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抓住当前有利时机推进城市开发地下空间建设人防工程

1991年12月3～5日在东京召开的“91城市地下空间利用东京国际会议”形成共识：21世纪是人类开发利用地下空间的世纪。我国著名隧道及地下工程专家王梦恕预言：21世纪末将有三分之一的世界人口工作、生活在地下空间中。面对世界这一发展趋势，我们必须以前瞻的智慧、深远的眼光、紧迫的责任，牢牢抓住当前有利时机，发挥人防工程建设的各项优势，把大力开发地下空间建设人防工程这篇大文章做好，为许昌经济社会发展和城镇化建设增添光彩。

一、抢抓机遇，增强做好城市地下空间开发建设人防工程的责任感（一）机遇来源于做好军事斗争人防应急准备，打造平安许昌责任重大。当前，世界主题仍然是和平与发展，但天下并不太平。人民防空是国防的重要组成部分，是国家防御的重要内容，是保证人民群众生命财产安全和战争潜力的重要手段，也是一种战略威慑力量。许昌地处中原，公路、铁路、航空立体交通四通八达，是军事力量战略机动的重要通道，战略地位十分重要，战时受敌打击的危险性很大。一座不设防的城市是危险的城市。我们必须从国家战略、人民福祉的高度思考问题，扎实做好人防工程建设，为战时防空打好基础。

（二）机遇来源于国内外地下空间开发建设人防工程的形势，跟上发展步伐刻不容缓。国外城市地下空间开发利用起步早，规模宏大。自1863年英国地下铁路开通以来，世界各国都致力于开发利用地下空间。许多国家“向地下要地皮，向地下要环境，向地下要能源”，不惜重金，在地下造城。一是地下城市富丽堂皇。日本已在30余座城市构筑了200余条地下街及附属设施，日进出地下街的人数达到1200万人，占国民总数的九分之一。美国密苏里州建有世界最大的、总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、贸易区、生活区、文化区等。加拿大蒙特利尔目前拥有面积达360万平方米，每天有约50万人进入到地下城。这些地下城设施完备，四季如春，安静典雅，令人向往。二是地下交通四通八达。俄罗斯有几十个城市兴建地铁，首都莫斯科地铁长达200公里，战时防空可容纳350余万人；美国纽约地铁长达230多公里，日交通量达800万人次。三是地下停车场星罗棋布。日本在全国主要城市建有760多座地下停车场，可容纳三分之二的城市车辆；法国仅巴黎就建有近百座地下停车场，其中弗许大街一处4层停车场，可停放3000多辆车；加拿大温哥华建有长210米、宽24.6米，深42米的14层地下停车场，是目前世界最深的地下停车场。四是地下公用设施包罗万象。目前，发达国家的城市公用设施已大都实现地下化，采取建大容积、贯穿全市的“共同沟”的办法，结合民防工程建设，把供、排水系统，供变电系统，通信系统，油、气储供系统，各种生产、生活资料的储运系统，商服、娱乐、医疗、体育、会议场所等全部纳入地下。既节约了地面空间，又提高了城市抗灾能力。五是地下民防工程成为体系。为防御战时空袭和应付突发事件、自然灾害、工业事故等，许多国家重视建筑掩蔽工程。如：美国把民防工程看作是与国家生死攸关的设施，多年来为军政人员和城市居民建了大量掩蔽部。全国城市住宅的60%以上建有防灾地下室，仅州以下政府部门用的“紧急活动中心”就达5000多个。瑞士、以色列等国家地下民防设施可为全体国民提供防空防灾掩蔽。

我国城市地下空间开发起步晚，但发展迅速。我国第一条地铁于1969年在北京开通，比英国晚了102年。随着改革开放不断深入、经济社会快速发展和城市建设的高速推进，我国地下空间开发利用与经济建设相协调、与城市建设相结合，平战结合人防工程建设也实现了一个跨越式发展。北京市人防平战结合工程的开发早在2004年的时候就已进入大规模实施阶段，现正以每年约300万平方米的速度递增，还在中心城区确定了王府井、中央商务区等17处地下空间开发利用重点地区。上海市目前已形成人民广场、徐家汇、五角场、上海火车站、上海南站五大人防平战结合工程项目区域，市政府正致力于把地下“城市地图”构想变成现实——将已有1600多万平方米的地下空间打通，从而形成一个“地下上海”。广州市黄沙区地铁站地下综合体，与地面广场、汽车站、过街地道等实现有机组合，将商业、娱乐、人员转乘、掩蔽等多种功能集为一体。我省地下空间开发利用建设人防工程开局好，方兴未艾。近几年，河南省各市都在开发地下空间建设人防工程方面做了大量工作，成绩斐然。郑州大同路10万平方米地下商业街和德华路的地下开发，缓解了车站周围的交通压力；开封在最繁华的地段鼓楼广场开发了地下商业街；洛阳在王城公园等5处开发建设了地下人防工程；焦作人防办在商业中心东方红广场自建了3层45000平方米的人防工程，对提升城市品位起到了积极作用；新乡、安阳、濮阳等地也都在商业集中区修建了地下人防工程综合体。

（三）机遇来源于城镇化建设迅速发展，跟进开发地下空间建设人防工程时不我待。近年来，我国城镇化进程不断加快，许昌城镇化建设以每年2％的速度增加。城镇化建设的迅猛发展，为地下空间开发利用和建设人防工程提供了难得的机遇。地下空间有不可再生性，一旦地面建成，就很难开发利用地下空间。因此，我们必须贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则，确立“融入式”发展的思想，紧跟城镇化建设的步伐，从充分集约土地资源、实现城市功能配套、增强城市防护能力、提高城市建设品位、缓解地面各种压力等角度出发，合理规划，科学组织，积极实施，开发利用好地下空间。

（四）机遇来源于人防政策优势，开发地下空间建设人防工程责无旁贷。《中华人民共和国人民防空法》规定：“县级以上地方各级人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划”，“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠”，“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。这既明确了各级抓人防工程建设的责任，又明确了人防工程应该得到优惠，还明确了投资人防工程建设的多主体、多形式，为开发地下空间建设人防工程提供了政策支撑。机遇稍纵即逝，机遇逝而不再。我们应该充分发挥和利用好政策优势，以强烈的事业心和紧迫感，抢抓机遇，积极运作，强力推进许昌开发地下空间建设人防工程。

二、服务大局，围绕创建“五型许昌”做好开发地下空间建设人防工程这篇文章全面深化改革、创建“五型许昌”是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神的具体实践，是许昌市委、市政府推进许昌经济社会发展的重大战略决策。我们开发地下空间建设人防工程必须以此为指导，紧紧围绕这个大局，紧贴这个大局，服务这个大局。

（一）以创建“五型许昌”的要求引领开发地下空间建设人防工程。首先，以“智慧许昌”的要求规划好开发建设人防工程。目前，许昌人防工程人均面积还达不到全省平均水平；老城区的人防工程面积严重不足且难以补建；人防工程的连通工程还是空白；一些广场、绿地地下都没有开发地下空间，土地利用率低；公共人防工程远滞后于省内其他省辖市等，要解决这些问题，就要以“智慧”的要求，周密分析许昌城市建设的现状、交通、市政、商业等各要素，科学规划地下空间开发建设人防工程，用规划引领建设，用智慧解决难题。其次，以“创新许昌”的要求开拓地下空间建设人防工程的路子。要以开阔的视野，敢于担当的责任，创新思路，创新理念，创新方法，创新形式，破解人防工程建设中的难点，尤其是老城区开发地下空间建设人防工程的问题。再次，以“美丽许昌”的要求开发地下空间建设人防工程。利用建设人防工程的机会，对人防工程以上的地面隔离带、路灯、地下管线等各要素进行重新整理，改善和完善市政设施，提高层次；利用人防工程的地面口部优美造型和亮化等，点缀城市，提高品位。第四，以“文明许昌”的要求开发地下空间建设人防工程。一个好的环境可以净化人的心灵，影响人的行为。利用人防工程建设综合体，引进高端商业、高端服务、高端管理，让市民感受高雅之气、文明之风，以此为辐射，引导许昌文明建设。第五，以“幸福许昌”的要求开发地下空间建设人防工程。幸福的第一要素是安全。人防工程总量的增加，将为市民战时防空、平时防灾、夏时纳凉、冬时避寒提供空间，造福许昌人民。

（二）以优化城市结构的视野开发地下空间建设人防工程。开发地下空间建设人防工程是城市建设的重要内容和最好补充。近年来，许昌十分重视地下空间开发利用和人防工程建设，从规划源头把关，落实各开发小区地下停车规划，较好地缓解了停车难的问题。根据这一思路，进一步发挥人防工程建设的多种优势，以建设人防工程的形式开发利用地下空间，对于城市结构再优化有着积极的作用。一是可有效节约土地资源。城市发展带来的土地资源紧张、耕地面积减少，由此带来的粮食安全等问题，可能会导致人类未来的生存危机。地下空间的开发利用就是秉承“地下空间是新型国土资源”的理念，通过地下空间开发利用，变占地发展为立体发展，实现土地的充分利用，增加城市空间，有效节约土地资源。二是可有效缓解城市交通拥堵。随着城市规模的扩大和家庭车辆的迅速增加，城市交通拥堵和停车难正成为许昌一个社会问题，尤其是老城区更为突出。在建设人防工程时，按规划要求配建地下停车场，如火车站站前广场改造建设地下人防工程配建一层停车，就可以停放小型车辆约500辆，规划道路、广场、绿地等建设地下人防工程也将相应的配建地下停车场，这样，将很好地缓解地面停车压力。同时，利用道路建设人防工程，500米左右设置一个过街通道，可以彻底实行人车分流，节约了政府投入建设过街道的资金。三是可有效减少商业聚集区地上商业压力。利用人防工程办商业，能将地上人流疏散和导入地下，缓解地面商业拥挤，优化商业结构。四是可创造良好的经济价值。如新乡市自建1万多平方米的艺苑广场人防工程，每年出租收取使用费约800万元，同时，提供了就业场所，增加了税收。总之，以优化城市结构的视野开发地下空间建设人防工程，可以实现社会效益、经济效益、战备效益的有机统一。

三、创新方法，保证开发地下空间建设人防工程顺利推进（一）加强宣传，营造良好环境。通过各种途径，加大人防工程建设宣传力度，广泛深入地宣传《中华人民共和国人民防空法》、《河南省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》和河南省人民政府令，宣传国内外开发地下空间建设人防工程的成功经验，在全市叫响“开发地下空间，再造一个许昌”的口号，增强各级按照“五型许昌”的创建要求开发地下空间建设人防工程的意识和责任，引导相关部门积极支持地下空间开发，主动配合解决人防工程建设中的重点、难点问题，提高社会各界对开发地下空间建设人防工程的认知意识和参与意识，共创支持地下空间开发建设人防工程的良好局面。

（二）科学规划，确保良性发展。按照《中华人民共和国城乡规划法》和人防规划要求，依托城市总体规划，做好本级地下空间开发利用和人防工程建设规划，按规划组织实施。对一些政府难以投资建设的道路、广场、绿地、游园、人防连通干线等公共场所，要纳入地下开发的规划之中，便于实行包装，吸引社会资金进行建设，做到成熟一个，开发一个。

（三）开拓路子，搞活投资渠道。完成这些公共人防工程建设，单靠政府投资是不行的，必须拓宽融资的路子。一要依法征收人防易地建设费，用易地建设费组织好就近修建满足群众防空防灾的防空地下室。二要用活人防易地建设费，在就近难落实、或经费不能单独完成一个工程建设的情况下，也可以与社会投资者共同建设，国家控制所有权，参与投资建设者有其投资部分的使用权，共同使用、共同管理，实现双赢。三要鼓励企业事业单位和个人投资建设人防工程，按照产权归国家所有和谁投资、谁使用、谁管理、谁受益的原则，积极开展招商引资，吸引社会投资开发地下空间建设人防工程。这几年，社会投资建设人防工程成为热门，郑州大同路、德化街；开封鼓楼广场；洛阳王城公园等，都是由社会投资建设。这样，可以解决人防工程建设资金不足的问题，加快提升人防工程总量。四要成立专门的机构或公司，负责项目包装、招商引资、资金运作、建设推进和使用管理。

（四）制定规章，确保规范运作。根据人防工程建设有关法律法规和政策规定，借鉴外省市经验，研究制定许昌地下空间开发利用的政策规定，对地下空间使用权及地下工程产权归属、地下空间使用权出让等问题予以科学界定，对地下空间的管理体制、运行机制进行规范，为开发地下空间建设人防工程提供政策支撑。

许昌市人防办2019-8-22

中小城市地下空间功能与人防工程相结合研究

摘要：新形势下努力提高人防工程建设的数量和质量，做好打赢现代高科技核威慑条件下信息化战争的防空准备，已经提上了国家和各级政府的重要议事日程。本文从分析人防工程建设与城市地下空间开发各自的历史沿革、建设现状、发展前景出发，研究了人防工程建设与城市地下空间开发利用相结合的理论基础及必要性，可行性和实施对策。

关键词：中小城市；人防工程；地下空间；开发利用；相结合

随着新时期世界军事变革浪潮的到来和我国城市化进程的加快，努力提高人防工程建设的数量和质量，做好打赢现代高科技核威慑条件下信息化战争的防空准备，已经提上了国家和各级政府的重要议事日程。本文采用对比分析、综合研究等方法，从分析人防工程建设与城市地下空间开发各自的历史沿革、建设现状、发展前景出发，研究了人防工程建设与城市地下空间开发利用相结合的理论基础及必要性，可行性和实施对策。其研究目的是为了切实解决现有人防工程建设数量不足和质量较差的矛盾，树立正确科学的城市可持续发展观，进一步加快城市地下空间开发利用的进程。

一、研究背景

1、城市的全方位发展需要协调各种容量。城市的发展一直面临着一个问题，就是怎样拓展城市的容量。在众多影响城市容量的因素之中，城市的全方位发展和各种的容量协调是其中非常重要的一点。就是说，城市经常由于某一个因素的限制，对其余许多容量的发展造成影响，在这个因素被处理后，容量就会有比较大的改变。对城市地下空间的使用，拓展了城市容量的大小，只要能够让地下和地上达成协调，就可以让城市容量有很大的改变。

2、地下空间挖掘开发中需要权衡的利弊因素。地下空间是非常宝贵的资源，各个国家都对它实行高效的经济的合理的以及有序的利用和开发，同时被大范围用于体育、文化、娱乐、能源、交通、环保、商业、科技以及生物等等各个领域。事实表明地下空间的开发利用已经是人类避免城市化进程中公共空间生存危机，处理城市地区环境污染、空间饱和、用地不足以及交通拥挤等等难题，并且是城市可持续发展中不可缺少的十分重要的办法。然而因为地下空间挖掘开发的投资成本比较大，建设的时间比较长，并且地下空间挖掘开发同时又是不可逆的，所以，对地下空间开发必须小心谨慎，不能盲目的跟着别人，防止对地下空间造成破坏。

