关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨
在实地调查的基础上，侧重从村级实践过程来分析评价新集体林权制度改革,对几个重要问题进行探讨与反思：新集体林改可以做到兼顾效率与公平吗？林地集中真的有利于提高经营绩效？明晰林权主体会促进经营者增加对林地的投入？新集体林改有利于林地的可持续经营？村民会议或村民代表决策是林改的最佳选择？研究认为，林地制度在村级实践过程中，是正式制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还是取决于国家力量、林地经营者、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈所形成的合力。今天中国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施可以为其提供某些镜鉴，需要引发学界同仁和决策层的认真思考。
在讨论之前,我们有必要从宏观层面对中国新集体林权制度改革的制度背景做一个简单的回顾与探讨。
一、新集体林权制度改革的背景
长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着林地制度[1][①]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题。林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益。对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村集体林业资源总经济价值至少高达2 万亿元以上[2][②]，其中经济林和竹林占90 % 以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。
在中国现有的土地面积中,耕地约有18 亿亩，而林地却有43 亿亩，相当于耕地面积的2.4 倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48 亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[3][③] 由于大农业通常也包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500 多个山区县和占全国总人口56 %的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题，这是2003 年国家决定实施农村新集体林权制度改革工作试点的基础和前提。
其实，自1978年改革开放以来，中国对林地制度改革的探索一直没有停止过，其改革总体上经历了三个阶段:上世纪80年代初的林业“三定”阶段、90年代的集体林权主体多元化以及新世纪以来的新一轮集体林权改革阶段。
上世纪80年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。
1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。《决定》包括落实林业生产责任制，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。至1983年，全国有65%的县市和79%的生产队完成了林业“三定”工作，划定自留山0.11亿公顷。到1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。至1985年，全国县级以上人民政府给5600多万户农民划定了3000多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。[4][④]
但1980年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和连续性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长，一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树、只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。
