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中小城市地下空间开发的现状及建议

【摘 要】地下空间的开发利用解决城市发展中出现的建设用地紧张、交通拥堵、生态环境恶化等“城市综合症”，对提升城市整体发展质量具有重大意义。伴随着中小城市的迅猛发展，中下城市地下空间开发进入一个加速期，地下空间开发建设将成为城市建设的重要领域，正在得到各级政府自上而下的普遍重视。本文首先分析了城市地下空间开发的必要性，然后说明了我国中小城市地下空间开发规划的现状，最后提出了中小城市地下空间开发和利用的三点建议。

【关键词】中小城市；地下空间；开发；

一、中小城市地下空间开发的必要性

（一）集约使用城市土地资源

随着中小城市的迅速崛起，经济的高速发展，带来的城市建设用地紧张的矛盾日益突出。城市经济社会各项事业发展，都离不开土地这个载体，但土地的利用是有限度的，土地是不可再生的资源。城市发展的历史表明，单纯以高层建筑和高架路为标志的城市向上发展模式，并非扩展城市空间的最合理模式，走地面与地下相结合的协调建设之路为城市发展之必然。地下空间是一个十分巨大而丰富的空间资源，如果得到合理开发利用，使土地资源集约化使用，特别是缓解城市中心区建筑高密度建设的效果十分明显。很多发达国家和发展中国家已经把对地下空间开发利用作为解决城市土地资源与环境危机的重要措施。实践表明，把一切可转入地下的设施尽可能转入地下，开发利用地下空间，将促进城市健康良性发展。

中小城市在进行地面建设的同时，也造成了城市地下资源的严重浪费。在城市的发展中，适时做出“地下空间、地面空间、地上空间”的综合开发和利用规划，对城市的人居环境建设具有重大意义。

（二）能源、水资源及其他资源的继续利用

地下空间具有良好的隔热性，可防止造成地面温度变化的诸多因素，如刮风、下雨、日晒等的影响。实际表明，地面以下1米，日温几乎没有变化，地面以下5米的室内气温常年恒定。根据分析，地下建筑较地上建筑相比，可以节约能源消耗。

同时地下空间开发利用为自然能源的利用，特别是可再生能源的利用，开辟了一条途径。首先地下空间为大规模的热能储存提供了独有的有利条件。利用地下空间贮水，将冬季天然冰块储存于地下，用于夏季环境控制的蓄冰空调，既经济又清洁。其次，利用松散岩层断层裂隙和岩洞以及疏干了的地下含水层，建造人工地下河川，粗水池和地下融雪槽，储存丰水季中多余的大气降水、降雪供缺水季节使用，可以克服部水资源在时间上分布不均匀的缺陷。再次，地下空间还可为物资贮存和产品生产提供更为舒适的环境。

（三）缓解城市发展中的各种矛盾

首先，是缓解城市交通矛盾的需要。通过开发利用地下空间，建设地下停车库、地下快速路、地下通道等途径，可以缓解城市交通矛盾。其次，改善城市生态。建筑拥挤、城市绿化大量减少使城市气候越来越差，通过地下空间开发，将部分城市地表功能建筑、道路转移至地下，让地面有更多空间用于绿化。再次，提供城市综合防灾功能。地下空间具有较强的抗灾特性。对地面上难以抗御的外部灾害如战争、地震、风暴、地面火灾等有较强的防御能力，提供灾害时的避难空间、储备防灾物资的防灾仓库、紧急饮用水仓库以及救灾安全通道。

（四）地下空间工程技术的发展

现代建设技术以及地质调查勘探技术的发展，为地下空间的快速开发提供了技术基础，新的地下空间开挖技术的成熟，大大降低了地下空间开发的成本。

二、中小城市地下空间规划的现状

与大城市比，中小城市的地下空间存在着起步晚、缺乏整体规划设计，布局分散，功能单一，地下开发强度小、经济收益小，与城市建设脱节等缺点。

早期的中小城市地下空间的开发和利用局限于以防空袭为目的人防工程，注重强调人防作用。20世纪90年代后期，中小城市发展迅猛，城市建设也日新月异，地下空间建设同时也大规模开展，但由于没有总体和长远的规划指导，仅仅是便于扩张单体建筑功能，以单体建筑下的停车场或者小商场等孤立开发利用，公用地下空间开发较少，表现出整个建设的无序性、孤立性，这对于整个城市层面问题的解决作用有限。

现状地下空间多以点状形式存在，空间布局独立分散，地面开发与地下开发之间、地下空间之间均缺乏协调。表现在：其一、地下空间之间孤立存在，互不连通，现状多为地下配建停车，地下动态交通目前较为缺乏。其二、地下和地上功能不协调，地下交通与地面交通组织未能相互协调与补充，交通节点地下空间未被利用；地下公共设施未与地面公共设施进行统筹规划。市政管线的入地铺设没有经过规划，基本上是浅层直埋，道路经常开膛破肚。

地下空间的利用和开发未受应有的重视。城市地下空间的开发缺乏政策支持，城市地下空间建设投资较大，见效慢，效益低，因此很多开发者不愿意把大量资金和精力投入到地下空间的开发。但地下空间建设的不可逆性，一旦建成对其进行再改造或者再改建的难度比较大，很难恢复原样，这样间接的造成了地下资源的浪费。同时国家对地下空间的开发缺乏政策支持，相关的法律法规不健全。

三、中小城市地下空间开发和利用的几点建议

（一）编制科学合理的规划，构建开发利用地下空间的蓝图

鉴于地下空间的不可逆性，地下空间规划显得尤为重要和紧迫。目前很多中小城市还未制定地下空间开发利用的整体规划。为此，应尽快着手编制地下空间开发利用规划。规划应与城市总体规划相协调，结合《人防工程规划》，按照“立足长远、服务当前，切合实际、适度超前”的原则，要与城市经济发展、社会进步目标相结合，通盘考虑，使地下空间成为整个城市的有机组成部分，形成安全、高效、系统的地下空间系统，从而促进城市地上空间、地面环境、地下空间的三维立体化协调发展。同时要实现对地下空间进行综合性、立体化开发，要对城市地下空间开发利用的规模、重点、布局形态、开发顺序等做出规定。还应根据地下空间在城市建设及改造中所承担的城市功能和所应起的集约化作用，提出必要的发展目标，具体化为若干指标及开发时限。 　　（二）突出高效集约利用，科学合理有序开发地下空间

地上空间是城市活动的主体，地下空间在功能上成为地上空间的补充、完善和扩展，在空间上成为地上空间的有机延伸，使两者构成完整的空间整体。通过开发利用各类地下空间，将城市中的一些活动空间适当引导进入地下空间，该进入地下的功能进入地下，适合利用地下空间的功能就尽量利用城市地下空间，减少地面的拥挤，提高城市空间的容量和集约化利用程度。地上的城市功能与地下空间的开发内容相协调和补充，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，使地下空间之间通过地铁等地下交通线路相连，地下与地上的加强连通，方便出入，逐步由单一系统向复合系统发展。形成地上地下一体化交通系统，地下综合管网、地下商业街与文化娱乐、停车等综合一体化的多功能地下活动空间。以建设节约型城市为目标，充分利用地下空间资源，降低能源消耗，节省开发投资，获得最佳的综合效益。

中小城市的地下空间可将以下四个方面作为开发利用重点：

1、地下停车库（场）。一方面，针对已建成地下停车场利用率不高的问题，应加强地面停车管理，充分发挥地下停车场作用。另一方面，加大住宅区、中心城区地下停车场的建设力度。在城区中心地段，凡在该区域进行旧房改造，应规划建设地下停车库，并积极鼓励企业开发建设大型多层地下停车场。对新城区新建的各类建筑，都必须按国家规定建造防空地下室，并尽量建设多层地下停车场，特别是高层建筑必须建造多层地下停车场。

2、地下市政设施。城市中心区的变电站可采用地下方式；居住区的各种燃气设施可采用地下与地面相结合的方式建设；逐步发展雨水贮留设施，以提高城市的排涝防洪能力、达到节约用水的目的；在新建住宅小区大力推广地下中水处理设施；建设地下式垃圾转运站，减少垃圾收集、转运过程中对城

市环境的污染；尽可能地利用各种绿地地下空间进行市政基础设施的建设，以节约宝贵的城市土地资源，提高城市的综合防灾抗灾能力。逐步建设一些地下污水处理设施、地下综合管线廊道等，使地下市政设施的建设与地面城市的发展相互结合。

3、地下公共空间。

地下公共空间的布局要结合地面商业服务设施、城市广场来布局。建设内容以地下商业街、地下商场、地下体育、文化设施等为主，同时兼顾与其它功能的衔接，并根据实际情况与地下停车场、地下交通等结合逐步发展成为地下综合体。地下公共空间的建设应重点考虑使用的方便性以及安全和防灾问题。地下公共空间应组织好内部交通及与地面交通的有机联系。地下公共空间出入口的设计应结合城市地形特点及实际功能需要进行布置，便于人流的进出和使用。地下公共空间的附属设施如通风口、冷却设施等的位置应适当隐蔽，不影响城市景观，并满足城市景观要求。大量人流被吸引到地下，对改善地面的交通与环境也十分有利。

4、地下储存生产。要充分利用自然环境，比如山体，在山体下面建设相关的生产和储存空间。在地下储存粮食、食油、食品、药品、燃油等，损耗小，质量高，可延长存储周期，减少转换费用，还可以节省仓库用地，提高经济效益。另外，把有三废、振动噪音大、危险品等不应放在地面的项目及需恒温、恒湿等适宜于地下的物流项目安排到地下，使地面空间得到松动，增加绿地，改善环境质量。

（三）坚持政府引导、市场运作，为地下空间开发利用创造良好环境。

鉴于目前地下空间科学利用意识尚不到位及其开发利用的重要性，开发利用地下空间还需要通过政府引导、市场运作的方式来进行。一是建立协调机制。城市地下空间综合开发利用的规划建设与管理涉及规划、建设、国土、人防、房管、公安、消防、抗震、水利、绿化、环保、文物保护、供气、供电、通讯等行政管理及执法部门和公共服务企业。为确保城市地下空间的合理开发利用，应成立协调机构，组成协调工作小组，负责统筹规划与管理地下空间的开发建设，包括制定相关的开发利用方针、政策措施和工作制度。二是完善投资方式。地下空间开发利用应坚持经营城市的理念，充分发挥市场调节作用，实现投资建设主体多元化。应当根据实际情况，将该推向市场的推向市场，其投资、开发、建设、经营、管理由市场需要来选择开发主体，由政府等管理部门来加强宏观调控管理，在满足经济效益的同时，兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求，做到经济、社会、环境、防灾效益的相统一。三是强化政策激励。为鼓励各方积极参与开发利用地下空间，应像鼓励开发利用人防工程一样，给予城市地下空间的开发利用一定的优惠政策和措施。尤其要加大对投资建设大型多层公共地下停车场企业的政策扶持力度。四是加强督查考核。有关部门应严格按照《规划法》、《人防法》的规定，加大执法力度，充分履行职能，严肃查处不按规定、规划建设地下工程的违法行为。此外，应把开发利用地下空间作为改善人居创业环境的高度来思考和加快城市地下空间的开发利用，为城市经济社会发展提供强有力的支撑。

结语

综上，开发利用城市地下空间是城市发展的必然选择与趋势。因此，我们应进一步学习借鉴发达国家和国内先进城市的经验，结合中小城市经济社会发展实际，科学合理地做好地下空间的开发利用工作。把地下空间的开发作为城市空间结构优化成长的重要内容，发挥地下空间在城市要素整合和完善方面所具有的触媒作用。促进中小城市地上空间、地面环境、地下空间的三维立体化协调发展。

百度文库2020-5-24

在地下空间开发中应加强人防工程的科学规划和行业监管

新的历史时期，在地下空间开发利用规模不断扩大、资金投入渠道日趋多元化、质量监管呈现复杂化的新形势下，必须以《城市总体规划》为依据，做好《地下空间开发利用规划》和《城市人防工程规划》等修编，并创新管理机制和方式，切实做到在地下空间开发中加强人防工程的科学规划和行业监管，推动城市地下空间开发与人防工程建设的协调发展。

一、当前人防工程规划和行业监管存在的主要问题

党的十八大以来，江苏省在地下空间开发中，特别是人防工程建设走在了全国前列。形成了地下综合体、地下停车场、地下过街通道等形式多样、用途广泛、功能完备的人防工程开发利用新格局。人防工程平时开发利用率达85%以上，为社会提供人防地下停车泊位100余万个，有效缓解了城市停车难等“城市病”。但长期以来，由于管理体制脱节，人防工程建设与地下空间开发利用缺少融合，尚未进入科学有序、协调发展状态。存在的主要问题是：

一是各类规划衔接不融洽。《城市人防工程规划》、《地下空间开发利用规划》与《城市总体规划》、《土地利用总体规划》未能较好衔接，“多规合一”没有落到实处，没有一个有效机制把建设的相关规划和有关部门的规定相结合，由各职能部门制定的行业规划，缺少有效合理的衔接，影响了城市地下空间开发利用的高质量定位。

二是人防工程配置布局不平衡。当前，在全省13个设区市中，城市中心区、人口密集区、商业繁华区及旧城区等区域人防工程建设量不足，人均不到1平方米。而在近期建设项目比较集中的各类开发区、城市新区和各类大学城等区域人均面积已达2.0平方米以上，这些范围内人防工程过多，配建比例高，住宅入住率低，人防工程使用率低，造成资源性的“浪费”。县级市地下空间开发和人防工程建设发展不平衡，部分苏南等发达地区人防工程建设人均量是苏北不发达地区人防工程人均量的几倍，致使产生新的不公平，有悖法律规定的人人享有人民防空保护的权利。

三是人防工程战时功能配置不合理。从全省范围来看，人防专业队及医疗救护工程配置较少，人防专业队工程仅占比2.0%左右，医疗救护工程仅占比1.7%左右，不能满足战时抢险救援需要。公安、交通运输、电信、移动等专业部门由于种种原因不能配建相应的专业队工程。医疗卫生、养老机构及学校等，均出台了相应的人防易地建设费优惠政策，也不能落实医疗救护工程的建设。目前，建设人防专业队和医疗救护工程的任务只能强制让承建较大小区的开发商来实施，建成后的设施不能很好的利用和维护管理，更无法落实专业队组建部门负责建设专业队人防工程的规定要求。

四是人防与住建监管职能交叉缺失。地下空间开发建设市场秩序还不够规范，工程质量监管不到位，有些顽疾已经影响到人防工程防护效能的发挥和平时有效利用。如，普遍存在人防自身职能和住建部门质量监管权责不明晰，联动机制缺失；人防部门质量监管手段单一，检查方式落后，执法机制不完善，对违法行为的威慑力不够；建设单位和总承包单位责任主体不明，转包、挂靠等现象时有发生；工程设计随意变更、工程建设招投标不规范；监理单位由投资方聘请，监理的职责履行不到位等。

二、存在问题的主要原因

一是管理体制不健全。在编制规划上，《人防工程规划》、《地下空间开发》未列入《城市发展总体规划》的专项规划。规划、住建、人防等各部门各扫门前雪，没有形成“多规合一”的综合协调联动机制。目前，江苏省没有地下空间开发利用的协调指挥机构，无具体的牵头部门，一定程度上影响了地下空间开发利用工作的推进和提升。在地下空间开发利用及人防工程建设的具体实施中，涉及到住建、规划、国土、民防、消防等几十个部门和管线单位。条块的管理造成了协调沟通困难、审批复杂、管理混乱，无法形成合心、合力的局面。管网信息不全、数据失准问题较为严重，导致建筑施工过程中地下管线被挖断的事故时有发生，马路也为此增加了开膛破肚的次数，成为城市安全的一大隐患。

二是并联审批和联合竣工验收未落到实处。并联审批、多图联审、联合验收等多项审批改革已提出几年，但各部门出于自身职责考虑，合力不合心，怕承担责任，推进的效率和进展较慢。《人防工程竣工验收备案证明》未严格作为住建等部门验收备案的前置条件，导致建设单位不组织人防工程竣工验收的情况时有发生。

