”（HolisticGovernment）理念，希望通过加强纵向中央政府的控制力和横向部门间合作与协调实现整合，提高公共服务质量和效率。这种整体政府建设潮流也突出表现在西方行政审批制度改革上。“整体政府”理念下的行政审批制度改革主要是通过搭建跨部门协同的制度框架和运行环境以顺应整体政府建设。在内容和要求上主要是通过放松管制，减少审批、简化流程和强化监督等方式提升政府依法处理综合复杂问题的行政监管能力，力求最大限度给市场松绑。但各国审批制度改革在具体政策、工具上有不同选择，较典型的如英国“挑战文牍”运动、澳大利亚水域近海石油项目审批流程改造、加拿大环评审批制度改革和美国联邦政府基建项目审批机制绩效改革等。

从1982年起至今，中国先后进行过七次大的政府机构改革。任务型的内容设计、过度量化的改革工具和计划性的驱动机制成为制约中国政府改革三大限制，但将职能转变与机构改革作为政府体制改革的两条逻辑主线这一点已在理论界和实务界达成共识。

新时期，政府职能转变的切入点和抓手从政府职能的具体实现要素逐步转向政府职能的职权本质，作为简政放权突破口的行政审批制度改革再度成为研究的热点。研究主要集中在行政审批制度改革历程总结、改革存在的问题与困境、改革模式与路径选择上。除了从上述宏观层面分析行政审批制度改革的制度构建以及推行模式外，也有研究开始从改革中国政府行为本身出发进行微观考量，如从削减交易成本的角度推动改革进行。但不管是宏观层面还是微观层面，政府体制改革都应该在价值取向支配下进行，追求组织效率、职能效率和政治效率。历次行政审批制度改革反映出政府行为从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重数量到重质量、从重权力到重责任的一系列变化，这些变化都体现和反映了“服务型”政府建设包含公平、效率、责任和创新在内的价值内容，这些价值内容与整体政府回应公众需求，解决民生问题的价值追求在本质上是契合的。相较新公共管理的分散化治理，整体政府从长远看体现的是一种体制发展的回归。因此，以整体政府理论为基石，运用整体性治理思想解决中国政府改革实际问题，如行政管理体制改革、公共危机治理和政府预算治理，也成为当前研究的热点。整体性治理思想反映在行政审批制度改革方面，主要是强调整体政府理论对行政服务中心建设的启发，如整合资源，加强流程再造，优化服务平台等。此外，电子信息技术和互联网的迅速发展将跨部门、跨机构的后台办公作业无缝集成到一个系统中实现沟通与合作的设想变为现实，“一站式”电子审批服务平台、行政审批电子监察系统和电子绩效考核系统的开发和引进为并联审批、数据共享以及业务协同提供强劲技术手段，这些信息技术的发展与应用极大降低了行政部门纵横联系成本，为政府内外组织结构扁平化提供技术支撑，也为整体政府落地提供充足条件。

三、基于整体政府的嘉兴市行政审批制度改革实践

（一）改革历程与背景

嘉兴市地处浙江省东北部，是长江三角洲重要城市之一。随着中国审批制度改革的全面启动，嘉兴市政府于2000年3月22日首次取消10个部门137项行政审批事项；同年10月，印发《嘉兴市审批制度改革若干规定》保障审批制度改革顺利推进（该规范性文件已于2011年1月被废止）；2002年12月成立行政审批服务中心，2003年1月1日正式对外运作。另一方面，嘉兴市所处区位优势虽然明显，但经济发展质量相对不高，要素资源配置障碍依然存在。现有行政体制下，行政审批事项的集中和审批办理速度的提升都几乎接近了“天花板”，放权过程中部门协同性不够和不同部门审批权限交叉、重叠与冲突问题是限制行政审批制度改革的最大障碍。要想再提高行政审批效率，必须打破层级和部门间的壁垒与界限。在这样的现实情境下，嘉兴市于2013年9月在全国率先开展行政审批层级一体化改革，主要做法是将市、县（市、区）两级政府及其审批职能部门置于同一个体系内推动改革，即将实际存在的省对设区市、设区市对县（市、区）实施的逐级行政审批转变为，省和设区市依法授权或委托县级政府直接实施行政审批。具体在操作层面上体现为纵向市级政府向县级政府全面放权，削减行政审批层级和部门整合的扁平化改革、横向“六个一”①政府服务机制推进的行政审批集成化②运行以及事中事后立体化监管③的实施。

（二）改革实践与理论意义

嘉兴市“一个行政层级平面上做跨部门并联审批”和扁平化改革实践是以地方政府职能清晰定位为前提，以全方位政府整合为内容的蕴含整体政府思想的一次改革实践，对深入推进行政审批制度改革以及政府体制改革具有重要意义。

第一，清晰定位县级政府职能，保证审批权确实下放，为整体政府构建夯实基础。嘉兴市行政审批权彻底下放的实现在一定程度上得益于浙江省长期以来“省管县”财政体制改革和“强县扩权”政策实施。从1953年起，浙江省一直实行省管县财政体制，在财政上将市级政府和县级政府置于平等地位，通过“强县扩权”将权力在市、县之间进行重新划分与规范，强化了县级政府作为自己管辖范围内行政管理和公共服务的责任主体地位。纵向职能的规范和理顺使得县级政府可以结合辖区内竞争优势和比较优势，基于地区发展战略，通过分离或综合方式在横向上加强职能整合。纵横职能关系的优化保证了各项行政审批权力下放的实现。

第二，改革以增进公共利益为原则，突破以往行政审批制度改革“工具合理性”，找回改革的“价值理性”。改革中“首席代表”、“联合验收”、“红色代办”和“期望办理”等具体做法以及“一窗集中受理”、“协同办理”模式，以公众需求为导向，以服务社会、服务公众为核心的价值理念，都表明审批部门及工作人员能够及时对公众需求和期望予以回应并付诸行动，体现出对公民的高度责任感和“公共精神”。

第三，改革经历了“从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”的过程，是改革实践对“企业家政府”与“整体政府”理念下，政府在市场经济中角色和定位的检验与探索。

1.组织结构整合。通过依法逐项对审批事项进行清理，除跨区域审批、县（市、区）无承接单位和涉及重大社会公共安全的59项审批事项外，其余428项市级部门实施的行政审批事项全部下放给县（市、区），将市、县（市、区）两级政府及其审批职能部门置于同一体系，减少了一级行政审批层级。

2.业务整合。以整体绩效最高为目标来设计和优化流程中各项活动。在审批流程再造上，对审批环节较多、周期过长、流程复杂的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务和法律公示在内的全流程优化。与改革前审批事项办理以职能部门为主的模式相比，改革后，以业务事项办理为中心的多部门联办模式使审批业务流程不再按照部门职能设定的固定直线顺序来安排，而是按照工作完成自然顺序安排；同时，审批通过部门之间业务虚拟整合，而不是成立新的“超级部门”方式实现跨部门、跨领域的协调与合作。

3.服务整合。以服务社会、服务公民为根本宗旨，出台《关于进一步加强行政审批服务中心建设的意见》等政策文件，推动各级行政审批服务中心建立健全“六个一”政务服务机制，通过网络信息技术的运用和行政审批电子服务平台搭建，实现统一窗口资料的“一次性”提交和“一次性”办结。

4.信息整合。通过建设信息资源交换平台和开发加载相应模块方式，建设网上政务大厅和电子政务云计算中心。嘉兴市网上政务大厅建设与浙江省网上政务大厅采用统一界面、统一导航、双向链接方式，将各政府机构政务服务资源连接在一起，实现行政审批“一站式”网上办理。电子政务云计算中心采用新型云计算技术，将原来各部门分散建设、管理和使用的基础软硬件及机房资源转化为由电子政务云计算中心统一建设、管理和提供服务，实现远程资源申请部署和系统访问操作。