3、城镇化对人防工程的各方面要求不断增加。随着我国城镇化进程不断加快，城镇的人口数量不断的增多，人防工程项目的增长率无法赶上城镇的人口增长率，所以人防工程项目的缺口会越变越大。因此，如何迅速提高人防工程项目的建设体量，尽力改善人防工程项目的质量，是形势所需，是当前重要的事情。

二、相结合可行性分析

（一）中小城市地下空间开发利用必要性

1、缓解城市矛盾的客观需要。随着城市化的快速粗放发展直接导致“城市综合症”的形成，交通堵塞、环境污染、生态恶化是其集中表现。国内外经验表明，城市地下空间的开发利用能有效缓解城市矛盾，促进城市健康发展。

2、城市的可持续发展的必然选择。实现城市的可持续发展是一项复杂的系统工程，其核心是必须节约资源、保护环境，实现城市经济建设与资源、环境的相互协调。中小城市建设必须合理使用土地资源，走土地资源节约集约化道路。

3、人防工程发展的客观需求。中小城市绍兴目前是国家三类人防重点城市，但随着城市的发展，经济实力的不断壮大，城市人口规模的增加，在国家和地区的地位和重要性也将随之提高，人民防空和城市防卫的任务也将越来越重要。绍兴在未来军事斗争中，在现代信息化条件下局部战争中，将可能成为敌人空袭的目标。

（二）中小城市地下空间分类

1、交通空间。为发展城市交通行业，加大交通工具的速度，降低污染物的排放以及对环境的影响，由此而兴建的地下列车、出租车、汽车轨道和地下人行、汽车通道等称之为交通空间。

2、文化、娱乐、商业空间。譬如地下商城、游乐场、戏剧影院、运动场地等建筑，因其建设在地下，使得这些场所不仅不受交通安全的威胁，还使得地下建筑摆脱地面其他因素的困扰，例如杂尘、杂音和天气等。从而改变群众人们的生活水平。

3、连接空间。城市之间或者城市与城市之间的连接例如自来水、污水管道，光缆电缆，电力传输等公共设备系统的连接，利用地下空间来处理的处理措施。

4、生产空间。很多行业的生产、加工如果是在地下进行有可能更加有效率，因为地下空间提供了一个绝对可靠的生产环境，如某些手工业、精细仪器或者设备的生产业。

5、储备空间。地下存储空间对贮藏物质如食物（蔬菜、水果等）、药类物质而言，不仅方便安全、储存时间长，同时也能节省地面空间和资源、成本，还有质量高、效益好等特点。

6、其他一些犹如居住空间、掩埋空间、抗灾躲避空间等，也都是地下空间利用的各种各样的体现。

（三）中小城市人防工程特征

1、功能齐全：配备电力系统、水利系统、通风设备、生活器材、备用工具等，要能确保提供给战时人员基本生存环境和条件。

2、规模比例恰当：就是要求给空间里所有人每个人建设一个躲避处，按人防工程设计标准的话，这样一个躲避位置应当有1.0平方米且不得小于2.0立方米的空间。在人流量多的公共场所需建立公共人防工程，保障在有需要的紧急时刻对群众的保护。

3、布局合理：即是要求各个城市系统、各个分区系统，各个领域系统的防护区，以及各类人防工程的位置布局合理，系统内的设计合理。在居民区周围设置流动人员的掩蔽工程，同时也要配有防空专业队工程，最好将工程设在能立即反应并执行任务的位置，每个人防工程间用通道连接来确保舒畅的疏散通道。

4、有效防护：即是要求所建设的工程严格依照国家颁布的防护、质量准则来建设，将工程质量升到最高。

5、平战结合：就是要对其他已经存在的人防工程设施加以充分利用，提高人民生活服务、生活环境、城市群众的利益、国家经济发展和社会经济效益。同时要管理维护好人防工程，时刻为战时能立即被使用做好充分的准备。

三、相结合项目策划研究

（一）中小城市地下空间的布局方法

1、发展方向为城市形态。对于城市地下空间的形态有一个最基本的要求就是要与城市形态相协调。城市形态一般有单轴和多轴等，多轴又有环状和放射形态之分。比如带状的城市，进行地下空间开发利用时，其发展轴要和城市的发展轴尽量相同，这样才有利于发展和进行组织。但是一旦发展接近饱和状态，制约城市发展的一个主要因素就是地下空间的形态。因此，城市地下空间的整体形态是多轴环状的一个发展形态。

2、基础是城市地下空间功能。城市空间和地下空间之间的功能与形态密切相关，并且能够互相影响和约束。整个城市属于一个整体，不能分开进行分析，互相对应的一种关系充分体现了城市空间的发展过程。

3、骨架是城市的轨道交通网络。城市的地下空间规划中，轨道交通有着重要的功能，并且对于地下空间的形态也有着重要的作用。城市的轨道交通作为城市交通的一部分，发挥着其本身的作用，并且也对城市的规划和城市形态的变化起着相当大的作用。因此，轨道交通规划时应该尽可能地把地铁联系到住宅区、市中心繁华地区以及城市新区，从而充分地提高土地的使用率。地铁的车站是地下空间的一个重要枢纽，由它向外进行辐射，充分发挥了地下空间的作用。

（二）相结合的原则

1、功能适应性原则。在对城市的地下空间进行开发利用时，要在城市总体规划的指导作用下，经过前期充分的调查和研究，在进行可研和设计方案论证的时候，必须要从城市地下空间本身的自然优势出发，充分地利用其优势进行建设而避免对它不利的一些因素。

2、可持续发展原则。将地上空间与地下空间进行有机整合，相互补充，同时应确保地下空间在开发位置、环境构成、相应功能、总体规模、施工方案等方面都需要同地上空间的环境相吻合，进而达到城市在生活环境、综合功能等方面的进一步优化和完善。

3、平战结合的原则。人防工程在建设的时候应充分考虑战争时期与和平年代应具有的作用，将城市地下空间的开发利用同人防工程建设有机融合在一起，为经济发展、社会发展和人民生活服务，实现战备效益、社会效益、经济效益的统一。

（三）相结合的模式分析

1、人防工程与地下公共设施相结合，如地下商业设施、地下文化娱乐设施、地下仓储设施等，只要在其口部增加相应的防护（化）设备，并制定一个平战功能转换措施，就能满足战时人员掩蔽、物资掩蔽的需求。若再配备相应的设备设施，还能作为医疗救护工程或防空专业队工程使用。

2、人防工程与地下市政系统相结合，需要综合考虑平时的给排水、通信、发电、能源等设施同战时的区域电站、区域供水站等相结合，同时有效利用地下空间的各种管道形式，将市政建设过程当中的各种管网、线路设置其中，从而有效避免了直埋带来的种种麻烦，并且节约了成本，更有利于对城市地下区域的合理开发。

3、人防工程与地下轨道交通相结合，只要在车站口增设相应的防护（化）设备，并制定一个平战功能转换措施，就能满足战时人员掩蔽、物资掩蔽的需求。

4、人防工程与地下车行、步行系统相结合，主要作为人防工程之间的连接干道和通道，用于人防工程之间以及与其他地下空间的连通，确保人防工程战时互连互通。

（四）项目的管理及技术措施

1、法规和政策保障措施。加强城市地下空间开发，立法工作必须先行。地下空间立法是一个系统工程，从纵向上来看，有地下空间规划立法、地下空间建设立法，地下空间管理立法，从横向上来看，有地下空间使用权有偿出让立法，地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押立法等。地下空间权的确立是地下空间立法的基础。

2、地下空间开发利用的领导机构和管理部门。要成立专门的领导机构来统一领导城市地下空间的开发利用，负责地下空间的综合协调管理，具体负责城市地下空间的综合协调工作。

3、地下空间开发规划的实施。要及时编制城市地下空间开发利用规划，并按照《中华人民共和国城乡规划法》的相关要求实施。

4、鼓励开发利用城市地下空间资源的优惠措施。对开发利用城市地下空间资源建设公用设施的，应给予相关优惠政策。如减免土地出让金、各种行政事业性收费等。

5、管理措施。将项目实施中的监督职能与实施职能分离。在地下空间开发过程中，存在着许多需要协调的问题，在建设筹备过程中必须作好充分、周密的准备，使矛盾尽量在工程开工之前解决。地下空间项目应严格审批、严密管理，避免仓促行事，以免造成遗患。

四、案例分析

（一）绍兴市人防工程存在的问题

1、地下空间零星、分散、不成系统。绍兴市区地下空间开发除市政管线、商场、超市、停车场，主要是公共建筑和住宅的配建的建筑地下室，而大量的地下室，均处于零星、分散、孤立的状态。目前地下空间用途，大部分为补充其地面空间不足，对解决“城市综合症”、完善城市功能、促进城市持续发展作用不大。

2、开发力度不够。绍兴市区地下空间除地下交通设施外，主要是民用建筑人防地下室，其中高层建筑地下室大多为一层、少部分二层，大部分用于单位停车和存放设备，提供商业、文化设施空间不多。而以政府为实体开发的地下空间较少，不能将建筑私有空间连接起来形成城市地下空间网络。

3、地下空间的利用形式单一。绍兴市区现状地下空间的利用形式主要以商业和地下停车场功能为主，其他功能的使用尚滞后。

4、缺乏统一的管理体制与政策法规。现在的管理体制最大的问题是条块分割、多头管理，不能有效的整合资源，发挥规模效应，同时缺乏地下空间开发利用的政策、法规和激励机制，很难引导和规范城市进行地下空间开发利用。

（二）绍兴市地下空间功能与人防工程需求策划研究

1、结合旧城改造项目建设地下空间配建人防工程。老城内结合旧城改造项目建设地下空间，主要以配套公共停车为主，缓解老城静态交通；在已建成的学校操场或者公共绿地下配建公共停车场或者商业设施。该区域人防工程战时功能以人员掩蔽工程为主，配套工程为辅。

2、结合广场、绿地建设城市地下空间配建人防工程。新区内尽量结合绿地广场建设地下公共停车场或公共设施，地上多留出开敞空间，改善城市环境。该区域人防工程战时功能以人员掩蔽工程为主，配套工程为辅。如绍兴市2011人防工程位于市区城市广场南侧。工程总建设用地3998平方米，总建筑面积为10950平方米，其中地上建筑面积为3868平方米，地下建筑面积为7082平方米。工程平时功能：地面、地下停车库；战时功能：地下甲类6级汽车库、二等人员掩蔽所。

3、结合民用建筑建设开发地下空间配建人防工程。新建项目根据浙江省工程建设标准《城市建筑工程停车场（库）设置规划和配建标准》和《绍兴市技术管理规定》配建地下停车场。该区域人防工程战时功能以人员掩蔽工程为主，配套工程为辅。

4、结合轨道交通建设开发地下空间配建人防工程。规划建设地铁线路，沿线布局综合性地下空间。近期预备实施轨道交通一号线，在建设项目实施中，结合地铁站点，设置综合性地下空间。该区域人防工程战时功能以人员掩蔽工程为主，配套工程为辅。

5、结合职能单位项目建设开发地下空间配建人防工程。绍兴市人民医院（三级甲等）项目建设开发地下空间应配建一等人防医疗工程（即中心医院），绍兴市其他三级医院项目建设开发地下空间应配建二等人防医疗工程（即急救医院），绍兴市三级以下医院项目建设开发地下空间应配建三等人防医疗工程（即救护站）；绍兴市质监局、绍兴电力局、绍兴市供销总社、绍兴市水务集团、燃气集团、城投集团、交投集团、绍兴广电总台、中国电信、中国移动、中国联通等项目建设开发地下空间应配建人防工程，战时功能以防空专业队工程为主，配套工程为辅。

五、研究结论

1、中小城市地下空间的开发利用是缓解城市矛盾的客观需要，是城市可持续发展的必然选择，也是人防工程发展的客观需求。因此，中小城市地下空间开发利用与人防工程建设的有效结合，是现代城市发展的重要内容，是利国、利民的国家大事。

2、中小城市地下空间功能与人防工程相结合应遵循功能适应性原则、可持续发展原则和平战结合原则，为经济发展、社会发展和人民生活服务，实现战备效益、社会效益、经济效益的统一。

3、中小城市地下空间开发利用与人防工程建设相结合实施中，应充分考虑地上空间的位置、规模、功能、环境等因素，充分利用其优势进行建设，并配备相应的管理和技术措施，用最低的投入达到最好的效果。

大众网2019-12-27

人防地下室裂缝控制问题探讨

人防工程是一种具有特殊功能要求的建筑物，对密闭性要求很高。但人防工程结构存在的裂缝问题，

会对密闭性产生不利影响，必须加以控制。

人防地下室裂缝特点

通过对大量人防工程的实地调查，发现地下室的裂缝具有以下特点：顶板裂缝大多数与跨度方向呈45度左右的斜角，个别裂缝穿过两块以上的顶板；如果地下室上部有塔楼，则顶板的裂缝大多数集中于塔楼和地下室交界处的两侧；地下室部分裂缝相交呈八字形；墙面裂缝多数垂直地面且相互平行，宽度自下而上逐渐变窄。

人防地下室产生裂缝的原因

一是混凝土等级确定不当导致裂缝。人们习惯上认为混凝土强度等级越高安全系数越大，但采用高强度混凝土就必然要采用高标号水泥，并增加水泥用量，导致水化热的提高，增加了早期混凝土的热胀，从而加大了混凝土温度降低以后的冷缩，造成裂缝出现。

二是结构约束作用导致裂缝。现代结构规模日趋增大，超长超厚及超静定结构成为普遍采用的结构形式。这种结构形式有显著的约束作用，对于各种变形必然产生较大约束应力。特别是在上部建有塔楼的人防地下室中，在塔楼与人防地下室交界处，由于两侧所受荷载及两侧结构的刚度或柔性有显著差异，使其变形差异增大。由于超静定结构的强约束作用，在塔楼与人防地下室交界处的顶板极易产生裂缝，并穿透两块以上的顶板。

三是基础沉降导致裂缝。在上部建有塔楼的人防地下室中，其上部荷载和结构刚度差异很大，在不同的静荷载和施工荷载作用下，其沉降位移将很难协调一致，不均匀沉降导致塔楼与人防地下室交界处大梁两侧的楼板在支座处产生负弯矩，造成45度裂缝。在很多塔楼与人防地下室交界处附近的墙体垂直裂缝和八字形裂缝同样也说明了这种由沉降差异而导致的裂缝。如果塔楼与其余大片人防地下室的地质情况存在差异，则裂缝更为明显。

四是选用材料不当导致裂缝。最常见的是选用泵送商品混凝土导致裂缝。泵送混凝土的特点是水泥用量增加，水灰比加大，砂率加大，骨料粒径减小，用水量增加，这必然导致水化热增加和收缩量加大，即便很薄的结构，其收缩也很大。

五是施工工艺不当导致裂缝。如混凝土的养护不好、拆模过早等。养护不好将直接影响混凝土的抗裂能力；在混凝土产生足够强度以前，过早拆模以及在混凝土施工面上过早施加荷载或从事其它工序，会破坏混凝土结构，降低承载力，导致产生裂缝。