三是人防质监机构不健全。国务院《建设工程管理条例》第四十六条规定，从事专业建设工程质量监督的机构，必须经考核合格后，方可实施质量监督。而国家人防办在国人防[2014]235号文中已明确取消对人防工程质量监督站资格的审批。致使部分城市至今没有成立人防工程质量监督站，难以履行对在建人防工程的质量监督工作。

四是人防工程建设管理人才缺乏。全国仅有陆军工程大学（原解放军理工大学等院校合并）一所高等院校向人防系统定向招生，导致人防工程建设管理人才缺乏，满足不了人防部门对专业人才的需求。直接从事人防工程建设质量监管和维护管理职能的主要由人防部门下属的事业单位负责，工作量大、面广、人手紧、技术力量严重不足。

三、在地下空间开发中加强人防工程规划编制和提升行业监管水平的对策

（一）在科学编制城市人防工程规划上下功夫。地下空间开发利用规划和人防工程规划是“龙头”和“蓝图”。要广泛调研、加强论证，力求视野宽广、气魄宏大。

一是加强“多规合一”的研究。建立 “多规合一”的全市协调统一的规划管理体制，实现全市规划管理的一张图、一体化、全覆盖。要相互融合协调、相互衔接，防止发生各种规划互相“掐架”现象。修编《城市人防工程规划》、《地下空间开发利用规划》要与《城市总体规划》相互衔接，同步编制、同步实施；利用规划大数据和BIM技术，研究制作城市规划大数据库蓝图，实现将规划范围内的经济技术指标在市域电子地图或规划空间图中定点标注，以及与上、下规划的衔接指标；实现具体区域的详规（控规、修建规划）必须与“多规合一”的指标碰撞并相吻合，方能通过审批。明确地下空间开发（人防工程）规划在“多规合一”中地位、机制及监管体制；建立和明确“多规合一”的协调机制。

二是科学规划人防工程防护体系。人防工程建设是地下空间开发利用和城市建设的一个组成部分，常常是城市建筑的性质，决定人防工程的功能。人防建设的首要目的是保护人的生命安全，其次是保护为了人的生存而必须的生产资料。因此人防规划的编制必须以城市人口和建筑功能为依据，以防护体系建设的要素要求来确定人防工程的建设的总量、布局和功能，确保人员掩蔽、医疗救护、专业队等各类功能的人防工程平衡发展。并尽可能地将防护体系的点、线、面联接成片，以最大限度地发挥地下防护体系的作用。

三是发展布局应融入“四维规划”理念。地表区域的规划，只能称为平面规划，即二维规划；加上立轴，即考虑地上空间和地下空间，才是三维规划；规划除了三维空间之外，考虑时间因素，称之为“四维规划”。因为地下空间开发利用具有不可逆性，人防工程并不是越多越好，应同城市发展水平相适应，一定要为今后的发展留有足够的空间，实现可持续发展。所以，在落实规划的项目上，既要注重保持一定的投资规模和强度，又要充分考虑环境、土地、资金等要素制约，把重大项目按照先导性、基础性、重要性与可行性的原则，做到科学开发、总量控制。

（二）在地下空间开发中提升人防工程的效益和品位上下功夫。确立地下空间开发项目“宁缺勿滥”和“由数量规模型向质量效益型转变、由单一战备效能型向平战结合效能型转变、由物本发展方式向民本发展方式转变”的指导思想，着力在地下空间开发中提升人防工程的的效益和品位。

一是实现互连互通，提升整体效益。瑞士等国外地下空间开发利用特点是：注重立体开发，充分利用地下空间的多功能性建设四通八达的地下城。从地下轨道交通工程延伸到地下综合体、地下商业、地下疏散干道、地下共同管沟等。人们在核心区内通过地下行人通道就能抵达周边任意一座楼宇，实现人车分流，大大方便这一区域内人们的出行。制定规划条件时要对地下建设工程要明确连通要求，地下建设工程的设计方案应明确与相邻建筑的连通方案，相邻建筑已按规划预留横向连通位置的，新项目的横向连通位置应与之相衔接。通过地下空间的互连互通，充分整合单一的地下空间资源，实现规模、辐射、整体和集聚效益。

二是坚持平战结合，提升经济效益。城市地铁等地下交通干线、交通综合枢纽以及其他地下工程的关键部位和重点设施，必须符合人民防空防护标准，着力在提高战备效益上下功夫，确保“能打仗、打胜仗”。针对医疗救护和防空专业队工程不足问题，对开发建设单位可采取“以面积换等级”的方式给予补贴。在平时使用功能上，应以轨道交通、地下停车库、地下过街通道、地下快速公路等公共设施作为开发的重点，这是融入城市建设、民生建设的首善之举，也是地下空间开发的价值体现，使之作为推进人防工程建设的“倍增器”，成为经济社会又好又快发展的“助推器”。

三是强化经营管理，提升社会效益。据统计，目前江苏省大部分设区市的市区已建和在建大中型商业设施较多，商业面积较大，人均商业面积达到2—3平方米，远远超过了全国中等城市的人均面积0.8—1.0平方米。2017年的“双十一”，天猫商城11日全天成交额再次刷新纪录达到1682亿元。“网购”近年来的销售额每年正以30%的速度迅速增长。地下商场经营的商品应尽量与“网购”商品错位销售。否则，出现商业规模过大引发的后期经营和管理问题后，必然会引发承租户或自购商铺产权人退租退铺等事件发生，影响社会稳定。为此，地下商业开发，要坚持“多功能、社会化、效益化”的原则，实现均衡发展。

（三）在地下空间开发利用中加强人防工程建法治建设上下功夫。地下空间开发利用要依靠制度来管人、用制度来管事、用制度来推动，通过建立人防质量监督机构和完善监管与信用考核制度，保障地下空间的合理规范建设。

一是建立依法决策机制。市场经济本质上是法治经济。地下空间开发利用项目要依法决策、科学决策、民主决策。要进一步规范管理行为，把权力关进制度的笼子里。防止以人防是特殊行业、特殊部门为借口，自立规矩、自行其是以及主观性、随意性现象，确保依法决策落到实处。决策和行政许可必须在规划指引下和尊重市场规律的基础上进行，否则即便出发点是善意的、美好的，市场也会给你“捣乱”，让美好的意愿变形、走样，出现各方都不满意的结局。为此，要邀请相关高校、行业协会和职能部门的专家成立地下空间开发利用管理专家咨询组，为地下空间开发利用的重大问题提供决策建议。

二是完善监管和竣工备案制度。《江苏省物业管理条例》对新建住宅小区作了以下规定：建设工程竣工验收合格，取得规划、公安、消防、环境保护、民防等主管部门出具的认可或者准许使用文件，并经建设行政主管部门备案。为合力推进人防工程竣工验收备案提供法律依据。根据这些法律法规，积极主动联合住建部门出台《人民防空工程质量监督及竣工验收备案管理办法》。明确住建部门的质量监站依法负责对人防工程的土建部分进行质量监督管理；督促建设单位组织人防工程竣工验收；成立人防工程质量监管站，负责结建工程和城市地下空间开发兼顾人民防空需要建设的工程在防护方面的专业监督。

三是加强诚信监管体系建设。健全人防行业诚信监管机制，出台《关于加强从业单位管理推动人防工程建设市场健康发展的意见》和《人防工程建设从业单位监督管理和信用评价办法》，将设计、审图、建设、监理、第三方检测等纳入诚信管理体系中去。每年根据企业的资质、经营能力、信用记录指标等要素，对相关企业进行综合评价。坚持对失信者的惩处，并实行“黑名单”制度。

总之，地下空间资源非常宝贵，我们必须坚持人防融合发展，在地下空间开发中加强人防工程的科学规划和行业监管，才能全面提高地下空间开发利用综合利用水平。

镇江市民防局2020-7-5

用科学规划点亮地下空间

作者：毛梓铭

近日，总投资33亿元的番禺万博地下空间进展备受关注，这里将打造集交通、停车、商业、市政于一体的“全天候购物公园”，预计2020年完工。而今年6月公示的《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）》草案，也提出要加强地下空间综合开发利用，划定重点开发区域，开展详细规划。这几年，广州的地下空间建设持续推进，综合城市功能得到进一步增强。

如今，城市空间的开发越来越立体化，城市除了“向上”发展，对于地下空间的开发，也有不少探索。国内外经验表明，合理开发利用地下空间，是优化城市空间结构和格局、促进地下空间与城市同步发展、缓解城市土地资源紧张的必要措施。因为土地资源是有限的，而城市发展的目标和规划，需要一定空间来承载。在这方面，如果继续走“拼资源、拼土地”的老路，显然不可持续。因此，推动广州实现高质量发展，归根结底，要在集中集聚集约上找出路，从对空间的精细管理、高效利用中找到可持续发展的动力。开发和利用地下空间的意义，正在于此。

当然，就地下空间的开发利用而言，广州已积累了丰富经验。一些好的理念和办法，正在实践中得到运用。比如，为进一步鼓励合理高效开发利用地上地下空间，广州大力引入TOD开发模式（即以公共交通为导向的开发），建设零换乘一体化交通综合体，促进土地复合利用和立体开发。再比如，堪称目前广州在建最复杂的“地下城”万博地下空间，就利用其南北高差约20米的地形特点，以退台方式构造可自然采光的半地下空间，同时形成两条特色骑楼街。今后，对地上地下空间统筹规划、促进不同地下空间互联互通、打造功能丰富的地下综合体等理念，也将在越来越多地下空间的规划建设中得到体现。

当然，用好地下空间是大势所趋，但城市“向下”发展必须科学合理。特别是在改造利用的过程中，不可一味迁就经济效益而损失防护功能。有的城市在开发中，为了拓展商业利用价值，甚至出现擅自改变表层掩护厚度，把防空工程的封闭大门浇筑固定等现象。这样的做法，绝不可取。

总之，地下空间是个广义概念，对其规划利用，一是要注重综合规划，把地铁、地下商场等项目与地下静态交通、综合管廊、人民防空、环境基础设施等结合起来，一体推进。二是要更加细化明确，对不同类型的地下空间区别对待、分类施策。做好了这些打基础的工作，我们才能把“地下城”打造得更具特色、更有品质。

光明网2019-12-24

泰安市人防办创新实施“三个纳入”助推防空地下室建设管理提速增效

为贯彻落实新发展理念，深入推进“放管服”改革和工程建设项目审批制度改革，持续推进防空地下室建设管理提速增效。

近日，市人防办会同规划、行政审批部门对防空地下室建设管理实施了流程再造，创新实施“三个纳入”，即将防空地下室建设要求纳入建设用地规划条件，将防空地下室设计条件纳入建设工程规划许可，将防空地下室施工要求纳入建筑工程施工许可，以改革三连击的方式，强力助推防空地下室建设管理提速增效。

一是防空地下室建设要求纳入《建设用地规划条件》。自然资源和规划部门在编制《建设用地规划条件》时，将该地块防空地下室建设的相关要求纳入规划条件。明确规定，城市规划区内新建民用建筑，按照不低于工程建设项目规划批准的地面建筑物总面积7%修建防空地下室。因地质、地形等原因不宜修建防空地下室的，按照《山东省人民防空工程管理办法》等相关规定执行。同时应符合国家、省、市有关人民防空规范及规定要求。建设单位在通过出让、划拨等方式获取国有建设用地使用权时，根据《建设用地规划条件》，即可掌握该地段防空地下室建设的基本要求。

二是防空地下室设计条件纳入《建设工程规划许可证》。将《结合民用建筑修建防空地下室审批》纳入建设工程规划许可证核发事项。建设单位提供一套申报材料，同时办理规划许可证和人防结建审批。在两个事项准予批准后，仅出具《建设工程规划许可证》，不再单独出具《结合民用建筑修建防空地下室审批》决定文书，防空地下室的建设规模、防护等级、战时用途等设计要求和决定有效期将载入《建设工程规划许可证》，与单独出具人防结建审批文件具有同等效力。既确保了防空地下室应建尽建，又精简了申报材料、办事环节，为建设单位办事提供了至简至优的服务保障。

三是防空地下室施工要求纳入《建筑工程施工许可证》。将人防工程施工图设计文件核准、人防工程质量监督注册登记和建筑工程施工许可证核发合并办理。建设单位在办理建筑工程施工许可证时，同步提交办理人防工程施工图设计文件核准、人防工程质量监督注册登记的申请资料。审批通过后，人防工程施工图核准意见书和人防工程质量监督手续，以二维码的形式加载至项目《建筑工程施工许可证》。通过“一证代多证，一码查信息”方式为建设单位组织项目施工、办理建设手续、配合检查等创造了极大便利。

泰安市人民防空办公室 2021-9-1

修建地下人防工程，拓展城市发展空间

随着现代化城市建设进程不断加速，城市人口日益膨胀，土地资源日益稀缺，科学规划利用地下空间是必然趋势，也是一项长期系统工程。要为广大市民提供综合防护场所，又要促进社会经济发展;要为城市综合体配套功能提供基础条件，又要为市民高品质生活需求搭建平台。科学有效利用地下广阔空间为现代化城市发展撑起一片天空。

一、回顾过去，了解人防事业发展史，把握其发展趋势，促城市现代化健康有序发展。

古代筑城墙护平安，现代挖地洞保安全。国无防不立，民无防不安，国家要健康发展，人民要安居乐业，就要有强而有力的防护后盾。新中国成立后，人防事业自1950年在全国范围开始建立人民防空体制，至今已经走过60多年光辉历程，发展中几经波折，道路坎坷曲折。第一阶段是从成立中央人民防空筹备委员会到1958年撤消全国各级人民防空机构。召开了第一次全国人民防空工作会议，确定了“长期准备、重点建设”的方针，构筑人民防空工程设施。第二阶段是恢复重建中受文化大革命冲击后又转向应急建设。召开了第二次全国人民防空工作会议，总结了经验教训。由于当时国家面临国际环境动荡不安，加之美国等超级大国核军备又逐渐发展壮大，举国上下积极响应毛泽东同志发出 “深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全民参与挖“防空洞”防空袭战备应急建设。第三阶段是从十一届三中全会提出打开国门走向世界至今，人防事业发生了质的转变。召开了第三次全国人民防空工作会议，确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的人民防空建设方针，全面推进人防建设为社会经济服务，提升战备、社会、经济的综合效益。随之又颁布了人防法，召开了第四、五、六次全国人民防空工作会议，再次确定了“长期准备、重点建设、平战结合”的建设方针。人防事业结合国情及城市发展需要不断探索创新，开拓进取，挖掘其发展潜力，完善其融入经济社会发展的法制保障，确保战备效益，切实不断提升平战转换功能，全面推进城市化及社会经济建设，促城市现代化健康有序发展。

二、着眼现在，根治早期人防工程隐患，让其步入正常运转轨道，促城市综合体快速发展。

“深挖洞，广积粮”的人防建设理念已不符合当今社会发展实际，成为过去时了。但“人民防空人民建，人民防空为人民”的宗旨依然未变。各地区人防办对早期人防工程进行彻底排查，都会发现其存在渗水、破损、锈蚀老化等问题，有人防工程无人看管、无人利用，或人防工程经过几十年的运行，仍带病运作等现象。而这一切都已阻碍了现代化城市发展，也已成为人防工作的心腹之患，治理改造早期人防工程已迫在眉睫。

人防办作为政府主管部门，要根据本地区的实际情况，结合城市发展规划，对早期人防工程根治隐患，使之步入正常运转轨道，促进合理开发利用地下空间。一是对早期人防工程规范完善档案管理工作; 二是督促原建管单位对早期人防工程要落实维管人员及维管经费、制订完善维护方案； 三是对无法利用的有严重隐患的早期人防工程进行填埋或封堵；四是对有碍城市地下空间开发利用的早期人防工程可以拆除为新建人防工程让路；五是对可改造的人防工程进行加固改造促进利用，提升其使用功能，发挥其综合效益，达到人防工程同地下空间开发利用并肩发展。