为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987年中央宣布搁置“分山到户”。当年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理 ，坚决制止乱砍滥伐的指示》，一些地方政府把已经分下去的林地又重新收归集体村庄。结果在我国南方集体林区[5][⑤]出现“双轨制”，一些省份（如湖北省）继续实行林业分户经营制度，另外一些省份仍然坚持多种类型的集体统一经营制度（如福建省）。
林业“三定”后出现了一系列的问题，中国集体林权改革的步伐似乎变得缓慢起来，集体林产权地位又重新确定，由于集体林地区自然、社会条件各异，政府在林业家庭经营的问题上摇摆不定，因此在上个世纪90年代出现了多种产权模式。在随后1十多年的制度变迁中，村集体森林的控制权(部分或全部)逐步通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中，这一时期的集体林产权有家庭经营、股份经营、合办林场、专业户造林（或管理）、国家与乡村（或个体）联营等多种林业共有产权，实现多种形式并存的格局。我们称这一时期为集体林权主体多元化经营时期。这一阶段同样存在不少问题，表现在几个方面：一是产权不清；二是利益分配不明确；三是政府对集体林产权制度安排与变迁干预过多过滥；四是林地流转不规范，签定的山林承包合同大多数不规范。
针对这些情况，2003 年中共中央、国务院出台了《关于加快林业发展的决定》，标志着中国新集体林权制度改革正式启动实施。按照国家林业局的改革进度安排，此次林改涉及全国57 %的森林面积。林改的目标是建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度。[6][⑥] 福建、江西作为国家林业局确定的最主要的试点省份之一,首先拉开了新林改的序幕。试点省份林改的目的是本着“经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利”的原则，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的林业经营管理体制，建立以农村集体经营、内部家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、责权利相统一的集体林业经营体制,提高林业的集约经营水平。总体而言,福建林改主要包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容，最终目的是通过对林业产权制度的改革，实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标。
截止到2007年 6 月底，福建、江西和辽宁等省已基本完成了以确权发证为核心的林业主体改革任务。与此同时，云南、安徽、河北和山东四省的集体林权制度改革正在全面推开。天津、内蒙古、吉林、湖南、湖北、广西、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等省份的 80 多个县也已经开展试点工作。全国共完成承包到户的林地约5亿多亩，占集体林业用地的20％以上。在试点经验的基础上，2008年6月8日，中共中央国务院制定出台了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，该文件于同年7月14日授权新华社正式向社会全文公布，标志着新集体林权制度改革在全国的全面推广实施，开始直接涉及到我国农村的千家万户。
对这个改革，舆论给予很高的评价，认为“具有像当年的农村联产承包责任制的重大历史意义，是继土地联产承包责任制后农村的‘第二次革命’”。而学界已有的相关研究大都是一些具有官方背景或者林改制度的实施者所从事的社会政策性的研究，其研究重点大多是从相对宏观的层面，突出对新集体林改所取得的经济成效的分析，而忽视了对林改的社会学意义的观照。直到2007年之后，学术界对新集体林改的学术性探讨才开始逐渐增多。有鉴于此，我们“集体林权制度改革后的中国乡村治理研究”课题组自2006年 8月至 2008年9月两年多时间在福建、江西等省进行调研，获得了大量的实地调查资料，本文侧重从村级实践过程来分析评价整个新集体林改，并对新集体林改中导致的林权集中等问题做初步的探讨与反思。