裂缝控制设计原则与措施

首先我们必须认识到钢筋混凝土结构的裂缝是不可避免的，但其发展程度是可以控制的。裂缝控制主要是通过合理的设计、施工、材料选择等综合技术措施实现的。

一是合理选用混凝土强度等级。在保证地下室外墙板结构整体性和抗渗性达到要求的前提下，混凝土强度等级一般不宜超过C30，从而可保证水泥用量限制在合理的范围内。

二是采用合理的技术措施。裂缝是由于结构相互约束限制混凝土自由变形而产生的，只要采用合理的技术措施，改善约束状态就能有效防止裂缝的发生、发展。

三是优化设计方案。针对基础沉降不均引起裂缝的情况，在设计中应注意上部结构的均衡布置，以减少上部荷载不均导致沉降差异。对于地质存在差异的情况，需严格控制不同地质条件下的沉降量，通过采用复合地基的方法或通过调整桩基的桩长、桩数、桩径等来调整各部分的沉降量，以达到整个工程均匀沉降，减少沉降差引起的变形裂缝。

四是采取适当的构造钢筋或构造措施来控制裂缝的开展。在满足规范的条件下，直径小而且间距密的配筋，可使混凝土的干缩变形更趋均匀化，若能增加配筋率，更能提高极限拉伸，减少干缩变形。

五是针对泵送混凝土的特点，采取相应措施控制裂缝。主要措施有控制混凝土单位用水量，尽可能减少坍落度；尽可能降低每立方米混凝土的水泥用量；严格按规定控制混凝土搅拌时间；混凝土应分层浇注。

延安市人民防空办公室（民防局）2020-1-23

三亚市解放路地下人防工程建设纪实

编者按：近日，我省目前最大单建式人防工程——三亚市解放路地下人防工程正式建成，这是我省引入社会资金参与建设地下人防工程的首次尝试。为此，本报推出“关注人防工程建设与城市地下空间开发融合发展”专题，敬请关注。

“这是一个多赢的结果。”

——带动了三亚市解放路老商业区的发展，助推着以现代服务业为主的十二个重点产业发展;

——解决了多年来的当地交通顽疾，开启了三亚市民“地下生活”的新时代;

——解决了这个老城区没有地下人防空间的困局……

这更是人防工程建设军民融合式创新发展的成功实践。

谋求破局：打破老商业区

无人防工程困局

从上世纪九十年代开始，随着旅游热潮火了整个三亚，三亚市解放路渐渐成为三亚商业的代名词。经过数十年的发展，这条街道附近聚集了大量商圈，包括明珠广场、汽车总站及解放路步行街等人流量较大的场所。

人多了，车多了，狭窄的马路上堵车变得司空见惯，车位更是一位难求，导致了商业发展受阻。曾有市民形容开车前往解放路的情景：“开车十分钟，找车位半小时，谁还有心思逛街？”

“最亟待解决的问题是，作为三亚最繁华的商圈，每天有数十多万市民、游客聚集，却没有一个单建式地下人防工程。”三亚市人防办主要负责人说。

然而，在老城区地下建设一座单建式人防工程谈何容易，不仅工程量巨大，所需资金更是一笔天文数字，仅依靠人防一个部门的力量，几乎是不可能完成的任务。

“深入实施军民融合发展战略，坚持人防建设与经济社会发展相融合、与城市建设相结合、与防灾减灾能力建设相协调，调动社会各方面力量，共同推进人防事业发展;要统筹建设地上地下市政公用设施，制定地下空间开发利用规划，协调推进轨道交通、人防工程、地下综合体和地下综合管廊建设。”三亚市人防办主要负责人表示，近年来，这些中央和省委、省政府的决策和部署为新时期的人民防空建设指明了方向——破解三亚市解放路商业圈的这一系列的困局，就需要向地下要空间谋发展，资金的缺口可通过与社会合作的方式打开困局。

2012年，三亚市人防办引入社会资金，与天懋投资有限公司投资签订协议，建设三亚市解放路地下人防工程。工程由海南天懋投资有限公司投资建设，作为回报，该公司获得地下商场四十年经营权，战时作为地下人防工程使用。

这是我省对引入社会资金建设地下人防工程的第一次尝试，2013年，三亚解放路地下人防工程正式破土动工。

攻坚克难：“螺蛳壳里”

挖出人防空间

在狭窄拥挤的老城区，投资几个亿建设人防地下工程，可谓是“螺蛳壳里做道场”，工程的难度远远超出想象。

解放路两侧各种建筑林立，施工稍有不慎，就会造成周边建筑沉降。施工方首先对工程主体周围进行水泥支护墙和立柱施工，支护体系形成后再进行路面开挖和顶板施工，然后恢复管网，用盖挖法进行地下负一层和负二层施工，保证了周边建筑的安全。由于原有的解放路地下管线错综复杂，使接下来的管线改造成为施工中遇到的最大难题。为了保证施工顺利进行，以及周边单位和居民能够正常用水电，三亚市人防办和施工方邀请了三亚市规划局、住建局等多家单位，进行了多方研讨，邀请技术专家进行论证，最终提出了科学的对策：对电力电缆进行外迁，整合现有的变压器;对雨水污水管道进行分流，对供水管进行改建，重新规划管网布置……

通过这次改造，许多地下管线的管理单位对老化的管线进行了再次的扩建升级，便于日后的管理维护。

在开挖的过程中，地下地质条件极其复杂，开挖至地下十几米深度时，遇到了坚硬无比的岩石，作业工人只能用工具一点点地将岩石敲碎运出地面。

克服重重困难，历经四年的艰难施工，解放路地下人防工程主体部分已经完工。

该地下工程分为地下部分两层，其中一层功能为商业区，有美食城、购物街等时尚商业综合体，二层为停车库、超市。其中地下二层的停车库和超市已经投入运营，而地下一层的地下商城也进入了后期装修阶段，开业指日可待。

效应初显：军民融合

促多赢结果

随着地下人防工程的全部完成，解放路旧貌换新颜，再次成为一个集旅游、购物、休闲为一体的新商圈。不久的将来，在地下商场购物、消费，将成为三亚市民和游客的新时尚。

“引入社会资本，建设地下人防工程，这是一个多赢的结果，该工程建成后，将发挥战备效益、社会效益、经济效益等多重功效。”三亚市人防办主要负责人说，它的建成，不仅能大大提升城市防空和避灾能力，解决了长期以来解放路“停车难”的困局，还助推着当地商业的发展。

据介绍，三亚市解放路地下人防工程地下总建筑面积近7万平方米，商业面积3.4万平方米，建有餐饮、服装销售、娱乐休闲等商铺800个，可提供近3000个就业岗位，预计每年上缴税收近千万元。

该工程还兼顾了道路拓宽改造项目，路面由原来的20米拓宽到27米，建有过街人行通道19条，地下车位600个，有效缓解了该路段的交通拥挤和停车难等民生问题。

加快人防工程建设融合式创新发展是人防事业发展的新要求，是加强国防战备建设的需要，是城市发展的客观需要，是补足城市民生短板的手段。省人防办主要负责人表示，三亚市解放路地下人防工程的建设，是我省人防工程军民融合的一次成功探索实践。在正在开展的百日大研讨大行动活动中，省人防办将贯彻第七次全国人民防空会议精神和省第七次党代会精神，进一步解放思想，开展相关调研，在下一步工作中积极推动人防建设与我省经济社会发展相融合，在加快建设美好新海南中作出应有的贡献。

国内人防工程建设与城市地下空间开发融合发展案例

第七次全国人民防空会议指出，经过多年建设形成的人防工程、设施等，既是重要的战备资源，也是可以用于发展经济、服务社会、改善民生的宝贵财富，“十二五”期间，全国开发利用人防工程创造产值近1700亿元，提供就业岗位320多万个。现将国内部分人防工程建设与地下空间开发融合发展案例展示如下：

1、上海松江广富林湖底人防车库项目

上海松江广富林湖底人防车库工程总建筑面积4.26万平方米，其中地面面积约为4015平方米，地下面积约为38585平方米。车库建筑面积约为2.99万平方米，避难通道、楼梯间、坡道及出入口建筑面积为1.27万平方米。平时功能为小型车停车库，提供车位885个,战时满足人防需求。

2、浙江义乌市民广场地下空间综合体

浙江义乌市民广场地下空间综合体位于义乌市旧城改造中心，总建筑面积约10万平方米，项目性质为地下商业停车库及人防工程。地上广场用生态园林的理念来指导设计，将绿地的观赏性与实用性结合起来，满足人民休憩、健身、观景的要求。市民广场空间分为地下两层，地下一层为商铺和车库，地下二层为超市，在商业区的四个角布置四个人员出入口，南面2个为下沉广场，北面2个为跌落式口部。加上南北车库有四个出口，整个地下室一共有8个出口，工程东西向采用8米柱跨，南北向采用6米柱跨，这样的柱网既满足商铺的需要，又能符合车库3辆车的尺寸。工程平时作为商业及停车库使用，战时满足人防需求。

3、武汉王家墩cbd

武汉王家墩cbd共有设计总量达260万方的地下空间系统，集地铁站、商业、交通、人防为一体，形成中心城区全新、多维、立体空间层次，共筑现代商务区的繁荣与高效。其中商务核心区地下规划94万方，分为地下停车、轨道交通、人防设施、地下公共车道、地下公共服务设施、地下辅助设施等六大主导功能，以地铁站点为发源地，形成规模庞大的地下商城。

三亚旅游2018-1-25

浅议商品房住宅地下人防工程之管理

按照《中华人民共和国人民防空法》第十八条、第二十二条的规定，城市很多新建的商品房按要求修建了防空地下室，这使得《人防法》颁布二十年来，我国城市防空能力得到明显提升，我国人防工作取得突出成绩，同时，我们在深入社区开展人防工作的时候，常听到社区干部群众反映，社区结合商品房建设的地下人防工程到底属于谁的？归谁管理合适？如果是人防工程，为什么国家不管，而任由开发商或物业公司在管？不少社区干部群众深感困惑，我们以为，这些不解就引申出了如何改进商品房地下人防工程管理的问题。 由于《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国物权法》等诸多法律或有关法规，均未规定结合商品房建设的人防工程的产权归属，使之产权不明，进而引起其日常管理成为一个多年来棘手的老大难问题，在此，我们作一个浅显的探讨，供大家参考。

一、商品房地下工程的三种基本类型

第一类是商品房地下工程产权归属开发商的。由开发商投资建设的、不属于人防工程的地下工程，是可以出售产权，但首先应出售给本小区的业主。所谓“首先应出售给本小区的业主”，是指如果小区地下车位销售期满仍有剩余，并且剩余车位的出售信息向本小区业主公示达合理期限后，仍无小区业主购买第一车位时，才可对外出售，本小区业主才可认购第二个车位。

第二类是地下工程建筑面积已列入公摊面积，由小区全体业主共同购买了的非人防工程。这类用作地下车位的开发商无权销售、转让，所有权归属小区全体业主，如何处置由全体业主协商决定。此类地下车位也不能办理产权证。

第三类是地下工程属于结合商品房建设，按照人防工程防护标准修建的人防地下室，即人们常说的人防工程，战时国家统一调配用于掩蔽防御空袭，保护人民群众生命财产安全；平时用于民用，一般是停放车辆，解决居民停车问题。建设防空地下室是国家要求开发商结合民用建筑建设的，是国家强制配套设施，属于国防工程和社会公益设施。此类地下工程任何单位和个人都不得买卖。

二、商品房地下人防工程所有权争议

1.是归属国家说。

根据《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。《中华人民共和国国防法》第三十七条：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”江西省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十七条规定：“平时使用或开发利用人民防空工程应当经县级以上人民政府人民防空主管部门批准。未经批准，任何单位和个人不得占用、转让、抵押、租赁人民防空工程。人民防空工程的使用权经过批准发生变更时，有关当事人应当到人民防空主管部门办理变更手续。战时或者遇突发情况，人民防空工程由当地人民政府统一安排使用。”以上法律法规均未规定人防地下车位产权归属于国家以外的企业事业组织、社会团体和个人，人防地下车位虽不符合国防资产构成要素，但确定了对平时的使用管理进行监督检查与战时的平战转换处置权归属人民政府。依照《中华人民共和国人民防空法》第二条规定：“人民防空是国防的组成部分。”可见作为人防工程的地下车位，其所有权应归属国家较为适宜，且归属国家具有战时动员效率高，有利于保障国防安全的优越性，而业主对地下车位拥有优先使用权。

也有观点认为，人防地下车位所有权虽未明确，但从国家有关法律法规来看，并未禁止作为人防工程改建的地下室使用权的买卖。法无禁止即可为，至少使用权经过政府人防主管部门批准是可以买卖的（此观点有争议）。

2.是归属业主说。

根据国家物价局制定的《商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定：“商品住宅价格由下列项目构成：第一款第四项 住宅小区基础设施费和住宅小区非营业配套公共建筑的建设费……”。显而易见属于人防工程的地下室建设经费已经计入商品房住宅销售价格中，也就是说开发商投入建造配套的人防工程地下室的资金，随着商品房的出售，已转嫁到了业主身上，最后还是小区业主替换开发商投资建设了人防地下室。依据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则……”根据这两条规定，人防地下车位的所有权应归属小区全体业主才合乎情理。国家尊重鼓励平时利用人防工程，为社区居民服务（一般多作停车位），并行使监管权；在战争发生或者遇突发情况时国家有强制统一调配权，以保护人民群众的生命财产安全。

3是归属开发商说。

《中华人民共和国人民防空法》规定，城市符合条件的新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室，违反国家有关规定不修建的，由县级以上人民政府人民防空部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万以下的罚款。据此开发商认为，修建防空地下室，是国家对开发商的强制性要求，是开发商应尽的义务，是由开发商投资建设，不构成国防资产。在商品房价格制定时，并未包括人防地下室，成本也并未转移给业主，因此，所有权应归属开发商。

三、江西省有关人防地下室使用的规定

目前由于国家法律对人防工程的地下车位产权归属未作明确规定，增加了人防地下车位的管理难度，江西省人民防空办公室为进一步规范防空地下室平时使用和维护管理，结合本省人防工程地下室（含地下车位）使用的实际情况，做出了 “依法结合民用建筑修建的防空地下室是国家强制要求配套建设的人防工程，属于国防工程和社会公益设施，任何单位和个人不得买卖或者长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室，在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下防空地下室平时使用只允许短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年”的规定。(《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》赣人防发[2012]5号）

四、对商品房地下人防工程管理的建议

商品房住宅地下人防工程的所有权归属争议十分激烈，由于所有权不明，人防地下车位的权责利难以厘清，阻碍了社会投资人防工程的积极性，也影响了人防地下工程的投资建设及管理使用。国家应尽快从法律制度上确定人防工程权归属，这是解决问题根本所在与前提。

作为基层人防工作者，我们在产权归属问题一时难以解决的情况下，建议有二：一是人防地下工程（人防车位）由政府授权给街道社区管理、维护，比时下由开发商或物业直接实际“占有”管理，具有更大的优越性。二是考虑到社区组织的工作性质，客观上难以直接管理社区人防工程，可以将社区组织定位于该社区人防工程的日常维护管理的直接责任主管部门，委托社区物业公司对社区人防工程进行日常维护管理，平时，县（区）政府人防办、街道、社区作为各级人防主管部门对社区物业公司管理人防工程进行监督、指导和检查。如此管理机制，即避免了社区与开发商、物业公司以及开发商、物业公司与广大业主间“利益”之争的矛盾，又融合了社区组织管理社区业主与社区人防工程管理，也缓解了社区业主与开发商和物业公司之间关于人防工程衍生利益分配的矛盾。