三、放眼未来，借鉴国外先进经验，全方位推动地下空间开发进程，促城市整体结构科学发展。

城市是政治、经济、文化、人口等集中之地和中心所在。以九江市为例，老城区面积48.4平方公里，人口50多万人，已经达到拥挤甚至是超饱和状态了。老城区由于历史和自然地形地貌等条件的局限，路网布局骨架松散、主次不分、等次层次模糊，加上老城区的主要干道偏向于商业功能，交通性干道与商业性干道的功能叠加，导致交通拥挤、堵塞。老城区房屋低矮破旧老化，有的甚至已超过了使用时限。纵观全国大中城市，由于老城区有历史文物、遗迹等不便大面积改造，而主要呈现出外环套内环网架结构大规模扩展，出现土地资源日趋稀缺，自然环境严重受损，而向地下要空间发展还处在刚刚“起飞”时期。放眼世界，加拿大蒙特利尔城市老城区占地面积580万平方米，而地下空间就开发了580万平方米（其中商业开发90万平方米）。美国密苏里州开发利用地下空间，建有总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、生活区、文化区等。美国、俄罗斯、英国、日本、法国、加拿大等国地下交通四通八达，地下商业街、地下停车场等广泛修建，有的甚至相互有效连接形成一体。瑞士、以色列等国民防设施科学齐全，可供全民防护，平战转换功能运用自如。新加坡国土面积704平方公里，人口4百多万，这个袖珍小国提出 “地面上寸土寸金，脚底下空间无限”，并制定了向地下空间发展的总体规划蓝图，全面向更深的 “地下空间”进军，现已取得举世瞩目的成就。由此可见，老城新建是现代化城市建设发展的主要任务，而城市用地不足，加上早期人防工程又不适应现代化城市发展的需要，进一步科学规划开发利用地下空间就尤为重要。一是随着经济的发展，城市地铁，地下人行道，超高层建筑群，地下大型超市，地下停车场、地下公共陵园及地下娱乐场所等等，为农村城镇化趋势导致城市人口剧增所需要、为满足市民物质文化生活日益增长所需要。二是根据国防新形势的要求，要拓宽防护空间，要更新防护设备，提高城市综合防护能力。三是对人防工程要建立长效管理机制。确保战时靠得住，平时用得上，充分发挥人防工程综合效益及长远利益。为现代化城市建设保驾护航。四是地下空间与地上同样都属于不可再生资源，必然要充分考虑开发利用地下空间与现代化城市发展相适应，还要有“前人植树，后人乘凉”之远见。五是根据城市发展的需要对地上、地下要全面整体规划，地上、地下的商业及交通等系统要无缝有效连接。既要兼顾人防系统设施，又要形成立体式城市空间结构，确保战备效益的同时，促经济效益及社会效益飞跃式提升。

21世纪将是地下空间开发利用的世纪，地下空间将成为城市的第二空间，地下空间开发利用规划和城市整体规划要同步融合，要合理利用早期人防工程，充分发挥地下空间优势，让人防工程服从城市长远发展。

九江市庐山区人民防空办公室2020-5-24

深圳市地下空间规划的若干思考

随着我国城镇化快速发展，大城市人口密度剧增，城市发展面临着巨大挑战。土地资源浪费、建筑空间拥挤、基础设施不足、生态环境恶化、交通拥堵、城市综合防灾能力薄弱等“城市病”日趋严重。为了缓解城市发展中的各种矛盾，人们逐渐认识到地下空间利用对解决用地问题、节省征地费用、保护地面景观和自然环境具有重要意义。地下空间利用已成为世界性的发展趋势，甚至成为衡量城市现代化的重要标志。1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁，拉开了现代城市地下空间利用的序幕，150年来，已形成地下交通、城市管网、地下能源、水源储备和地下商业综合开发等一系列综合开发模式：如日本通过大深度的地下空间利用改善社会生活环境质量，提高防灾能力；加拿大蒙特例尔和多仑多利用地下空间良好的热稳定性，经过30年的努力，建设了完整的与地铁车站及大型公共建筑相互连同的地下步行系统，成为闻名世界的“地下城（Indoor City）”；瑞典、芬兰、挪威等地则以地下市政设施和公共建筑如大型供水、排水、供热系统、垃圾清运管道等著称；巴黎的地下空间利用主要发展了地下停车系统并为保护历史文化景观作出了突出贡献。总体来看，国外地下空间利用呈现综合化、分层化与深层化、地下交通和城际交通的地下化、设计施工技术手段先进化、市政公用隧道（共同沟）应用广泛化等的发展趋势。

目前，深圳面临土地、能源、水资源、生态环境“四个难以为继”的局面，提升城市景观，城市转型，维持并增进国际竞争力都需要充足的空间保障。在外延型拓展无望的情况下，开发利用地下空间就成为了一个新的选择。深圳在地下空间的规划利用方面走在全国前列，积累了一定经验，但仍处于摸索起步阶段，与发达国家相比还存在较大差距，迫切需要制定完善符合城市发展需求的地下空间利用规划，为有计划有步骤推动地下空间利用作好准备。

一、深圳地下空间规划的现状和成就

1、地下空间规划体系

深圳已基本建立总体规划－专项规划－详细规划的规划体系。《深圳市城市总体规划》（2010－2020年）在国内首次将地下空间相关内容纳入城市总体规划，将地下空间视为城市空间的组成部分，进行地上地下整体统筹。在此基础上，深圳编制了《深圳市地下空间利用发展规划》及《深圳市地下空间资源利用策略研究》，并在全市划定了8个地下空间重点开发地区，编制了福田中心区、华强北、宝安中心区等地区的地下空间控制性详细规划。此外，深圳还编制了《深圳市人防发展总体规划》、《深圳市轨道交通发展规划》、地铁一、二、三期专项规划等。

《深圳市地下空间利用发展规划》以地铁网络为骨干线路，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为重点，对地下空间进行平面布局，建立点线面相结合、组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。竖向布局分为三个层次：浅层空间位于地面至地下10m以上，是人员活动最频繁的地下空间；次浅层空间位于地下10m－30m之间，主要安排停车、交通集散、人防等设施；次深层位于地下30m－50m之间，深层空间位于地下50m～100m之间，这两个层次的地下空间侧重于远景统筹部署，安排城市基础设施和城市公用设施。

2、规划管理制度

深圳市现行地下空间规划管理制度主要包括政策法规及相关技术规范。其中，在政策法规方面，2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定。在规划编制的技术规范方面，深圳市规划主管部门主持编制了《深圳市地下空间设计指引》，并通过修订《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“城市地下空间利用”章节，明确了地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。此外，《深圳市建筑与城市设计标准与准则》还进一步深化完善了地下空间规划设计的技术规范，指导项目的规划建设。

3、规划实施

深圳地下空间规划实施主要表现在三个方面，一是依托轨道交通进行地下空间建设。深圳地铁一、二期工程共形成了178.8公里的轨道交通骨架网络。依托地铁交通网络的建设，深圳对站点地下空间进行同步规划、同步设计、同步建设和同步经营，建成包括地铁、大型的交通枢纽、人行过街道等交通系统，并带动了沿线物业开发，形成了诸多以地铁站点为依托的商圈和生活圈。二是重点地区综合开发地下空间。深圳确定福田中心区、华强北商业区、罗湖商业中心区、宝安中心区、前海枢纽地区、龙华客运枢纽区、光明新城、南山商业文化中心8个地区为深圳市地下空间重点开发地区。目前已在福田中心、华强北商业区、罗湖商业中心区建成商业中心、商务办公型综合体、地下街等；在会展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通枢纽。三是市政设施建设。由于土地资源紧缺及环境保护压力，中心城区“厌恶性”市政设施选址落地难问题日益凸显。目前，深圳已尝试进行地下市政场站的入地试点，如地下污水处理厂、地下变电站、电缆隧道等，其中，深圳布吉污水处理厂为全国首例地下式污水处理厂，占地5.95公顷，污水处理规模20万立方米/日，投资5.9亿元，地面为城市休闲公园，有效解决了周边公园配套不足的问题。

二、深圳地下空间规划中存在的问题

1、规划缺少系统性

完整的地下空间规划体系应包括总体规划—专项规划—详细规划，其中详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。从宏观层面来看，深圳缺乏整体的城市地下空间开发利用的发展战略和全面规划，缺乏地上与地下的协调和深层地下空间开发的长远安排。从中观层面来看，主要有以下问题：一是已有的地下空间规划和开发利用都是依托于轨道建设被动发展起来的，而轨道交通网络规划也是近年才开始编制，未能与城市总体规划同步，缺乏从地下空间资源角度统筹考虑；二是专项规划对下层次规划有效的指引内容少，操作性不足；三是地下空间的规划未能与地面规划编制体系一致，存在地上地下“两层皮”的现象，与城市建设的各个分系统如交通、市政专项规划之间缺乏有机结合。从微观层面来看，控制性详细规划只针对重点地区编制，且缺乏修建性详细规划，面向实施的层面存在许多空白，缺乏满足管理需求的、清晰的决策依据，涉及到地下空间的单体建筑、轨道站点交通规划、重要节点城市设计等目前都处于个案处理阶段，规划边界不一致，给规划管理和实施带来了一定难度。

2、规划滞后于城市发展需求

深圳作为高度城市化地区，城市的快速发展使地上空间得到了充分的开发利用。但地下空间的开发利用却还处于初级阶段，从城市发展的角度讲，地下空间规划的滞后主要表现在以下方面：一是地下开发未能与地面开发相协调，虽然深圳近年已开始系统考虑地下空间的利用，并着手编制规划，但相对于地面建设的完善程度来说，地下空间的规划明显滞后，地下空间项目建设未能统筹安排或与地面规划的需求不相匹配，造成开发活动零散，地下空间不能有机组织，呈现出短期效益、低效益。二是设计、建设及管理水平不足，地下空间内部导向标识，通风采光及景观等环境条件较差，影响地下空间的品质。三是各行业、各部门按照自己的需求自行建设地下建筑，缺乏整体性和系统性，连通性差，地下未形成网络，造成地下空间使用效率低，如一些高层建筑物的桩基由于未考虑将来开发，往往占用地下十几米的空间，造成了该部分空间不能在以后的开发中得到利用，而许多零星开发项目、开发深度和接口未与周边开发统一，也阻碍了对周边地下空间的开发。规划滞后造成地下空间开发利用的混乱，不但不能充分发挥经济和社会效益，而且也给今后城市发展带来不可弥补的损失。

3、规划功能单一、布局不合理

深圳市地下空间开发起步晚，从规划内容来看，由于深圳地下空间未经历以人防为主的阶段，公共地下空间的主要使用功能是地下交通、少部分商业经营及新建高层建筑地下设备用房和停车场。目前地下空间开发功能单一，与城市建设的关系不紧密，经济和社会效益未得到充分发挥，尤其对于公共服务、市政基础设施布局研究不够，建设严重不足，如综合管沟建设只有在新城区局部地段实施；地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统则更有待于进一步开发。

从地下空间布局形态来看，表现出点状、零散、浅层的特征：地下空间地域分布呈现区域聚集特征，主要分布在特区内高层建筑以及地铁一期沿线周边区域，其中，福田区地下空间开发量占全市地下空间总开发量的54%，而宝安、龙岗、盐田三区的总量还不足全市的10%；地下空间开发深度以浅层为主，利用深度以地下一层为主，大部分在地下－15米以上，局部地铁线路达到次浅层深度（－30米），且相邻地块在地下空间的开发中缺乏联系，开发深度相差大。这些现象造成了地下空间资源的极大浪费，也提高了今后大规模开发的成本。

4、规划管理制度不健全

（1）法律体系不健全。首先，地下空间开发利用的相关民事立法、配套立法不全，地下空间的物权范围、地下空间建设用地的审批，以及地下空间的房地产登记、地价核算、产权分割、工程建设管理等诸多问题尚未解决，在一定程度上影响了地下空间规划的编制和实施。其次，在地下空间规划和利用的专项立法方面，国家在《中华人民共和国城市规划法》中规定了地下空间开发利用应遵循的原则以及地下空间开发与人民防空和城市规划的关系，但缺乏地下空间规划的操作细则，如地下空间规划的编制办法和编制规则；深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，但办法内容基本上属于原则性规定，难以指导地下空间规划和利用的具体工作。

（2）地下空间管理体制不健全。深圳地下空间开发利用涉及到城市建设、规划国土、人防、消防、环保等多个部门。但是，由于没有专门立法对各部门的职责作出明确规定，实践中存在部门间职责不清、审批困难、沟通协调难等问题，大大制约了地下空间的开发利用，各个职能部门在进行项目建设的时候，往往自成体系，给地下空间的规划和利用带来一系列后遗症。

（3）信息系统建设落后。地面的信息管理系统在深圳已经比较成熟，如“一张图”系统在城市规划编制、规划管理、建设项目审批管理过程中发挥了重要的信息支撑作用。相比而言，地下空间的信息建设和管理则显得比较薄弱，主要体现在以下三个方面：一是深圳目前的地下空间规划对地下空间资源的系统评估和空间及质量的分类相对不足，由于地质环境的隐蔽性与复杂多变性，地下空间规划缺乏可靠的基础；二是对于已有的地下空间工程包括市政管线、共同沟、地下轨道交通、地下建筑物等的信息管理一直相对落后；三是传统的二维规划技术难以描述地下复杂的地质环境等三维空间信息，导致其难规划、难开发、难恢复。薄弱的信息管理技术对地下空间的规划编制、开发资源预测、规划建设管理等方面形成了制约。

三、加强地下空间规划的建议

1、完善地下空间规划体系，与相关专项规划综合协调

完善地下空间的总体规划和详细规划，同时将地下空间规划纳入法定规划的实施路径，实现与现有城市规划制度的衔接。地下空间规划要实现与现有城市规划的衔接，地下空间建设专项规划要与其他专项规划如交通、市政、防灾、生态环境保护、历史遗产保护、城市更新、土地整备专项规划相协调，尤其注重加强地下空间规划与城市更新规划的协调，促进城市地上地下空间的有机结合，在实现城市更新目标的基础上拓展更新后项目或区域的空间，逐步实现地下空间的开发利用。

2、完善地下空间专项规划，地上地下协同发展、综合利用

城市地下空间是城市上部空间的补充和延续，是城市发展不可或缺的一部分，应当结合城市发展实践的具体要求，加快完善和审批地下空间专项规划，将地下空间建设纳入城市统一规划管理的轨道。

（1）协调地面规划和现状进行规划。积极探索“地上问题、地下解决”的发展思路，将原先的“平面规划”转变为“立体规划”，指导城市的立体化开发，促进地面、地下空间协调发展，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，把地下空间建设作为缩小原特区内外差距，实现特区一体化的重要杠杆。

（2）整合基础设施建设需求进行规划。把地下空间作为城市内部不同区域城市功能健全完善的承载力量，将城市中一些功能交通运输、公用服务、市政、防灾、能源、生产储藏等适当引导进入地下空间，带动深圳土地利用结构及布局的转变。根据目前的规划，深圳规划有16条轨道交通线路，总长约587公里，设站356座，换乘站62座。未来10至20年是深圳轨道交通集中大规模建设期，深圳地下空间规划结合现有地下设施重点项目建设，将有序开发高质量的地下空间。

（3）统筹规划“地下城市”。国外一些经济发达城市如巴黎、东京、蒙特利尔等的地下空间开发正在逐步向“地下城市”发展，延续地面城市的大部分功能，有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤、环境恶化等一系列城市问题。深圳可充分借鉴国外的成熟经验，从两个方面统筹推进。一是大面积、高密度规划。应进一步拓展现行点、线结合的地下空间规划模式，全面考虑整个深圳在社会经济、自然资源、地质环境、城市功能等各方面的情况，实施点、线、面结合的地下空间综合规划。二是大深度、分层次统筹规划。应根据城市不同发展时期对地下空间开发利用的需求，坚持“该深则深、能浅则浅；人货分离，区别功能”的原则，运用立体规划设计技术将开发的重点控制在地下不同的竖向层次，以解决城市发展各个不同阶段的需求，保证地下空间利用的充分性和完整性。

（4）规划“留白”，杜绝“短视规划”。目前，我国城市发展规划中已有了“发展备用地”的概念，这也同样适用于地下空间规划。但由于地下空间存在复杂性和特殊性，在规划中要遵循“分期、分区、分层”的建设思路，充分考虑后续利用的可操作性。在评估地下空间资源的基础上，协调地下空间与土地利用、城市功能、城市发展时序的步调，预留地下空间深层发展的余地。

