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国家行政学院汪玉凯：机构改革朝着加快政府治理现代化的目标推进

历次政府机构改革都是当年全国两会的重头戏，今年也不例外。3月7日，国务院机构改革方案提请审议。国家行政学院教授汪玉凯在接受新京报记者采访时表示，从改革开放以来，我国已经经历了8次国务院机构改革，都是围绕转变政府职能、优化职能配置、减少职能交叉和重叠的思路展开的，其主线就是以政府转型来推进行政体制改革。

“从规模上来讲，我认为本次机构改革规模适中。”汪玉凯说，改革最终要达到的目标，他总结为四句话：机构设置更加科学，职能配置更加优化，体制机制更加完善，政务运转更加高效。

机构改革和每一阶段面临的重点任务直接相关

新京报：改革开放以来，我国进行了多次机构改革，给你印象深刻的改革有哪几次？

汪玉凯：我国已经经历了8次改革，当前是第9次。应该说在不同阶段和时期的这8次改革，和每个阶段党和国家面临的重点任务和政府的运转是直接相关的。

比如，1998年之前的多次改革，基本上是围绕构建社会主义市场经济体制这个大目标展开的。过去我们是计划经济体制，很多政府机构设置、部门设置、职能配置都是按照计划经济体制来设计、运行的，转变为市场经济体制后，政府不适应市场经济的问题就逐渐暴露出来，包括财税、金融、外贸等方面的原有体制，都成了市场经济的“拦路虎”。

1998年的机构改革是历史上改革力度较大的一次。这次改革将很多机构进行了合并，也是历次机构改革中人员精减力度最大的一次。这次改革对由计划经济政府转向市场经济政府，进而建立适应市场经济型政府起到了关键性作用。

2003年到2017年，这一阶段的机构改革主要为了进一步完善，使其能够更好地发挥作用。在深化机构改革的同时，适应市场经济新的发展需要，探索“大部制改革”思路。实行大部制管理也是世界上通行的一种管理办法，主要特点是不要分工过细，政府主要起到宏观调控、制定政策的作用。从2008年的机构改革可以看到，典型的大部制已经开始初步成型，如将国家邮政局、民航总局纳入交通运输部。

2018年的机构改革中，将原来分散在多个部门的相近职能有机整合，形成了大资源、大生态、大应急、大市场的管理新体制。同时，与过去称为政府改革、行政改革或者国务院机构改革不同的是，这一次的机构改革是第一次把党和国家放在一起和机构改革挂起钩来，是从整体上体现党和国家的整体谋划。

新京报：你认为相比以往，此次机构调整的规模如何？有何亮点？

汪玉凯：从现行的国务院机构来看，我认为这次只是一个适度调整，谈不上大调整，但也不能说是微调。至少组成部门都保留了，只是把一些交叉的职能进行了优化组合，合并同类项。

这次改革方案中，新组建了国家数据局，我认为这是一个很大的亮点。数字化、数字转型这是一篇大文章，我国提出推进数字中国建设、加快发展数字经济、建设网络强国，这些大的目标都和数据有关，过去数据分散在各个部门来管理，在上次机构调整中，一些地方机构已经成立大数据局了，但中央还缺乏这样的龙头单位。此次组建国家数据局，作为国家发改委直管的副部级机构，将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设等职责纳入国家数据局，我认为这也是为适应数字化转型大趋势而设计的机构。

这次方案中还有一个亮点，也是调整力度最大的——金融体系改革，采取了“三管齐下”的调整方案，首先把人民银行的职能机构设置做了重大调整，撤销县一级支行和大区分行，在各省设省级分行；将证监会调整为国务院直属机构，加强证券市场、资本市场的监管；组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。我想，通过这“三管齐下”，能最大限度从体制机制运转上防止和化解金融风险。

新京报：我们注意到，农业农村部职责的优化调整中，挂牌仅两年的国家乡村振兴局不再单设，有很多网友认为，这不是又改回去了吗？这样调整的意义在哪？

汪玉凯：这次农业农村部的职责优化中，将国家乡村振兴局的一些职责又纳入了农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子。这是因为当初设立国家乡村振兴局，是为了统筹力量巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴。但实际上很多地方都是同时挂着农业农村局和乡村振兴局两个牌子，也是一套班子在开展工作，还是会出现一些职能上的交叉。国家乡村振兴局本来也是由农业农村部管理，此次改革，我认为也是一个机构的优化调整，更利于后续工作的开展。