通过以上集中与整合，嘉兴市行政审批制度改革提升了审批效能、激发了市场主体创新活力，市级政府工作重心由事前审批转向事中事后监管与地区战略规划制定。县级政府承担审批责任的同时也被赋予相应的执行决策权，决策权深入县级政府，纠正了长期存在的“责任正三角、权力倒三角”责权利格局。改革过程符合“整体政府”针对治理碎片化应加强政府权威与逆部门化思想，展示了以整体政府为导向的行政审批制度改革逻辑，改革结果也表明通过“整体政府”来矫正行政审批制度碎片化的路径是可行的。

四、基于整体政府的中国行政审批制度改革路径

（一）价值层面：以实现公共利益和满足公民需求为导向重塑改革价值机制

“整体政府”公共服务模式在公共服务供给中重视以公共服务质量为基础，以公民治理为中心，要求政府不仅要满足公民一般性公共服务需要，也要满足不同群体和个体的差异性需要。行政审批制度改革中，行政主体的职责要求是服务社会、服务公民，其具体行为必须以行政审批相对人满意为目标，即行政审批必须充分体现申请人的期望和要求。政府要能够以申请人为导向，以实现并增进公共利益为根本目的，调整行政审批的组织形态、运作模式和行为方式，构建基于整体管理和一体化运作的行政审批服务机制。

（二）制度层面：以机构调整改革作为制度载体，以纵向放权为核心推动组织层级精简与整合

治理层级的整合是整体性治理的重要内容。“中央-省-市/县”三级政府层级是减少审批成本和提升审批效率的较为理想的政府层级模式。县级政府是行政审批的最终落脚点。应逐步弱化市级政府对县级政府的管理权限，地级市应调整管理范围，只对城市自身进行管理，其他县交给省直接管理，直至条件成熟时取消市级政府层级，同时撤销乡镇政权，将乡镇政府作为县级政府的延伸服务机构或派出机构进行管理，实现宏观决策权上移和微观管理权下移。

以上政府层级的精简和整合（特别是市县政府之间）需要通过政府纵向放权实现。通过放权，上级政府将权利和事务分解给基层政府，形成“基座式的政府架构”，中间层政府随权利和事务的减少而逐渐被削弱。但放权存在一个权力边界问题。事实上，国家对审批事项的减少和下放做了一系列原则性规定，①但实践中，到底政府纵向层次该下放什么权力始终存在质疑。在中央顶层设计下，行政审批权力下放应该坚守权责一致、事能相配和注重效益的原则，下放那些便利就近管理、就近服务与行政审批相对人需求度高和专业性较强、业务要求较高、影响面较广的审批事项，同时对已下放审批事项进行绩效评估，对下放后社会效果差、下放不合理的审批事项②进行有效控制，及时叫停或收回下级政府无法运作或运作不规范的审批项目。

放权后，上级政府不再直接负责和具体承担审批行为，下级政府对口部门行权后，上级政府要么彻底移交此审批事项权责，要么实行总量规模和限额管理，③将一定许可额度之内的批准权限交由下级政府履行。

（三）操作层面：以全流程优化整合为手段推动组织功能整合和跨部门协同

政府组织功能整合就是对职能相近、业务范围雷同的政府组织和功能进行整合，以避免职能交叉与重叠、政出多门和多头管理。与单个审批项目流程简化和提速不同，跨部门协同的审批流程整合必须是基于整个政府的，它需要超越条块分割的行政管理体制格局，将垂直管理的部门与本级政府的审批部门一并纳入审批许可的业务整合范畴，只有这样才能真正打通审批部门之间的边界与壁垒。基于整体政府审批全流程整合的具体做法包括以下内容。

首先，对审批事项进行全要素审查，即审查每一审批事项的合法性、必要性和合理性，将审批事项的名称、条件、程序、资料、时限、收费和结果等清晰罗列并对外公告。

其次，对经过简化规范的审批事项进行关联分析，找出所有相关审批事项之间的法律关系、业务关系和逻辑关系，由关联性入手改善运作，按照一体化运作和无缝隙服务的要求进行流程描述和业务重构。在实际梳理过程中，对那些特别复杂、跨部门多、影响范围大的审批事项流程梳理可借鉴采用工程上网络流程图绘制方法，绘制审批流程关键路线图，在图中标注整体流程涉及的单位、人员、事项、流转和环节，将复杂的整体流程划分成不同进度阶段，找出每个阶段的核心业务和关键节点，确定关键审批事项，依据关键事项及必经环节梳理出基干流程，再将非关键事项、非必经环节依据业务关系在主干流程上进行叠加。由此形成一个由独个审批部门到所有关联部门，由单个审批事项到全部相关业务事项、由碎片化的审批业务到所有能够整体贯通的完整流程。

（四）技术层面：以信息和网络技术为支撑搭建全方位整合与协同平台

整体性治理中，信息和网络技术是支撑整体政府最重要的手段，如果没有信息技术的支撑，难以实现政府整合目标。

行政审批制度改革中，审批层次的削减、审批部门间协同关系的整合和审批事项关联关系的建构都落脚在审批数据的使用、审批许可的配合和许可决定的支持上。审批数据使用主要表现为审批部门相互之间审批活动的数据提供、信息共享和结果互认。事实上，互联网时代，部门间信息共享和信息平台搭建在技术上并非难事，信息难以共享最大问题出在审批部门间权力利益分歧上。行政审批信息共享的实现需要解决以下三方面问题。

第一，确定需要共享信息的审批部门。对企业和法人机构而言，涉及企业全生命周期的业务部门，如工商、税务、产品质量监管等部门都应该共享信息。更具体的，根据全流程优化整合梳理的流程图，具体每一审批事项所涉及的办理部门信息都应共享，至少是关键节点和核心业务的部门信息必须共享。

第二，厘清部门间需共享信息类型与内容。这主要取决于审批部门业务办理要件，如不涉及商业秘密和隐私的登记类信息、资质类信息和处罚信息等。这一过程需要审批部门梳理信息来源，尽量减少审批所需要的材料，而这些工作在基于整体政府的审批流程整合中通过对审批事项进行全要素审查已经完成。

第三，通过法律层面确认信息所有权并由较高层级政府统筹安排实现共享。行政审批信息共享应首先从法律层面明确审批数据信息所有权，是归一级政府而非审批部门所有，并清晰界定涉及商业秘密和个人隐私的信息范围。层级政府间由省一级政府统筹，联系市、县政府部门集中提供信息，最后由省级政府将加工后信息通过一定平台传送、共享至各层级政府和部门。同时建立内部听证制度对部门间信息共享争议较大的情况进行协调，以共享为原则，不共享为例外，采取倒置举证办法，不赞同信息共享的部门自己举证提出不共享的合理性，报省级主管和统筹部门批准。

中国行政管理2018-12-18

广东肇庆深化审批改革加快项目建设

广东肇庆争当法治政府建设标兵

深化审批改革为项目建设装上“加速器”

核心阅读

近年来,广东省肇庆市委、市政府坚持法治政府、法治社会一体建设,高起点高标准开展法治政府建设示范创建活动,着力提升政府治理体系和治理能力的现代化,推动法治政府建设全面均衡纵深发展,努力争当法治政府建设标兵,为把肇庆建设成为广东最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区之一提供坚实法治保障。

□ 本报记者 邓新建 章宁旦

□ 本报通讯员 张达志 文/图

“我的店铺在四会,没想到在端州区也可以办理营业执照,真是太方便了!”日前,在广东省肇庆市端州区城东街道行政服务中心顺利办理营业执照后,作为该市实施“跨城通办”措施后的直接受益者,市民陈女士兴奋地说。