3、完善规划管理制度

一是完善地下空间规划的法律法规。明确地下空间规划在城市总体规划中的地位与作用，要做到民事立法具备、专项立法齐全、配套立法完善。民事立法方面，应从民事基本法律制度上确定地下空间权法律制度，应在《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施办法》等法律中对地下空间开发利用给予更加明确的规定；专项立法方面，应完善国家、地方层面关于地下空间规划和开发利用的专项法律和地下空间规划编制的技术规范与标准，尽快制定《城市地下空间规划编制办法》、《城市地下空间规划标准》等；配套立法方面，应从财政、金融等方面对地下空间开发利用的建设费用融资制度、贷款制度等予以规范。此外，明确地下空间规划和利用涉及到的各个部门和各个行业的管理责任，并设立综合协调机构，实施地下空间开发利用的统一管理。

4、充分利用先进规划管理技术

运用3DGIS等科学有效的方法建立地下工程数字化信息系统并对其进行动态管理，将多源异构数据进行GIS数据标准化，建立地形、地层地质、地表建筑物、地下构筑物三维模系统，实现地上、地下空间信息的二维编辑、三维表达分析，提供丰富的空间分析功能，集成结构计算和设计模块，为地下工程设计提供参考依据和决策支持，可辅助于地下空间规划管理，并衍生出更有价值的信息。

南方网2020-3-21

如何提升地下空间再利用

西城区自开展地下空间综合整治专项行动以来，累计共清退地下空间950处，已基本完成目标任务。如何更好地再利用地下空间，达到“促提升”的目的，是西城区亟待解决的问题。地下空间再利用可防止清退后的反弹，对改善市民宜居环境，保障安全稳定，提升城市品质意义重大。

制度先行 规范利用

西城区地下空间在整治前存在一定的管理使用问题，因此，疏解整治后，西城区严格把关，坚持依法依规再利用。结合地下空间再利用指导意见及西城区禁限目录等相关文件，依照《人防工程和普通地下室规划用途变更管理办法》文件精神，提前布局，综合考虑，优化资源，按需配置，主要方向是公益优先、便民利民、提升质量、满足需求。依据地下空间的客观实际条件，鼓励用于便民生活服务设施、文体服务设施、其它公共服务设施。

各级重视 多方引导

为加快再利用进程，西城区地下空间清理整治联席办下发了《关于开展已腾退地下空间合理利用试点的通知》，主要围绕城市功能布局优化、人居环境改善、城市服务便利、管理水平提升等要素展开。西城区多次组织召开会议，宣讲腾退地下空间再利用政策，聘请专家研究地下空间再利用规划，组织设计部门开展地下空间再利用设计大赛等，采取多种方式为腾退地下空间再利用创造工作氛围。

积极行动 成果颇多

需求为先，服务便民。需求决定供给，如何再利用，群众最有发言权。西城区西长安街街道和平门小区腾退出的地下空间，充分听取群众意见，通过街道办事处购买服务、引入社会资本等方式，优先用于社区活动场所、仓储、应急物资库等公益便民项目。新壁街19号楼12单元地下室，改造成为“红墙文化氧吧”，场所内设有舞蹈室、乒乓球室、棋牌室、会议室、图书室、绘画室等用于方便居民休闲娱乐；新壁街18号楼地下室改造成美立方仓储，用于和平小区居民存储杂物，为居民提供了安全、便捷、灵活的服务，打造了新型的个人存储体验。

群众的获得感就是我们整治最大的收获。金融街街道宏英园13号楼原是经营性员工宿舍，地下室全部用木板隔断，人均居住面积极低，私拉电线，卫生脏乱差，存在严重的安全隐患，经过多次努力整治清退后，为防止住人反弹，以满足社区居民需求、提升服务质量，街道通过招标的方式承租，由中信国安集团利用负一层打造了一个满足居民日常、基础需求的金融街百姓生活服务中心。引入了连锁品牌零售、品牌餐饮、特色商铺、实现连锁化与品牌化经营，提升区域生活性服务业品牌化水平。负二层作为群众文化、体育服务的配套设施，开办琴棋书画班、电脑培训班、交谊舞培训班，丰富了社区居民的文化生活。

留住历史，文化传承。北京作为文化中心，如何传承历史及厚重的文化是我们义不容辞的责任。随着城市化进程的加快，一些古老的印记逐渐淡漠。但坐落于西城区输入胡同7号楼的地下室以原来存在脏乱差的问题，如今以牛街历史文化展陈室面貌全新出现，肩负起了传承近千年的历史记忆的责任。展陈室以牛街历史为主线，以时代演进为顺序，通过牛街历史画卷描述了自唐代伊斯兰教传入中原以后，不同历史时期牛街的地区变迁和人文风貌。从“牛街历史沿革”、“场景还原”、“牛街胡同”、“牛街经济”、“牛街文化、体育、卫生”、“牛街民俗”、“牛街名人”依次讲述了牛街的特色历史文化，详实地展现了牛街地区的文化内涵及历史足迹。

白纸坊街道樱桃二条8号院1号楼地下的纸文化博物馆，两年前是一所流动人口密集、安全隐患突出的低端小旅馆。当时，在干余平方米的地下空间内，99间窄小的“格子间”中聚集了300余人。街道结合属地历史特色，投入了千余万元，历经一年的时间修成了本市第一家以“纸”为主题的博物馆，并聘请了4位专职讲解员。除了主题展示，还有创客空间、科普影院、再生纸演示等多个互动设计，充分挖掘展示了白纸坊在印制、造纸方面的历史文化特色，彰显了深厚的文化底蕴。

不忘初心，党建为先。如何做好党建工作是北京作为政治中心定位的重要任务。牛街西里二区2号楼地下室建筑面积864平方米，在清退之前，此处地下室居住了90余人、70余间，空间交错、通道狭窄、安全隐患突出，如今经过街道规划建设，“变身”为党员阅览室、党员教育基地、党建讲习所、党风廉政教育基地、舞蹈队排练室、书画活动室、青少年活动室、图书阅览室、手工制作室的综合文体中心，定期向社区居民开放，丰富了社区居民的业余生活。尤其是党员教育基地成为了街道践行“红墙意识”、推动“两学一做”常态化的平台，受到了广大党员和群众的好评。

恢复功能，化解矛盾。由于各种原因，过去新壁街7号楼、18号楼、19号楼、西绒线胡同20号楼等地下室曾被物业用于散租住人，挤占了居民正常停放自行车的空间，小区居民多有意见。通过核查其规划用途，恢复了原有的自行车库，不仅为小区居民停放自行车提供了便利，还提升了居民的居住环境。

建议

地下空间再利用是目前当务之急，但应避免盲目单一追求高利用率。尤其对于普通地下室，由于其所有权的多样性，应在充分了解民意的基础上，以需求为导向合理利用。同时，加强政策宣传引导，鼓励各普通地下室所有权人积极参与到再利用的进程中来。另外，对准入的业态，要提高安全标准、改造标准，改变过去人们对地下空间普遍脏乱差的惯性认知，以疏解整治再利用为契机，提升地下空间环境品质。此外，对一些服务型与居民生活紧密的低利润小微业态，政府可适当进行补助予以扶持。

360图书馆2020-7-29

上海“智慧民防”守护城市地下空间

临近傍晚，上海小马路商场人头攒动、热闹非凡，这里不仅是长宁区百姓常来常往的休闲娱乐空间，更是长宁区的重要交通枢纽。但很少有人知道这里也是一个地下民防工程。“小马路商场民防工程人员密度超过预警阀值！”正执行巡检任务的长宁区民防地下空间管理员丁嘉晨，突然收到一则报警信息，他立即赶到现场，督促通道人流疏导。地下空间管理员反应迅速，靠的是一个小小的物联感知设备，该民防“安全卫士”集烟气、温度、有毒气体、红外闯入监测等功能于一身，能第一时间将预警信息发送至巡检员手机上。

上海市民防指挥信息保障中心副主任葛伟荣昨天告诉记者，在上海，物联技术已经在民防领域开展广泛的试点运用，借助物联设备的感测技术，民防工程的管理工作比以前更智能、更高效。“我们现已整理出5大类民防工程安全风险点，针对火灾、渗漏水、非法进入、有害气体等安全隐患，分别设置了温湿度监测、水浸监测、红外入侵监测、综合气体监测传感器等17种物联感知设备。”

徐汇区民防办地空管理科副科长李钢介绍说，按照疫情防控要求，大部分居民小区和商务楼宇实行封闭式管理，传统的上门巡检方式受到了极大的限制。要保障特殊时期民防工程安全，“线上”巡检成为重要的一环，要一边与属地社区保持密切联系，一边组织管理员每天定时开启监控系统，掌握民防工程内实时情况。

在静安区民防应急管理指挥中心，一块蓝色的横向大屏幕上，分布着几个功能板块，不停地更新着数据。此时，屏幕上弹出一个鲜红的预警信息：沪太路1188弄地下室水浸报警。区民防指挥信息保障中心主任汤孙青打开该地的视频监控，通过定位查询全区地下空间管理员即时位置信息，就近将现场核查任务派单给管理员季旻彦。

季旻彦接受任务后，他赶到现场，发现居民楼下水管破裂，导致污水倒灌入地下室，水深已达2厘米，要立刻进行排水作业，这已超出了民防的职能范围，季旻彦马上将问题反馈至工作平台，开展联合处置，进行施工修复。

自动感应、自动报警，第一时间发现可能出现的安全隐患，智能物联设备的配置和应用，保障了实时发现、实时派单、实时跟踪、实时督办。

民防要素箱，是长宁区民防物联网建设的关键法宝，在外连接信号源、向内部署传感器，使得老旧居民小区内的民防工程可被居民在平时“用起来”，在人员疏散掩蔽演练中“活起来”。

“在民防工程中部署物联感知措施，不仅是日常安全管理实现‘人防+技防’的重要组成部分，更是‘智慧民防’建设，实现‘一网统管’的新基建。”市民防办副主任姜执伟调研长宁区民防工程管理建设情况时说。

自2012年起，长宁区逐步部署在重点地下空间和民防工程内的物联报警设施，是上海市第一个在民防工程内试点建设物联终端的区域，也是目前全市物联设备建设程度最完善的区域之一。

面对新形势新挑战，“科技铸盾强防”的理念应运而生，上海市民防办早早就开始布局谋划智慧民防建设，其中民防工程管理领域物联设施建设正是关键内容。

人民网 2021-7-14

标识，如何让地下空间更安全便捷

近几年，城市地下空间越来越大。各类商场、综合体、公共设施纷纷“往地下找空间”。

与地上不同，地下空间没有开阔的视野，没有周边建筑物和自然环境作参照，甚至手机导航也无法精确到地下的每一个岔路。无论日常状态下的寻路还是紧急状态下的撤离，标识系统都显得尤为重要。

近日，记者走访了上海各类地下空间，如地铁、地下停车场、地下通道、地下商场等，试图对标识的有效性、准确性、便民性提出更高要求。

地铁空间：细节处见信息

上海地铁是全世界正线里程数最长的地铁之一，其保障能力、服务水平的进步有目共睹。运营方还时常举办活动，让乘客多提意见。总体而言，地铁标识信息全面，顾虑到方方面面，但仍有一些细节待优化。

比如，地铁的到站信息。车厢广播报站一不留神就易错过，有些车厢里广播声音很弱，听不太清。此时此刻就要在最短时间内寻找站点名称标识。如今，每节车厢高处的电子线路图均有到站提示灯，但它们位置太高，常常被悬挂的拉手和栏杆遮挡视线。乘客最常用的方法是透过玻璃窗往站台望，运气不好时，停车角度恰好看不到任何站名信息。

“站台上的站名标识间隔太远，数量不够。”在上海工作了一年的李女士说，“这一年，我已经因为错过地铁广播，好几次坐错站了。”大部分老年乘客也表示，“无法及时找到站名，所以乘坐地铁有点慌”。

有不少市民注意到，每一节车厢门旁的电子屏一直在播放小视频，这些电子屏处于最佳视线位置，“若能播放到站信息就好了，简直是现成工具”。也有市民说，应该确保“从车厢往站台望时，站台各角度都有站名标识”。

别以为年轻人就不会坐错地铁。许多网友表示：“上海地铁3、4号线是我的死穴”“又一次坐错，栽倒在地铁3、4号线上”。从宜山路站到宝山路站之间，地铁3号线、4号线共享站台，上车前必须分清列车属于几号线。此时，标识变得尤其重要。

列车车厢标注了“3号线”“4号线”字样，但有些被贴在了窗户边，容易被看见；有些则被贴在了窗户下，当列车进站打开车门时，标注会被护栏上“宁等一列车，不抢一扇门”的宣传标语遮挡。

看颜色行不行呢？黄色代表3号线，紫色代表4号线。可惜这些列车车身“黄紫拼接”，难以区分。

那么看站台电视屏行不行呢？电视屏信息很多，滚动播放着即将到来的第一班、第二班、第三班列车分别是几号线、各趟列车到站时间、首末班车时间等。乘客所需的关键信息，所占空间不足电视屏的八分之一。不少乘客表示：“信息太多，反应不过来。”

这方面，上海地铁10号线或许能提供好的范例。10号线在龙溪路站后会分道，开往虹桥火车站站或航中路站，乘客面临选择列车的问题。站台在常规电视屏以外，还加装了一个电子显示屏，上面用红色字体显示“本次列车开往……下次列车开往……”，把最关键的车次信息独立出来，一目了然。

地下停车场：每天十来个找车求助

地下停车场，是让司机们常常晕头转向的地下空间。

目前，城市地下停车场都有“出口”标识，但司机无法在地下就判断出去后的道路信息。一位司机在汇银大厦停车场的出口短暂停留，就为了查看手机导航。幸好后面并无跟车，否则容易造成交通堵塞。

一旦停车场过大，找车、找商场入口、找相应道路出口，都是难题。不少网友抱怨“地下停车场的地图很难看懂”。虹桥天街商场就是一个典型，其地下停车场地图标注了停车场、楼梯、消防区的位置，而车主更关心的出口方向、街道信息在地图中并不清晰。

在这座停车场的B2层，两个不同方向的出口标识竟然都写着“申滨南路出口”，许多司机感到困惑，不知道该选哪条路。安保人员解释：“几个口出去确实都是申滨南路，但是有南段、北段。”如果能在出口信息后面多加“南段”“北段”几个字，车主就会方便许多。

在虹桥天街的地下停车场，一位焦急寻车的吴女士向记者抱怨：“像个迷宫，完全找不到车，已经找了半小时！”帮助吴女士寻车的过程中，记者发现，吴女士所在停车通道入口，其南侧共有100个车位，但入口标识上只标注了“0—50”，必须走到中段才能发现“51—100”的标识牌。这使得将车停在69号车位的吴女士误认为整个南侧通道只有50个车位。

由于找不到车的情况频繁发生，虹桥天街商场专门提供了寻车服务。车主给中控中心拨打电话，保安会开着电瓶车来帮忙寻车。工作人员告诉记者：“即便现在受疫情影响，停车的人不多，平均每天也有十来个让我们帮忙找车。”

标识本身的差异化和多样化，也加剧了地下空间的寻路难。

不同地下停车场对分区、立柱、车位的命名大相径庭。陆家嘴国际金融中心的地下停车场，不同分区以英文字母命名，如A区、B区；车位以四位数字命名，如2037、2038；车位旁的立柱则以三位数字命名，如058、117。

仅一墙之隔，正大广场的停车场使用的是另一套规则：分区以“春夏秋冬”命名，车位以三位数命名，立柱以“季节+数字”命名。静安嘉里中心的地下停车场，分区是“字母+数字”，车位以四位数命名，立柱没有命名。

五花八门的命名规则，意味着每一次人们都得适应这些符号代表什么，才能找到方位。一位年轻男士表示：“我没有信心一会儿回来能找到自己的车位。”在正大广场停车场，一位女士正打电话大声重复自己的位置：“我在冬18！”电话里对方似乎不能理解她的“暗号”。她不得不反复解释道：“春夏秋冬的‘冬’。”