农史研究大师黄宗智先生曾经指出：要全面理解中国的小农，需要综合运用马克思的阶级理论、舒尔茨的理性小农论、恰亚诺夫的小农理论、波拉尼的实体经济学以及人类学家格尔茨的“农业内卷化”理论来进行分析。[7][⑦] 黄宗智认为，研究小农问题，如果只是局限于宏观或量的分析，很难免套用既有理论和信念，而微观的社会研究特别有助于摆脱既有的规范信念。为此，必须借用社会人类学的微观实地调查法，直接到乡村去收集资料。而且从社会人类学方法研究得来的第一手资料和感性认识，“使我们有可能得出不同于既有规范认识的想法，使我们有可能把平日的认识方法――从既有的概念到实证――颠倒过来，认识到悖论的事实”。[8][⑧] 应该说，时至今日，黄宗智所强调的研究视角和研究方法对于我们分析理解当前我国的新集体林改依然具有重要的参考和镜鉴意义。
二、新集体林改可以做到兼顾效率与公平？
众所周知，改革本质上是利益的再分配与再调整，其中所包含的效率与公平选择始终是困扰改革的最大难题。事实上，任何的改革者都想在这两者之间寻求一种平衡。当前我国正在实施的新集体林改也面临同样的问题。究竟集体林地是实行规模经营（大户经营）还是实行分散经营（包山到户）？这一选择背后隐含的其实是国家对集体林权制度安排的效率和公平的选择偏好。
在人多地少的传统小农经济中，生存理性与经济理性一直是学术界争论的焦点问题之一。[9][⑨]由于包括林地在内的土地攸关农民的生存，在目前我国农村社会保障制度体系远未建立完善的基础上，土地在很大程度上依然是农民心目中的“命根子”。[10][⑩]这个看似老生常谈的问题却总是容易被主张实行土地规模经营论的人所忽略。正如陈翰笙曾经指出的：“在我们考察土地所有权的分配方式的时候，我们不可把农民视为一个整体；我们倒是应该竭力从土地所有权对不同的农民阶层有何影响这个角度去分析。”[11][11]事实上，对于农民来说，土地问题是如此之重要，以至于社会中的任何一个阶层要想完整地占有土地的产权，都是难以做到的。土地产权往往是被分割为所有权、经营权、收益权和处分权等，不同阶层的人通过占有土地产权某一部分，以获取分成收益。[12][12]福建、江西两省的新集体林改的做法自然也不例外。
对于山区农村而言，新集体林改的实施被认为是继上个世纪80年代耕地承包制之后的又一次重大改革。与耕地承包制改革目标相似，新集体林改的基础目标也是计划将林地使用权向农户转移，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，让农民获得重要的生产资料。然而，从新集体林改试点省份的改革实践来看，这次改革并没有完全达到预期的目标。其最突出的一个表现就是，在不少农村地区，林改造就了少数借林权改革之机“快速致富”的新“林场主”阶层，而大部分农民却因社会排斥失去了原本属于“大家集体所有”的山场。换言之，林改没有能够很好地兼顾到效率与公平。这一点是新集体林改制度设计者当初没有预料到的。
林改政策的设计，初衷是试图将“还山于民”作为新的集体林产权安排的原则和目标，但首先要面对的现实起点却是：如果林地在此前已经流转出去，则没有山还给农民，而纠纷肯定会就此产生。根据我们在福建、江西、湖北和贵州等地的调查，这种情况普遍存在。由于历次制度变迁已形成集体林权主体多元化的格局，虽然福建、江西两省都提出新集体林改要实现“均山、均权、均利”的“三均”目标，但又设置了“三维护”条款。所谓“三维护”包括1、对已明确林权的予以维护，不打乱重来或借机无偿平调；2、在改革前签订的合同，只要是符合国家法律政策，转让行为规范，合同给予保护；3、对合同不完善和不规范的地方，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范，尽量维护原业主的利益。该政策的执行事实上等于维护改革前的林权配置现状。换言之，从各地大部分村庄的村级改革实践看，此次林改只是把林改前已经流转出去的集体林权给予重新确权发证（即“三维护”），而不是从根本上对原有的产权配置做出变动，林权经营主体基本保留不变。虽然这样做的目的是为了尽量降低改革的成本，并期望提高林地经营单位的效率，但如此一来，就和历次林改一样，新集体林改也没有全面实现当初设定的实现山林初始产权在集体成员间公平分配的基本目标。[13][13]再加上新集体林改实施过程中存在着政策排斥、信息排斥、资本排斥等诸多社会排斥因素，使得林改后的林权大部分集中在包括少部分林业企业在内的林地经营大户手中，而大部分农民获得的林权却非常少。