“跨城通办”是肇庆探索创新政务服务的又一项新举措。深化“放管服”改革以来,该市统筹推进行政审批、投资审批、商事制度等重点领域和关键环节改革,放权不断深入,服务不断优化,行政效能进一步提升,各类市场主体运行成本明显下降,营商环境得到明显改善。

肇庆市委常委、政法委书记李尧坤介绍,近年来,肇庆市委、市政府坚持法治政府、法治社会一体建设,高起点高标准开展法治政府建设示范创建活动,着力提升政府治理体系和治理能力的现代化,推动法治政府建设全面均衡纵深发展,努力争当法治政府建设标兵,为把肇庆建设成为广东最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区之一提供坚实法治保障。

截至目前,肇庆已连续4届16年获评“全国社会治安综合治理优秀城市”,两度荣获“长安杯”,在2018年度法治广东建设考评中,肇庆全省排名第四,其中法治政府建设排名全省第一,得到广东省委的通报表扬。

首创1+7+3新模式

确保政府依法决策

2019年8月,肇庆一则由119打给110的“求情”电话在网络迅速走红。

肇庆市一辆消防车在出警途中遇到红灯,前方的4辆私家车因主动避让而违反交通法规。事后,肇庆消防部门主动调取相关行车记录,向交警部门提供这些私家车因避让消防车而违反交通法的证明材料,交警部门随后依法撤销违法记录,让主动避让消防车辆的车主们免遭处罚。

“你为我违章我为你证明”的文明执法行为很快得到广泛关注并得到了好评。《法制日报》记者了解到,这是肇庆市2018年10月建立完善“避让消防车”免责机制以来,充分发挥公正文明执法对社会的正面导向作用的有力验证。

近年来,围绕法治中国、法治广东建设目标任务,肇庆以“立规矩”规范政府行为,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,积极推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化,推行决策程序科学化、精细化管理,把政府工作全面纳入法治轨道,健全完善行政决策制度体系建设。

值得关注的是该市首创的政府决策“1+7+3”制度新模式。据肇庆市司法局副局长罗黎元介绍,该模式中的“1”是指市政府重大行政决策程序规定；“7”是指市政府重大行政决策议事决策规则、公众参与办法、专家咨询论证办法、风险评估办法、合法性审查办法、决策后评估办法、责任追究办法；“3”是指市政府法律顾问团、社会公众参与平台、咨询论证专家库。通过优化政府决策机制,最大限度减少因决策失误造成的损失和对公民企业带来的损害,在领导干部中形成思想自觉和行为自觉,政府决策质量和效率显著提高。

登录“肇庆市人民政府门户网站”,记者在站内民意征集栏目看到,不同时间段、以政府各个部门名义在网站上将本单位牵头负责的决策文稿在网上征求群众意见,并在意见反馈处公布群众意见采纳情况。

《肇庆市引导和扶持陶瓷企业转型升级工作实施方案》在市政府审定前,通过合法性审查发现,文稿内容关乎民营企业切身利益,并对市场准入限制一定条件,为此建议决策承办单位补充向社会公开征求意见尤其是民营企业意见,进行公平竞争审查。决策承办单位根据该意见,在补充履行相关程序并对实施方案进行针对性的修改后,提交市政府常务会议审议。

2017年以来,市政府行政决策共2574项,100%经过合法性审查,重大行政决策398项经过集体讨论决定,68项重大行政决策经过公众参与,27项重大行政决策经过专家咨询论证。

数字政府+放管服

提升创新服务水平

到市行政服务中心不动产交易登记服务专厅综合窗口提交材料、领取回执进行税务清缴、凭回执到不动产自助打证机打印不动产登记证书……不到1个小时的时间,市民覃凤娟便拿到了期待已久的不动产登记证书。

“1个小时不到就办好了?”看着“新鲜出炉”的不动产登记证书,原本做好了要往返数次、耗费一定时间才能办好不动产二手房交易业务心理准备的覃凤娟有点“懵”。覃凤娟享受到的,正是该市全力打造不动产业务全域高速服务模式所带来的便捷与高效。

2018年,肇庆便把优化不动产业务作为深化“放管服”改革和优化营商环境的重要抓手,并于11月在全省率先上线了“互联网+不动产”平台,将734个复杂的办事情形优化为209个业务场景,打通了不动产部门登记系统、住建部门备案系统及税务房产交易评税系统,实现互联互通、数据共享。

实践中,肇庆持续深化改革创新,以信息化、数字化有效支撑法治政府创新服务能力。打造数字化掌上平台、网络平台、管理平台,实现政务信息互联共享,强化政府部门政务协同,有力推动政府职能转变。

2018年9月21日,肇庆市“数字政府”上线暨行政服务中心扩建启用,实现“一门受理、一网通办、一次办成”。全国首创人脸识别、并联审批、数据共享等技术和方法；在全省率先上线“粤省事·肇庆行”专版,实现部门数据共享互用,真正实现“数据多跑路、群众少跑腿”。公安、税收、社保、公积金等业务提供24小时“不打烊”自助服务,群众办事像网购一样方便,足不出户即可办理大部分政务服务事项。

“数字政府”改革建设让老百姓感受到变化的同时,也带来了更多打破空间限制的便民之举,满足服务对象“就近、便利、高效”的办事需求,让群众办起事来省时省力省成本。

今年8月20日,肇庆市委、市政府在肇庆新区商务中心举办2019肇庆港资项目集中签约活动。奥士康科技股份有限公司董事长程涌激昂地为肇庆推介,为“肇庆速度”点赞,“从5月到现在,我们已经完成平整填土、工商注册、银行的登记注册。而且之前7天要办的,变成3天,3天又变成1天,这就是肇庆速度!”实际上,这令人惊叹的“肇庆速度”正是该市持续优化营商环境的体现之一,也是各大企业选择落户肇庆的重要原因。

该市以数字化促进行政审批改革,为项目建设装上“加速器”,着力推动行政审批“并”“减”,在广东省率先上线工程建设项目审批管理平台,创新推出产业投资项目“双容双承诺”改革,推动项目“先建后验”直接落地,项目建设周期缩短两个月以上。肇庆还以信息化建设优化营商环境,给企业发展按下“快捷键”,在全省率先上线“肇商通·肇庆市万企诉求服务平台”,精准解决企业生产经营难题。2018年,肇庆市政府公共服务满意度、电子政府服务能力综合指数均居广东省第4位,其中“数字政府”改革实现“6个广东省第一”,入选“改革开放40年地方改革创新40案例”。

打出一整套组合拳

助力法治政府建设

8月8日,肇庆市举行第二届国家机关“谁执法谁普法”履职报告评议会,该市选取了市检察院、市民政局、市生态环境局、市妇联、市税务局5家单位接受评议。经过评定,最终5家单位均达到优秀等级。

肇庆在全省率先开展市县两级国家机关“谁执法谁普法”履职报告评议活动,全面压实普法工作责任,构建全民普法大格局,全部县(市、区)均被评定为“优秀”等次。全域创建全民普法阵地,青少年法治教育基地、法治文化主题公园、法治文化建设示范企业创建工作全面推开。鼎湖区、怀集县荣获“全国法治县(市、区)创建活动先进单位”称号。

记者了解到,实践中,肇庆市通过统筹各方资源,打出了一整套“组合拳”,全面助力法治政府示范建设。

该市加强党对法治政府建设的领导,强化法治政府建设第一责任人职责,优化督察和考评,推动法治政府建设均衡发展、纵深推进。市政府连续6年组织对各县(市、区)和市直部门法治政府建设(依法行政)工作进行考评评查,以问题为导向、以任务倒逼进度、以先进示范带动、以督察促进落实。同时,大力推行容错纠错机制,为守法守规敢担当的干部容错,最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性,推动全市法治政府建设工作全面提升。