社区组织是由社区居民自治组织、社区党组织和社区民间组织三部分组成。用小区居民的话来讲是半民间、半官方的组织机构，它的工作内容体现了小区居民的愿望，又贯彻了政府的意志。人防车位的特殊性决定了对它的管理不同于一般的物业管理，即使其产权归属全体业主或开发商，也需要委托第三方来管理维护。而政府通过街办社区行政化渠道进行管理，战时可高效顺畅实现平战转换、指挥街道社区组织居民防御空袭，平时又能很好的遵法守规、便于人防部门的监督检查，国家人防主管部门协同其他有关部门可以共同出台，商品房地下人防工程收益的一部分应当作为日常维护管理地下人防工程的基金，任何单位、组织和个人不得占有、挪用，因此形成区（县）人防办→街道→社区→或委托社区物业公司管理机制，来进行日常管理是目前最好的选择。

陕西省人民防空网2019-5-16

我国城市地下空间利用现状与施工技术创新

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”2015年9月，中共中央政治局会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，指出人与自然是生命共同体，强调要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，要加快生态文明体制建设，建设美丽中国。

地下空间的开发利用是解决土地资源紧张、交通拥堵、拓展城市空间和缓解环境恶化的最有效途径，也是人类社会和经济实现可持续发展、建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。

我国地下空间开发现状

目前，城市地下空间利用的形式主要有以下几种：城市轨道交通、城市地下商业街、城市地下综合体、综合管廊、城市地下停车场、城市地下道路和城市地下市政工程等。

城市轨道交通作为集约用地、低碳出行的重要方式，发展迅速。截至2018年底，我国内地有35座城市开通运营城市轨交线路，合计189条（段）5761.4千米（其中地铁占比约75.6%），车站3719座；在建线路247条（段）6259千米，车站1029座。预计到2020年年末，里程将超8000千米，居世界前列。

在城市地下商业街、城市地下综合体发展方面，我国的一些大城市都进行了有益的尝试，并取得了一定的成绩。北京依托于地铁进行的朝阳区商务中心区地下空间开发利用价值显现，地下商业开发规模约30万平方米。上海市结合地铁建设加速了地下空间的开发利用，静安公园地铁枢纽项目实现了城市要素的相互渗透和有机整合，实现了地下与地上空间，以及自然生态、交通和商业等要素系统的整合。

近几年，以地下综合管廊为主导的地下基础设施建设开始发力，具有“惠民生、稳增长、调结构”三大属性的地下综合管廊堪称新型基建的典型。由于有政府推动，以PPP+PEC为开发模式的地下综合管廊建设在全国落地。而近年来，我国主要城市的地下道路规划和建设更加系统化，逐渐形成了比较完善的地下交通体系。

从总体上看，我国城市地下空间快速发展区域已呈现出“一带一路三心”结构。“一带一路”，指东部沿海发展带和京广铁路沿线；“三心”，即京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个发展核心。

地下空间开发关键技术创新

城市地下空间的开发利用，技术创新是关键。在开发过程中面临的挑战，一是城市地下空间开发，往往要下穿或上跨运营地铁隧道等建筑物，易导致重大安全隐患；二是地铁等地下工程建设要面对“水、软、变形难以预测”三大难题，这是导致工程事故的主要原因。

目前，为克服“水、软、变形难以预测”难题，主要有以下几种创新型技术：盾构法施工，矿山法施工，地铁车站施工混合工法（包括曲线管幕法、三圆盾构法和矩形顶管法等），地铁车站绿色智能施工技术——智能化预制拼装技术，地铁隧道下穿建筑物沉降精细控制技术，跨地铁运营隧道地下空间利用综合技术，地层冻结技术，以及沉井式地下车库施工技术等。

随着开发规模的不断扩大，需进一步加强三维立体规划与开发建设；应从全局考虑，积极发挥政府统筹规划协调的作用；地下空间的产业布局，应加强特色化调控，提升利用率；加强制度与管理的创新与引导，形成理念的创新；要加强地层与地质参数方面的研究与技术提升，地下空间建设要从数字化走向智能化、进而实现以信息化、智慧化、绿色化为特征的城市地下空间的安全高效运维之目的。

必须提出的是，地下空间快速建设带来的工程质量问题，大家必须予以重视。在地下空间开发利用规模越来越大的当下，工程质量的提升是个重要课题。

地下空间开发利用是建设美丽中国最重要的支撑，功在当代、利在千秋。希望我们能够践行“天人合一”、“物我合一”、“善待他物即是善待自身”理念，合理开发、利用地下空间，真正实现人与自然的和谐相处。

南京人防2020-2-27

修建地下人防工程，拓展城市发展空间

随着现代化城市建设进程不断加速，城市人口日益膨胀，土地资源日益稀缺，科学规划利用地下空间是必然趋势，也是一项长期系统工程。要为广大市民提供综合防护场所，又要促进社会经济发展;要为城市综合体配套功能提供基础条件，又要为市民高品质生活需求搭建平台。科学有效利用地下广阔空间为现代化城市发展撑起一片天空。

一、回顾过去，了解人防事业发展史，把握其发展趋势，促城市现代化健康有序发展。

古代筑城墙护平安，现代挖地洞保安全。国无防不立，民无防不安，国家要健康发展，人民要安居乐业，就要有强而有力的防护后盾。新中国成立后，人防事业自1950年在全国范围开始建立人民防空体制，至今已经走过60多年光辉历程，发展中几经波折，道路坎坷曲折。第一阶段是从成立中央人民防空筹备委员会到1958年撤消全国各级人民防空机构。召开了第一次全国人民防空工作会议，确定了“长期准备、重点建设”的方针，构筑人民防空工程设施。第二阶段是恢复重建中受文化大革命冲击后又转向应急建设。召开了第二次全国人民防空工作会议，总结了经验教训。由于当时国家面临国际环境动荡不安，加之美国等超级大国核军备又逐渐发展壮大，举国上下积极响应毛泽东同志发出 “深挖洞、广积粮、不称霸”的号召，全民参与挖“防空洞”防空袭战备应急建设。第三阶段是从十一届三中全会提出打开国门走向世界至今，人防事业发生了质的转变。召开了第三次全国人民防空工作会议，确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的人民防空建设方针，全面推进人防建设为社会经济服务，提升战备、社会、经济的综合效益。随之又颁布了人防法，召开了第四、五、六次全国人民防空工作会议，再次确定了“长期准备、重点建设、平战结合”的建设方针。人防事业结合国情及城市发展需要不断探索创新，开拓进取，挖掘其发展潜力，完善其融入经济社会发展的法制保障，确保战备效益，切实不断提升平战转换功能，全面推进城市化及社会经济建设，促城市现代化健康有序发展。

二、着眼现在，根治早期人防工程隐患，让其步入正常运转轨道，促城市综合体快速发展。

“深挖洞，广积粮”的人防建设理念已不符合当今社会发展实际，成为过去时了。但“人民防空人民建，人民防空为人民”的宗旨依然未变。各地区人防办对早期人防工程进行彻底排查，都会发现其存在渗水、破损、锈蚀老化等问题，有人防工程无人看管、无人利用，或人防工程经过几十年的运行，仍带病运作等现象。而这一切都已阻碍了现代化城市发展，也已成为人防工作的心腹之患，治理改造早期人防工程已迫在眉睫。

人防办作为政府主管部门，要根据本地区的实际情况，结合城市发展规划，对早期人防工程根治隐患，使之步入正常运转轨道，促进合理开发利用地下空间。一是对早期人防工程规范完善档案管理工作; 二是督促原建管单位对早期人防工程要落实维管人员及维管经费、制订完善维护方案； 三是对无法利用的有严重隐患的早期人防工程进行填埋或封堵；四是对有碍城市地下空间开发利用的早期人防工程可以拆除为新建人防工程让路；五是对可改造的人防工程进行加固改造促进利用，提升其使用功能，发挥其综合效益，达到人防工程同地下空间开发利用并肩发展。

三、放眼未来，借鉴国外先进经验，全方位推动地下空间开发进程，促城市整体结构科学发展。

城市是政治、经济、文化、人口等集中之地和中心所在。以九江市为例，老城区面积48.4平方公里，人口50多万人，已经达到拥挤甚至是超饱和状态了。老城区由于历史和自然地形地貌等条件的局限，路网布局骨架松散、主次不分、等次层次模糊，加上老城区的主要干道偏向于商业功能，交通性干道与商业性干道的功能叠加，导致交通拥挤、堵塞。老城区房屋低矮破旧老化，有的甚至已超过了使用时限。纵观全国大中城市，由于老城区有历史文物、遗迹等不便大面积改造，而主要呈现出外环套内环网架结构大规模扩展，出现土地资源日趋稀缺，自然环境严重受损，而向地下要空间发展还处在刚刚“起飞”时期。放眼世界，加拿大蒙特利尔城市老城区占地面积580万平方米，而地下空间就开发了580万平方米（其中商业开发90万平方米）。美国密苏里州开发利用地下空间，建有总面积达370万平方米的地下城，内设商业区、仓库区、生活区、文化区等。美国、俄罗斯、英国、日本、法国、加拿大等国地下交通四通八达，地下商业街、地下停车场等广泛修建，有的甚至相互有效连接形成一体。瑞士、以色列等国民防设施科学齐全，可供全民防护，平战转换功能运用自如。新加坡国土面积704平方公里，人口4百多万，这个袖珍小国提出 “地面上寸土寸金，脚底下空间无限”，并制定了向地下空间发展的总体规划蓝图，全面向更深的 “地下空间”进军，现已取得举世瞩目的成就。由此可见，老城新建是现代化城市建设发展的主要任务，而城市用地不足，加上早期人防工程又不适应现代化城市发展的需要，进一步科学规划开发利用地下空间就尤为重要。一是随着经济的发展，城市地铁，地下人行道，超高层建筑群，地下大型超市，地下停车场、地下公共陵园及地下娱乐场所等等，为农村城镇化趋势导致城市人口剧增所需要、为满足市民物质文化生活日益增长所需要。二是根据国防新形势的要求，要拓宽防护空间，要更新防护设备，提高城市综合防护能力。三是对人防工程要建立长效管理机制。确保战时靠得住，平时用得上，充分发挥人防工程综合效益及长远利益。为现代化城市建设保驾护航。四是地下空间与地上同样都属于不可再生资源，必然要充分考虑开发利用地下空间与现代化城市发展相适应，还要有“前人植树，后人乘凉”之远见。五是根据城市发展的需要对地上、地下要全面整体规划，地上、地下的商业及交通等系统要无缝有效连接。既要兼顾人防系统设施，又要形成立体式城市空间结构，确保战备效益的同时，促经济效益及社会效益飞跃式提升。

九江市庐山区人民防空办公室2018-2-26

论我国城市地下空间的产权和管理

提 要 土地资源的紧缺使得人们对土地的利用从地上转向地下。相对于当前我国城市地下空间的建设规模和速度，城市地下空间开发利用和产权管理的立法相对滞后。本文从城市地下空间土地权建立、人防工程产权界定与管理、地下空间权法律法规探索三个方面对地下空间的产权进行剖析。最后对地下空间的产权立法提出建议。

关键词 城市地下空间土地使用权；城市地下空间权法律法规；人防工程产权界定与管理；立法建议

一、（引言）城市地下空间产权的产生

城市地下空间是指城市规划区内地表以下的空间，是城市建设的新型国土资源。城市地下空间的开发利用是当今世界现代化城市建设的发展趋势，也是城市建设实现可持续发展的必由之路。目前，世界顶级大城市几乎无一例外地拥有一个规模庞大、功能齐全的地下城。因此，在21世纪，一座城市的地下空间开发程度已成为该城市能否成为国际一流城市的标准。目前，我国的北京、上海、广州、深圳等城市地下空间的发展也印证了这一观点。北京在2010年元旦期间地铁日均客运量近400万人次，上海在2010年国庆期间地铁日均客运量达561万人次，广州在2010年11月亚运会开幕前地铁日均客运量更是高达773万人次，深圳地铁可把全城人防工程连片成网。这些城市在建设地铁的同时又带动了规模庞大的地下街建设、地下综合管廊建设、地下车库建设、地下贮存设施建设，各具特色的地下城已初具规模。

由于我国人口的增多，土地的不可再生性，使得土地成为一种越来越紧缺的资源。随着城市化进程的加快，地下空间作为城市可持续发展的潜在空间资源，越来越被人们所重视。国际发达国家的经验表明，城市人均GDP在1000～3000美元的阶段，是城市地下空间大规模开发利用的初始阶段，我国部分城市已经进入了这一发展阶段，并正在进行新一轮大规模城市改造，原有城市的改造可能在20-30年内完成。因此，未来10-15年内将是我国城市地下空间开发利用的高峰时期。与此同时，在人民防空工程（下称人防工程）领域，特别是结合民用建筑建设的防空地下室（下称结建人防工程）领域，因工程产权不明晰而产生的纠纷也日益增多，凸显了现代社会对地下空间产权立法的缺位。

城市地下空间的产权，泛指城市地下空间的建筑物和构筑物的所有权，本文主要探讨城市地下空间土地权、人防工程产权。

二、论城市地下空间土地权

地下空间（土地）权是权利人利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。传统的土地所有权观念是“上穷天宇，下及地心”，即土地所有人对自己所有的土地享有以地表为中心的上下垂直空间的支配权，包括地面及与其相对应的全部上空与地下。但因当时科技水平不发达，人们对土地的开发利用主要局限在地表及其上下狭窄范围内，土地所有者对土地的这种绝对权力是有一定局限性的。随着社会经济的发展、科学技术的进步和城市化进程的加快，人们对城市的建设由地上扩展至地下，逐渐使地下空间成为独立的开发对象，从而使地下空间权从传统的土地权中相对独立出来。因此，土地所有者对土地所拥有的绝对权力逐步受到限制。为了避免地上、地下建设的相互交叉，应将土地使用权人享有的空间范围予以明确规定。

我国实行的是二元土地所有制，即国家和集体所有两种形式，国家通过出让、划拨、出租等方式将土地的使用权转移到普通民事主体。城市地下空间的土地所有权应归国家所有，使用权则可参考现行土地的流转方式进行流转，用地人通过出让或划拨等方式取得地下空间土地所有权。只有建立地下空间土地权制度，明确地下空间土地使用权可以单独取得，并先行办理地下空间土地使用证，才能确定并办理地下空间的建筑物和构筑物所有权（证）。

三、论人防工程产权

2010年10月召开的第六次全国人民防空会议强调：“积极推进人民防空建设与经济建设融合发展；坚持人民防空建设与城市建设相结合；要发挥人民防空工程在节约城市用地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能等方面所具有的独特作用。”这一要求为新时期人防发展和建设指明了方向，使我们更加充分第认识到城市地下空间开发利用要与人民防空工程建设规划紧密结合，要尽快明晰各类人防工程的产权归属，以引导各种投资主体参与人防工程建设，从而进一步加快人防工程建设步伐，大力推进人防资源为经济社会发展和人民生活服务。