考察新集体林改的制度变革绩效，也应该考察不同社会阶层对于新集体林改的评价。由于新集体林改后各地农村的集体山林普遍通过各种合法和不合法的方式向林地经营大户集中，客观上导致不少农民失山失地。加上新集体林改中政府大幅度地实行减税让利，引发林权大幅度升值，进而导致林地经营大户迅速暴富。面对这种情形，失去集体山林的农民自然会在心理上失去平衡。他们和林地经营大户的矛盾也越来越深。但主流媒体又一直报道和宣传新林改是要“分山到户”，这样无形之中就强化了农民的一种想法，即现实的林权安排并不是国家的本意，只是地方政府故意违反中央政策才导致现在的林权过度集中的局面。他们相信，是地方政府和林业“老板”相互勾结，以实施新集体林改的名义，把属于大家所有的山林据为己有。这样一来，农民群众和林地经营大户、地方政府的矛盾就会越积越多，最终变成公开的冲突。2006年至今，福建、江西、湖北、安徽、贵州、云南各地频发的林权纠纷现象就很好地证明了这一点，有的甚至演变为大规模的群体性事件。再者，由于不少林权纠纷直接牵涉到地方政府的利益，地方政府也因之深陷其中。
如果说在新集体林改实施之前，是整个村集体组织在管护集体山林的话，那么目前新集体林改之后，则是整个乡（镇）甚至整个县（市）的政府机构都在参与调处因改革而引发的各类纠纷。在福建省的将乐县B镇我们看到[14][14]，为了妥善调处D村的林权纠纷，当地政府甚至不得不组成100多人的调解组，进驻该镇调处此事。该县林业局各个部门的负责人几乎全部到场参与处理此事，解决纠纷、维护稳定成为当地政府的头等大事，但进展至今仍不尽人意，其中所耗费的各项人力、物力、财力及其他社会成本是非常惊人的。由此可见，新集体林改之后，不少地方政府所支付的各项成本远远超过当初的预计。
当然，由于各省（市）之间的改革起点不同，导致改革的路径、方式和结果也不一样。福建省在上个世纪80年代的“林业三定”时期大约只把全部集体林地的20%多承包到户，其中大部分还属于毛竹林，至于剩余的商品用材林则基本上维持改革前的集体统一经营模式。而在改革后的近二十多年中，福建省各地的村集体组织已经通过拍卖、流转、个私造林、合作造林等各种途径，把大部分的集体林地流转给林地经营大户经营。即使剩下少部分山林没有流转出去，也是因为林地条件差而无人经营。以致到了新集体林改实施时，很多村庄已经基本无林可改了。
而其他一些省（市），由于当初在“林业三定”时就已经把大部分集体山林承包到户经营，在很大程度上实现了“分山到户”的目标。至于新集体林改的实施，不过是重新给村民换发林权证而已。这样的改革程序自然较为简单，所遇到的改革阻力也小得多。但即便如此，这些省（市）也很少把“林业三定”后剩余的仍由集体统一管护的山林分山到户，而是通过招投标拍卖等方式流转到少部分人手中。以湖北省为例，该省很早就通过“林业三定”和“两山合一山”，将大部分集体山林落实到了农户经营（约有60%-70%山林下户）。2001年初，国家林业局下发了《林木和林地权属登记管理办法》的政策文件，湖北省就按照国家林业局的要求，在2002年开展了重新确权发证工作。经过几年时间，这个省己有60%至70%以上的山林换发了林权证。但是，值得注意的是，湖北省一些地方约有30%至40%“林业三定”时未分到户的集体山林，被村集体组织以拍卖形式流转集中到少数个人手中，且这些拍卖行为大部分是突击性地发生在2004至2007年新集体林改实施前后期间，由此引发了农民广泛的质疑和不满。类似的情况在云南、贵州等省也同样存在。[15][15]
有学者曾不无担忧地指出，在目前我国农村地区社会保障制度远未建立健全的情况下，集体林地依然具有社会保障的功能，因此集体林地和林木的流转都要适度，防止因过度流转而出现农民失山失地现象，导致农民因缺乏维持生计的基本条件而造成社会动荡。[16][16]这种提醒非常有道理，也是值得我们高度重视的。过去一直讲效率优先，兼顾公平，但我们认为只有公平，才会有效率。在已经有纠纷的情况下，地方政府不宜强行推动林业权属流转和变更，而是一定要先考虑到公平原则。本文所列举的一些例子表明，如果林改过程中的林地流转不公平和不规范，必然会埋下纠纷的隐患，最终会使效率归零。
三、林地集中有利于提高经营绩效？