改革“对标”国家新形势下的战略目标

新京报：你认为，这一轮改革要达到什么目标？

汪玉凯：此次提请审议的是国务院机构改革方案。实际上，二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》时，发布的决定公告中明确“四个统筹”，即统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，深化重点领域机构改革。强调以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向。

按照这个大思路，我认为，此次提请审议的国务院机构改革方案，也是对当前我们在政府治理、政府管理方面面临的一些突出问题和形势变化，做出的一些优化和调整，基本思路可以概括为4个目标：机构设置更加科学，职能配置更加优化，体制机制更加完善，政务运转更加高效。

新京报：历次改革的总体思路有何共通点？可以看出改革的主线是什么？

汪玉凯：无论是前期还是后期的机构改革，我认为都是围绕着转变政府职能、优化职能配置、减少职能交叉和职能重叠的思路展开的。

比如说此次方案中重点关注到了防范化解金融风险、乡村振兴、数字中国建设等，都是在“对标”国家新形势下的战略目标。通过对政府机构本身承担的责任和现状，经过多方面评估以后，有针对性地进行调整。

再比如，信访工作关系到老百姓的诉求和利益，将国家信访局上升为国务院直属机构，说明我们从国家层面上将进一步重视老百姓的诉求，与全面依法治国，坚持以人民为中心的执政理念，维护人民群众的根本利益是一致的。

也可以看出，历次的机构改革都是以政府转型为主线，推进行政体制改革。从最开始计划经济政府转向市场经济政府，再转向人民满意的服务型政府。现在要转向通过政府治理和结构优化，加快实现国家治理体系、治理能力的现代化，这也和我国到2035年基本实现社会主义现代化的大目标吻合，这其中也包括国家治理体系的现代化。

从具体的实施路径来说，比如在数字中国的建设中，政府本身也在进行数字化转型。前不久印发的《数字中国建设整体布局规划》提出，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。政府治理现代化也是国家治理现代化的一个基础。所以我认为，这次机构改革调整是在过去改革的基础上，进一步朝着加快政府治理现代化的目标推进的。

新京报2023-03-08

张楠迪扬：新一轮党和国家机构改革是推进治理能力现代化的重大举措

张楠迪扬

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，公共管理学院副教授

近日，中国共产党第二十届中央委员会第二次全体会议在京召开，中央委员会总书记习近平代表中央政治局向全会作工作报告。全会审议党和国家机构改革方案（草案）、中央政治局拟向十四届全国人大一次会议推荐的国家机构领导人员人选建议名单和拟向全国政协十四届一次会议推荐的全国政协领导人员人选建议名单。

这次会议的召开预示着新一轮党和国家机构改革来了！新一轮党和国家机构改革的看点有哪些？机构改革遵循怎样的内在逻辑？

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，公共管理学院副教授张楠迪扬在接受中宏网记者专访时表示，党的二十大对深化机构改革作出了重要部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央在推进国家治理能力现代化和全面深化改革等方面的深谋远虑，为我们向第二个百年目标奋进和中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供有力的制度保障。

这次党和国家机构改革怎么改？张楠迪扬说，2月21日召开的中共中央政治局会议为新一轮党和国家机构改革指明了方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。

改革开放以来我国机构改革的历程

改革开放以来，我国政府机构改革已经进行了八轮，分别是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年，当前是第九轮机构改革。此前八轮机构改革，可以划分成四个阶段。

第一阶段（1982年-1992年），主要解决高度集中的计划经济体制所带来的政府机构臃肿、部门职责不清、人浮于事、行政运行成本过高、机构运行效率低下等问题。这一阶段，我国用两轮机构改革解决上述问题。

1982年我国启动了改革开放后的第一次机构改革。通过这次改革，政府机构得到了很大的精简，国务院部委、直属机构和办公机构由100个减少到61个，其中经济管理部门由71个减少到41个，人员缩减了41%。