（一）人防工程产权界定的必要性和紧迫性。人防工程是一种投资大、工期长、标准高的工程建设项目。近年来，随着城市化进程的加快和市场经济的发展，人防工程投资主体出现了多元化发展的趋势，促进了人防工程的快速增加。但如果建成的人防工程没有产权证，就无法进入市场进行流转，导致投入的资金闲置或回笼过慢，大大挫伤了投资者投资建设人防工程的积极性。第六次全国人防会议提出“拓宽融资渠道，引导非公有制经济参与人防工程建设”的要求也将难以实现。所以，尽快明晰和界定各种投资方式建设的人防工程产权成了当务之急。

履行法定义务结合民用建筑建设的防空地下室是人防工程的重要组成部分，是增加城市人员掩蔽空间的主要渠道。近几年来，随着各地城市化进程的加速推进，主要依附于城市建设的结建人防工程也以前所未有的速度快速发展。据部分城市人防工程普查统计，结建人防工程量已占新建人防工程总量的65%和人防工程总量的50%，而且所占比重每年都在快速增加。这些量大面广的人防工程的产权因缺少法律的明确界定，其产权归属一直困扰着社会各界和人防主管部门，并为此争论不休，也带来以下诸多问题：开发商有的把结建人防工程出售给住户，有的转让给物业公司，出售和转让后的结建人防工程的设施设备的维护保养将无从落实，临战转换经费因没有相关法律规定也很难让使用者来承担，最后只能将责任转嫁给政府，这些问题直接导致了国有资产的严重流失和工程使用功能的消弱。也影响了国家和地方政府防空、防灾等应急救援指挥能力，严重影响和制约了人防工程建设的整体发展。

（二）人防工程产权界定需要注意的问题。界定人防工程产权首先要纠正人防工程为国防资产的错误认识。有一种观点认为：“人防工程属于国防资产，国防资产属于国家所有，任何单位和个人不能取得所有权。”本文认为，人防工程是国防战备工程，但国防战备工程不一定都是国防资产。如果把国防战备工程都等同于国防资产，就等同于把所有的人防工程都定性为国有了，因为《物权法》和《国防法》同时规定：“国防资产属于国家所有。”把人防工程统统认定为国防资产的认识不利于人防工程产权的界定。根据《国防法》第六章第三十七条规定，判断是否为国防资产的标准主要有以下两条：一是看是否为国家投资；二是看是否用于国防目的。按照这两条标准不难看出，非国家投资和法定义务以外建设的人防工程就不能视为国防资产。只有正确认识这个问题，办理非国有人防工程产权才没有障碍。

（三）人防工程产权界定的不同方式。近几年来，通过各级人防部门对人防工程产权的积极探索，除结建人防工程以外的其他类型的人防工程的产权界定基本得到人防部门和社会各界认可，即中央或地方财政出资建设和人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程，所有权归国家；社会、集体、个人分别出资单独建设的人防工程，所有权归投资者；国家、社会、集体、个人共同出资建设的人防工程，出资方共同取得所有权。但我国法律对上述多种投资类型的人防工程产权并没有作出明确的规定，只有少数省、市出台了有关人防工程产权的相关政策，全国多数地区的人防工程产权证都还没有得到办理。

在人防工程产权领域，对结建人防工程的产权归属争议最大。目前主要有以下三种观点。第一种观点认为，建设单位结合民用建筑依法修建防空地下室和依法缴纳人防异地建设费同样是履行《人民防空法》规定的义务，因而依法结建人防工程的所有权应归国家所有；第二种观点认为，《人民防空法》规定结合民用建筑修建防空地下室的目的是在战时为群众提供掩蔽，建设单位只要按此要求建设具有相应防护功能的人防工程就履行了法律规定的义务要求，因而结建人防工程的所有权应归建设单位所有；第三种观点认为，应把结建人防工程的所有权和使用权分离，结建人防工程的所有权归国家所有，使用权归建设单位所有。本文支持第一种观点，理由如下：《人民防空法》规定，人民防空经费由国家和社会共同负担，有关单位应当按照国家规定负担人民防空经费，城市新建民用建筑，按照国家规定须修建战时可用于防空的地下室；[2003]国人防办字18号文规定，应修建防空地下室的新建民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，经人防主管部门批准，可以不修建，但必须按照应建防空地下室面积所需造价缴纳防空地下室异地建设费，由人防主管部门统一就近易地建设。由此可见，依法结建人防工程和缴纳人防易地建设费是社会负担人民防空经费的两种不同形式，其承担法定义务的性质没有改变，只不过一种是建设单位结合地上建筑同步进行建设人防工程，一种是建设单位缴纳易地建设费，人防主管部门组织实施易地建设人防工程。由此可见，利用人防易地建设费建设的人防工程和结建人防工程显然应该是同一种所有权形式，即都属于国家所有，这样才能体现法律的严肃性、统一性和公平、公正性。

（四）结建人防工程权属转让探讨。人防主管部门作为人防国有资产的管理部门在取得结建人防工程所有权后，如何科学合理的处置和利用，实现人防国有资产的保值与增值，是摆在人防主管部门面前的又一课题。本文认为可以把结建人防工程的所有权（或使用权）优先转让给建设单位，建设单位不接受，可以通过拍卖的方式转让给使用单位或物业管理单位。转让所有权（或使用权）的价格应适当低于应缴易地建设费的金额，可规定为应交易地建设费金额的80-90%。投资者取得结建人防工程所有权（或使用权）后可依法进行拍卖、转让、出售或抵押融资等，但事前事后必须到人防主管部门登记备案并不得改变人防工程的性质。

以上观点理由如下：一、结合民用建筑修建防空地下室是国防战备的需要，是为了增强城市整体防护能力、应急救援能力和综合服务能力，保护人民生命财产安全，为经济社会发展和国防事业服务。转让结建人防工程所有权（或使用权），适当让利给建设单位，能够激发建设单位投资建设人防工程的积极性，更好地体现以收促建、以建为主和但求所在、不求所有的工作思路，不断扩大人防工程总体规模，增强人防工程综合防护能力；二、转让结建人防工程所有权（或使用权），能够实现工程所有权和使用权的完全分离，把实体资产转化为货币资金，盘活了人防资产，实现人防国有资产的保值与增值，推进人防资源更好地为经济发展和人民生活服务；三、转让结建人防工程所有权（或使用权），能大大减轻目前人防主管部门平战结合工程管理人员数量相对偏少的压力，有利于人防主管部门对人防工程的宏观管理。

（五）平战结合人防工程维护管理。

平战结合人防工程管理有三种方式，第一种由建设单位管理，第二种由产权所有人管理，第三种是由使用人管理。本文认为平战结合人防工程应按照“谁使用、谁维护”的原则进行维护和管理。理由如下：一、在工程使用期间建设单位可能将产权移交或转让，因此由建设单位维护管理显然不合理；二、在人防工程使用期间产权所有人和使用人可能不是同一人，而且工程使用权还可能经过多次转让。但无论何种情况在人防工程现场时间最多的还是人防工程使用人，所以由人防工程使用人负责人防工程的维护和管理是现实且可行的。

人防工程维护费用应该按照《人民防空工程维护管理办法》第六条规定执行。即：“平战结合人防工程主体结构、防护设备设施的维护费用由产权所有人承担，其余设备设施的维护费用由使用人承担”。也可以由人防工程产权所有人和使用人共同出资成立人防工程维护管理专项资金，委托人防主管部门或物业管理公司对人防工程进行维护和管理。人防主管部门依法对人防工程维护管理进行指导、监督、检查，保证人防工程完好的战备功能。

四、论城市地下空间产权相关法律制度

（一）城市地下空间产权国家和部门法律、法规。目前，我国关于地下空间开发利用和产权方面的专门立法尚属空白，相关的一些规定仅零散地存在于一些单行法及部门规章中。

1、1997年1月1日实施的《人民防空法》，第5条规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”第14条规定“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要”。但随着改革的不断深入和人防事业的不断发展，新情况、新问题不断出现，《人民防空法》也逐步显现出一定的历史局限性。例如，对各类人防工程的所有权，特别是结建人防工程的所有权没有明确的规定，没有规定各类人防工程如何流转和进行市场化运作。

2、2008年1月1日实施的《物权法》。第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”《物权法》为我国地下空间开发提供了基本的法律依据和原则性规定，确立了在地表、地上和地下可以独立设立建设用地使用权。但是，建设用地不再是一个平面的概念，它是一个界线封闭的地块或者立体的三维空间。《物权法》对者退散建设用地上下空间的界面如何确定没有具体规定，而是以土地分层出让这样一个办法来解决土地使用权的问题。为明确“地下空间权”与“地”的关系，有必要对地下空间权的概念予以立法界定。�

3、建设部于1997年10月发布了《城市地下空间开发利用管理规定》，2001年11月进行了修改。制定规章的主要法律依据是《城市规划法》，主要就城市地下空间规划、地下空间工程建设进行了规定。该规定内容过于原则，可操作性不强，缺乏对实践的指导意义。

（二）城市地下空间产权地方性法规、规范性文件。根据现有法律法规，部分省市在地下空间开发利用、地下空间产权归属方面结合各地实际相继出台了一些地方性法规和其它规范性文件。其中部分地区的理念比较超前，规定比较完善，各类人防工程的产权界定明确清晰并真正得到办理，为解决我国人防工程产权问题提供了重要参考。

1、沈阳军区、东北三省于2004年1月联合出台了《关于加强东北地区人民防空工作的意见》。该文件规定人防工程按投资来源确定所有权；结建人防工程产权归国家所有；产权所有者可将工程出租、转让、拍卖、抵押贷款。该政策出台较早，是将结建人防工程所有权归属国家所有的典型，对全国各地的结建人防工程产权探索起到引导和借鉴作用。

2、湖南省于2004年4月出台了《湖南省人民防空工程产权管理办法》。该办法规范了人防工程所有权登记程序，明确了人防工程土地使用证和产权证办理方法，规定结建人防工程所有权归投资人所有，明确了人防工程可以依法转让、抵押、租赁。该办法的出台充分调动了社会资金参与人防工程建设的积极性，促进了湖南省人防工程建设迈入快速发展的轨道。

3、上海市于2006年6月出台了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》。该规定对地下空间的供地方式、用地审批、建设工程规划审批、产权登记等方面进行了较为详细的规定。其中规定结建地下工程随地表建筑一并办理用地审批手续。2005年6月出台的《关于办理结建民防工程房地产登记有关问题的通知》规定，申请结建民防工程产权登记的，申请人应当是房地产登记册记载的土地使用权人，即结建人防工程所有权归建设单位所有。

4、常州市于2007年8月出台了《关于深化人防工程产权制度改革的意见》。该文件对结建人防工程产权的规定和东北三省同属于一个模式，即结建人防工程所有权属于国家所有。该文件的一大亮点是：把现有人防工程明确产权作价投放市场有偿转让，政府对社会投资建设人防工程给予补贴性奖励，人防工程的建设和开发单位在依法转让人防工程的所有权、使用权或经营权时，可以选择向人防主管部门缴纳人防工程维护管理资金，专项用于人防工程的维护和管理。

5、山东省于2009年3月出台了《山东省人民防空国有战备固定资产管理暂行办法》。该办法明确了人防国有战备固定资产的范围，其中把结建人防工程定性为人防国有战备固定资产。人防国有战备固定资产按照“谁使用，谁维护”的原则进行维护和管理，保障人防国有战备资产的安全

6、广州市于2010年8月出台了《广州市地下空间开发利用管理办法（征求意见稿）》。和杭州市的规定一样，该办法明确了地下空间建设用地使用权实行分层登记，符合条件的各种地下工程均可办理房地产产权登记。该办法对人防工程所有权界定未作专门规定。2009年9月出台的《关于一步推进人民防空事业发展的实施意见》（穗府[2009]46号）规定，结建人防工程使用权属于投资者，所有权归属尚在探索中。

五、结论和建议

加强法制建设是保障城市地下空间科学、合理、有序开发利用的重要手段，通过立法和出台规范性文件等形式明确各类人防工程的所有权归属、产权办理和市场化运作势在必行，建议尽快出台《中华人民共和国地下空间管理法》、《人防工程产权登记管理办法》，或在修订《人民防空法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》时专章、专节或专款明确以下几个方面的问题。

（一）关于地下空间土地使用权问题。建议在修订《土地管理法》、《物权法》时明确，地下空间土地使用权可以采取分层出让或者划拨等方式取得；单位和个人依法获得和使用的城市地下空间土地，由县级以上人民政府登记造册，核发使用权证书；地下空间使用权人有权将地下空间使用权转让或者抵押；地下空间使用权转让或者赠与的，附着于该地下空间的建筑物、构筑物及其附属设施应一并处置，并向登记机构申请权属变更手续。

（二）关于人防工程所有权问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，中央或地方财政出资建设的人防工程、人防主管部门根据国家或地方有关政策筹集资金建设的人防工程所有权归国家所有；按照法律规定的义务，结合民用建筑建设的人防工程所有权归国家所有，人防主管部门可以将所有权有偿转让给建设单位；社会、集体、个人单独出资建设的人防工程，所有权归投资者所有；国家、社会、集体、个人分别出资共同建设的人防工程，由出资方按照出资比例共同取得所有权。人防工程所有权人同时享有使用权、收益权，可以依法转让、租赁、抵押。人防工程属国防战备工程，战时无条件服从国家统一安排，无偿使用。

（三）关于人防建设市场化问题。建议在修订《人民防空法》时明确提出要鼓励社会、集体、个人以合资、合作、独资等多种方式建设人防工程，并享受相关优惠政策；允许人防工程产权多种所有制并存，允许人防工程所有权和使用权分离，将经营权和使用权推向市场。在确保战备功能，兼顾社会效益和经济效益的前提下，由政府引导实现广泛的合作建设，通过市场化运作，实现人防资源的总量提升和优化配置，促进人防事业又好又快发展。

（四）关于人防工程产权管理问题。建议在修订《人民防空法》时明确规定，人防工程产权登记应纳入现行城市产权登记体系，人防部门负责人防工程的权属确定、产权变更，房地产管理部门负责人防工程产权登记发证。实行人防工程使用权登记制度，各类人防工程的使用都必须到人防主管部门办理人防工程使用权证；实行人防工程使用权档案登记制度；实行人防工程使用权年检制度；建立人防工程维护管理制度，明确各类人防工程维护管理责任人，维护管理费用承担人，建立人防工程维护管理基金制度，使其始终保持完好的战备功能。

山东省枣庄市人民防空办公室2020-3-24

南京市人防办大力推进城市老小区地下停车场建设

破解城市停车难题 促进人民防空工程平时开发利用

南京市人防办大力推进城市老小区地下停车场建设

导语：城市住宅小区特别是老小区停车难的问题日益突出，无处停车已成为众多居民下班回家时的一种担忧。而由于小区内无处停车，导致侵占甚至破坏小区公共绿地的现象时有发生，这给小区物业管理带来了难题；而小区附近不少路段时常有车辆占道停泊，进而又加重了城市的交通拥堵。如何破解城市停车难题，这是个涉及面较广的民生问题。