小农经营的现代性适应问题一直是学术界争论的焦点议题之一。很多学者都以耕地经营为题，对此进行了广泛的探讨。而大部分观点都认为耕地规模经营可以提高经营绩效。其中赞成规模经营论的学者以我国现行的耕地承包责任制中耕地利用过于细碎化，不利于达到规模效应为由，要求对耕地进行规模化，把部分耕地集中到所谓的种田能手手中，让他们来耕作。但也有人对此论点提出反驳。如赖泽源先生曾经对中国的农业生产现状进行深入研究之后发现，我国农地规模和农业产出（以农产品数量为准）是一种“负相关关系”，即农地规模小的反而效益更高。[17][17]还有的学者则强调了客观环境决定了我国不宜实行耕地规模经营。如王郁昭认为，农村耕地规模经营是以城市化为前提条件的，而我国绝大部分农民还是生存在农村中，国家目前还不可能为他们提供其他非农业的就业机会，因而我国仍然要以小农经营模式为本，不应该单纯地奢谈规模经营论。[18][18]
实际上，早在本世纪30年代，苏联著名学者恰亚诺夫就提出，农民的家庭农场具有长期存在的合理性，农业本身由纵向一体化走向横向一体化，即土地规模集中，需要一个较长时间的发展过程。在生产力没有发生重大变革的情况下，以个体家庭农场为单位进行经营，比大规模土地集中经营更具有优越性。农业生产发展应该走以农民家庭农场为主体的合作制道路。半个多世纪过去了，恰亚诺夫的理论似乎被证明是极富先见之明的。亚洲、非洲及拉丁美洲的实践印证了其理论的价值。[19][19]
诺@bale@经济学奖获得者舒尔茨也极力反对小农经营低效率论。在他的名著《改造传统农业》中，舒氏指出：改造传统农业（小农式的农业经营模式）的一条可行途径，就是在保留原有的小农经营模式的前提下，把现代的工业成长因素导入传统农业中，即可以完成对传统农业的改造，使之向现代农业过渡，而不是消灭小农经营模式并把它们改造成为西方的大规模的农场式经营模式。舒氏还提出，要真正完成对小农的现代化改造，必须满足三个前提条件：一是建立一套适用于传统农业改造的制度；二是从供给和需求两方面引进现代生产要素；三是对农民进行人力资本投资。[20][20]舒氏还一直引用人类学家索尔·塔克斯（S. Tax）的《一个便士的资本主义》和另一位人类学家戴维·霍珀（W.David Hopper）的著作《中印度北部农村的经济组织》的研究个案，以此来作为其立论依据。这两部著作，所讲述的都是关于传统农业社会的小农们理性的一面。也就是说，他们在现有的生产体制之下，其整个农业生产都是非常有效率的，而并非像一般人所想象的那样无效率。[21][21]
中国学者蔡昉也曾经谈到农业规模经济问题。他认为，“经济学上所讲的规模经济，是指在假定技术条件不变的情况下，生产要素同比例增加所引起的超额收益增量。”但是如果针对农业来说，“这种规模经济很难直接观察，因为农场规模的变化总是伴随着技术的变化和要素配置比例的改变。只有将技术变化和要素配置比例改变引起的收益变化因素消除掉，才能看到严格意义上的规模收益是否存在。”[22][22]蔡昉对人民公社时代集体制的“规模经济”进行了分析，得出的结论是这种意义上的规模经济效益不明显，因为其中存在监督费用过高和激励效益不足的损失，其结果是得不偿失。[23][23]国外的一些学者也持类似的观点。[24][24]蔡昉还认为，我国的农村改革是“一种诱致性的制度变革”，它塑造了一个崭新的农村经济微观基础，那就是农户。农户不仅具有有效配置资源、选择技术道路的动力和权利，而且具有选择最恰当的制度安排的动力和权利。“农户一旦成为可以自行选择技术道路和制度安排的主体，就会根据自身对制度服务的需求，寻找和创造相应的制度供给，制度变革就成为一个不断的、诱致的过程。”[25][25]
事实上，决定一个国家和地区的土地是否适合采用规模经营的外部因素是多方面的。其中最重要的一点是农业人口与土地的比例。对于那些人多地少且工业经济发达的国家或者地区而言，比较适合采用小农制的经营模式；而对于那些人少地多的国家和地区来说，则采用规模经营比较合适可行。上个世纪中叶，包括日本、韩国和我国台湾在内的东亚国家和地区都采取平均化的土地改革模式，并且取得了成功。但是美国学者A.R.科恩认为，这些东亚国家和地区的改革模式不一定也适用于其他发展中国家，原因在于日本、韩国和台湾地区在改革之前，其耕地占有就比较平均，所以改革遭遇到的阻力就相对要小得多。而其他国家和地区的情况并不是这样，它们的土地集中情况要更加严重。科恩甚至认为，制度变革的成本是非常高昂的，以致于有的国家和地区付不起制度变革所应该付出的代价。[26][26]
上述论点对当前我国正在实施的新集体林改无疑具有很大的启示意义。从试点省份的实践来看，新集体林改是否达成了预期的增加林业产出的目标，这种产出增加又是通过何种途径获得呢？