此轮机构改革在精简机构和干部人员、废除领导职务终身制、加快干部队伍年轻化等方面取得了很大突破。

1988年机构改革着眼于发展社会生产力、提高经济效益、搞活企业等服务展开，改革的重点是 “减员缩编”、政企分开。此次改革的重点领域放在同经济体制改革极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。

经过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构由22个调整为19个，非常设机构从77个减为44个。

第二阶段（1993年-2002年），以适应社会主义市场经济发展需要为核心，重塑政府管理架构。这一阶段通过两轮达成目标。

1993年的机构改革重点是加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，转变部分专业经济部门为行业管理机构或经济实体。

此次机构改革取消了15个部委归口管理机构的称谓，改为部委管理的国家局，仍设15个。非常设机构大幅裁减，由85个减少到26个。改革呈现出“政企分开，宏观管住，微观放开”新格局。

1998年的机构改革是新中国成立以来规模较大的一次政府机构改革，这次改革也开启了我国探索构建服务型政府的新路径。

通过改革，国务院组成部门减少了11个，剩29个；人员编制机关干部编制减少了近一半；移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达到200多项；省级政府机构设置平均减少15个，剩40个，人员编制平均精简47%；地（市）、县、乡机关行政编制精简了20%。

第三阶段（2003年-2012年），强化以构建服务型政府为核心的“大部制”改革模式，推动统筹协调、科学精细的机构改革。这一阶段经历了两轮机构改革，分别是2003年、2008年。

2003年，我国加入世界贸易组织后，社会主义市场经济也随着改革的深入面临新形势，为使政府机构及行政管理体制能够与之相适应，2003年的机构改革体现出“政企分开、宏观管住、微观放开”的服务型政府理念，与促进社会主义市场经济发展需求相适应。

此轮改革中，设立了国资委、银监会；组建了商务部、国家食药监局；将国家发展计划委员会改组为国家发展改革委，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。

2008年机构改革提出“大部制”的理念，此轮改革主要任务是， 围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制为核心任务，合理配置宏观调控部门职能。此次机构改革涉及调整变动的机构共15个，改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，地方各级政府机构也相应进行了改革。

第四阶段（2013年-至今），继续稳步推进职能统一的“大部制”。党的十八大明确提出深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，使政府职能能够有效保障“使市场在资源配置中起决定性作用”目标的达成。2013年机构改革的主要目标是以转变政府职能为核心，继续稳步推进职能统一的“大部制”机构改革，化解政府机构重叠、职责交叉等问题。改革后，国务院组成部门减少至25个，铁道部、卫生部等退出历史舞台。

2018年的机构改革立足于经济社会发展全局，统筹推进党政军群机构改革，并且突出党的核心领导地位。改革后国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个，直属特设机构1个，直属机构10个，办事机构2个。

新一轮机构改革有四大看点

一是持续优化政府职能、精简部门机构、提升服务效能。改革开放以来的40多年间，逐步建立起符合我国社会经济发展实际需要的党和国家机构职能体系。特别是2018年的改革被公认为是新中国成立以来规模最大的、程度最深的一次机构改革。从机构改革的内在逻辑看，新一轮机构改革将延续精简机构、提升效能思路，通过全面深化改革，党的领导体系、政府治理体系不断优化完善，党的领导力、政府执行力、社会发展的凝聚力进一步增强，国家治理效能得到进一步提升。

二是坚持问题导向，推动机构改革向纵深发展。问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要体现，是全面深化改革的必然选择和基本遵循。在当前社会、经济、科技高速发展的新时代，个别党政机构设置与市场经济发展需求存在一定差距，甚至有些地方出现脱节，出现条块分割、部门利益、冗员繁多、相互推责、妨碍公平等问题，另外，还有一些政府机构在职能划分上不够科学，出现职责缺位、效能不高等问题。面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置出现两个“还不完全适应”，这些障碍和弊端，必须通过机构改革来破除。改革要坚持问题导向，力争在重点领域的关键环节上取得突破。拿出实招、挤干水分，以点上的突破来带动面上的改革。