位于南京市雨花台区的康盛花园小区，与其他老小区一样，面临着“停车难”的通病。该小区共有住户约1300户，私家车近800辆，且仍有不少业主有购车需求。然而，小区配建的地下停车位加上近年来陆续开发的车位仅有200多个，远远不能满足居民停车需求。由于停车矛盾尖锐，部分居民就将车辆停在绿化带上，严重损毁了小区绿地植被。

为缓解康盛花园小区停车难问题，同时考虑到老城区人民防空工程建设需求，南京市人防办在征得小区87%的居民同意后，利用紧邻该小区北侧的公共绿地，建设了康盛花园人防工程（地下停车场）。该工程于2015年8月竣工验收，2015年年底正式投入使用，总面积为15600平方米，分为地下两层，可提供430个自走车位。负二层预留了机械车位，如果远期停车需求大，还可建设机械车位，总车位可达556个。

由于是政府投资建设的惠民工程，康盛花园地下停车场除了缓解本小区停车难问题外，还面向社会开放，其管理单位采取措施对社会车辆的出入进行有效管理，确保小区居民安全。

为了将这项惠民工程落到实处，在康盛花园地下停车场招投标时，南京市人防办就规定了该地下停车场最高包月价不超过250元。由于小区业主停车需求较大，经南京市人防办与管理单位协商，在停车费具体定价正式出台之前，该停车场实行试运行，对小区业主和社会免费开放。

近年来，南京市人防办遵循城市地下空间开发和利用“统筹安排、综合开发、合理利用”的原则，着眼于长远规划，充分考虑当地人防工程的布局、周边市民的需求及对生态的影响程度，坚持战备效益、社会效益、经济效益相结合，积极推进在老小区利用绿地、广场、学校操场等地下空间建设新的人民防空工程，即缓解了城市人民防空工程布局不平衡的现象，满足了人防功能的需要，又缓解了城市停车难问题，满足了城市功能的需要。

近几年，南京市人防办利用老小区建设并已投入使用的人民防空工程除了康盛花园地下停车场外，还有秦淮区马府街六中地下停车场、玄武区樱驼花园地下停车场和鼓楼区安怀东路地下停车场，分别为社会提供了276个车位、403个车位和229个车位。

目前，南京市人防办在建的人民防空工程（地下停车场）有：雨花台区春江学校人防工程（可提供约车位约660个），建邺区南湖体育场人防工程（可提供车位约380个），玄武区人民中学人防工程（可提供车位约350个），鼓楼区田家炳中学人防工程（可提供车位约670个）。其中，春江学校人防工程还是P+R地铁站换乘中心，建成后周边居民、乘客等通过步行、非机动车、公交车、小汽车、出租车等多种交通方式进入该工程后，即可乘坐地铁便捷地进入主城，从而减轻主城的交通压力，也可改善春江新城区域的交通状况。南京市人防办正在积极推进这4个项目，预计在2017年底之前均能完成主体工程建设。

今后几年，南京市人防办还将建设聚宝山地铁站换乘中心、金马路地铁站换乘中心等项目，并继续调研老小区人防工程预选项目，同时积极推进城市中心区地下空间互连互通，更好地把人民防空建设融入经济发展、融入城市建设、融入民生。

江苏省人民防空办公室2020-3-15

城市地下空间开发兼顾人防设计的思考

随着城市化建设进程的不断加速,城市用地尤其是核心区域的土地日益匮乏，同时伴随着交通、环境、生态等矛盾和问题相继出现，城市地下空间的开发与利用逐步成为我国各大中城市实现科学、有序和可持续发展的一项重要战略选择。

我们熟悉的城市地下空间开发利用的主要形式有：地下交通设施（地铁、地下过道）、地下室、地下商场与娱乐休闲场所、地下库房（含车库） 及近几年发展迅速的城市地下管道综合走廊（共同沟）等。其涉及城市交通、商业、基础设施建设等诸多方面。

在城市地下空间发展如此迅速的情况下，如何兼顾人防设计的需要，我有以下几点思考：

一、城市地下空间开发利用须多部门配合。当前，我国城市化发展迅速，在城市地下空间开发利用的过程中，同时还存在着很多短期行为与商业运作趋势等问题，特别是缺乏总体的规划指导。这些问题导致城市地下空间资源严重浪费，人防工程面积、比例失衡，后续人防工程建设、地下空间开发难度加大，资金投入量增多。必须指出的是，城市地下空间的开发与利用涉及众多部门，人防、建设、规划、交通、市政、房产、国土等部门都是地下空间开发利用的管理部门。在这种情况下，各个部门间需加强沟通，共同做好这项工作。为此建议：由规划部门全面负责地下空间开发利用的综合规划管理，房管部门统一对地下工程进行登记、发证管理，建设部门负责对一般地下工程的建设、管理，人防部门负责地下空间的综合管理。建立地下空间管理联席会议制度，下设办公室，设在人防部门。同时明确县(市、区） 人防机构也要承担本区域地下空间综合管理职责，主要是负责组织、参与、推进地下空间综合信息管理，参与地下空间平时利用的审批管理，协调落实有关建设项目，加强地下空间安全监督管理。说到底，人防是一项规模浩大的社会系统工程，是为全社会、为全体公民服务的；同时，人防也需要全社会、全体公民以及政府各职能部门的大力支持及相互协作才能做好。

二、城市共同沟的建设要兼顾人防需求。目前怀化市人防工程以单个的防空地下室为主，随着城市地下管道综合走廊逐渐推广，水电通信等市政管线集中设于综合管廊内，由地上转移到了地下，不但保持了市政道路的完整性，还可以降低因管线维修施工造成的路面翻修费用，能抵御地震、台风、冰冻、侵蚀等自然灾害，最大限度开发利用地下空间，集约节约土地资源，同时兼顾设置人防功能，并与周边人防工程相连接，非常状态下可发挥防空袭、减少人民财产损失的作用。其只需在规划布局时适度预留空间容量，既满足管廊不断拓展的功能需求，又能满足战时疏散掩蔽的需求。因此城市地下管道综合走廊的建设应具有超前意识，使市政设施和城市建设保持较大的发展空间。要加强其防护功能，避免低水平开发、重复建设，减少不必要的浪费。一旦城市地下管道综合走廊在怀化加大投入，我们就能改变人防工程过去单一的多点零散布局的模式，通过共同沟这条枢纽将这些零散的点串起来形成线，最终从线到面，逐步形成区域化、立体化的人防工程体系。其不仅大大增加了人防工程的灵活性，同时这种以防空地下室为主体，以专业配套工程为重点，以地下空间兼顾设防为补充的防护工程体系，也为城市地下空间开发提供了新的模式。

三、大型交通设施地下空间开发须兼顾人防需求。大型交通设施如火车站、高铁站等由于通过大量的人流、车流、货流，战时是战争的生命线，修建时必须兼顾人防需要，形成带有地下空间的立体流线，从而形成多流线的立体地下交通体。由于地下空间是一种封闭的建筑空间，具有超出地面空间抗御灾害以及地面空间环境破坏后保存部分城市功能和灾后恢复的能力，包括人防、防震、通讯、报警等各种设施，对于平时防灾、战时防护也非常有利，也可增强它们防震、防空抗毁能力，从而进一步提高城市的应急防灾能力。

四、在城市地下空间开发建设高速发展的背景下，制定一套完整、权威的法律法规体系来实现城市地下空间开发的统一规划、统一标准和统一管理是当务之急。在立法中首先应明确地下空间所有权的国有性质，由政府依法出让;其次应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围（深度、宽度和长度），并通过地下空间权的登记来实现。地下空间利用人要取得一定的地下空间，就必须要交纳一定数额的出让金，进行登记、领取《地下空间利用权证书》，对地下空间的利用不得超出登记范围;第三，应明确地下空间开发利用的行政管理部门。第四，基本法规的内容还应该包括地下公共设施的使用许可规定、地下空间安全保障、地下空间维护管理、地下空间开发的鼓励优惠政策等基本方针和政策。在开展步骤上，可以先选择一些基础薄弱但潜力巨大的人防重点城市作为试点，制定出一套开发建设体系，以适应城市发展的需要，并将成功经验推广到全国。

总的来说，城市地下空间工程的开发与利用走在了高速发展的道路上，同时也是人防工程高速发展的一个时机；如何规范化、前瞻化进行相应的人防设计与布局，还需要我们更深入的思考与研究。（高武）

（作者系怀化市人防办党组成员、副主任）

红网2020-3-28

关于地下室人防建筑的给排水设计的研究与探讨

1.设计概念

人防地下室的给排水系统设计在人防工程中占有非常重要的地位。高层建筑在施工时都会设置一层或者两层的地下空间作为车库或者是货存库。根据我国目前的建筑结构设计要求的规范，人防地下室的结构设计要与人防工程相结合，将人防地下室的防水和防震设计工作做好，保证人防地下室的结构质量，将地下室的结构功能完善。为了实现这一目标，在设计高层建筑的人防地下室结构时，一般情况下都是将工作的重心转移到地下室给排水系统的设计上，同时会聘请一些专业的人员对地下室的结构进行设计，防止给排水系统的设计对地下室的整体结构造成一定影响，确保人防地下室的结构功能完善度。结合地下室的结构构造进行设计以及安装给排水系统的总过程，就是人防地下室的给排水设计。在实施过程中经常会发生许多问题。

2.人防地下室给排水设计

2.1平时区域与防护区的统筹规划

人防地下室给排水系统的设计是基于整体强度和防空地下室围护结构安全程度。禁止通过与人民防空地下室没有关系的围护结构管道，现代城市的煤气管、污水管等在这些管道的上面，管道在一般情况下不可以延伸到人防地下室。因为，如果导致这些管道产生一些问题，将会给人防地下室带来许多不好的影响。在设计人防地下室给排水系统过程中，必须要注重整个建筑的功能，并考虑系统结构。在地下室污水管道的上半部分可以不穿过人防地下室顶板，为了使建筑的功能不受到影响，在对污水进行排放时，能够采用改变管道的方法，但管道外防护区域必须设置在地下室。也可以降低地下室的顶板使这些管道井位于地下室外部。另外，不能完全与人防地下室隔离，还要和上层建筑存在一些关系。设计人员能够在地下室的上部来放置设备，在地下室的保护区域外，正常使用范围内能够进行普通的管道敷设。对于高层建筑的地下室，则可以在核心筒内设置一个主管井，以实现管道的水平移动和上下移动的目的。

2.2密闭处理穿越防护区管道

设计地下室供水的主要部分是密封处理穿越保护区内的管道。一般是通过门窗的管道、防空地下室的顶板、临空墙。管径不应超过0.15m，在人防地下室和设计管道防护区的过程中，一定要安装一个封闭的套管。如果在人防地下室内部有管道穿过，必须要在官道上安装一个1.0MPa安全阀，对于人防地下室单元间的防护，要在密闭隔断墙之间安装一个阀门公称压力不小于1.0MPa的，阀门之间的距离要小于0.2m。此外，为了防止冲击波和核武器带来的危害，会在人防空地下室安装阀门。生产防爆波阀门的成本高，内部结构较为繁琐，维修和维护会损耗很多的资源。

2.3战争时的给排水系统

（1）战时给水。人防区供水、自备水源与市政管网供水是人防工程的主要水源。为了方便，地下室的供水通常依赖于市政管网和战时生活水箱。战时供水应按照保护单位分别计量，战时进给水的各保护单位的人民防空地下室一定要单独进行设置。如果炸毁了一个单位，它将不会给其他单位带来负面影响，也可以获得更好的保护。为了在战区设计一个干净的区域，设计师要保证每一个防护单元有独立的生活水箱和饮用水水箱。同时，必须科学、合理的设计，设计人员根据人员的总数在战时人防地下室战时用水量标准确定水箱的总储水量，而且，为了确保水池内水源质量，通气管溢流管等需要设置防虫网。由于战争的供水数量有限，因此，如果在战争期间没有破坏城市供水管网，保证城市供水没有受到污染，市政管道的自来水应该尽量的被人防地下室人员多利用。

（2）战时排水。染毒区域、半染毒区域和清洁区是人防的三区，其中，受感染的区域指的是人民防空保护区域外的区域，第一道防护门和最后一道防护门之间的区域就是半感染区域，密闭门内的区域就是清洁区域。为了使人防地下室人员更好地生活，可以在防空区的清洁区内设置特殊的集水坑，以供污水排出去，在战时，集水坑也可以发挥相应的作用。总而言之，在战争时期，为了充分利用集水坑，集水坑的容量要大于保护期产生的总污水的1.25倍。此外，地下室在保护时期不可以直接向外排水，是为了防止进入外部毒剂。对于满足二级供应负荷的防空地下室，在需要时，为了排出污水池内的水，能够使用电动排水泵。同时，保护和密封的地下室入口。门外面设置一个集水坑。洗消污水是设置这个水坑的主要目的。此外，该地区的主要出入口应设置两个类似的集水坑，洗消间的集水坑将用于地面、墙面冲洗和人员的洗消水收集。所收集的水可通过防爆地漏进入集水坑内，战时关闭防爆地漏，防止外部入侵。后者的主要功能是收集人员洗消水，为战时人员的人身安全提供了良好的保障。

（3）给排水系统连接与管材。人防地下室给排水系统区别于一般建筑物的给排水系统，说明了管道和连接的要求：①给水管道管材可以采用内衬塑钢管，重力排水管道，可以采用热镀锌钢管或铸铁排水管道，通风管道可以采用热浸镀锌钢板材料的管材。②管道直径要小于100mm可直接螺纹丝接，直径超过100mm时，在进行接口连接时可以使用卡箍或者是法兰连接。③当给水管道穿越防空外围结构时，人民防空在外围结构内设置保护阀，当管道穿越防护隔离墙时，在保护气密性隔离墙两侧的保护气密性隔离墙上设置保护阀。④保护阀门管道20℃时，输水压力要大于1.0MPa；可以选择全铜材料或铜芯；阀门的近端与防护结构的内侧距离不应超过200mm。

（4）平战转换。人防地下室的清洁区，人们在日常生活中使用的生活水池或消防池也可以作为战时的水源，设计人员根据整个项目的复杂性和资本成本对人防地下室的生活和消防水池池设置合理，如果供水系统更为复杂，人防地下室需要通过大量的保护单元管，所以设计师可以把这些池建立在保护区。在人民防空的地下室中，即使利用率不高，在正常情况下，也必须在正常的时间内安装各类供水设施。所以要再战前安装调试到位。特殊结构以适应人防地下室，供水和排水管道穿墙的位置应该预留密闭防护套管在混凝土浇筑之前，管道穿墙不能安装在二次打洞，因为后期打洞安装过程很容易破坏防护墙的密闭性。在施工过程中，对管道接口和预留孔进行相应的标记，便于查找。在战争期间使用的相关设施应提前安装，并确保在正常情况下不影响该地区的使用，可选择在正常情况下不使用的角落。