肇庆市委政法委副书记林俊洁介绍说,实践中,肇庆市政法机关致力于用法治力量为肇庆的改革发展助力护航。市委政法委出台《关于依法保障和服务民营企业健康发展的实施意见》,充分发挥政法机关职能,为依法、平等、全面保护民营企业合法权益,为民营企业健康发展提供有力法治保障和优质法律服务,为全市108家企业的工会聘请45名律师担任法律顾问。

2018年以来,全市企业工会法律顾问为顾问企业举办法律宣讲活动140场次,组织法律培训88次、6500多人参与,解答法律咨询1935人次,调解劳动争议49件,协助企业和开发区审查修改规章制度33件；组建民营企业律师服务团队,共为30家企业开展了法治体检,出具法治体检报告30份,推动支持民营经济发展壮大的各项政策举措落到实处。

这套“组合拳”还包括:肇庆全面推行行政执法“三项制度”,强化全市行政执法制度体系建设,落实行政执法责任制；加强对行政权力的制约和监督,实施“阳光复议工程”,对案情重大、复杂或者事实争议较大的行政复议案件开庭审理全覆盖；加大清理行政机关为被执行人的执行积案,市委政法委协调市中级人民法院、市发展改革局等部门,研究解决涉党政机关不依法履行法院生效判决案件,2018年度辖区涉党政机关执行案件已全部结案,不存在党政机关不依法履行法院生效判决情形。

法制日报2019-10-11

哈尔滨新区行政审批制度改革跨入新阶段

7日，在松北区高新区(哈尔滨新区)行政审批服务局综合窗口，哈尔滨新区绿色产业基金(有限合伙)公司领到了盖有“哈尔滨新区管理委员会行政审批专用章”的营业执照，成为哈尔滨新区江北一体发展区实现“一枚印章管审批”以来首家领到营业执照的企业。这标志着哈尔滨新区行政审批制度改革跨入新阶段。

据悉，1月1日起，哈尔滨新区江北一体发展区正式实施“一枚印章管审批”。“对于省、市下放的事权、托管利民开发区的事权和区直部门划转的事权，审批局对外发出的证照和文书只需要盖此次启用的新区‘行政审批专用章’即可。”松北区高新区(哈尔滨新区)行政审批服务局综合负责人刘惟乔告诉记者，企业和办事群众由原来“多部门跑”变成如今“一门办”，真正享受到“一枚印章管审批”的便利，新区的行政服务效率将实现质的飞跃。

据了解，作为我省唯一的国家级新区，哈尔滨新区承担着全省相对集中行政许可权改革的试点任务，率先成立了行政审批服务局，首批将原分散在区直7个部门的业务关联度大、发生频率高的47项行政审批事项统一划转、集中办理，并对省政府首批下放给哈尔滨新区的23项审批事项中的20项进行了承接。新区审批局通过推行“跨行业、跨部门”的职能重塑，实现了“一个部门承担多部门职责、一个岗位审批多岗位事项”，从而使新区的流程再造工作在“物理整合”基础上发生了“化学反应”。一年多来，新区审批局在商事登记审批上实现了“审核合一、即审即办”，在投资建设审批上实现了“并联审批、容缺受理”，在社会事务审批上实现了“平行审批、证照同发”，极大地提高了行政服务效率，改善了营商环境，较好地实现了“先行先试、敢闯敢试”的工作目标。

黑龙江日报2019-1-8

广东深化工程建设项目审批改革稳投资

“六稳六保 广东行动”系列报道

不久前，广汽丰田第四生产线、“国际数据传输枢纽”粤港澳大湾区广州南沙节点项目等一批省市重点项目成功办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等业务。整体审批流程比以往精简约1/3，从取得用地到获得施工许可证的审批办结时限压缩至15个工作日。这得益于广州市南沙区推出的容缺审批等新举措，通过精简审批环节、创新审批机制、分类优化审批流程等方式提升服务效能，加快项目落地。

今年来，广东不断深化工程建设项目审批制度改革，多地通过推行容缺审批、代办服务等方式，加速重点投资项目落地。同时，在保障建筑工人工资及时支付稳就业和保障住房困难人群的基本住房需求等方面也推出了系列新举措。

●南方日报记者 张子俊 通讯员 麦志祥 林伟兵 王欣煜

稳投资

从“等企业”转向主动服务“找企业”

工程建设项目审批效率直接影响项目落地，影响稳投资成效。进入疫情常态化防控时期后，广东多地继续加快改革，提升审批效率，一大批重点项目快速落地。

不少地市从以前的“等企业”转变为“找企业”，主动为重大项目提供审批代办等服务，加速审批办理。日前，佛山印发专门方案，为重大重点项目提供审批代办、交易靠前、协同联动服务，在市级和五个区已成立的6个“重点项目代办中心”、18个“重点项目代办”窗口、89名代办专员和审批部门专办员队伍的基础上，再纳入市和区公共资源交易中心靠前服务团队，服务范围涵括今年佛山重点建设正式项目367个。

东莞则深化审批流程再造，以“战时状态”服务企业投资，同时通过容差审批、同步审查等为项目再提速。东莞市住房城乡建设局创新推出“分段报建”，过去，项目需取得“建设工程规划许可证”、完成设计审查后才可以建基坑；改革后，只需完成建设用地规划相关手续即可在设计审查的过程中同步开展基坑基础施工。仅此一项改革，就可将建设周期压缩3个月以上。今年以来，全市共有27个项目采用基坑单独报建方式实现提前开工。

同时，韶关出台无需办理建设工程规划许可证豁免清单，明确两大类34项豁免内容，有效缩短建设项目开工时间；河源市高新区设置重点项目审批绿色通道，资料上传优先审核、快速审批，区基础设施工程及配套项目商务会议中心工程，1天时间完成了资料上传审批出证；惠州持续加速，工程建设项目审批系统共受理立项用地、工程规划、施工许可等审批事项已超800宗。

省住房城乡建设厅党组成员、总工程师陈天翼介绍，通过改革，广东工程建设项目审批从过去106个审批事项压减到79个，其中一般社会投资项目只涉及21个事项。审批时间从200多天压减到政府投资项目100个工作日以内、社会投资项目60个工作日以内，项目落地明显加快。

省工程建设项目审批管理系统显示，从今年1月1日至6月17日已有13379个项目在线办理，其中2月1日至6月17日，新增9000个项目。

稳就业

用工实名制保障工资定向发放工人

工人排队站在机器前，摘下口罩经识别后，门禁打开，在中建二局广清分公司建设的广州华邦国际中心项目工地，人脸识别出入已成常态。但这个习以为常的出入方式，其实是工人准时收到工资的重要保障。

“2018年3月开始实行工地实名制管理，通过这个系统，可以准确获悉工人的身份信息、劳动考勤等。”中建二局广清分公司负责人介绍，实名制系统共享工资支付信息后，能够监控工人工资专用账户将工资直接转入工人银行卡的情况，有效避免通过劳务公司转手导致工人拿不到工资的问题，目前已累计保障工人约7000余万元工资，通过这种方式，解决了农民工拿钱难、拿不到钱的问题，也避免恶意讨薪，保障企业权益。

保障农民工工资收入，是稳就业、保基本民生的重要内容。省住房城乡建设厅建筑市场处相关负责人介绍，今年以来，为克服疫情影响，广东继续推动用工实名制全覆盖，目前全省13272个房屋市政工程开复工项目，实名制覆盖率达到98.75%。

实名制管理之外，广东还从制度机制建设、营商环境治理、安全风险防范等方面，治理拖欠农民工工资问题，助力稳就业、保就业政策落实落细。

广东先后出台《广东省工程建设领域用工实名管理暂行办法》等多个政策，规范建筑市场行为。并且实行联合惩戒，在省建筑市场监管公共服务平台通报36家建筑企业欠薪信息，使其“一处欠薪、处处受限”。