三是探索数字化背景下政府治理效能的提升。我们处在以信息技术驱动的数字时代，在这个基础上，国家“十四五”规划提出了提升国家治理效能和“加强数字政府建设”的目标要求。数字政府发展最为关键的挑战并不是大数据技术本身，而是改革政府与其内部和外部多元主体之间的权力与责任、权利与义务关系，构建起符合现代发展目标的政府治理体系。数字政府驱动的政府组织体系优化，不仅要根据政府职能来设计完善，而且要注重与技术流程的重塑相融合。新时代政府治理能力的提升，不仅需要数字政府治理理念提供思想支撑，而且需要“以人民及其需求”为中心的制度创新为根本性保障，实现技术与制度双轮驱动。

四是深刻领会“三个统筹”的重要意义。党的二十届二中全会审议了《党和国家机构改革方案》，提出了三个统筹：“统筹推进‘五位一体’总体布局”“统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构”“统筹中央和地方，深化重点领域机构改革”。“三个统筹”一方面说明我们在推动机构改革方面积累了丰富的经验，另一方面也体现了我们已经站在统筹治理的高度推动机构改革向纵深发展。统筹治理的思维在第八轮（2018年）机构改革中已经体现的非常鲜明，第八轮机构改革立足于经济社会发展全局，统筹推进党政军群机构改革，并且突出党的核心领导地位。我国机构改革工作的全面深化，使机构改革更具前瞻性、引领性，更加符合新时代社会经济发展对政府职能、效能的需要。

理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；自2013年以来的历次机构改革，我们的机构改革一以贯之，按照统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求系统推进。

当前，面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。比如，部分党的机构设置和职能配置还不够健全有力，构建全面从严治党体制机制亟待完善；部分党政机构重叠、职责叠加、权责不明等问题较为明显；部分政府机构设置和职责划分不够科学合理，职责缺位和效能不高等问题凸显；部分领域中央和地方职能部门在职责上不一致，权责划分与实际脱节；基层机构设置和权力配置有待完善，服务群众能力有待进一步加强；机构编制科学化、规范化、机构编制管理方式有待提升。

新时代，我们奋进在第二个百年目标新征程上，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟、更加定型的中国特色社会主义制度。新一轮机构改革传递出的鲜明信号是，进一步理顺党政机构职责关系，形成统一高效的领导体制。

如何形成统一高效的领导体制，必须完善坚持党的全面领导的制度。加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进；理顺党的组织同其他组织的关系，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用；科学设定党和国家机构，准确定位、合理分工、增强合力，防止机构重叠、职能重复、工作重合；深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，新一轮机构改革更加注重加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的提升，通过调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。

中宏网2023-03-06

人民日报评论员：落实机构改革任务，转变政府职能

3月7日下午，十四届全国人大一次会议听取了关于国务院机构改革方案的说明，方案着眼转变政府职能、加快建设法治政府，重点加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整。这一改革，适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供有力保障。

经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，按照坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国的原则，深化党和国家机构改革，党和国家机构职能实现系统性、整体性重构。通过改革，加强党的全面领导得到有效落实，维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全，党和国家机构履职更加顺畅高效，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化党和国家机构改革积累了宝贵经验。

机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。党的二十大对深化机构改革作出重要部署，党的二十届二中全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《党和国家机构改革方案》。总的看，这次党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响。这充分彰显了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚定决心，充分体现了我们党推进国家治理体系和治理能力现代化的坚强意志。这次国务院机构改革，正是贯彻落实党的二十大和二十届二中全会精神的重要部署，是党和国家机构改革的一项重要任务。

当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略要求、新的战略环境，对转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构提出了新的更高要求。这次国务院机构改革，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，坚持问题导向，作出了重新组建科学技术部、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理、组建国家数据局、优化农业农村部职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制、国家信访局调整为国务院直属机构、精减中央国家机关人员编制等13个方面的重大部署，具有很强的针对性，有利于推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

大道至简，实干为要。今年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，认真贯彻落实党中央关于党和国家机构改革的决策部署，必须抓好改革关键环节，做好思想政治工作，严肃改革纪律，确保机构、职责、人员等按要求及时调整到位，做到思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减。更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，充分认识党和国家机构改革的重要性和紧迫性，坚定改革信心和决心，通过锐意改革转变政府职能，不折不扣把机构改革任务落到实处，就一定能够更好推进中国式现代化建设，更好实现党的二十大确定的目标任务。