地下关键设施：优先级值得思量

在地下空间，关键设施的标识十分重要。如无障碍电梯，多数人表示，找不到相关指引标识，常常已经走到无障碍电梯面前，才发现一个提示，实际上已失去了引路意义。

在人民广场地下空间，AED应急设施附近没有标识，很难被注意到。黑白色卫生间标识被放在发光广告灯箱上方，格外暗淡。静安寺漫选聚落地下商场有一处卫生间没有标识，附近的咖啡店老板说：“每天都有好多人来问我卫生间在哪里，周末尤其多。”人民广场地下通道同样如此，卫生间隔壁两家店铺工作人员均表示，每天十几个人来询问卫生间位置，周末甚至有三四十个人来问。

从虹桥火车站地下通往虹桥天地商场的通道里，标识牌从黑色变为白色，字体也随之变小。地铁站标识中的“虹桥商务区”，进入商场后就不再显示。记者在该处等待了5分钟，有6位乘客正驻足判断方向。

国内标识系统领域的专家吴国欣教授，曾经参与了国家标准制定。“但国标只是及格线。”他说，不同文化、不同城市、不同认知模式，对标识也有不同诉求。比如上海浦东的标识系统一般比浦西稍大些，就和空间尺度有关。同样一块标识牌，是方是圆是扁，关键在于把它放在哪里，不同环境有不同诉求。

吴国欣说，目前国标仍然是分类制定的，交通系统的标识如路标，与地下空间属于不同领域，并没有衔接为一个系统。随着经济发展、空间日益复杂，中国是否需要为标识系统建立统一的标准体系，便于人们认知，这是值得讨论的课题。

同济大学建筑系副教授孙澄宇说，寻路目标有多种，如找洗手间、找餐厅、找地铁站。各种目标信息，哪一类在设计时被赋予更高的感知优先级，会给人带来完全不同的寻路体验。商场倾向于把有利于商铺招揽的信息作为最高优先级，如指向电梯、扶梯、餐饮等，次一级如指向公共厕所等，而引导顾客快速离场的地铁、出口标识不会那么醒目。

至于地下通道的标识，由于往往是所衔接的两个建筑主体协商后的结果，所以在衔接细节上容易有瑕疵。

紧急标识系统：逃生不一定符合预设

人在地下空间本就缺乏方向感，一旦碰到紧急状态，逃生标识系统显得尤为重要。最常见的是绿色箭头灯箱，可一路指引人撤离。这套逃生标识系统平时并不引人注意，出现突发状况后，尤其在应急照明下，紧急标识发亮，在黑暗中特别明显，此时人们跟着走就行。

但以上都是理想状况。地下空间紧急撤离的标识系统能发挥多大作用？目前碍于真实数据的稀缺性，这方面研究还有很长的路要走。

比如，一旦发生需要逃生的状况，人流一定会往设计好的就近通道撤离吗？“未必。”孙澄宇说，如果其他地方更亮，人是趋光的；如果更多人往其他方向跑，人是盲从的。每条逃生通道的实际人流未必与当初的预想一致，实际路线未必与防灾预演一致。如果大部分人拥向同一条逃生通道，没有如预设那般均衡逃往各条通道，后果可能很严重。

“我们研究过国际上多个火灾案例，发现逃生通道标识没有发挥预想作用的概率很高。”孙澄宇说，首先，紧急状态下标识灯会亮吗？其次，就算标识灯都亮了，在烟雾和叫喊中，还有几个人能保持理智，寻找标识，就近逃生？大部分人逃生时表现出的还是动物本能，如趋光性、从众性等。

所以目前，对于防灾减灾、紧急逃生体系，我们不能以为纸面上、标准规范上做到位就行。时至今日，全球各种极端天灾和突发状况频繁，地下空间逃生标识这一关键项，不仅涉及本专业，更需要从行为学、心理学等跨学科角度，借助科技手段进一步深入研究。同时，全民的防灾教育、疏散培训和演练，是提高城市安全，大大降低事故伤亡率的重要一环。

标识评估：新技术有大用处

机场是对标识非常敏感的公共建筑类型。2019年，浦东国际机场卫星厅开航前，邀请孙澄宇团队为标识系统做专业评估。

作为上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室的“数字孪生城市研究中心”成员，孙澄宇运用计算机虚拟仿真技术与眼动仪实验相结合的方法，对寻路进行评估。

团队相当于在计算机里，虚拟“搭建”了一个机场卫星厅，各年龄段的“假想旅客”在实验室戴上VR眼镜，就能开展几千人次的寻路任务，从而评估机场标识系统的有效性。

值得一提的是，现场眼动仪实验，可记录人眼聚焦的轨迹，如第一时间看向哪边、在哪个方向停留了更长时间等，从而找出旅客判断标识、寻路的规律。

孙澄宇解释，标识系统设计至少涉及两个层面。第一，动线（人在空间里的行动路线）设计。预设的动线如果本就不利于某些行动，那即便每块标识都发挥作用，人们行动起来仍然不舒服。这不是标识的问题，而是更高层面的动线设计的逻辑问题。

第二，标识牌本身是否起到指路作用。通过仿真实验，可评估出哪些位置缺少必要的标识，哪些有了标识却没有起到预设的作用，比如图片不对、信息不明，或标识被放在了容易忽视的位置。

数字化的运用，为空间标识的精细化设计，探索出一条新方向。在标识系统尤为重要的地下空间，数字化新技术更有其“用武之地”。

专家把脉

记者：地下空间极度依赖标识，其重要性无需赘言。目前，标识看起来很全，但实际寻路效果往往打个问号，为什么？

孙澄宇：归根结底，标识系统设计作为一项专业的咨询服务，没有得到足够的重视。甲方很少在设计之初就重视标识问题，很少在早期，如建筑师推敲人流动线时，就聘请标识设计团队介入。

建筑师设计的人流动线，如果与标识设计后定的人流动线差异明显，就会引发各种寻路问题，而且很难再通过优化标识来解决。

我们比较常见的一种情况是，甲方把标识交给室内设计团队。他们对建筑空间有较好的理解，并按国家标准配置标识。但面对大型公共建筑，尤其是一些复杂的地下空间，当多条动线贯穿在一起时，仅仅机械叠加标识，容易信息过量，让人目不暇接，甚至“犯晕”。这时，就要考验室内设计师是否能深度理解人群行为。

另一种情况，甲方包给擅长灯箱制作的广告公司来做。一般由平面设计团队来完成，他们更关注标识是否醒目、美观，一看就懂。至于漂亮的标识放在什么位置更合适，对平面设计师是一大挑战。

还有一种情况是交给环境艺术专业团队来负责，他们各方面能力相对均衡，但同样，是否深度理解人群寻路行为，需要打个问号。

可见，标识系统设计是一项跨建筑设计、室内设计、平面设计、心理学、行为学等多个专业的综合性任务。其中，紧急疏散标识的设计，堪称专业难点，需要研究探索。

上海在城市精细化管理上比较用心，对寻路比较敏感的机场等，会就标识问题进行评估和研究。但说实话，考虑成本，大部分甲方不会投入足够的精力用于标识设计。

大家还没有认识到标识做得好不好，对人的体验感、驻留轨迹、空间感受影响很大。逃生状态时，标识系统也是保障生命的关键信息。

记者：地下空间开发比较成熟的城市，有没有可借鉴的经验？

孙澄宇：欧美城市人流密度、地下空间特点与我们差异较大，可直接借鉴的做法不多。日本、新加坡的城市与上海在城市高密度、立体化发展上有不少相似之处，不少经验可以学习。比如札幌，地下街道为了增强人的方向感，地面沿主要街道做了一排线性采光天井，人们在地下空间一看到天井，就知道大致方位。

东京的地铁网络密布，几乎是一座“地下城”，标识不仅详尽，而且准确、清晰、周到，满足人性化需求，值得我们多琢磨。当然，我们的地铁起步晚，发展快速，不必太过苛责，最好的状态就是自己不断摸索、持续优化更新。

记者：提升城市软实力，在城市更新上，人工智能、大数据等新技术对标识系统有多大帮助？

孙澄宇：在地下空间，寻找方位很难，带来很大的认知障碍。目前这方面的研究是不足的，新技术可以帮上大忙。

比如，机场需要临时根据国外抵达航班情况，调整沿途标识牌，配合防疫措施，这引发了一种新诉求。我们为此开发了一套算法，可根据目标，自动生成沿途标识牌的内容。我们畅想，如果现有标识灯箱换成可远程控制的LED显示屏，那么未来在总控机房，就可瞬间更新关键位置的标识牌内容。

从长远出发，地下空间标识系统必须进一步精细化。解决城市地下空间的痛点，希望上海可以探索、引领和示范。这也是城市数字化转型可以作为的地方。

解放日报 2021-8-2

论我国城市地下空间的产权和管理

提 要 土地资源的紧缺使得人们对土地的利用从地上转向地下。相对于当前我国城市地下空间的建设规模和速度，城市地下空间开发利用和产权管理的立法相对滞后。本文从城市地下空间土地权建立、人防工程产权界定与管理、地下空间权法律法规探索三个方面对地下空间的产权进行剖析。最后对地下空间的产权立法提出建议。

关键词 城市地下空间土地使用权；城市地下空间权法律法规；人防工程产权界定与管理；立法建议

一、（引言）城市地下空间产权的产生

城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间，是城市建设的新型国土资源。城市地下空间的开发利用是当今世界现代化城市建设的发展趋势，也是城市建设实现可持续发展的必由之路。目前，世界顶级大城市几乎无一例外地拥有一个规模庞大、功能齐全的地下城。因此，在21世纪，一座城市的地下空间开发程度已成为该城市能否成为国际一流城市的标准。目前，我国的北京、上海、广州、深圳等城市地下空间的发展也印证了这一观点。北京在2010年元旦期间地铁日均客运量近400万人次，上海在2010年国庆期间地铁日均客运量达561万人次，广州在2010年11月亚运会开幕前地铁日均客运量更是高达773万人次，深圳地铁可把全城人防工程连片成网。这些城市在建设地铁的同时又带动了规模庞大的地下街建设、地下综合管廊建设、地下车库建设、地下贮存设施建设，各具特色的地下城已初具规模。

由于我国人口的增多，土地的不可再生性，使得土地成为一种越来越紧缺的资源。随着城市化进程的加快，地下空间作为城市可持续发展的潜在空间资源，越来越被人们所重视。国际发达国家的经验表明，城市人均GDP在1000～3000美元的阶段，是城市地下空间大规模开发利用的初始阶段，我国部分城市已经进入了这一发展阶段，并正在进行新一轮大规模城市改造，原有城市的改造可能在20-30年内完成。因此，未来10-15年内将是我国城市地下空间开发利用的高峰时期。与此同时，在人民防空工程（下称人防工程）领域，特别是结合民用建筑建设的防空地下室（下称结建人防工程）领域，因工程产权不明晰而产生的纠纷也日益增多，凸显了现代社会对地下空间产权立法的缺位。

城市地下空间的产权，泛指城市地下空间的建筑物和构筑物的所有权，本文主要探讨城市地下空间土地权、人防工程产权。

二、论城市地下空间土地权

地下空间（土地）权是权利人利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。传统的土地所有权观念是“上穷天宇，下及地心”，即土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下垂直空间的支配权，包括地面及与其相对应的全部上空与地下。但因当时科技水平不发达，人们对土地的开发利用主要局限在地表及其上下狭窄范围内，土地所有者对土地的这种绝对权力是有一定局限性的。随着社会经济的发展、科学技术的进步和城市化进程的加快，人们对城市的建设由地上扩展至地下，逐渐使地下空间成为独立的开发对象，从而使地下空间权从传统的土地权中相对独立出来。因此，土地所有者对土地所拥有的绝对权力逐步受到限制。为了避免地上、地下建设的相互交叉，应将土地使用权人享有的空间范围予以明确规定。

我国实行的是二元土地所有制，即国家和集体所有两种形式，国家通过出让、划拨、出租等方式将土地的使用权转移到普通民事主体。城市地下空间的土地所有权应归国家所有，使用权则可参考现行土地的流转方式进行流转，用地人通过出让或划拨等方式取得地下空间土地所有权。只有建立地下空间土地权制度，明确地下空间土地使用权可以单独取得，并先行办理地下空间土地使用证，才能确定并办理地下空间的建筑物和构筑物所有权（证）。

三、论人防工程产权

2010年10月召开的第六次全国人民防空会议强调：“积极推进人民防空建设与经济建设融合发展；坚持人民防空建设与城市建设相结合；要发挥人民防空工程在节约城市用地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能等方面所具有的独特作用。”这一要求为新时期人防发展和建设指明了方向，使我们更加充分第认识到城市地下空间开发利用要与人民防空工程建设规划紧密结合，要尽快明晰各类人防工程的产权归属，以引导各种投资主体参与人防工程建设，从而进一步加快人防工程建设步伐，大力推进人防资源为经济社会发展和人民生活服务。

（一）人防工程产权界定的必要性和紧迫性。人防工程是一种投资大、工期长、标准高的工程建设项目。近年来，随着城市化进程的加快和市场经济的发展，人防工程投资主体出现了多元化发展的趋势，促进了人防工程的快速增加。但如果建成的人防工程没有产权证，就无法进入市场进行流转，导致投入的资金闲置或回笼过慢，大大挫伤了投资者投资建设人防工程的积极性。第六次全国人防会议提出“拓宽融资渠道，引导非公有制经济参与人防工程建设”的要求也将难以实现。所以，尽快明晰和界定各种投资方式建设的人防工程产权成了当务之急。

履行法定义务结合民用建筑建设的防空地下室是人防工程的重要组成部分，是增加城市人员掩蔽空间的主要渠道。近几年来，随着各地城市化进程的加速推进，主要依附于城市建设的结建人防工程也以前所未有的速度快速发展。据部分城市人防工程普查统计，结建人防工程量已占新建人防工程总量的65%和人防工程总量的50%，而且所占比重每年都在快速增加。这些量大面广的人防工程的产权因缺少法律的明确界定，其产权归属一直困扰着社会各界和人防主管部门，并为此争论不休，也带来以下诸多问题：开发商有的把结建人防工程出售给住户，有的转让给物业公司，出售和转让后的结建人防工程的设施设备的维护保养将无从落实，临战转换经费因没有相关法律规定也很难让使用者来承担，最后只能将责任转嫁给政府，这些问题直接导致了国有资产的严重流失和工程使用功能的消弱。也影响了国家和地方政府防空、防灾等应急救援指挥能力，严重影响和制约了人防工程建设的整体发展。

（二）人防工程产权界定需要注意的问题。界定人防工程产权首先要纠正人防工程为国防资产的错误认识。有一种观点认为：“人防工程属于国防资产，国防资产属于国家所有，任何单位和个人不能取得所有权。”本文认为，人防工程是国防战备工程，但国防战备工程不一定都是国防资产。如果把国防战备工程都等同于国防资产，就等同于把所有的人防工程都定性为国有了，因为《物权法》和《国防法》同时规定：“国防资产属于国家所有。”把人防工程统统认定为国防资产的认识不利于人防工程产权的界定。根据《国防法》第六章第三十七条规定，判断是否为国防资产的标准主要有以下两条：一是看是否为国家投资；二是看是否用于国防目的。按照这两条标准不难看出，非国家投资和法定义务以外建设的人防工程就不能视为国防资产。只有正确认识这个问题，办理非国有人防工程产权才没有障碍。

（三）人防工程产权界定的不同方式。近几年来，通过各级人防部门对人防工程产权的积极探索，除结建人防工程以外的其他类型的人防工程的产权界定基本得到人防部门和社会各界认可，即中央或地方财政出资建设和人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程，所有权归国家；社会、集体、个人分别出资单独建设的人防工程，所有权归投资者；国家、社会、集体、个人共同出资建设的人防工程，出资方共同取得所有权。但我国法律对上述多种投资类型的人防工程产权并没有作出明确的规定，只有少数省、市出台了有关人防工程产权的相关政策，全国多数地区的人防工程产权证都还没有得到办理。