结束语

建筑工程的质量会对社会经济发展造成一定的影响，同时支撑建筑工程质量的重要因素就是建筑的设计工作。而建筑物地下室的给排水设计又需要设计人员具有非常专业的知识和经验。在设计过程中要考虑许多方面对其产生的影响。尽量减少或者杜绝由于设计不合理而导致工程质量不过关，产生不必要的时间以及经济方面的损失。因此，提高地下室给排水的设计质量，提高施工技术人员的施工质量，是建筑工程中的重要环节。它甚至决定着整个建筑工程的质量问题。提高给排水的质量也会给人们的生活质量有一定的提高。

期刊网2020-4-23

地下空间开发应更重视前瞻谋划

地铁、地下停车场、天然气管道等地下空间的开发利用，与国计民生息息相关。数据显示，2016年—2019年，我国城市地下空间开发费用以每年1.5万多亿元的速度增长。

　　国家最高科学技术奖获得者、中国工程院院士钱七虎日前在《2020中国城市地下空间发展蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》）发布会上表示，我国已成为地下空间大国，但各地有不同程度的地下空间资源浪费，存在着“野蛮施工”的状况，“地下空间是不可逆的空间资源，更要强调科学规划、可持续发展的重要性”。

　　起步虽晚但发展快

　　20世纪50年代，我国开始城市地下空间建设，较欧美、日本等发达国家起步晚。《蓝皮书》指出，进入21世纪以来，我国以地铁为主导的地下轨道交通、以综合管廊为主导的地下市政等开发快速崛起，城市地下空间的开发利用呈现规模发展态势。

　　据悉，作为中国唯一连续公开出版的地下空间出版物，《蓝皮书》所核定的基础数据已被多座城市官方引录，此次内容是由中国工程院战略咨询中心、中国岩石力学与工程学会地下空间分会、中国城市规划学会联合发布。

　　数据显示，2019年，全国地下空间新增建筑面积约2.57亿平方米，同比增长2.47%，新增地下空间建筑面积（含轨道交通）占同期城市建筑竣工面积约19%。其中，江苏、山东、广东位居省级排名前三，累计新增地下空间建筑面积分别为1.36亿、1.04亿、0.99亿平方米，年均新增量均超2400万平方米。

　　《蓝皮书》显示，截至2019年底，在中国城市地下空间发展综合实力中，上海、北京、南京、广州、杭州、武汉、长沙、苏州、深圳、成都名列前十。

　　规模虽大但缺乏顶层设计

　　《蓝皮书》显示，“十三五”期间，全国地下空间开发直接投资总规模约8万亿元；全国累计新增地下空间建筑面积达到10.7亿平方米，城镇常住人口人均新增1.26平方米。

　　钱七虎院士指出，截至2019年底，中国城市地下空间呈现“三带三心多片”的总体发展形态，其中“三带”为东部沿海带、长江经济带和京广线连绵带，“三心”为京津冀都市圈、长三角城市群和粤港澳大湾区。

　　据《蓝皮书》主编、陆军工程大学教授陈志龙介绍，我国地下空间总体格局与中国高铁“四横四纵”主要脉络基本一致，也从侧面反映了当前以地下交通为支撑的地下空间发展态势。

　　“城市地下空间开发应注重结合自然地理环境，因地制宜、科学规划，确保地下空间开发利用的可持续发展。”钱七虎院士指出，目前全国城市地下空间整体发展格局缺少国家战略层级的顶层设计和统筹谋划。

　　此外，电力、通信、燃气等管道的综合管廊建设，也是城市地下空间发展的关键因素之一。“综合管廊与地下步行道、综合体之间的衔接等问题，更需要有深度和广度的科学规划。”钱七虎院士建议，面对综合管廊建成后各管线难并入、维护建设费用难等问题，应从政策层面来入手解决，才能保证高质量的发展。

　　建设热度不减但“数字短板”突出

　　《蓝皮书》还显示，2019年，新开通运营轨道交通里程为758.66公里。其中，成都新开通里程达76.04公里，居全国之首；新增开通运营的城市有济南、兰州、常州、徐州和呼和浩特。

　　陈志龙介绍说，中国自1969年第一条地铁开通运营到2019年年底，仅用50年时间，基本赶上欧美地区用150年发展形成的地铁运营规模。

　　根据全球城市轨道交通发展趋势研究，规模化网络化与换乘站占比呈正比，与站点间距成反比。对此，《蓝皮书》指出，我国大部分城市轨道交通发展处于初步阶段，规模化网络化程度低。

　　近年来，各地方政府陆续出台有关政策，鼓励促进地铁站及沿线地区地下空间资源的开发利用，形成以轨道交通线网为地下空间开发利用的基本骨架。简单来说，这需要以轨道站点为核心，以地下商场、地下停车场等为主要活动空间，以地下中庭、下沉广场、楼梯、电梯等为垂直联系转换空间，以地下市政基础设施、地下道路、地下仓储、地下防空防灾等功能为支撑保障空间。

　　但《蓝皮书》也指出，全国整体地下空间综合化开发水平尚不足。以南京为例，共174个轨道站点，其中地下站118个，仅有6个站点与周边地块无缝连通，除新街口站和玄武门站外，其余4个站点有且仅有一处与地块地下空间直接相连。

　　此外，科技创新、信息技术服务、前沿技术等地下空间专业核心竞争力投入不足。钱七虎院士指出，城市地下空间的“数字短板”显得尤为突出，以至在地下空间治理体系建设、规划建设、数据化信息化管理建设方面都受到影响。

　　需科学规划切忌“野蛮施工”

　　地下空间是不可逆的空间资源。《蓝皮书》指出，各地不同程度的地下空间资源浪费较为普遍，较发达的城市浅层资源已几近枯竭。

　　伴随着地下空间的发展，各类地下空间事故与灾害发生频次大幅增长，这关乎百姓的生命安全。据《蓝皮书》介绍，2019年，我国地下空间灾害与事故共发生243起，较2018年增加50%，伤亡人数达三百余人，其中，施工事故最为频发。主要原因是城市岩土工程地质探测不到位、老城地区地下管线老化引起的渗漏与侵蚀、施工方法不当等。

　　“在浅层地下空间的开发中，技术层面不存在安全问题，但在地下几十米的空间开发，更需要精心设计、勘察和科学施工。”钱七虎院士强调。

　　目前，我国地铁还维持在高位建设阶段，但维修保养也应提上日程。钱七虎院士指出，地铁施工导致地面沉降、换乘路线复杂等设计不合理导致的问题成因复杂，也需要引起注意。

《蓝皮书》指出，必须将提高城市整体防护能力和安全管理水平、保障人民群众生命和财产安全的地下空间安全指标，作为城市地下空间发展综合实力的重要评价指标。

光明日报 2021-1-14

城市地下空间工程管理探析

摘要：近年来，在我国城镇化进程不断向前推进的过程中，衍生了大量城市交通拥堵、土地资源缺乏以及城市规划不合理一类的规划问题，在此类城市规划建设严重失控、空间资源紧缺以及土地资源匮乏的复杂情况下，人们开始将目光转至城市地下空间的开发与利用，希望以此来有效解决上述问题，并最终促进城市健康持续发展，因此加强对城市地下空间工程管理的研究分析十分有必要。

本文主要以我国城市建设进程中涉及交通、市政以及公共基础服务设施等几个层面存在的问题作为切入点，然后对上述问题的科学处理方法进行详细探究，希望本文对从事城市地下空间工程管理的设计人员以及管理人员有所帮助。

近年来，我国一直都在致力于科学发展观的落实，再加上资源节约型新型发展理念的有效转变，人们对于城市发展规划建设模式和理念也在悄然发生着变化。

1探究城市地下空间工程管理的重要性分析

严格的讲，地下空间也可以被划分至自然资源的范畴，人们对于地下空间利用的概念只是停留在地宫和防空洞一类工程身上，直到二次世界大战之后，人类开启了在地下建设其他工程的之旅，之后地下城市、商场、停车场以及道路工程等都相继被设计建造，此类工程对于某些土地资源稀缺的城市健康发展而言具有重要意义。从整体情况来看，虽然我国开始地下空间开发利用的时间比较早，而且近年来该领域的发展势头依然表现良好，但是目前仍然存在许多问题亟待解决，这样才能更加合理的利用地下空间。

2目前城市地下空间开发利用建设管理存在的问题

2.1地下空间规划体系尚未健全

就目前的情况来看，还没有一个健全完整的地下空间规划体系，具体的涉及到一些分区规划以及控制规划等诸多内容也都没有明确的定义，可以说由于缺乏相应的管理规定法则，直接导致了整个地下空间开发工作不合理的现状。

2.2建设过程中地下工程之间缺乏统筹协调

从整体情况看，不论是地下工程之间还是地下与地上工程之间都缺乏一定的兼容性和互补性，尤其是不同地下工程之间杂乱无章，甚至存在争夺空间的现象。上述这种缺乏统一规划管理的现状，不但会严重的影响诸多地下工程之间的布局合理性，而且还会严重的影响地下空间的整体利用效率和效果。

2.3地下空间的信息数据不全、不准

诸多地下管线的基本数据缺失，这样就会对后续的空间规范造成严重的困扰，在实际的施工过程中，不但会导致空间规划的制定合理性存在疑点，而且在实际的施工过程中还有可能会对其他工程造成损害，甚至会导致安全事故的发生。

2.4地下建设用地使用权供应制度不完善

关于地上土地的使用权以及归属性问题已经有了明确的法律条文和管理体系，但是对于地下土地的建设以及归属问题却缺乏详实明确的规定，这些管理的缺失必然会严重的影响空间工程的建设以及管理正常开展。

3城市地下空间工程管理现状分析

3.1地下市政类工程管理

许多地上的建筑物需要依托地下的管道和线路提供基础支撑，例如与日常生活息息相关的水、电、天然气以及通信等等，这些管道在地下纵横交错，由于隶属于不同的部门，所以都是自行设计、自行施工、自行管理，当然也就会缺乏统筹规划性。

3.2地下空间建筑工程管理

现阶段地下空间建筑主要是指一些公共服务设施或者工程，但是法律条文对于此类建筑的开发建设并没有特别详实的规定和要求。也正是由于上述自然发展的态势也直接导致了该类工程的建设和筹划缺乏规划性和系统性，而某些企业或者投资者往往只会从经济性的角度进行考虑，并不能从经济、环境两个层面进行综合考虑。

3.3地下交通工程管理

地下交通类工程往往是由政府部门、交通部门以及城市规划共同进行规划设计并建造的，该类工程构建的初衷就是为了有效的缓解地上交通压力，或者是解决一些特殊环境下的交通问题。此类工程的建造是为了完善国家的交通服务，所以此类工程往往是收益低微或者无收益的，因此无论是前提建设还是后续维护管理都离不开政府投资的维系，因此受资金困境影响，此类工程数量十分少。

3.4其他工程管理

其中最具代表性的就是地下人防工程，此类工程属于国防建设中不容忽略的重要组成部分之一，若发生战争这些工程将会对人民的生活与财产安全进行及时有效的防护。但是此类工程在各个城市中具体的构建数量以及管辖状态都非常的不容乐观，因为此类工程建成之后几十年甚至几百年也会被启用，后续还需要相应的维护，当然建设单位和管理部门对于此类工程的建设与管理总是持冷淡态度。

4城市地下空间工程管理对策

4.1地下市政类工程管理对策

管线的铺设与管理也是体现市政工程规划科学合理的重要层面之一，因此应当加强对该类内容的管控，具体的要构建一个完善的科学系统的地下管线平台，利用专业的计算机软件，对地下的水、电、暖、通信线路进行系统全面的记录和编排，这样不仅有利于前期的信息查询，而且对于后续的集中统一管理也十分有利。各管线权属部门必须积极的配合上述工作的顺利开展，具体的工作可以由城市规划部门进行统筹，各个相关企事业单位都务必要全力配合，将相关管线信息进行准确全面的汇报，当进行新的工程构建时，关于管线铺设方案必须由相关部门审核通过之后方可施工。地下管线的规划内容关于地下工程的未来发展，因此相关部门必须全力配合。

4.2地下空间建筑工程管理对策

现阶段，城市地下空间建筑主要是由一些企业筹资建设的，所以此类工程往往具有不可预见性的特点，处于城市的长远发展考虑，政府对于此类工程的建设应当持支持和鼓励的态度，但是处于工程质量以及长远发展考虑，政府就需要对此类工程加强监督和管理，原则上既保障工程的质量以及城市地下空间的合理运用，又要保障开发建设企业有利可图，从而形成一种共赢的局面。因此必须加强对此类的工程的扶持和管理，以此来确保此类工程能够健康持续发展。

4.3地下交通工程管理对策

处于城市长远发展的角度而言，在行进城市地下交通筹划建造的过程中，必须要进行充分的规划和科学的设计。再者，由于地下交通工程本身就具有投资多、周期长、施工难度大、工程规模大以及收益低微等诸多特点，所以知道导致了此类地下工程发展迟缓的局面。为了改变上述发展瓶颈，应当由政府部门出面进行多方融资、招投标管理、设计规划、以及建设管理，尽量以资金扶持或者税收减免的方式鼓励更过的企业参与到此类国家基础设施建设的工程中来。

4.4其他工程管理对策

人防工程既属于国家的基础设施建设又属于公益事业的范畴，所以也应当享受到资金扶持或者税收减免的待遇。因此政府部门应当履行好其管理与监督职责，当然上述工作内容涉及前期的筹建以及后期的维护管理，绝对不允许此类工程的闲置或者荒废现象发生。

5结束语

综上所述，城市地下空间工程的兴起既是当今城市建设发展的需求，又是城市长远发展的未来趋势，因为此类工程的健康持续发展，对于城市建设以及国家发展而言都至关重要，因此加强上述内容的探究具有重要意义。本文从时下城市地下空间工程管理现状出发，就加强城市地下空间工程管理的具体策略进行了详实探究，希望本文对我国城市空间资源的合理开发利用以及科学规划有所帮助。

凤凰网2019-5-14

标识，如何让地下空间更安全便捷

近几年，城市地下空间越来越大。各类商场、综合体、公共设施纷纷“往地下找空间”。

与地上不同，地下空间没有开阔的视野，没有周边建筑物和自然环境作参照，甚至手机导航也无法精确到地下的每一个岔路。无论日常状态下的寻路还是紧急状态下的撤离，标识系统都显得尤为重要。

近日，记者走访了上海各类地下空间，如地铁、地下停车场、地下通道、地下商场等，试图对标识的有效性、准确性、便民性提出更高要求。

地铁空间：细节处见信息

上海地铁是全世界正线里程数最长的地铁之一，其保障能力、服务水平的进步有目共睹。运营方还时常举办活动，让乘客多提意见。总体而言，地铁标识信息全面，顾虑到方方面面，但仍有一些细节待优化。

比如，地铁的到站信息。车厢广播报站一不留神就易错过，有些车厢里广播声音很弱，听不太清。此时此刻就要在最短时间内寻找站点名称标识。如今，每节车厢高处的电子线路图均有到站提示灯，但它们位置太高，常常被悬挂的拉手和栏杆遮挡视线。乘客最常用的方法是透过玻璃窗往站台望，运气不好时，停车角度恰好看不到任何站名信息。