同时抓营商环境治理，清理拖欠民营建筑业中小企业账款，2019年第四季度以来共追偿拖欠建筑业民营中小企业账款8.8亿元。今年第一季度检查在建项目6923个，查处发承包违法项目28个，罚款280.15万元，有力打击了各种违法行为。广东今年继续保持欠薪案件动态清零的良好势头，一季度全省住房城乡建设领域未发生一起因欠薪问题引发的重大风险事件，欠薪投诉项目数、涉及人数、涉及金额较上一年同期下降33%、26%和34%。

另外，还建立联络员工作责任制，省、市两级住房城乡建设系统共设联络员69名，认真处理投诉，加强应急值班，随时应对和处置欠薪突发事件。

保住房

让全省167万住房困难人群住有所居

住房保障一直以来直接关乎民生，广东继续加强保障。6月1日，省住房和城乡建设厅印发《关于做好公共租赁住房调换互换管理工作的意见》（下称《意见》），推出公共租赁住房管理新举措，支持住房困难群体根据工作生活需要进行公共租赁住房调换互换。

“要最大限度满足保障对象需求，方便他们的工作生活，真正实现安居乐业。”省住房和城乡建设厅住房保障处相关负责人介绍，受疫情影响，不少人工作地点有变动，原本居住的公租房如何处理让很多人头疼。

以广州为例，假设一名保障对象此前住在天河区的公租房，现工作调整到南沙区，如果还要住公租房，必须先退掉天河区的房子，然后再申请、排队等待南沙区的公租房。

公租房的保障对象是中低收入群体、新就业无房职工、异地务工人群等，租金根据收入进行划分等级，相比市场便宜很多。如果换工作就要重新申请公租房，很多人可能就不过去工作了。

“新政策提出调换、互换，就是说从天河区过去南沙区后，可用天河区的公租房换南沙区的公租房，或两个地方的公租房住户进行互换房。”该负责人表示，新政策将起到很好的稳岗、保住房作用，实实在在提升群众获得感。

同时，《意见》提出构建公共租赁住房房源调换和互换平台，统一采集和发布公共租赁住房申请家庭的调换和互换需要，建立线上业务办理流程，让群众足不出户即可办理公共租赁住房调换互换业务。“目前平台正在建设中，不久便可以实现线上办理。”该负责人表示。

截至2020年5月底，广东公共租赁住房正在实施保障达51.7万户，涉及住房困难群众约167万人。同时，今年1月-5月，全省通过公租房及租赁补贴新增保障5289户，惠及住房困难群众1.7万人。有效改善和解决城镇中低收入住房困难群体、新就业无房职工及异地务工人员等保障对象住房问题。

南方新闻网2020-6-18

公安“放管服”改革与行政审批理论

行政审批理论回答了“放管服”改革的起源问题。“放管服”改革从行政审批制度改革开始启动，逐渐发展到加强事中事后监管、优化政务服务、营造营商环境。

国外行政审批制度解析

学术界一般认为对行政审批制度影响较大的理论有市场失灵理论、政府失灵理论、有限政府理论和服务行政理论等。19世纪，古典自由主义经济学家亚当·斯密主张经济发展由“看不见的手”——市场来引导，提倡自由竞争，反对政府干预。19世纪末期，经济危机爆发，凯恩斯提出政府在纠正市场失灵方面具有明显的优势，为政府全面干预公共事务提供了理论依据。20世纪70年代，政府过度干预引发了效率低下等其他问题。一些西方学者，如哈耶克认为，过多的政府干预往往会带来政府失灵，政府对市场的管制必须要把握一个“度”。20世纪80年代，西方国家纷纷展开了重塑政府的运动。以奥斯本、盖布勒、胡德、奥斯特洛姆为代表的新公共管理理论学者强调发挥市场机制的作用，实行严格的绩效管理，关注的是结果而不是过程或程序，并且将竞争机制引入了公共部门，以降低行政成本，提高公共服务效率，这使政府的服务水平有了很大提高，发挥市场的作用，提高行政效率，也是我国服务型政府建设的必须之处。

行政审批是西方各国普遍采用的一种行政管理方式，但在不同国家的情况各不相同，主要体现在实施行政审批的针对性、侧重点和办理方式上存在着差异，这与各国历史文化传统和经济社会发展阶段有关。例如，英国的行政审批渊源于英王的特权，后来随着英王行政权力的逐步缩小，特许权不断减少，但政府在行政管理中却广泛的借鉴了这种管理方式。由此，行政审批被当做是对被限制、禁止或者非法的事情的一种允许。20世纪70年代开始，西方国家掀起了多轮减少政府审批、放松政府管制的运动。至今，日本已进行了9次审批制度改革，美国进行了5次，英国、法国、德国等国家都不断推进这项改革，有效地促进了政府职能转变和社会生产力发展，推动了国民经济的市场化和国际化进程。

我国行政审批制度改革沿革

2001年10月24日，国务院召开全国行政审批制度改革电视电话会议，批转下发了监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发［2001］33号），广泛动员全面启动行政审批制度改革。同年12月11日国务院行政审批制度改革工作领导小组印发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发［2001］1号），提出对行政审批的表述：“行政审批是行政机关（包括有许可权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。

2002年8月23日，国务院法制办在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上《关于＜中华人民共和国行政许可法（草案）的说明＞》，有这样的表述：“行政许可（也就是通常所说的‘行政审批’），是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段…”。可以看出，当时法制部门甚至立法机关将行政审批等同于行政许可。

2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式施行。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”这一规定排除了国审改发［2001］1号中的“认可其资格资质，确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。同年6月29日，《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），将确需保留的500项审批事项确定为行政许可，一定程度上明确了行政审批是行政许可的上位概念。2014年4月14日，国务院发布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，将面向公民、法人或者其他组织的非行政许可审批事项取消或者依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项。

行政审批理论与“放管服”改革

中共十八大报告强调“深化行政审批制度改革，继续简政放权”，进一步阐述“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。2013年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，详细描述了行政审批制度改革的路线：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。

十九届三中全会提出“深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。”同时“全面推行政府部门政府权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行，强化机构编制管理刚性约束，加大机构编制违纪违法行为查处力度。”

国务院新闻办公室于2007年12月15日发布的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书介绍，2013年至2017年，国务院部门累计取消行政审批事项618项，彻底清除非行政许可审批，中央指定地方实施行政许可事项目录清单取消269项，国务院行政审批中介服务清单取消320项，国务院部门设置的职业资格许可和认定事项消减比例达70%以上，3次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。实施权力清单、责任清单制度，将政府职能、法律依据、职责权限等内容以权力清单的形式向社会公开，截止2016年，全国31个省级政府部门均已公布权力清单。国务院于2019年2月27日下发《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》（国发［2019］6号），再次取消25项行政许可事项，下放6项行政许可的管理层级。

行政审批理论与公安“放管服”改革

警察许可分为行政许可和特殊许可。行政许可，警察主体要严格依据《行政许可法》做出各种处理决定；特殊许可，要严格依据《宪法》及《突发事件应对法》、《反分裂国家法》、《国家安全法》或者《反恐怖主义法》等相应专门立法的要求做出处理决定。

公安“放管服”改革一般涉及警察许可中的行政许可，典型的总计30余项，包括群众性活动安全检查、中国公民因私出国护照、大陆居民往来台湾/港澳地区通行证、签注、台湾居民来大陆定居审批、多次来往大陆签注、户口准迁证、边境管理区通行证、机动车驾驶证、民用爆炸物品购买许可证等。其中涉及出入境的5项，涉及爆炸物、枪支及其它危险物品的11项，涉及其他特种行业的6项，涉及交通管理的2项（含机动车驾驶证），这些是主要的警察许可项目。