人民日报2023-03-08

郑永年：党和国家机构改革令经济协调得更有效

作 者丨洪晓文

编 辑丨陆跃玲

3月7日下午，十四届全国人大一次会议举行第二次全体会议。其中一项内容是听取国务委员兼国务院秘书长肖捷关于国务院机构改革方案的说明。新一轮机构改革即将展开。

党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，深化国务院机构改革是其中的一项重要任务。此次机构改革旨在适应构建新发展格局、推动高质量发展的需要，加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供有力保障。

如何理解新一轮党和国家机构改革的意义与重点？应如何认识科学技术等领域的机构职责优化和调整？围绕相关话题，香港中文大学(深圳)教授、前海国际事务研究院院长郑永年接受了南财集团全国两会报道组记者的专访。

全面深化改革需要党和国家机构综合性改革

《21世纪》：你怎么看新一轮党和国家机构改革？这对于推动高质量发展有哪些意义？

郑永年：实际上，党和国家机构改革不仅从范畴上还是意义上来看，都要重要得多、含义要广得多。

从当前中国的政治体制来看，广义的“政府”含义应当把党的机构也考虑进去，如果一直只进行国务院机构改革肯定是不全面的，所以把党和国家机构统筹进去能够表明机构改革的重要性，而且反映出我们这些年的深化改革也一直在着手“啃硬骨头”。党的十九大提出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

可以看到，中国全面深化改革已到深水区，所以需要这样做，尤其是国务院机构改革已经实行了大部制，那么党内很多的机构可能也要统筹一起来考虑，进行综合性的改革。整体来看，新一轮党和国家机构改革当然有助于经济的高质量发展，因为它会使经济协调得更有效；更重要的是，要看到机构改革本身具有独立的意义，就是国家基本制度的建设与完善。

《21世纪》：如何理解机构改革在促进国家治理体系和治理能力现代化中的作用？

郑永年：这里的关键是“现代化”。党的二十大报告提出“中国式现代化”。我认为中国式现代化其实可以从学术的角度来深度理解。从世界经验来看，现代化有三个层面的意义。第一层是物质意义上的现代化，比如说经济发展、科技进步等都是物质层面的。第二层是制度层面现代化，今天我们谈到的党和国家机构改革就属于中国制度现代化的核心。第三个层面是人的现代化，我觉得这是所有现代化的核心。我们所有物质、制度的现代化，本质上就是为了促进人的福祉而服务。如果最终没有导向人的现代化，那么物质意义的现代化就毫无价值。

机构改革所指向的制度现代化非常重要。我一直强调，制度现代化主要有三方面的意义和作用：一是看哪一种制度能更有效地推进物质的现代化，二是看哪一种制度更能满足人的需要，三是看哪一种制度能更好地协调物质现代化跟人的现代化之间的矛盾或者关系，这也是更为重要的层面。

这是因为，如果仅看“现代化”这个概念，大家最先想到的大多都是正面的变化，但其实对一国而言现代化也可以产生一种对于传统社会的毁灭性的力量。在一个国家的现代化过程中，如果旧有制度被破坏了甚至被冲垮了，而新的制度建立不起来，那么社会就会陷入一种无序状态，就像现今全球其他地区一些发展中国家正在经历的一样。

而另一方面，也有一些发展中国家尝试着思想观念的现代化，在这一过程中，往往几乎全盘接受了西方的各类政治制度概念，但是物质层面却还没法满足该国人民的需要。想法先行，物质现代化跟不上，这也是不行的，会产生很多政治社会问题。所以，推进制度性现代化就是要赋能制度来协调物质现代化和人的现代化之间的关系。这次机构改革就是我们推进中国式现代化过程中的制度现代化里非常重要的一环。

《21世纪》：那么从制度现代化的路径来看，特别是优化政府职责体系和组织结构，你认为有哪些重点需予以关注？

郑永年：总体来说是要处理好几方面的关系。首先，中国不会照搬西方的政治体制，我们的制度现代化不是制度的西方化，不是西方的“三权分立”，而是决策权、执行权、监察权分工合作的体制。这样的体制是具有优势的，其重点是实现不同权力、不同方面、不同领域的协调。