在人防工程产权领域，对结建人防工程的产权归属争议最大。目前主要有以下三种观点。第一种观点认为，建设单位结合民用建筑依法修建防空地下室和依法缴纳人防异地建设费同样是履行《人民防空法》规定的义务，因而依法结建人防工程的所有权应归国家所有；第二种观点认为，《人民防空法》规定结合民用建筑修建防空地下室的目的是在战时为群众提供掩蔽，建设单位只要按此要求建设具有相应防护功能的人防工程就履行了法律规定的义务要求，因而结建人防工程的所有权应归建设单位所有；第三种观点认为，应把结建人防工程的所有权和使用权分离，结建人防工程的所有权归国家所有，使用权归建设单位所有。本文支持第一种观点，理由如下：《人民防空法》规定，人民防空经费由国家和社会共同负担，有关单位应当按照国家规定负担人民防空经费，城市新建民用建筑，按照国家规定须修建战时可用于防空的地下室；[2003]国人防办字18号文规定，应修建防空地下室的新建民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，经人防主管部门批准，可以不修建，但必须按照应建防空地下室面积所需造价缴纳防空地下室异地建设费，由人防主管部门统一就近易地建设。由此可见，依法结建人防工程和缴纳人防易地建设费是社会负担人民防空经费的两种不同形式，其承担法定义务的性质没有改变，只不过一种是建设单位结合地上建筑同步进行建设人防工程，一种是建设单位缴纳易地建设费，人防主管部门组织实施易地建设人防工程。由此可见，利用人防易地建设费建设的人防工程和结建人防工程显然应该是同一种所有权形式，即都属于国家所有，这样才能体现法律的严肃性、统一性和公平、公正性。

（四）结建人防工程权属转让探讨。人防主管部门作为人防国有资产的管理部门在取得结建人防工程所有权后，如何科学合理的处置和利用，实现人防国有资产的保值与增值，是摆在人防主管部门面前的又一课题。本文认为可以把结建人防工程的所有权（或使用权）优先转让给建设单位，建设单位不接受，可以通过拍卖的方式转让给使用单位或物业管理单位。转让所有权（或使用权）的价格应适当低于应缴易地建设费的金额，可规定为应交易地建设费金额的80-90%。投资者取得结建人防工程所有权（或使用权）后可依法进行拍卖、转让、出售或抵押融资等，但事前事后必须到人防主管部门登记备案并不得改变人防工程的性质。

以上观点理由如下：一、结合民用建筑修建防空地下室是国防战备的需要，是为了增强城市整体防护能力、应急救援能力和综合服务能力，保护人民生命财产安全，为经济社会发展和国防事业服务。转让结建人防工程所有权（或使用权），适当让利给建设单位，能够激发建设单位投资建设人防工程的积极性，更好地体现以收促建、以建为主和但求所在、不求所有的工作思路，不断扩大人防工程总体规模，增强人防工程综合防护能力；二、转让结建人防工程所有权（或使用权），能够实现工程所有权和使用权的完全分离，把实体资产转化为货币资金，盘活了人防资产，实现人防国有资产的保值与增值，推进人防资源更好地为经济发展和人民生活服务；三、转让结建人防工程所有权（或使用权），能大大减轻目前人防主管部门平战结合工程管理人员数量相对偏少的压力，有利于人防主管部门对人防工程的宏观管理。

（五）平战结合人防工程维护管理。

平战结合人防工程管理有三种方式，第一种由建设单位管理，第二种由产权所有人管理，第三种是由使用人管理。本文认为平战结合人防工程应按照“谁使用、谁维护”的原则进行维护和管理。理由如下：一、在工程使用期间建设单位可能将产权移交或转让，因此由建设单位维护管理显然不合理；二、在人防工程使用期间产权所有人和使用人可能不是同一人，而且工程使用权还可能经过多次转让。但无论何种情况在人防工程现场时间最多的还是人防工程使用人，所以由人防工程使用人负责人防工程的维护和管理是现实且可行的。

人防工程维护费用应该按照《人民防空工程维护管理办法》第六条规定执行。即：“平战结合人防工程主体结构、防护设备设施的维护费用由产权所有人承担，其余设备设施的维护费用由使用人承担”。也可以由人防工程产权所有人和使用人共同出资成立人防工程维护管理专项资金，委托人防主管部门或物业管理公司对人防工程进行维护和管理。人防主管部门依法对人防工程维护管理进行指导、监督、检查，保证人防工程完好的战备功能。

四、论城市地下空间产权相关法律制度

（一）城市地下空间产权国家和部门法律、法规。目前，我国关于地下空间开发利用和产权方面的专门立法尚属空白，相关的一些规定仅零散地存在于一些单行法及部门规章中。

1、1997年1月1日实施的《人民防空法》，第5条规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”第14条规定“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要”。但随着改革的不断深入和人防事业的不断发展，新情况、新问题不断出现，《人民防空法》也逐步显现出一定的历史局限性。例如，对各类人防工程的所有权，特别是结建人防工程的所有权没有明确的规定，没有规定各类人防工程如何流转和进行市场化运作。

2、2008年1月1日实施的《物权法》。第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》为我国地下空间开发提供了基本的法律依据和原则性规定，确立了在地表、地上和地下可以独立设立建设用地使用权。但是，建设用地不再是一个平面的概念，它是一个界线封闭的地块或者立体的三维空间。《物权法》对者退散建设用地上下空间的界面如何确定没有具体规定，而是以土地分层出让这样一个办法来解决土地使用权的问题。为明确“地下空间权”与“地”的关系，有必要对地下空间权的概念予以立法界定。�

3、建设部于1997年10月发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，2001年11月进行了修改。制定规章的主要法律依据是《城市规划法》，主要就城市地下空间规划、地下空间工程建设进行了规定。该规定内容过于原则，可操作性不强，缺乏对实践的指导意义。

（二）城市地下空间产权地方性法规、规范性文件。根据现有法律法规，部分省市在地下空间开发利用、地下空间产权归属方面结合各地实际相继出台了一些地方性法规和其它规范性文件。其中部分地区的理念比较超前，规定比较完善，各类人防工程的产权界定明确清晰并真正得到办理，为解决我国人防工程产权问题提供了重要参考。

1、沈阳军区、东北三省于2004年1月联合出台了《关于加强东北地区人民防空工作的意见》。该文件规定人防工程按投资来源确定所有权；结建人防工程产权归国家所有；产权所有者可将工程出租、转让、拍卖、抵押贷款。该政策出台较早，是将结建人防工程所有权归属国家所有的典型，对全国各地的结建人防工程产权探索起到引导和借鉴作用。

2、湖南省于2004年4月出台了《湖南省人民防空工程产权管理办法》。该办法规范了人防工程所有权登记程序，明确了人防工程土地使用证和产权证办理方法，规定结建人防工程所有权归投资人所有，明确了人防工程可以依法转让、抵押、租赁。该办法的出台充分调动了社会资金参与人防工程建设的积极性，促进了湖南省人防工程建设迈入快速发展的轨道。

3、上海市于2006年6月出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。该规定对地下空间的供地方式、用地审批、建设工程规划审批、产权登记等方面进行了较为详细的规定。其中规定结建地下工程随地表建筑一并办理用地审批手续。2005年6月出台的《关于办理结建民防工程房地产登记有关问题的通知》规定，申请结建民防工程产权登记的，申请人应当是房地产登记册记载的土地使用权人，即结建人防工程所有权归建设单位所有。

4、常州市于2007年8月出台了《关于深化人防工程产权制度改革的意见》。该文件对结建人防工程产权的规定和东北三省同属于一个模式，即结建人防工程所有权属于国家所有。该文件的一大亮点是：把现有人防工程明确产权作价投放市场有偿转让，政府对社会投资建设人防工程给予补贴性奖励，人防工程的建设和开发单位在依法转让人防工程的所有权、使用权或经营权时，可以选择向人防主管部门缴纳人防工程维护管理资金，专项用于人防工程的维护和管理。

5、山东省于2009年3月出台了《山东省人民防空国有战备固定资产管理暂行办法》。该办法明确了人防国有战备固定资产的范围，其中把结建人防工程定性为人防国有战备固定资产。人防国有战备固定资产按照“谁使用，谁维护”的原则进行维护和管理，保障人防国有战备资产的安全

6、广州市于2010年8月出台了《广州市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》。和杭州市的规定一样，该办法明确了地下空间建设用地使用权实行分层登记，符合条件的各种地下工程均可办理房地产产权登记。该办法对人防工程所有权界定未作专门规定。2009年9月出台的《关于一步推进人民防空事业发展的实施意见》（穗府[2009]46号）规定，结建人防工程使用权属于投资者，所有权归属尚在探索中。

五、结论和建议

加强法制建设是保障城市地下空间科学、合理、有序开发利用的重要手段，通过立法和出台规范性文件等形式明确各类人防工程的所有权归属、产权办理和市场化运作势在必行，建议尽快出台《中华人民共和国地下空间管理法》、《人防工程产权登记管理办法》，或在修订《人民防空法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》时专章、专节或专款明确以下几个方面的问题。

（一）关于地下空间土地使用权问题。建议在修订《土地管理法》、《物权法》时明确，地下空间土地使用权可以采取分层出让或者划拨等方式取得；单位和个人依法获得和使用的城市地下空间土地，由县级以上人民政府登记造册，核发使用权证书；地下空间使用权人有权将地下空间使用权转让或者抵押；地下空间使用权转让或者赠与的，附着于该地下空间的建筑物、构筑物及其附属设施应一并处置，并向登记机构申请权属变更手续。

（二）关于人防工程所有权问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，中央或地方财政出资建设的人防工程、人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程所有权归国家所有；按照法律规定的义务，结合民用建筑建设的人防工程所有权归国家所有，人防主管部门可以将所有权有偿转让给建设单位；社会、集体、个人单独出资建设的人防工程，所有权归投资者所有；国家、社会、集体、个人分别出资共同建设的人防工程，由出资方按照出资比例共同取得所有权。人防工程所有权人同时享有使用权、收益权，可以依法转让、租赁、抵押。人防工程属国防战备工程，战时无条件服从国家统一安排，无偿使用。

（三）关于人防建设市场化问题。建议在修订《人民防空法》时明确提出要鼓励社会、集体、个人以合资、合作、独资等多种方式建设人防工程，并享受相关优惠政策；允许人防工程产权多种所有制并存，允许人防工程所有权和使用权分离，将经营权和使用权推向市场。在确保战备功能，兼顾社会效益和经济效益的前提下，由政府引导实现广泛的合作建设，通过市场化运作，实现人防资源的总量提升和优化配置，促进人防事业又好又快发展。

（四）关于人防工程产权管理问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，人防工程产权登记应纳入现行城市产权登记体系，人防部门负责人防工程的权属确定、产权变更，房地产管理部门负责人防工程产权登记发证。实行人防工程使用权登记制度，各类人防工程的使用都必须到人防主管部门办理人防工程使用权证；实行人防工程使用权档案登记制度；实行人防工程使用权年检制度；建立人防工程维护管理制度，明确各类人防工程维护管理责任人，维护管理费用承担人，建立人防工程维护管理基金制度，使其始终保持完好的战备功能。

山东省枣庄市人民防空办公室2020-3-24

关于加快城市地下空间开发利用的建议

众所周知，城市化一直是我国经济增长的主要驱动力之一，全球金融危机不但没能给城市化进程“刹车”，各项刺激经济政策反而加速了这一进程。大力开发利用城市地下空间资源，拓展城市地下空间显得越来越重要，城市空间立体化将成为现代城市发展的必由之路。如果说，19世纪是桥，众所周知，城市化一直是我国经济增长的主要驱动力之一，全球金融危机不但没能给城市化进程“刹车”，各项刺激经济政策反而加速了这一进程。大力开发利用城市地下空间资源，拓展城市地下空间显得越来越重要，城市空间立体化将成为现代城市发展的必由之路。如果说，19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，那么21世纪是开发利用地下空间的世纪。城市空间逐步向地下延伸，地上和地下同步规划、同步发展是城市化发展的必然之路。

一是当今城市化发展正面临着土地资源紧张、城市人口剧增、交通拥挤、环境污染、能源短缺等诸多问题，随着城市化、工业化进程，只有开发利用城市地下空间才能缓解城市的空间矛盾，破解制约城市发展的瓶颈。

二是开发利用城市地下空间，不但能为市民提供创业、居住环境，同时也提供公共服务设施，如地下商场、地下商业街、地下停车场、地下建筑等等，极大地缓解城市交通、行车、购物等困难。

三是从城市节能减排、大力发展低碳经济方面，城市地下空间恒温型、恒湿性、隔热性、遮光性、隐蔽性、安全性等诸多方面远远优于地上空间。同时，地下空间开发利用后，不损坏地形，不损坏地上建筑及道路、绿化，不受风、雨、雷、电干扰，抗震、节能，冬暖夏凉。

借鉴发达国家的发展经验，人均GDP达到2000美元之后，就具备利用城市地下空间的能力和条件，但是，地下空间一经建成，对其再改造、改建的难度很大，远不如地面建筑容易改造和改建，因此，地下建筑有相当强的不可逆性。

对城市地下空间的开发利用建议如下：

一、尽快出台地下空间开发利用总体规划。地下空间是不可再生的珍贵资源，许多国家已把城市地下空间作为一项重要资源进行开发利用，并对地下浅层、中层、深层和超深层空间制定出切实可行的近期、远期建设规划。应当学习借鉴发达国家和北京、上海等地的成功经验，首先，制定出台《城市地下空间开发利用规划》。其次，要把地下空间建设规划与地上建设规划摆到同等重要的位置，实行统一规划，合理布局，最大限度地提高城市空间的利用效率。政府在组织编制城市建设总体规划时，应切实将地下空间开发利用纳入其中。坚持将城市建设与人防建设相结合、近期开发与长远发展相结合、开发利用与合理保护相结合、商业开发与公益性开发相结合。

二、建立健全法律法规和相关政策支持。一是制定地下空间开发、建设和管理的实施细则，以及技术规范。二是制定地下空间日常管理性法规。明确地下空间开发利用建筑物产权、责任主体及相关权利和义务。三是出台地下空间开发的优惠政策，吸引民间资本进入地下空间开发市场。

三、加强城市地下空间开发利用的统一管理。建立由城市政府组织，人防办、规划、发改、国土资源、建设、交通等相关部门组成的城市地下空间开发利用综合管理协调体系，实施政府联席会议制度。

四、加强政府在地下空间开发利用中统筹协调和服务性作用。地下工程具有不可逆性，不合理的开发利用非但不能解决问题，反而会造成空间的巨大浪费，甚至更严重的城市问题。要实现城市资源的合理配置，空间的有序开发，一是统筹地面空间与地下空间开发，促进地面开发与地下空间利用的协调统一。二是调控地下空间开发利用层次，避免地下空间利用功能单一。三是加大对公益性地下空间开发的支持力度。在一些关系国计民生的公共建设项目，要充分发挥政府的主导作用。将地下空间开发利用与已有的人防工程进行资源整合，形成合理的、平战结合的城市地下空间体系，实现城市地下空间开发利用与城市防灾减灾建设的有机结合。

锡林郭勒盟人民防空办公室2020-8-4

国外地下空间开发利用的现状

从 1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁开始，国外地下空间的发展已经历了相当长的一段时间，国外地下空间的开发利用从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体（地下街）再到地下城（与地下快速轨道交通系统相结合的地下街系统），地下建筑在旧城的改造再开发中发挥了重要作用。同时地下市政设施也从地下供、排水管网发展到地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统，以及地下综合管线廊道（共同沟）。与旧城改造及历史文化建筑扩建相随，在北美，西欧及日本出现了相当数量的大型地下公共建筑：有公共图书馆和大学图书馆、会议中心、展览中心以及体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。地下建筑的内部空间环境质量，防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平。地下空间利用规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划。其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出。一些地下空间利用较早和较为充分的国家，如北欧的芬兰、瑞典、挪威和日本、加拿大等，正从城市中某个区域的综合规划走向整个城市和某些系统的综合规划。各个国家的地下空间开发利用在其发展过程中形成了各自独有的特色。了解其特色和经验，对我们具有重要的参考价值。