公安“放管服”改革中的行政许可基本上属于《行政许可法》第12条规定的“（一）直接涉及国家安全、公共安全……以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”“（三）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”及“（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”。根据《行政许可法》，规章无权设定这些行政许可，这些行政许可只能法律、行政法规及地方性法规设定。公安部门负责的是行政许可的实施，包括受理、审查、决定以及监督检查等，此种实施行为正是警察行政许可的内容。这些行政许可起到提前控制的作用，更为侧重警察主体的危险预防职能。

根据《行政许可法》规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。从《行政许可法》上看，警察主体实施行政许可，并没有层级上的限制；各专门立法则对行政许可的实施机关有所规定。例如，2006年的《民用爆炸物品安全管理条例》第21条规定：“民用爆炸物品使用单位申请购买民用爆炸物品的，应当向所在地县级人民政府公安机关提出购买申请……”县级人民政府公安机关是警察许可实施的重要主体。受理、审查和决定行政许可的程序，除依据《行政许可法》外，还需要遵照相关专门立法的规定，在很多方面都受到法律的严格羁束。部分涉及公共利益的重大行政许可事项，或者法律、法规、规章规定需要听证的事项，还需要进行听证，这些事务属于较为专业的法制业务，尤其是对重大行政许可的公开听证及审查决定，需要较高的法律素养。

金盾文化网2020-9-16

行政审批制度改革成效、问题与探索

[摘 要] 自2013年以来，中央和地方政府通过制度供给侧方面的改革，审批的数量大幅减少、审批的类型开始明晰。与此同时，在审批的系统化、常态化和地方探索的合法性方面还存在一些问题。通过把“放管服”和政府机构改革结合起来，打通信息互联互通机制，加快职能转变；通过行政行为法、行政组织法以及行政程序法把行政审批改革的成果和经验常态化、法制化；通过实质法治的视角解困地方改革的合法性问题。

党的十八大以来，中央政府和地方政府通过制度供给侧结构性改革，大力推进“放管服”改革，重塑政府和市场的关系，转变政府职能，破除制约市场在资源配置中决定性作用发挥的体制机制弊端，减少政府对市场经济领域的微观干预，让企业和群众在创新创业中释放出经济社会发展的活力和创造力。正如2018年6月28日，李克强总理在国务院召开“全国深化‘放管服’改革转变政府职能电视电话会议”讲话中强调：“简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济社会稳中向好的关键一招。”[1]五年的实践证明，改革取得显著成效。但行政审批是政府管理公共事务的一种常态方式，涉及公民自由和公权力关系，需要将改革的过程、成果、经验和教训，按照法治化的方式推进和完善。

一、行政审批制度改革取得的成效

自2013年到2018年,行政审批制度改革取得了显著的成效。

行政审批的数量大幅减少，极大地激发了市场活力。国务院部门的行政审批事项从上届政府成立之初的1700多项，削减了44%，保留行政许可事项900多项，非行政许可审批彻底终结。同时，政府把生产经营和投资自主权还给企业、社会和公民，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资质许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。全面推进商事制度改革，由先证后照改为先照后证到现在的证照分离，由三证合一、多证合一到照后减证，在工商登记和注册资本领域的商事制度改革使企业开办时间缩短到原来的三分之一左右。五年多时间，各类市场主体的数量超过1亿多户，增加近80%，城镇新增就业人口6600万人以上。[2]

行政审批类型日益清晰。自从非行政审批彻底终结以后，行政审批不再有内部审批和外部审批之别，即行政审批不再包括行政机关对其内部有关人事、财务、外事等审批，行政审批是针对相对人的申请，准予其从事特定活动、赋予其特定资格的一种行为。取消非行政许可只是第一步，行政审批的外延非常之大，还包括行政确认、行政证明等行政行为，比如“确认特定民事关系的行为”、各种证明行为，所以行政审批改革还需要在针对相对人其他方面的行政行为进行理清辨析，2018年政府把行政证明行为的清理作为重点工作推进。

重审批、轻监管、弱服务得到改变，政府管理水平在提高。随着对政府和市场关系认识的不断深化，对市场在资源配置中作用的认识在不断地调整，政府职能相继做出转变。政府在审批、监管和服务方面的职能发生了变化：一方面，改变以往审批发证的“看家本领”，通过减少经济领域的微观管理，改变过去事前控制的管理办法；另一方面，对事中事后监管的加强和创新，放活市场和社会活力，找寻政府职能缺位的问题；除此之外，通过“互联网+政务”服务的方式，以“不见面审批”、“最多跑一次”、“一门式一网式”的服务，为企业发展提供良好服务，帮助企业发展降低制度交易成本和生产经营成本，为他们营造良好的营商环境。这是一举两得的举措，不仅减轻企业负担，同时也重新塑造了政府的管理方式，通过治理方式的创新，管理效率得到提高，政府依法办事的能力和公信力也得到提高。

五年来的行政审批制度改革，呈现出以下特征：

第一，行政审批制度改革梯度推进。2013年，政府承诺五年内国务院部门行政审批事项缩减三分之一以上，重在放；2014年，强化放管结合，坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现放活和监管同步到位；2015年，将优化服务纳入其中，形成“放管服”的格局，简化行政审批程序、明确时限，为企业提供便利；2016年，推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展，注重解决放权不同步、不协调、不到位的问题，对下放的审批事项，让地方能接得住、管得好；2017年，深化“放管服”改革，通过全面实行清单管理制度，减少政府自由裁量权，增加市场自主选择权，通过社会信用体系建设培育市场本身的调节功能；2018年，落实监管责任，提供便捷高效的政务服务，全面实施“双随机、一公开”监管、深入推进“互联网+政务服务”，通过部门间、中央政府和地方政府之间的信息数据共享，形成全国统一的政务服务平台和一站式服务，使更多事项在网上办理，将改革向更深层次、更高水平推进。行政审批制度改革形成由点及面、由数量向质量、由形式到实质的纵深梯度推进模式。

第二，通过创新监管方式，强化事中事后监管，更好发挥政府的作用。十八大以来，党和政府通过“放管服”改革，创新体制机制，对行政审批的事项、程序以及组织机构进行调整。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中将组织和程序在功能方面的创新性作为衡量制度水平的标准，组织的功能是组织存在的基础，“通常某一组织是为履行某一特定职能而创立的，当这一职能不再需要时，该组织就面临重大危机：它要么去发现新的职能，要么坐以待毙。”[3]行政审批改革取消下放大量审批项目，原有的非行政审批彻底消失，繁琐的行政审批程序精简优化，当组织功能发生改变，作为载体的机构也必须做出反应。所以原有广泛存在的前置性审批机构就需要在程序和组织上不断创新和开发新的功能。通过创新体制机制，创新工作方式，借助信息技术和科学的管理方式把前置性审批改革为事中事后监管，不断完善和提高监管能力和水平。

第三，行政审批制改革通过“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的制度逻辑，保障权力的公正合法行使。行政审批在发展过程中逐渐集各种行政行为于一身，行政许可内的审批如资格证照的审批，包括行政确认中的审批如婚姻登记，行政给付中的审批如申领抚恤金等，行政征收征用中的减免税费行为，以及其他行政行为中的审批，凡是需要经过行政审批机关同意的，都在行政审批的范围。行政审批制度改革将审批权行使的法律依据、主体、范围、程序、责任后果通过清单方式公开，明确行政权力行使的边界，将权力“晒”在阳光下。审批是对社会资源配置的一种赋权型或者解禁型的行为，行政审批机拥有一定的裁量权力，通过建立系统的审批标准约束和规范行政审批自由裁量权。法治政府和廉洁高效政府是紧密联系的，把政府权力纳入法治的轨道，保障权力的公正行使。