第二是处理政府跟市场的关系。市场非常重要，而且指的是前面提到的“广义政府”，国家与市场之间的关系。

第三是党和政府与老百姓、与社会之间的关系。执政党首先是为社会服务的，因此改革的重点之一也是防止执政党、政府官员或者国家机构与社会脱节。

坚持开放状态下的创新

《21世纪》：根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，将重新组建科学技术部。加强科学技术部推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能。你怎么看？

郑永年：我国当前面临百年未有之大变局，科技方面面临美国和其他一些西方国家的“卡脖子”与“脱钩”挑战。改革开放以来的一段时期内，我国以应用性的技术创新为主，现在则要转向原创性的技术创新。原创性就是“大国重器”的基础，如果不能加快从应用性技术转向原创性技术创新，我们还是会被“卡脖子”。

纵观其他发展中经济体向发达经济体迈进的过程，都必须经过这样一个转型，比如日本和“亚洲四小龙”，甚至是美国。美国在二战以前也大量依靠西方的原创技术、基础科研，后来才转向本土原创。

怎么理解新型举国体制？我个人的理解就是跟以前旧的举国体制不一样。以前国际上常见的举国体制是关起门来自己创新，是跟西方世界脱钩的创新。自从改革开放以来，国家提出科技是第一生产力，我们一直是在开放状态下的创新发展。现在的新型举国体制也是要在开放状态下进行创新。我们不反对西方技术的扩散，也不拒绝继续学习西方的技术。

从历史经验来看，关起门来发展都会导致科技落后。科技创新需要一个科技思想市场，不开放就没有这个思想市场；科技创新还需要一个技术商品市场，研发投入需要大量的资金，那么投资方也希望在市场上能把投入的钱赚回来，否则创新很难持续。所以我们一定要认识到新型举国体制的特点。

《21世纪》：此次机构改革涉及科学技术、金融监管等多领域，你认为在新型举国体制之下跨越“中等技术陷阱”，需要政府重点做哪些工作？

郑永年：如果说要在新型举国体制基础上稍微加一些新内容的话，那就是要形成“全社会”的体制，而不是光有政府这一个角色。以前全球范围内常常说到的举国体制，主体就是政府和国企，而现在主体应该是多元的。现在如果要跨越“中等技术陷阱”，必须是全社会的各个角色都来参与。现在也不仅仅是国有企业，还有国有资本的参与，这很重要。此次国务院机构改革就提出了完善国有金融资本管理体制。

从中央到地方层面，都有科技创新基金，例如广州近期成立了2000亿元的母基金，也鼓励民营资本参与进来。从中国已经成功的例子来看，很多的创新，哪怕只是应用技术转化，都发生在民营企业。如果是忽视了民营资本、民营企业的话，要跨越“中等技术陷阱”会非常难，没有一个国家仅仅依靠政府的力量能跨越“中等技术陷阱”。我们一直说民营企业已经发挥了“56789”的作用（编者注：贡献了50%以上的税收,60%以上的国内生产总值,70%以上的技术创新成果,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量），那么科技创新如果没有民营企业的努力就会很难。我们在调研中发现，在一些领域，民营企业的创新劲头和动力很强。所以我们要强调民营企业、民营资本的作用。

增强民营经济活力需进一步转变政府职能

《21世纪》：所以我们也看到，今年政府工作报告在简述今年工作重点的部分中提出，“依法保护民营企业产权和企业家权益，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”。

郑永年：这不仅是指向科创，更是关乎整个经济的高质量发展。实事求是地讲，目前国有企业在关键领域占据支配地位，而从整个国民经济来看，民营经济的重要性是十分突出的。例如房地产，以及包括高科技企业在内的制造业，很多都是民营企业。

《21世纪》：从机构职责优化和调整、转变政府职能的角度来看，你认为要如何更好地增强民营经济的活力？

郑永年：这需要回答好三方面的问题。首先，政府不能只考虑“需要民营企业做什么”，而是也要站在民营企业家的立场上，考虑他们面临哪些问题、需要解决哪些问题。这些问题都要有相应的措施，给民营企业更多的发展空间。