（１）日本

日本国土狭小，城市用地紧张。 1930年，日本东京上野火车站地下步行通道两侧开设商业柜台形成了 "地下街之端 "。至今，地下街已从单纯的商业性质演变为包括多种城市功能的、有交通、商业及其它设施共同组成的相互依存的地下综合体。 1973年之后，由于火灾，日本一度对地下街建设规定了若干限制措施，使得新开发的城市地下街数量有所减少，但单个地下街规模却越来越大，设计质量越来越高，抗灾能力越来越强，同时在立法、规划、设计、经营管理等方面已形成一套较健全的地下街开发利用体系。日本地下街的形态分为街道型、广场型和复合型，其规模也依面积大小及商店数目不同分为小型（〈 3000平方米，商店少于 50个〉，中型（ 3000─ 10000平方米，商店 50─ 100个），大型（） 10000平方米，商店 100个以上）。据统计，日本已至少在 26个城市中建造地下街 146处，日进出地下街的人数达到 1200万人，占国民总数的九分之一。日本的地下共同沟在世界上是兴建数量居于前列的国家之一。 1981年末，日本全国共同沟总长 156.6公里，按规划，到 21世纪初，达到 526公里，日本近年来在新建地区如横滨的港湾 21世纪地区及旧城区的更新改造如名古屋大曾根地区、札幌的城市中心区都规划并实施了地下空间的开发利用。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道在空气质量、照明乃至建筑小品的设计上均达到了地面空间的环境质量。在地下高速道路、停车场、共同沟、排洪与蓄水的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等市政设施方面，日本充分发挥了地下空间的作用。

（２）北美

北美的美国和加拿大虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市矛盾仍十分尖锐。美国纽约市地铁在世界上运营线路最长（ 443公里），车站数量最多（ 504个），每天接待 510万人次，每年接近 20亿人次。纽约中心商业区有五分之四的上班族都采用公共交通。这是因为纽约地铁突出了经济方便和高效率等特点。纽约市大部分地铁站比较朴素，站内一般只铺水泥地面，很少有建筑以外的装饰，论地铁的便利，北京远赶不上纽约。市中心的曼哈顿地区，常住人口 10万人，但白天进入该地区人口近 300万人，多数是乘地铁到达的。四通八达不受气候影响的地下步行道系统，很好的解决了人、车分流的问题，缩短了地铁与公共汽车的换乘距离，同时把地铁车站与大型公共活动中心从地下道连接起来。典型的洛克菲勒中心地下步行道系统，在 10个街区范围内，将主要的大型公共建筑在地下连接起来。南方城市达拉斯，建设了一个有步行道 29条的不受夏季高温影响的地下步行道系统，将市内主要公共建筑和活动中心在地下连接起来，休斯敦市地下步行道系统也有相当规模，全长 4.5千米，连接了 350座大型建筑物。除此之外，美国地下建筑单体设计在学校、图书馆、办公、实验中心、工业建筑中也成效显著。一方面较好地利用地下特性满足了功能要求，同时又合理解决了新老建筑结合的问题，并为地面创造了开敞空间。如美国明尼阿波利斯市南部商业中心的地下公共图书馆、哈佛大学、加州大学伯克利分校，密执安大学、伊利诺伊大学等处的地下、半地下图书馆，较好地解决了与原馆的联系和保存了校园的原有面貌。旧金山市中心叶巴布固那地区的莫斯康尼地下会议展览中心的地面上，保留了城市仅存的开敞空间，建设了一座公园。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层中，石方量 130万立方米，混凝土 54万立方米。除一条长 22公里，直径 7.5米的输水隧道外，还有几组控制和分配用的大型地下洞室，每一级都是一项空间布置上复杂的大型岩石工程。

加拿大的多伦多和蒙特利尔市，也有很发达的地下步行道系统，以其庞大的规模，方便的交通，综合的服务设施和优美的环境享有盛名，保证了那里在漫长的严冬气候下各种商业、文化及其它事务交流活动的进行。多伦多地下步行道系统在 70年代已有 4个街区宽， 9个街区长，在地下连接了 20座停车库、很多旅馆、电影院、购物中心和 1000家左右各类商店，此外，还连接着市政厅、联邦火车站、证券交易所、 5个地铁车站和 30座高层建筑的地下室。这个系统中布置了几处花园和喷泉，共有 100多个地面出入口。北美几个城市的地下步行道系统说明，在大城市的中心区建设地下步行道系统，可以改善交通、节省用地、改善环境、保证了恶劣气候下城市的繁荣，同时也为城市防灾提供了条件，它们的经验是要有完善的规划、设计要先进、管理要严格，其中重要的问题是安全和防灾，系统越大，问题越突出，必须予以足够重视。通道应有足够数量的出入口和足够的宽度，避免转折过多，应设明显的导向标志。

（３）北欧和西欧

北欧地质条件良好，是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面。负担瑞典南部地区供水的大型系统全部在地下，埋深 30--90米 ,隧道长 80公里 ,靠重力自流。芬兰赫尔辛基的大型供水系统，隧道长 120公里，过滤等处理设施全在地下。挪威的大型地下供水系统，其水源也实现地下化，在岩层中建造大型贮水库，既节省土地又减少水的蒸发损失。瑞典的大型地下排水系统，不伦在数量上还是处理率上，在世界上处于领先地位，瑞典排水系统的污水处理厂全在地下，仅斯德哥尔摩市就有大型排水隧道 200公里。拥有大型污水处理厂 6座，处理率为 100％。在其它一些中、小城市，也都有地下污水处理厂，不但保护了城市水源，还使波罗的海免遭污染。瑞典是首先试验用管道清运垃圾的国家，在 60年代初就开始研制空气吹送系统。 1983年在一个有 1700户居民的小区内建造一套空气吹送的管道清运垃圾系统，预计可以使用 60年。由于与回收和处理系统配套建设， 3--4年就可回收投资。瑞典斯德哥尔摩地区有 120公里长的地下大型供热隧道，很多地区实现集中供热，并正在试验地下贮热库，为利用工业余热和太阳能节约能源创造有利条件。瑞典斯德哥尔摩市地下有共同沟 30公里长，建在岩石中，直径 8米，战时可作为民防工程。芬兰的地下空间利用除了众多的市政设施外，就是发达的文化体育娱乐设施。临近赫尔辛基市购物中心的地下游泳馆，其面积为 10210平方米，完成年限 1993年。 1987年完成了精神病医院地下的游泳馆和健身中心。 1993年完成的吉华斯柯拉运动中心，面积 8000平米服务 14000居民，内设体育馆，草皮和沙质球赛馆、体育舞蹈厅、摔角柔道厅、艺术体操厅和射击馆。为了保持库尼南小镇的低密度建筑和绿化的风貌， 1988年建成为 8000居民服务的 7000平方米的球赛馆也建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。里特列梯艺术中心每年吸引 20万参观者，内设 3000平方米的展览馆， 2000平方米的画廊，以及有 1000个座位的高质量音响效果的音乐厅。北欧地下空间的利用与民防工程的结合是其一大特点。巴黎的地下建设了 83座地下车库，可容纳 43000多辆车，弗约大街建设有欧洲最大的地下车库，地下四层，可停放 3000辆车。大量建设停车场是城市正常运转的重要条件，停车场建于地下可节约大量土地。巴黎的地下空间利用为保护历史文化景观做出了突出的贡献。巴黎市中心的卢浮宫是世界著名的宫殿，在无扩建用地，原有的古典建筑必须保持，无法实现扩建要求的情况下，设计者利用宫殿建筑包围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，为了解决采光和出入口布置，在广场正中和两侧设置了三个大小不等的锥形玻璃天窗，成功地对古典建筑进行了现代化改造。巴黎的列·阿莱地区是旧城再开发充分利用地下空间的典范，把一个交通拥挤的食品交易和批发中心改造成一个多功能以绿地为主的公共活动广场，同时将商业、文娱、交通、体育等多种功能安排在广场的地下空间中，形成一个大型地下综合体。该综合体共四层，总面积超过 20万平方米。

苏联也是地下空间开发利用的先进国家，其特点是地铁系统相当发达，莫斯科地铁系统是世界上客运量最高的城市，每年达 26亿人次，以其建筑上和运营上的高质量而闻名于世，特别是其车站建筑风格，每站都有其特色，各转乘站的建筑布置相当巧妙，在多达四条线路相汇处，乘客可以最少的时间达到换乘的目的。此外俄罗斯的地下共同沟也相当发达，莫斯科地下有 130公里的共同沟，除煤气管外，各种管、线均有，只是截面较小（ 3M× 2M），内部通风条件也较差。

广东省人防办网2020-6-9

浅谈城市地下空间的合理开发与利用

摘要：随着城市化进程的加快和国民经济的发展，我国城市人口正在快速增长，各种矛盾日渐显露，其中最主要矛盾是人口的不断膨胀，和自然资源的相对减少，这也势必造成城市地表用地的短缺，城市地下空间的开发利用，是经济社会快速进步，城市现代化水平不断提高的产物，是城市可持续发展不可或缺的组成部分，是改善城市交通运输、功能格局、改善人民生存环境的重要举措。此外，城市地面空间及上空被高层建筑和高架路挤占，也给自然环境带来很大影响。因此，城市地下空间的开发利用正在引起人们的重视，并且开始有了一定的发展。地下空间的合理开发与利用，将是现代城市可持续发展、解决城市土地紧缺的有效途径。

关键词：城市地下空间 开发利用 使用管理

一、概述

（一）定义

地下空间是相对地上空间而言的，城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间。泛指各种生活、生产、防护的地下建筑物及构筑物建筑物和结构，也可指某一类型的地下建筑，如地下商业广场、地下停车库、交通隧道及国防工程等。构筑物常指那些仅满足使用功能要求而对室内外艺术要求不高的建筑，如各种管沟、矿井、库房。隧道及野战工事等。

（二）城市地下空间开发的特点

城市地下空间的开发应注重平战结合；

我国关于城市地下空间开发利用方面的专门立法尚属空白，涉及内容最多的法律也就是人民防空法；

节约城市用地，为城市规模扩展提供丰富的空间资源，是城市可持续发展的必然途径；

具有良好的密闭性与稳定的温度环境，适宜掩蔽及对环境温度有较高要求的工程，如精密仪器贮存室、生产用房、避难场所等；

具有较强的抗灾减灾优越性；

施工难度大且施工工艺较复杂，一次性投资成本高，使用寿命长；

自然光线不足，对防水防潮要求较高，不适宜长时间居住。

二、城市地下空间建设的背景、现状、发展方向及制约因素

（一）城市地下空间建设的背景、形态

解放初期，根据国际形势发展，地下空间的开发基本上是考虑人防的需求，随着改革开放，经济的提升才有了地下商业广场。目前，根据城市地下空间的特点，其开发利用一般有如下6种基本形态。

1、点状形态：城市点状地下空间是城市地下空间形态的基本构成要素，是城市功能延伸至地下的物质载体，是地下空间形态构成要素中功能最为复杂多变的部分。点状地下空间设施是城市内部空间结构的重要组成部分，在城市中发挥着巨大的作用。城市功能也具体体现在点状城市地下空间中，各种点状地下空间成为城市上部功能延伸的最直接的承担者。

2、辐射状形态：以一个大型城市地下空间为核心，通过与周围其他地下空间的连通，形成辐射状，这种形态出现在城市地下空间开发利用的初期，通过大型地下空间的开发，带动周围地块地下空间的开发利用，使局部地区地下空间形成相对完整的体系。这种形态以地铁站、中心广场地下空间为多。

3、脊柱状形态：以一定规模的线状地下空间为轴线，向两侧辐射，与两侧的地下空间连通，形成脊状。这种形态主要出现在城市没有地铁车站的区域，或以解决静态交通为前提的地下停车系统中，其中的线状地下空间可能是地下商业街或地下停车系统中的地下车道，与两侧建筑的地下室连通，或与两侧各个停车库连通。

4、网格状形态：以多个较大规模的地下空间为基础，并将他们连通，形成网格状。这种形态主要出现在城市中心区等地面开发强度相对较大的地区，以大型建筑地下室、地铁站、地下商业街以及其他地下公共空间组成。这种形态一般需要对城市地下空间进行合理规划，有序建设，因此一般出现在城市地下空间开发利用达到较高水平的地区，它有利于城市地下空间形成系统，提高城市地下空间的利用率。

5、网络状形态：以城市地下交通为骨架，将整个城市的地下空间采用各种形式进行连通，使整个城市形成地下空间的网络系统。这种形态主要用于城市地下空间的总体布局，一般以地铁线路为骨架，以地铁站为节点，将各种地下空间按功能、地域、建设时序等有机地组合起来，形成系统完善的地下空间系统。

6、立体型形态（地上地下——体型）：地上地下协调发展既是城市地下空间开发利用的要求，也是城市地下空间开发利用的目标。所谓立体型就是将城市地上、地下空间作为一个整体来综合考虑，形成地上地下一体的完整的空间系统，从而充分发挥地上、地下空间各自的特点，为改善城市环境，增强城市功能发挥作用。

（二）开发利用城市地下空间必须科学的规划，合理的布局，要靠先进的办法实施

1、以城市形态为发展方向，与城市形态相协调是城市地下空间形态的基本要求，城市形态有单轴式、多轴环状、多轴放射等。城市受到特有的形态限制，轨道交通不仅是交通轴，而且是城市的发展轴，城市空间的形态与地下空间的形态不完全是单纯的从属关系。多轴放射发展的城市地下空间有利于形成良好的城市地面生态环境，并为城市的发展留有更大的余地。

2、以城市地下空间功能为基础，城市地下空间与城市空间在功能和形态方面有着密不可分的关系，城市地下空间的形态与功能同样存在相互影响，相互制约的关系，城市是一个有机的整体，上部与下部不能相互脱节，其对应的关系显示了城市空间不断演变的客观规律。

3、以城市轨道交通网络为骨架，轨道交通在城市地下空间规划中不仅具有功能性，同时在地下空间的形态方面起到重要作用。城市轨道交通对城市交通发挥作用的同时，也成为城市规划和形态演变的重要部分，尽可能地将地铁联系到居民区、城市中心区、城市新区，提高土地的使用强度。另外，除考虑地铁的交通因素外，还应考虑到车站综合开发的可能性，通过地铁车站与周围地下空间的连通，增强周围地下空间的活力，提高开发城市地下空间的积极性。城市地下空间规划应充分考虑近期与远期的关系，通过长期的努力，使城市地下空间通过地铁形成可流动的城市地下网络空间，城市的用地压力得到平衡，地下城市初具规模，同时城市中心区的环境得到改善。

4、以大型地下空间为节点，大型的地下综合体担负着巨大的城市功能，城市地下空间的作用也更加显著，大型的公共建筑、商业建筑、写字楼等通过地下空间的相互联系，形成更大的商业、文化、娱乐区。有地铁经过的地区，在城市地下空间规划布局时，都因充分考虑地铁站在城市地下空间体系中的重要作用，尽量以地铁站为节电，以地铁车站的综合开发作为城市地下空间局部形态。在没有地铁经过的地区，在城市地下空间规划布局时，应将地下商业街、大型中心广场地下空间作为中心节点，通过地下商业街将周围地下空间连成一体，形成脊柱状地下空间形态，或以大型中心广场地下空间为节点，将周围地下空间与之连成一体，形成辐射状地下空间形态。

（三）城市地下空间开发利用的基本原则与模式

1、基本原则：功能适应性原则，功能适应性原则要求，地下空间开发应在城市总体规划指导下，在前期调研、立项论证和方案设计时，应主要针对地下空间的自然特征，使拟建的地下建筑的功能类型尽量适应地下空间的自然优势而避其不利因素。从建筑空间环境和使用功能特性方面看，城市地下空间具有温度稳定性、隔离性、防护性、抗震性等优势特征，同时，自然阳光不足、日照缺乏、自然通风受阻、空气闭塞又是其无法回避的不利因素。因此，应具体分析哪些建筑功能宜转入地下，可以与人防工程结合，以更适应于地下空间环境。一般适宜于地上转入地下的建筑空间类型有商业空间、仓储空间、防护空间等。