第四，建设服务型政府，坚持“以人民为中心”的主体地位，寓管理于服务中。行政审批制度改革的初衷就是建设服务型政府，李克强总理在电视电话会议上讲道：“为群众服务是政府的本分，要把能否做到企业和群众‘办事不求人’作为衡量服务型政府建设成效的一个‘试金石’。政府各部门要坚持问题导向，认真梳理企业和群众办事最烦最难的领域和环节，看看哪些事项需要反复跑、哪些窗口排队长，有针对性地采取措施。”[4]这句话言简意赅地阐明了政府的服务本质。通过“放管服”的工作部署安排，在保障行政相对人经济活动自由的过程中，用政府权力“减法”换市场活力“乘法”，回归政府的服务职能 ，实现民主与法治的统一、服务与管理的统一、自由与秩序的统一。

二、行政审批制度改革中存在的问题

五年来，在逐步推进行政审批制度的过程中，虽然每年重点任务和存在的问题不尽相同，但是也有些普遍性的问题。

（一）行政审批改革内容的碎片化

我们从前面的特征总结出行政审批的梯度推进模式，一方面，显示出以目标分解的办法推进改革，将行政改革的总体目标按照时空格局在纵向、横向以及时序上分解到各层次、各部门，保持总目标和分目标上上下贯通，方向一致，保证审批改革目标的实现。另一方面亦如目标管理中常常存在的问题，即在目标分解中没有注意各层次各部门和时序所受限制因素的差异，出现改革的不系统和相互掣肘的问题。

组织机构的分立带来的碎片化问题。表现在审批部门和监管部门责权脱节，中央政府和地方政府之间职责划分不科学，立法机关、行政机关和司法机关相互不协调等问题。这其中最典型的表现是政府职能部门之间，部门内部业务科室的割裂带来的审批程序的牵制。比如，2017年1月12日，国务院印发《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，由建设部制定的《物业服务企业资质管理办法》规定，由省、市级住房城乡建设主管部门审批的“物业服务企业二级及以下资质认定”被正式取消。由于没有考虑到物业资质取消后涉及的系统性问题，在物业管理招投标方面出现了空白。因为建设部制定的《前期物业管理招标投标管理暂行办法》第二十条第二款规定“投标人应当具有相应的物业管理企业资质和招标文件要求的其他条件”。物业管理资质证取消后，前期物业管理招投标管理办法由于没有相应进行修改，导致招投标活动处于“空档期”，地方住房和城乡建设厅的内设机构——房地产管理局——因无法可依暂停这项活动。大力推进行政审批改革意在减轻企业负担，但是由于以碎片化的方式推进，不仅没有达到减少办事苛烦的目的，反而导致业务办理停滞等问题。

信息系统的互不相通、条块分割。表现之一是业务部门没有形成上下衔接、左右协同的信息平台，如在资料提供中，不仅需要提供纸质资料还要上网提供电子资料；不仅在一个办事窗口提供，还要在其他窗口重复提交。同时由于信息壁垒，没有纵横贯通的衔接和互动平台，审批部门和监管部门、中央政府和地方政府、职能部门之间等都各自为政，建立自己的信息平台和体系，缺乏统一的共享平台，不仅让工作人员反复录入，也让办事群众反复提交资料和花时间等待，信息共享制约着审批改革的成效。

“‘放管服’改革是一个有机的整体，必须上下衔接、左右协同，注重改革而系统集成，提升整体效能。现在看，改革推进既存在基层落实的‘最后一公里’问题，也有中间层次的‘中梗阻’问题，还存在国务院部门‘最先一公里’问题。”[5]总理的讲话道明了问题所在。

（二）行政审批制度改革常态化的问题

行政审批是政府管理公共事务的一种常态化手段和方式，它会随着经济社会发展、科学技术的进步和社会习俗惯例的变化而调整， “它（行政审批）关乎市场、社会的活跃度与安定性，关乎各种资源的配置或重新配置，关乎各方利益关系的维系或调整，关乎政府与市场、政府与社会、政府（部门）与政府（部门）之间的变动而非静态的界线。因此它应当得到持续的、不间歇的、普遍的关注，不应该只在领导重视之下才进行集中治理并以量化的指标的完成与否作为工作业绩。”[6]所以行政审批改革是一种不间断的持续性行为，但是审批制度改革从20世纪70年代开始，经历了多次改革，都难免流于形式的结局。

“实现管控与秩序、规则与效率的统一是官僚体制的目标和追求，为实现此目标运用行政审批乃是必然之为,”[7]作为公共管理的一种重要方式，其本质是公民、社会和市场主体的自由与国家权力关系问题，虽然有对其进行调整，但是行政审批往复不断的改革，说明《行政许可法》未能完全发挥对行政审批的规制作用。《行政许可法》通过审批（许可）事项和法律规范形式进行规制，这背后其实就是职能配置与机构设置一一对应的思路，行政审批（许可）的事项是政府及其部门的职能，如“国家安全、经济宏观调控、生态环境、有限自然资源开发利用、直接关系生命财产安全的设备设施”等事项；法律规范的形式表现出的是设置行政审批（许可）的机关和实施审批权力的行政主体。如果行政审批体制机制不能与政府的职能转变统筹谋划，出现机构改革而职能不变或者职能转变但是机构不变，那么行政审批改革的取消和下放——增加——再取消和下放——再增加的循环往复的现象不会得到改观。

此外，行政审批改革在强调便民服务和提升效能上而采取的不见面审批、即时审批、减少重复证明和无谓证明等措施，确实达到了便民的目的，但是效率却依然未能最大限度地发挥。这源于审批部门需要对审批材料的真实性负责，《行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第七十七条规定：“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《行政许可法》把材料的真实性的审查归责于审批部门和人员，限制了审批效率的提高。有些地方在实践中提出了“谁审批、谁负责”“谁主管、谁监管”“谁行权、谁担责”的责任负担原则，这是无法改变搭车审批、审管混淆、以审代管、部门推诿扯皮的现象。只有重新厘定责任，审批部门和工作人员才能大胆探索，放弃反复核查和对证明材料反复提交的要求，才能真正地提高审批的效率。

（三）地方改革的合法性问题

“‘放管服’改革的一个重要方面就是放权于地方，充分调动地方的积极性。”[8]简政放权、放管结合、优化服务的改革聚焦在“办事难、办事慢”、“多头跑、来回跑”、“奇葩证明”等问题，目的是“除烦苛之弊，大兴便民之举，营造权利公平、机会公平的环境条件……更好满足人民群众对美好生活的新需求。”[9]在这一理念指导下的行政审批制度改革，“各地结合实际，‘八仙过海、各显神通’， 探索出许多独具特色的经验和做法。比如‘证照分离’、‘不见面审批’、‘一枚公章管审批’、‘最多跑一次’、‘一门式一网式’政务服务等等。”[10]地方政府改革的内容涉及行政审批的事项、程序以及行为主体，涉及的法律规范类型既有自身制定的一些规范，也有法律、行政法规等法律文件，改革的审批事项、程序以及行为主体很多是由中央层面的法律、行政法规和部门规章设定的，地方政府改革的合法性问题一直像“达摩克利斯之剑”悬在改革探索者头顶上。

三、行政审批制度改革深入推进的建议

由于行政审批涉及公民自由和公共权力的关系问题，如果审批事项、程序和责任宽泛而无边界，会阻碍经济社会发展。因此，行政审批必须有基本原则，那就是《行政许可法》第十三条规定的“凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”，都没有必要设定行政审批。设定行政审批的事项应该完全符合《行政许可法》规定的第十二条规定的条件，发挥行政审批的积极作用。