党中央强调要优化民营企业发展环境，破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍，依法维护民营企业产权和企业家权益，从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，鼓励和支持民营经济和民营企业发展壮大，提振市场预期和信心。

第二个是要怎么做的问题，那就是金融的问题，要给民营企业，尤其是民营中小企业金融上的支持。过去一段时间以来，我们的金融机构、大型商业银行更倾向于为国有企业和大型民营企业提供贷款等服务，对于中小型民营企业的相关服务还有很大增长空间。所以我们还需要推进金融体制改革，需要建立健全一批针对中小型微型民营企业服务的金融机构，或者是更好地推动一些在金融系统之外的直接融资，例如风投等等。

第三就是行政体制改革。比如在一些地方，国资委或其他相关部门的官员在一个岗位上的任期往往比较短，可能就只有3年到5年，这容易导致他们中一些人决策时更关注短期利益，而对长期利益考虑得较少。所以我们要切实解决企业家面临的问题，而不光是问民营企业家怎么做，而要为民营企业和民营企业家排忧解难，让他们放开手脚，轻装上阵，专心致志搞发展。

21世纪2023-03-07

参与中央决策咨询的权威专家，如何解读本次国务院机构改革

3月7日，国务委员兼国务院秘书长肖捷在十四届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革方案的说明》。此次国务院机构改革的具体内容也向社会公开，其中涉及重新组建科学技术部、组建国家数据局，以及组建国家金融监督管理总局等一系列金融监管体制的改革。

如何从宏观上总体把握此次改革的性质？站在历次国务院机构改革的时间轴上，此次改革旨在解决哪些问题？就此，记者采访了北京大学政府管理学院教授赵成根。赵成根长期研究行政体制和政府组织体制，并多次参与中央和地方机构改革的实践，党的十九大以来，他也作为咨询专家参与中央决策咨询的有关座谈。

赵成根认为，此次国务院机构改革是在十九大党和国家机构改革的基础上，进一步实现政府职能和机构的合理归位。同时，也是针对当下我国经济社会发展的客观需要和国际形势、全球竞争的变化、国家治理战略重心的变化，调整政府机构、职能。

新形势新任务，需要新的机构设置和政府职能变化

：从总体上看，你认为应该如何看待此次国务院机构改革？

赵成根：改革开放以来，我国进行了多轮政府机构改革，或者说是行政体制改革。从上世纪80年代开始，我国行政体制改革的总体目标，就是要建立与社会主义市场经济相适应的国家管理体制。实际上，这一改革目标到十八大召开前，就已经基本完成了。

党的十九大提出深化党和国家机构改革，在党政统筹这一总原则的引领下，这是一次实质意义上的“大部制”改革，且落地十分顺利。

国家机构的设置和完善都是一边试一边往前走的，不可能一蹴而就，也不可能在一次改革中就完成。改革后有需要调整的，新形势新任务也需要新的机构设置和政府职能的变化。

这一次国务院机构改革是在十九大以来深化党和国家机构改革的基础上，进一步实现职能和机构的合理归位。同时，也是针对当下我国经济社会发展客观需要和国际形势、全球竞争的变化、国家治理战略重心的变化，调整政府机构、职能。

：此次机构改革具体调整到的部门，体现了什么特点？

赵成根：先说说重新组建科学技术部和调整金融监管体系。

科技管理体制的调整肯定是针对当前我国科技发展的形势和全球科技竞争的新情况。我们要加强基础科学研究、集中力量在一些“卡脖子”工程上取得成绩，这需要强大的国家力量的支持。重新组建科技部，是一个重大的战略考量，要使政府、企业、学校形成一体化的国家主导的科研体系，按照新型举国体制，完善科研全产业链的管理。

组建新的国家金融监督管理总局，把证监会从事业单位调整为国务院直属机构，而且还要调整中国人民银行的分支机构的设置，这一系列金融监管体制的改革，有两方面的含义。其一，是强化金融监管机构的权威和管理能力，堵住金融系统监管的漏洞，更好地在金融系统中起到预防腐败和犯罪的作用；其二，证监会过去实际上就是履行政府职能的事业单位，把它升格为国务院直属机构，使其名实相符了。