官方的资料表明，试点省份的新集体林改取得了很大的经济绩效，主要表现为林业产业发展速度加快，林业产值大幅度增加，林农收入增加等。不过，我们认为，试点省份的林业经营绩效的提升应归功于林业经营市场化改革、政府减税让利和宏观林木市场繁荣等，而不是因为林地集中规模化经营所导致的（至少目前还看不出来）。其中政府的减税让利占有最为重要的地位，对山林快速升值贡献最大，其他两个因素只是为林木市场化交易提供了制度平台。这点和中国20世纪80年代初期的耕地承包责任制有很大的不同。据林毅夫的测算：1978—1984年耕地承包制改革期间中国农业总产出增长中，有46.89%直接来自于家庭联产承包责任制改革，另有45.79%来源于投入的增加。投入所致的增长的来源中，化肥使用的增加最重要，单此一项就贡献了产出增加的32.2%，其余则是来自农业技术的提高，如稻种的改良等。[27][27]不过，林毅夫没有把政府提高农产品收购价格因素计算在内。反观福建省的新集体林改，产权制度的变革确实促进了林业经济绩效的提高，主要表现为林权制度明晰之后，激发了林权承包经营者对林地经营的投入，特别是各种非公造林所占比例大幅度上升，但除此之外，其他的经营绩效在短短数年时间根本体现不出来。原因很简单，一代林木一般要经过20年才能变为成熟林，即使是种植桉树之类的速生丰产林，至少也得七八年时间。而福建、江西两省的地方政府在2006年前后即开始大力宣传新集体林改取得了重大经济绩效，此时林改才经过3年时间，所谓的因为投入增加而导致的产出增加还没有显现，这与耕地经营是不同的。因此，要客观评估包括福建、江西两省在内的新集体林改所取得的经济绩效，还必须考虑到其中涉及到的其他多方面的因素，并不完全是归功于林权制度变革本身。
在我们看来，目前试点省份的新集体林改所取得的经济绩效，在很大程度上只是林业利益的再分配而导致林业产出的虚假提升。新集体林改实施前，林业经营利润大部分被各级政府的高税费所分割去了，而林改之后，政府一方面通过政策性的减税让利，另一方面通过改革木材流通体制，取消原有的统购统销的垄断经营，导致林木市场交易成本大大降低，这样一来，政府等于把相当大的一部分利益让渡给林业经营者，无形当中似乎林业产出就大为增加了。但是很少有人注意到，自从林业税费减少后，不仅山区县（市）、乡（镇）的地方财政大幅度下降，而且山区的村财收入也大幅度减少，有的甚至因此陷入困境。这还不算那些因为林木购销体制改革而下岗分流人员所产生的利益让渡。我们认为，地方政府所大力宣传的林业产出增加，很大程度来源于原本分散在各个部门的林业剩余价值。
值得注意的是，由于林权的过度集中，政府的减税让利大部分流落到少部分林地经营大户手中，各地因此而出现了少数借林改之机的暴发户。这几年，福建省的山区县（市）林业企业之所以发展很快，其深层原因也是政府的减税让利政策使得发展林业企业更为有利可图。换言之，截至目前，包括福建省、江西省在内的新集体林改政策所导致的产出增加大部分是利益再分配结果，而不是真正严格意义上的产出增加。
除此之外，试点省份林业经济绩效提升与国家政策导向、林产品市场的复苏和山区交通网络的增加也有很大的关系。在林改之前，林木市场发育不充分，林木市场流转成本居高不下，再加上与林木有关的上游林产业（如家庭装饰业）也相对不如现在这般发达，导致市场对林木原材料的需求较少，林业市场普遍比较低迷。而林改之后，林产品市场发展势头迅猛，自然带动了与此有关的下游林木生产的发展，进而直接引发林木及山林的快速升值。[28][28] 再加上近几年国家加大力度建设“村村通"工程，山区的交通有了很大的改善，山木运输难的状况有了很大的改观。
我们注意到，包括政府官员在内的不少人都极力主张，如果让农民家庭来小规模地经营林地，将无法增加对林地的资金和技术投入，也无法防范因此而带来的经营风险，最终也就无法提高林地的经营绩效。这种论点尤其在林业主管部门内部和林业企业管理者中大有市场，因为包括政府林业部门在内的林地经营大户已经大规模购入林地。在这种情况下，主张林地集中可以提高林地经营绩效，隐含着维护自己的团体或者部门利益的可能性。
在田野调查中我们发现，即使是那些已经租赁给林业企业经营的集体林地，其所带来的规模效应也不明显。因为在目前的经营体制下，林地的规模经营并不可能采用更多的新技术，至多是种植新树种而已。林地的经营依然是要靠简单的人力来完成，不可能采用大规模的机械化操作提升林地经营管理的效率。即使是种植速生丰产林之类的新树种，也与分散经营并不矛盾，因为可以通过“公司+农户”等组织形式达成规模经营的目标，在很多场合，林地的规模经营会导致资本投入增加的命题并不成立。
新浪2016-6-2
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