近40年行政审批制度改革的往复交替启示着要转变思路，把从解决结果向解决问题存在的原因转变，通过总体视野和全面理性的分析，研判问题产生的背后原因，把解决原因作为推进改革的有效思路。

（一）从整体视角理性分析，科学推动改革

行政审批制度改革要改变思路，从过去的事项、程序等方面分目标分阶段推进向建设现代市场经济体系的机构职能体系转变，将解决外部的行政行为问题转移到内部的机构和职能方面，解决政府机构设置和职能配置不科学、政府效能不高、职能转变不到位的问题，增强改革的系统性、整体性、协同性。

以机构整合进行改进。“放管服”是一个有效衔接统一的整体，为确保行政审批、事中事后监管、便捷服务相协调，需要与机构改革相衔接，按照优化协同高效的原则推动整合。机构的变化是因为职能发生了转变，职能转变源于经济社会发展的新趋势和新规划，所以机构作为经济社会发展的载体，必须按照职能进行统一部署。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》规定：整合职能，“按照一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，破除制约市场配置资源的体制机制弊端”；整合机构，“同一领域或相近领域执法的队伍，实行综合设置”；基层政府职能的综合，“根据工作实际需要，整合基层的审批、服务、执法等方面的力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理”；上下级机构的对应，“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许‘多对一’，由基层不同机构向统一上级机构请示汇报”。

以信息技术作为媒介，共享信息、联通各方。运用“互联网+政务”服务的功能，按照信息共享的种类、标准、范围、流程，建设统一的中央和地方、部门之间的信息共享平台。从充分发挥信息化作用的角度规范行政权力运行、优化政务服务，实现政务服务的标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化。

（二）修改行为法，制定组织法和程序法

行政审批制度改革的核心是“审批事项”，围绕着事项，除了行为之外还涉及事项实施的主体、程序和责任等，所以行政审批制度改革的常态化和法制化，需要从行政行为法、组织法和程序法等方面发力。

从行为法方面推进完善。主要是修改《行政许可法》和按照审批事项制定的其他行政行为法律，而其中最重要的是前者。自2013年开始的行政审批制度改革中，取消和下放的审批项目减缓并趋稳。行政审批作为行政机关治理公共事务的一种手段，随着经济社会发展不断调整变动，需要对改革中总结的经验、收获以及《行政许可法》未能发挥规治作用的障碍进行全面梳理。如对《行政许可法》第十三条——可以不设定行政许可的情况，按照该法制定的目的即减少行政许可进行理解，作为指导原则分别对纳入行政许可法的审批项目评估来决定是否变动和对新出现的经济社会活动经过商讨论述决定是否纳入审批行列，同时对“换了马甲”设定的审批项目法律文件，除了审查备案外，还需要对违反者追究责任。此外修正过去以“普通许可、特许、认可、标准、登记”分类的方式，探索总结统一标准，减少模糊表述。

从组织法方面对行为主体整合，避免职能分解导致的政出多门、责任不明。“组织法国家机关成立的缘由、权力来源、法定权限，进而规定该国家机关的机构设置与人员配备，是解决国家机关得以成立和进行活动的科学性和合法性问题，是对国家权力主体的规范，因而无疑是法治国家中最根本性的制度之一。”[11]行政组织的管理内容涉及机构、职能、权限、程序以及责任。《党和国家机构改革的决定》对制定组织法做出指示，“行政组织机构的法治化目的在于完善机构设置、职能配置和人员编制，按照经济及社会发展的实际需要，采用动态化的调整机制，统筹使用各类编制资源，在部门间、地区间统筹调配力度。”[12]行政审批制度涉及的机构职能需要在此指引下科学合理、权责一致地设置。

从行政程序法方面解决审批效率的问题。实现不见面审批、即时审批、减少重复证明和无谓证明，从规范审批部门对申请材料审查程度和渠道着手。行政审批部门对申请材料真实性的责任承担不同，带来不同审批效率，所以需要通过理清审批和备案的、审批事项与公共安全的关系划分资料审查的程度和责任，并借助信息科学技术渠道解决资料真实性的查核问题。首先，区分审批和备案，分别规定这两种行为对资料的审查程度和责任负担。实践中，在探索审批改备案的活动中，地方政府按照“最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定”精神 ，对资源配置类和市场准入类的事项实行审批改备案；中央和地方政府保留的审批项目主要集中在涉及公共安全、人身健康和生命财产安全的高风险的活动和行业领域。所以提高审批改革效率，在区分审批和备案的基础上，对需要审批的材料，审批部门和工作人员必须对资料的真实性担负法律责任，对备案的材料，审批部门和工作人员只需对资料的充分和合乎法律形式尽到义务即可。其次，根据审批事项与公共安全的关系，划分对资料审查的程度和责任负担。《行政许可法》第十二条规定的可以设定行政许可的事项按照是否涉及公共安全分为严管事项和非严管事项，那些涉及公共安全的高危险行业和活动为严管事项，行政审批部门和工作人员对资料的真实性按照实质性的审查要求进行，不仅审查材料的形式，而且审查材料的真实性，并对审查结果承担相应法律责任；对那些涉及市场准入和资源配置的非严管事项，审批部门和工作人员只是进行形式审查即审查材料的齐全和是否符合法定的形式，只需尽到审查义务；此外，借助信息科学技术对资料的真实性查核。通过政府信息平台建设，各地方和各部门的信息后台联网，使行政机关在审批和备案中，通过后台查询解决相对人身份等资料的真实性问题。

（三）从实质法治角度解困地方改革的合法性之局

中央一方面要求行政审批制度改革遵循国家法制统一，另一方面支持地方和基层大胆探索，而这种探索不是正式法律意义上的确定的、明晰的授权行为。比如《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》要求地方机构设置要有效实施国家法律法规[12]，同时赋予省级以下机构更多的自主权，要求“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。”[13]所以在我国的改革实践中，一直存在着正式的法律制度统一和非正式的地方探索实践，周雪光教授认为这一正式制度和非正式制度的探索中，“正式制度体现了国家的权威，稳定持续，以不变应万变；非正式制度可以在不挑战正式制度的前提下允许各地各领域的灵活性，以万变应不变。”[14]国家治理有形式理性也有实质理性，有形式法治也有实质法治，[15]为了兼顾地方的特殊性和发挥其积极性，给国家治理带来“灵活性和生命力,”[16]在鼓励地方政府探索中，除了完善容错纠错机制，明确免责权限之外，还需要从实质法治的角度定义改革的合法性。

通过法治渊源的多样渠道、法律原则、价值衡量以及法律共识等方面，[17]从概念上包容合理、合宪、社会效果等有关正当性的要求，从监督行政权行使、控制行政权为目的，向关注高效实现行政目的和任务的转变。学者们对此从法律原则、政策、合宪性等方面分析行政行为的合法性，如姜明安教授提出传统行政法基本原则是形式法治，为应对新世纪的发展，应当以合理性原则补充合法性原则，以正当程序原则补充实体法治；[18]王锡锌教授更是从一直被忽略的政策和重大决策 “政治性”，分析行政行为后果的合法性，他认为，“行政行为结果的实质合法性分析，本质上是政治过程分析而不是法律分析，需要分析行政体制的结构、行政活动的程序、利益的均衡代表、利益竞争的沟通的平台、行政结果选择的理性论证”；[19]笔者曾就地方行政审批制度改革的合法性依据问题从“政策依据”和“行政改革的惯例依据”给出支持理由。[20]行政审批制度经过几轮改革，审批事项大幅精简、流程优化、监督机制已成效初现，但是我国的行政审批仍没有到位，存在审批程序繁琐、配套机制不健全、继续深化改革的法律制约、非行政许可审批过多过滥等问题，[21]按照实质法治的进路，可以为行政审批“提质增效”和继续深入推进提供开放的合法性论证思路。

行政管理改革2019-1-15