其他机构的设置也都体现了新形势、新任务对机构调整的需要。比如老龄工作管理体制的完善、加强知识产权的保护和管理等。信访局从国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构也是升格，就是要加强党和政府与社会沟通的机制，更好地化解社会矛盾。

：不再单设乡村振兴局，是不是这方面的工作弱化了或结束了？

赵成根：乡村振兴目前还是非常重要的工作。这次改革，更重要的还是理顺机制，它本身属于三农工作的一部分，相关职责划入农业农村部，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，这也是强化农业农村工作和乡村振兴工作的协调统一决策、运转和管理，并不是要弱化乡村振兴工作。

“办的事变了、办事方式变了，行政组织体系也要变”

：在你看来，改革开放以来，党和国家的机构改革，是否有一个一贯的方向？

赵成根：中国的改革首先是经济改革，实际上是社会主义市场经济体制的建设和发展。在此基础上，到上世纪90年代，我们发展出了与市场经济相适应的民间社会。40多年来，市场经济和新型的多元社会结构的发展任务基本完成，其格局也基本形成。

回顾上世纪70年代末的党政体系，实际上是以计划经济和单位社会为基础构造的。管理的需求变化了，管理的体制当然也要发生变化。

1982年的改革主要是精简机构，主要是要解决机构膨胀的问题，重点是机构的剥离，我们称之为局改公司。从1988年改革开始，我国行政管理体制改革最核心的使命就是要建立与社会主义市场经济相适应的行政职能体系、行政组织体系和行政运作方式。

因为办的事变了，办事的方式也变了。比如，对民营企业不能用命令的方式去管理，而是要用法律、经济的手段，辅之以适当的行政手段进行管理。政府职能变了，政府机构也要调整。比如机械工业部、冶金部、纺织工业部就必须撤销，与市场经济相适应的宏观调控、微观监管、社会服务和综合等方面的机构就必须设立。

到十八大之前，“建立与社会主义市场经济相适应的国家行政管理体制”的职能转变、结构调整，已经基本完成了。十八大以来，尤其是从十九大开始，我国全面启动了国家治理体系和治理能力的现代化，全面开启建设现代国家新征程。实际上，党和国家机构改革就是这个伟大历史使命的一个篇章。

：如何保证机构改革落地？如何检验机构改革的成效？

赵成根：政府职能、政府机构的调整，实际上阻力不小，涉及的单位多、人员多。过去我们叫“统一规划、分步实施”，既是考虑到市场经济本身是逐渐发展的，同时也是分步实施以减少阻力。

党的十九大以来，我们顺利推进了各项改革工作。可以说，要想让机构改革顺利落地实施，靠的就是党中央的权威和集中统一领导。在党的集中统一领导下，我们办什么事都能雷厉风行地去落实。

对于机构改革的成效如何检验，就是是否达到改革的预期目标。比如说我们调整金融监管体制，是否对金融系统进行了更有效的监管、是否起到了更好的预防腐败和犯罪的作用，如果实现了这些预期目标，那改革就是有成效的。

各部门精减5%的人员编制，是比较温和的改革指标

：这次改革还提出了“中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”的要求，你怎么看这项工作？

赵成根：精减，就是要撤除不必要的组织机构和组织冗员。定5%的硬性指标，在很大程度上就是要用更少的机构、更少的人员、更少的支出来干更多的事。

这个指标还是相对温和恰当的。在国务院机构改革的历史上，力度特别大的是1998年，国务院系统当时4万人，改革最初的构想是要精减三分之二。最后精减了1.7万人，但也是非常大的力度了。这次定的5%是相对比较温和的指标了。

：具体而言，各部门如何分流人员？

赵成根：定下5%的目标，实际上也是让各单位清理一下“家底”，尽可能把冗员和不必要的机构清理掉。这有可能是一个处，甚至只是一个处的分支，以此来降低政府运行成本，提高政府效率。

具体到落实方法，1998年的改革用了很多办法，我们叫“干部分流”，最大限度地消化了改革的风险。我想，实现这一次改革5%的目标，我们一定会有相应的办法的。

新京报2023-03-08