2、可持续发展原则：协调发展的城市空间能创造良好的城市生态环境，为城市社会、经济发展提供条件，从而使城市生态保持有秩序、高效率、低能耗运转。而地下空间开发是对城市地上空间的扩展，是城市总体规划和开发建设的一个有机组成部分。地下与地上整体协调、互补互利，要求地下空间开发在区域位置、空间环境、以达到有效增强城市整体功能、改善城市环境的目的，并使地下空间开发项目取得最佳的社会效益、环境效益、经济效益和战备效益。在充分考虑地面总体开发的同时，把地下空间开发、民防建设融入到新世纪的城市建设，将平战结合的思想融汇贯通于城市整体规划中，既是对现有建筑物的有效利用，加强文物保护和环境保护，又有利于平战的快速转换，提升公民的生存能力和生活质量，确保生存部门和行政管理机构的可靠运行，实现相结合工程的是持续发展。

3、平战结合原则：城市对未来战争的防护功能是城市建设不容忽视的内容。地下建筑空间本身具有地面建筑无可比拟的防护优越性，利用地下空间修建的人防工程在增强城市对核生化武器以及高技术常规武器的防护能力，保护人民生命和财产安全，减少国民经济损失，保存战争实力等方面起着重大作用。近阶段，在国家和地方财政对人防工程建设专项投资不足的情况下，人防工程若完全按战时防护要求设计建造而不考虑平时使用功能，则无法发挥其和平时期的社会效益和经济效益。人防工程应兼顾平时与战时的双重功能，形成平时与战时，平时与灾时功能可以置换的地下空间。平战结合原则要求人防指挥通信工程以应战为主，专业人防工程如地下医药、专业掩蔽部、地下仓储等，应坚持平战并列、二者并重；一般人员、物资掩蔽部应以平时为主，兼顾战时；非人防的地下空间，应保证平时，兼顾战时。

4、长远规划、重点建设原则：人防工程建设不是一朝一夕的事，既不能搞突击，也不能断线，必须贯彻“平战结合，综合利用，长远规划”的原则，纳入国防建设的总体规划，使之成为一项长期的经常性的任务，成为功在当代，利在千秋惠及子孙的民心工程。同时，对于那些与城市功能配套，应急应战急需项目进行重点建设，保证急需。

5、基本模式：城市地下空间是一种非连续的人工空间结构，是经过系统的规划和长期的发展逐步形成的连续空间体系。人防工程与城市地下空间相结合形成的地下防护空间系统，主要体现为“点--片--区--网”的发展模式。“点”是指相结合的各单体地下空间，它是城市地下空间形态的基本构成要素，也是功能最为灵活的要素，还是地下防护空间体系的基本元素。“片”是指多个单体通过地下通道连接而成的相互可互通的地下防护群，其空间连接方式由点状连接和面状连接两种类型。“区”是指多个“片”通过地下道路或地下步行道连接而成的地下防护空间区域。“网”是指多个“区”通过地铁、隧道、地下快速路等地下干道连接而成的地下防护空间系统。

（四）城市地下空间开发利用的制约因素

1、建立开发利用城市地下空间的法律保障体系

目前，我国关于城市地下空间开发利用方面的专门立法尚属空白，涉及内容最多的法律也就是人民防空法；但其内容比较单一，远远满足不了城市地下空间开发利用的需要。各省市出台的实施人民防空法办法等地方性法规或政府规章，因为局限性较大，权威性不足，也无法满足开发利用地下空间的社会需求和长远发展需要。

2、缺乏统一规划、综合协调机构

城市地下空间开发利用是一项复杂的系统工程，需要多部门的协助配合。城市地下空间工程分别由国土资源、规划建设、电力、电信、公用、人防、水利、绿化、环保等部门各自行使管理职权，缺乏统一机构来统筹、协调各部门的责任与权力。城市地下空间工程的申请审批、权力界限还不够明确，部门之间职能交叉或责任推诿多有发生。

3、缺乏政策支撑引导

我国现行的人民防空法、城市规划法、土地管理法、建筑法等法律，对于开发地下空间涉及的规划、土地、招拍等问题规定的不够明确，地下空间资源，基础设施的保护制度不够完善，城市地下空间开发利用的管理机构不够健全。

三、城市地下空间开发的必要性、可行性

（一）城市地下空间开发与利用的必然性

城市地下空间的开发利用是城市发展到一定阶段的产物，只有当城市在发展过程中出现了对地下空间的需求，城市又具备了开发的经济和技术能力，这时为了满足这种需求而进行开发才是合理的。一般来说，当城市出现以下几种情况时，应被视为产生了对地下空间开发的客观需求：

1、城市发展用地严重不足，地面空间容量接近饱和，容积率过高，绿化率低和环境恶化。在这种情况下，开发利用地下空间有可能在不增加城市用地的条件下使城市空间容量适当扩大，使城市环境得到一定程度的改善。

2、城市交通矛盾突出，经常发生大面积、长时间堵塞，依靠在地面上增加路网和拓宽街道已无法有效疏导车流和人流。这时，一般通过修建地下铁道、地下高速路和地下步行道以缓解地面交通矛盾。此外，当车辆的数量增多到无法在道路两侧停放，地面上也没有合适的土地可供建造停车库时，地下停车场可以满足大量停车的需要。

3、地下交通的发展，会导致周边土地的升值，因此在地下交通设施沿线，特别是在大站和线路交汇的节点，就产生了开发地下商业的吸引力。由于交通与商业的互动作用，可以产生很高的经济效益，既可在一定程度上弥补地下交通设施较高的造价，又可与地面上的商业形成互补，促进城市更加繁荣。

4、当城市受到战争或其他灾害威胁时，地下空间可以有效地起到综合防灾减灾的作用，有此作用是地面空间无法替代的。

5、地下空间可使城市活动一定程度上摆脱台风、暴雨、冰雹等不良气候的影响。

6、地下空间封闭、隐藏、恒温等特性，有利于建立能源和物资储备系统。

一般情况下，城市用地情况和城市交通矛盾的严重程度，特别是交通矛盾，是城市实施地下空间开发的首要和最主要的因素。

（二）城市地下空间开发与利用的可行性

开发地下空间是城市发展到一定阶段出现的客观需要。这个阶段一般是以城市经济高速地发展，城市空间容量不足，各种矛盾迅速激化，城市土地急剧升值为标志的。开发城市地下空间的时机已经逐渐成熟。一般认为，地下空间开发利用的局限性主要在于投资成本过高，中国大部分城市还没有能力大规模开发地下空间。实际上投资成本的高低取决于城市的土地价格及政策，单纯从工程造价和运行、管理的费用来看，地下空间的使用价值无法与地面空间相比；随着地表多余土地日渐减少，土地价格过高时，地下空间的使用价值就明显地显现出来，目前地下空间开发利用的途径、技术、安全已然成熟。

1、地铁站周边地下空间的开发利用

城市轨道系统有利于改善城市的通达性，使沿线土地价值及发展潜力得以提升，以地铁网络作为地下空间开发利用的网络化体系，以地铁站为地下空间开发利用的起点和终点，是目前条件下快速、高效开发地下空间的主要渠道。通过地铁环线的建设，同步建立起地铁站与周边建设项目地下、地上空间的有机连接，建立不同功能之间的有效组织，形成高效、集约、方便、快捷的城市节点。

2、道路下地下空间的利用

目前，城市道路下的地下空间主要被地下管线所占据，随着社会和城市的发展进步，所需要的管线种类和数量都在大幅上升。由于各类管线的布置和管理较为紊乱，缺乏统筹考虑，给城市发展带来诸多问题，因此，科学、集约、安全、有序的利用道路下地下空间已是当务之急。

3、地下快速路

近年来，国家投入了相当大的资金用于修建市政道路和公路，但仍然无法满足机动车辆急剧增长对道路的需求，道路拥堵情况较为严重。为缓解交通问题，正在规划和建设绕城公路和市内快速路网系统，并且倡导公交出行。但是，城市道路用地是很有限的，而随着征迁成本的提高，新增用地用于市政设施的可能性也在减小，路网的负荷量是有限的，同时，城市快速路的主要受益人群--私家车主的数量，正随着经济发展快速增长，并在可预知的将来，仍会持续增长。为改善城市交通结构，满足市民出行需求，利用城市的地下空间修建地下快速路，将会是必要和有效的途径。

4、地下物流

地下物流是城市货运发展的一个新方向。随着社会的发展，城市货运量在快速增长，随着而来的是过境货运交通和城市客运交通的相互干扰，以及货运车辆对城市环境的污染、破坏。地下物流结合地下通道，作为一种较为环保、快捷的运输方式，是车上货运发展的方向之一。

四、开发利用城市地下空间的措施及建议

（一）合理规划

城市地下空间的综合开发利用，应从形成合理的城市空间结构出发，牢固树立“立体化”理念，要抓紧制定城市地下空间开发建设总体规划。既要统一规划整个城市地下空间的建设与发展，又要把地下空间和地下设施建设的平面布局与纵向布置进行统一规划、综合安排，并制定综合控制性详细规划。

（二）健全机构

成立地下空间开发利用管理机构，明确开发利用管理的职能部门，主要负责地下空间开发利用的规划与管理，统一协调开发过程中的相互关系，处理项目建设中出现的重大问题，制定地下空间开发利用的优惠政策，做好开发项目的登记备案等工作。

（三）建立规章制度

根据国家相关法律、法规要求，结合当地实际，制定与现行地下空间开发利用和管理法规相衔接的标准、技术和管理规范，加快地下空间开发利用和管理的科学化、制度化、规范化建设进程。同时制定各方面的优惠政策和鼓励措施。

（四）招商引资

加快城市地下空间开发利用，单纯依靠政府财政划拨经费远远不能满足建设需要。要积极进行项目推介和招商引资，落实“谁投资、谁使用、谁受益”的原则，吸引社会资金以独资、合资、合股等形式投资城市地下空间的开发利用，形成投资主体多元化。

五、结束语

综上所述，当城市地表上的“平方米”变得越来越昂贵时，向地面以下寻求空间将成为一条可行之路。一个现代化的城市，应以前瞻性的眼光，规划、设计、建设和开发现代意义上的城市地下空间。在城市的地面下，不应仅仅是单一功能的设施，更应该是与人口、交通、能源和环境紧密相连的城市综合体，成为城市的有机更新与发展的重要组成部分。

泉州市人防办2020-8-6

地下空间开发应更重视前瞻谋划

地铁、地下停车场、天然气管道等地下空间的开发利用，与国计民生息息相关。数据显示，2016年—2019年，我国城市地下空间开发费用以每年1.5万多亿元的速度增长。

　　国家最高科学技术奖获得者、中国工程院院士钱七虎日前在《2020中国城市地下空间发展蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》）发布会上表示，我国已成为地下空间大国，但各地有不同程度的地下空间资源浪费，存在着“野蛮施工”的状况，“地下空间是不可逆的空间资源，更要强调科学规划、可持续发展的重要性”。

　　起步虽晚但发展快

　　20世纪50年代，我国开始城市地下空间建设，较欧美、日本等发达国家起步晚。《蓝皮书》指出，进入21世纪以来，我国以地铁为主导的地下轨道交通、以综合管廊为主导的地下市政等开发快速崛起，城市地下空间的开发利用呈现规模发展态势。

　　据悉，作为中国唯一连续公开出版的地下空间出版物，《蓝皮书》所核定的基础数据已被多座城市官方引录，此次内容是由中国工程院战略咨询中心、中国岩石力学与工程学会地下空间分会、中国城市规划学会联合发布。

　　数据显示，2019年，全国地下空间新增建筑面积约2.57亿平方米，同比增长2.47%，新增地下空间建筑面积（含轨道交通）占同期城市建筑竣工面积约19%。其中，江苏、山东、广东位居省级排名前三，累计新增地下空间建筑面积分别为1.36亿、1.04亿、0.99亿平方米，年均新增量均超2400万平方米。

　　《蓝皮书》显示，截至2019年底，在中国城市地下空间发展综合实力中，上海、北京、南京、广州、杭州、武汉、长沙、苏州、深圳、成都名列前十。

　　规模虽大但缺乏顶层设计

　　《蓝皮书》显示，“十三五”期间，全国地下空间开发直接投资总规模约8万亿元；全国累计新增地下空间建筑面积达到10.7亿平方米，城镇常住人口人均新增1.26平方米。

　　钱七虎院士指出，截至2019年底，中国城市地下空间呈现“三带三心多片”的总体发展形态，其中“三带”为东部沿海带、长江经济带和京广线连绵带，“三心”为京津冀都市圈、长三角城市群和粤港澳大湾区。

　　据《蓝皮书》主编、陆军工程大学教授陈志龙介绍，我国地下空间总体格局与中国高铁“四横四纵”主要脉络基本一致，也从侧面反映了当前以地下交通为支撑的地下空间发展态势。

　　“城市地下空间开发应注重结合自然地理环境，因地制宜、科学规划，确保地下空间开发利用的可持续发展。”钱七虎院士指出，目前全国城市地下空间整体发展格局缺少国家战略层级的顶层设计和统筹谋划。

　　此外，电力、通信、燃气等管道的综合管廊建设，也是城市地下空间发展的关键因素之一。“综合管廊与地下步行道、综合体之间的衔接等问题，更需要有深度和广度的科学规划。”钱七虎院士建议，面对综合管廊建成后各管线难并入、维护建设费用难等问题，应从政策层面来入手解决，才能保证高质量的发展。

　　建设热度不减但“数字短板”突出

　　《蓝皮书》还显示，2019年，新开通运营轨道交通里程为758.66公里。其中，成都新开通里程达76.04公里，居全国之首；新增开通运营的城市有济南、兰州、常州、徐州和呼和浩特。

　　陈志龙介绍说，中国自1969年第一条地铁开通运营到2019年年底，仅用50年时间，基本赶上欧美地区用150年发展形成的地铁运营规模。

　　根据全球城市轨道交通发展趋势研究，规模化网络化与换乘站占比呈正比，与站点间距成反比。对此，《蓝皮书》指出，我国大部分城市轨道交通发展处于初步阶段，规模化网络化程度低。

　　近年来，各地方政府陆续出台有关政策，鼓励促进地铁站及沿线地区地下空间资源的开发利用，形成以轨道交通线网为地下空间开发利用的基本骨架。简单来说，这需要以轨道站点为核心，以地下商场、地下停车场等为主要活动空间，以地下中庭、下沉广场、楼梯、电梯等为垂直联系转换空间，以地下市政基础设施、地下道路、地下仓储、地下防空防灾等功能为支撑保障空间。

　　但《蓝皮书》也指出，全国整体地下空间综合化开发水平尚不足。以南京为例，共174个轨道站点，其中地下站118个，仅有6个站点与周边地块无缝连通，除新街口站和玄武门站外，其余4个站点有且仅有一处与地块地下空间直接相连。

　　此外，科技创新、信息技术服务、前沿技术等地下空间专业核心竞争力投入不足。钱七虎院士指出，城市地下空间的“数字短板”显得尤为突出，以至在地下空间治理体系建设、规划建设、数据化信息化管理建设方面都受到影响。

　　需科学规划切忌“野蛮施工”

　　地下空间是不可逆的空间资源。《蓝皮书》指出，各地不同程度的地下空间资源浪费较为普遍，较发达的城市浅层资源已几近枯竭。

　　伴随着地下空间的发展，各类地下空间事故与灾害发生频次大幅增长，这关乎百姓的生命安全。据《蓝皮书》介绍，2019年，我国地下空间灾害与事故共发生243起，较2018年增加50%，伤亡人数达三百余人，其中，施工事故最为频发。主要原因是城市岩土工程地质探测不到位、老城地区地下管线老化引起的渗漏与侵蚀、施工方法不当等。

　　“在浅层地下空间的开发中，技术层面不存在安全问题，但在地下几十米的空间开发，更需要精心设计、勘察和科学施工。”钱七虎院士强调。

　　目前，我国地铁还维持在高位建设阶段，但维修保养也应提上日程。钱七虎院士指出，地铁施工导致地面沉降、换乘路线复杂等设计不合理导致的问题成因复杂，也需要引起注意。

《蓝皮书》指出，必须将提高城市整体防护能力和安全管理水平、保障人民群众生命和财产安全的地下空间安全指标，作为城市地下空间发展综合实力的重要评价指标。

光明日报 2021-1-14