“站台上的站名标识间隔太远，数量不够。”在上海工作了一年的李女士说，“这一年，我已经因为错过地铁广播，好几次坐错站了。”大部分老年乘客也表示，“无法及时找到站名，所以乘坐地铁有点慌”。

有不少市民注意到，每一节车厢门旁的电子屏一直在播放小视频，这些电子屏处于最佳视线位置，“若能播放到站信息就好了，简直是现成工具”。也有市民说，应该确保“从车厢往站台望时，站台各角度都有站名标识”。

别以为年轻人就不会坐错地铁。许多网友表示：“上海地铁3、4号线是我的死穴”“又一次坐错，栽倒在地铁3、4号线上”。从宜山路站到宝山路站之间，地铁3号线、4号线共享站台，上车前必须分清列车属于几号线。此时，标识变得尤其重要。

列车车厢标注了“3号线”“4号线”字样，但有些被贴在了窗户边，容易被看见；有些则被贴在了窗户下，当列车进站打开车门时，标注会被护栏上“宁等一列车，不抢一扇门”的宣传标语遮挡。

看颜色行不行呢？黄色代表3号线，紫色代表4号线。可惜这些列车车身“黄紫拼接”，难以区分。

那么看站台电视屏行不行呢？电视屏信息很多，滚动播放着即将到来的第一班、第二班、第三班列车分别是几号线、各趟列车到站时间、首末班车时间等。乘客所需的关键信息，所占空间不足电视屏的八分之一。不少乘客表示：“信息太多，反应不过来。”

这方面，上海地铁10号线或许能提供好的范例。10号线在龙溪路站后会分道，开往虹桥火车站站或航中路站，乘客面临选择列车的问题。站台在常规电视屏以外，还加装了一个电子显示屏，上面用红色字体显示“本次列车开往……下次列车开往……”，把最关键的车次信息独立出来，一目了然。

地下停车场：每天十来个找车求助

地下停车场，是让司机们常常晕头转向的地下空间。

目前，城市地下停车场都有“出口”标识，但司机无法在地下就判断出去后的道路信息。一位司机在汇银大厦停车场的出口短暂停留，就为了查看手机导航。幸好后面并无跟车，否则容易造成交通堵塞。

一旦停车场过大，找车、找商场入口、找相应道路出口，都是难题。不少网友抱怨“地下停车场的地图很难看懂”。虹桥天街商场就是一个典型，其地下停车场地图标注了停车场、楼梯、消防区的位置，而车主更关心的出口方向、街道信息在地图中并不清晰。

在这座停车场的B2层，两个不同方向的出口标识竟然都写着“申滨南路出口”，许多司机感到困惑，不知道该选哪条路。安保人员解释：“几个口出去确实都是申滨南路，但是有南段、北段。”如果能在出口信息后面多加“南段”“北段”几个字，车主就会方便许多。

在虹桥天街的地下停车场，一位焦急寻车的吴女士向记者抱怨：“像个迷宫，完全找不到车，已经找了半小时！”帮助吴女士寻车的过程中，记者发现，吴女士所在停车通道入口，其南侧共有100个车位，但入口标识上只标注了“0—50”，必须走到中段才能发现“51—100”的标识牌。这使得将车停在69号车位的吴女士误认为整个南侧通道只有50个车位。

由于找不到车的情况频繁发生，虹桥天街商场专门提供了寻车服务。车主给中控中心拨打电话，保安会开着电瓶车来帮忙寻车。工作人员告诉记者：“即便现在受疫情影响，停车的人不多，平均每天也有十来个让我们帮忙找车。”

标识本身的差异化和多样化，也加剧了地下空间的寻路难。

不同地下停车场对分区、立柱、车位的命名大相径庭。陆家嘴国际金融中心的地下停车场，不同分区以英文字母命名，如A区、B区；车位以四位数字命名，如2037、2038；车位旁的立柱则以三位数字命名，如058、117。

仅一墙之隔，正大广场的停车场使用的是另一套规则：分区以“春夏秋冬”命名，车位以三位数命名，立柱以“季节+数字”命名。静安嘉里中心的地下停车场，分区是“字母+数字”，车位以四位数命名，立柱没有命名。

五花八门的命名规则，意味着每一次人们都得适应这些符号代表什么，才能找到方位。一位年轻男士表示：“我没有信心一会儿回来能找到自己的车位。”在正大广场停车场，一位女士正打电话大声重复自己的位置：“我在冬18！”电话里对方似乎不能理解她的“暗号”。她不得不反复解释道：“春夏秋冬的‘冬’。”

地下关键设施：优先级值得思量

在地下空间，关键设施的标识十分重要。如无障碍电梯，多数人表示，找不到相关指引标识，常常已经走到无障碍电梯面前，才发现一个提示，实际上已失去了引路意义。

在人民广场地下空间，AED应急设施附近没有标识，很难被注意到。黑白色卫生间标识被放在发光广告灯箱上方，格外暗淡。静安寺漫选聚落地下商场有一处卫生间没有标识，附近的咖啡店老板说：“每天都有好多人来问我卫生间在哪里，周末尤其多。”人民广场地下通道同样如此，卫生间隔壁两家店铺工作人员均表示，每天十几个人来询问卫生间位置，周末甚至有三四十个人来问。

从虹桥火车站地下通往虹桥天地商场的通道里，标识牌从黑色变为白色，字体也随之变小。地铁站标识中的“虹桥商务区”，进入商场后就不再显示。记者在该处等待了5分钟，有6位乘客正驻足判断方向。

国内标识系统领域的专家吴国欣教授，曾经参与了国家标准制定。“但国标只是及格线。”他说，不同文化、不同城市、不同认知模式，对标识也有不同诉求。比如上海浦东的标识系统一般比浦西稍大些，就和空间尺度有关。同样一块标识牌，是方是圆是扁，关键在于把它放在哪里，不同环境有不同诉求。

吴国欣说，目前国标仍然是分类制定的，交通系统的标识如路标，与地下空间属于不同领域，并没有衔接为一个系统。随着经济发展、空间日益复杂，中国是否需要为标识系统建立统一的标准体系，便于人们认知，这是值得讨论的课题。

同济大学建筑系副教授孙澄宇说，寻路目标有多种，如找洗手间、找餐厅、找地铁站。各种目标信息，哪一类在设计时被赋予更高的感知优先级，会给人带来完全不同的寻路体验。商场倾向于把有利于商铺招揽的信息作为最高优先级，如指向电梯、扶梯、餐饮等，次一级如指向公共厕所等，而引导顾客快速离场的地铁、出口标识不会那么醒目。

至于地下通道的标识，由于往往是所衔接的两个建筑主体协商后的结果，所以在衔接细节上容易有瑕疵。

紧急标识系统：逃生不一定符合预设

人在地下空间本就缺乏方向感，一旦碰到紧急状态，逃生标识系统显得尤为重要。最常见的是绿色箭头灯箱，可一路指引人撤离。这套逃生标识系统平时并不引人注意，出现突发状况后，尤其在应急照明下，紧急标识发亮，在黑暗中特别明显，此时人们跟着走就行。

但以上都是理想状况。地下空间紧急撤离的标识系统能发挥多大作用？目前碍于真实数据的稀缺性，这方面研究还有很长的路要走。

比如，一旦发生需要逃生的状况，人流一定会往设计好的就近通道撤离吗？“未必。”孙澄宇说，如果其他地方更亮，人是趋光的；如果更多人往其他方向跑，人是盲从的。每条逃生通道的实际人流未必与当初的预想一致，实际路线未必与防灾预演一致。如果大部分人拥向同一条逃生通道，没有如预设那般均衡逃往各条通道，后果可能很严重。

“我们研究过国际上多个火灾案例，发现逃生通道标识没有发挥预想作用的概率很高。”孙澄宇说，首先，紧急状态下标识灯会亮吗？其次，就算标识灯都亮了，在烟雾和叫喊中，还有几个人能保持理智，寻找标识，就近逃生？大部分人逃生时表现出的还是动物本能，如趋光性、从众性等。

所以目前，对于防灾减灾、紧急逃生体系，我们不能以为纸面上、标准规范上做到位就行。时至今日，全球各种极端天灾和突发状况频繁，地下空间逃生标识这一关键项，不仅涉及本专业，更需要从行为学、心理学等跨学科角度，借助科技手段进一步深入研究。同时，全民的防灾教育、疏散培训和演练，是提高城市安全，大大降低事故伤亡率的重要一环。

标识评估：新技术有大用处

机场是对标识非常敏感的公共建筑类型。2019年，浦东国际机场卫星厅开航前，邀请孙澄宇团队为标识系统做专业评估。

作为上海市城市更新及其空间优化技术重点实验室的“数字孪生城市研究中心”成员，孙澄宇运用计算机虚拟仿真技术与眼动仪实验相结合的方法，对寻路进行评估。

团队相当于在计算机里，虚拟“搭建”了一个机场卫星厅，各年龄段的“假想旅客”在实验室戴上VR眼镜，就能开展几千人次的寻路任务，从而评估机场标识系统的有效性。

值得一提的是，现场眼动仪实验，可记录人眼聚焦的轨迹，如第一时间看向哪边、在哪个方向停留了更长时间等，从而找出旅客判断标识、寻路的规律。

孙澄宇解释，标识系统设计至少涉及两个层面。第一，动线（人在空间里的行动路线）设计。预设的动线如果本就不利于某些行动，那即便每块标识都发挥作用，人们行动起来仍然不舒服。这不是标识的问题，而是更高层面的动线设计的逻辑问题。

第二，标识牌本身是否起到指路作用。通过仿真实验，可评估出哪些位置缺少必要的标识，哪些有了标识却没有起到预设的作用，比如图片不对、信息不明，或标识被放在了容易忽视的位置。

数字化的运用，为空间标识的精细化设计，探索出一条新方向。在标识系统尤为重要的地下空间，数字化新技术更有其“用武之地”。

专家把脉

记者：地下空间极度依赖标识，其重要性无需赘言。目前，标识看起来很全，但实际寻路效果往往打个问号，为什么？

孙澄宇：归根结底，标识系统设计作为一项专业的咨询服务，没有得到足够的重视。甲方很少在设计之初就重视标识问题，很少在早期，如建筑师推敲人流动线时，就聘请标识设计团队介入。

建筑师设计的人流动线，如果与标识设计后定的人流动线差异明显，就会引发各种寻路问题，而且很难再通过优化标识来解决。

我们比较常见的一种情况是，甲方把标识交给室内设计团队。他们对建筑空间有较好的理解，并按国家标准配置标识。但面对大型公共建筑，尤其是一些复杂的地下空间，当多条动线贯穿在一起时，仅仅机械叠加标识，容易信息过量，让人目不暇接，甚至“犯晕”。这时，就要考验室内设计师是否能深度理解人群行为。

另一种情况，甲方包给擅长灯箱制作的广告公司来做。一般由平面设计团队来完成，他们更关注标识是否醒目、美观，一看就懂。至于漂亮的标识放在什么位置更合适，对平面设计师是一大挑战。

还有一种情况是交给环境艺术专业团队来负责，他们各方面能力相对均衡，但同样，是否深度理解人群寻路行为，需要打个问号。

可见，标识系统设计是一项跨建筑设计、室内设计、平面设计、心理学、行为学等多个专业的综合性任务。其中，紧急疏散标识的设计，堪称专业难点，需要研究探索。

上海在城市精细化管理上比较用心，对寻路比较敏感的机场等，会就标识问题进行评估和研究。但说实话，考虑成本，大部分甲方不会投入足够的精力用于标识设计。

大家还没有认识到标识做得好不好，对人的体验感、驻留轨迹、空间感受影响很大。逃生状态时，标识系统也是保障生命的关键信息。

记者：地下空间开发比较成熟的城市，有没有可借鉴的经验？

孙澄宇：欧美城市人流密度、地下空间特点与我们差异较大，可直接借鉴的做法不多。日本、新加坡的城市与上海在城市高密度、立体化发展上有不少相似之处，不少经验可以学习。比如札幌，地下街道为了增强人的方向感，地面沿主要街道做了一排线性采光天井，人们在地下空间一看到天井，就知道大致方位。

东京的地铁网络密布，几乎是一座“地下城”，标识不仅详尽，而且准确、清晰、周到，满足人性化需求，值得我们多琢磨。当然，我们的地铁起步晚，发展快速，不必太过苛责，最好的状态就是自己不断摸索、持续优化更新。

记者：提升城市软实力，在城市更新上，人工智能、大数据等新技术对标识系统有多大帮助？

孙澄宇：在地下空间，寻找方位很难，带来很大的认知障碍。目前这方面的研究是不足的，新技术可以帮上大忙。

比如，机场需要临时根据国外抵达航班情况，调整沿途标识牌，配合防疫措施，这引发了一种新诉求。我们为此开发了一套算法，可根据目标，自动生成沿途标识牌的内容。我们畅想，如果现有标识灯箱换成可远程控制的LED显示屏，那么未来在总控机房，就可瞬间更新关键位置的标识牌内容。

从长远出发，地下空间标识系统必须进一步精细化。解决城市地下空间的痛点，希望上海可以探索、引领和示范。这也是城市数字化转型可以作为的地方。

解放日报 2021-8-2

北京三年腾退3000处地下空间，如何改造再利用？有这些“新招”

从打隔断的群租房变身社区便民的“菜篮子”，从狭窄黑暗的地下室改造为街道养老照料中心，北京改造再利用腾退地下空间有“新招”。3年间，北京共腾退清理了3000多处地下空间，清理后如何发挥地下空间的空间效用，成为摆在治理者面前的新课题。日前，记者探访了海淀区两个再利用地下空间的试点项目。未来，围绕补充社区便民服务需求，引入新型运营形式，本市将探索地下空间再利用的新模式。

地下隔断房变身“菜篮子”

73岁的解金钟是海淀区田村路街道景宜里小区5号楼的老住户，最近他没事就喜欢乘坐电梯到小区1号楼的地下超市溜达。昨天下午记者走进这个地下便民超市，约1700平方米的超市各种鲜鱼水菜一应俱全，还有鲜花、修补、五金等生活服务商铺。“以前小区附近没有买菜的地方，我每次都得花近半个小时到附近的菜场采购，现在小区里新建了这个超市，日常需要的都能买到，方便多了。”解老兴冲冲地介绍。

时间回溯至2016年，这里还是个阴暗潮湿、打着群租房隔断、安全隐患重重的地下室。因位置临街、空间面积可观的优势，产权方将此处地下室出租，作为散租住人使用，小小的空间曾有住户110人。

清退后如何使用，成为摆在田村路街道面前的课题。田村路街道社区服务中心主任姜英奎介绍，清退后，为确定该处地下室的转型方向，社区服务中心以入户的形式对1号楼楼上所有住户征求意见。在征集完200多户居民的意见后，本着满足居民需求，便利居民生活的原则，最终由经营方自行投资改造为地下便民超市。“根据海淀区去年下发的《关于在‘疏解整治促提升’工作中进一步提高城市生活性服务业品质的实施方案》要求，目前地下超市内菜篮子基本完成，便利店、早餐、快递、家政服务、美容美发等其他7项便民服务业态正在入驻。”

腾退空间建设养老照料中心

北下关街道四道口5号院周边老旧小区比较多，且都是上个世纪80年代的小区。北下关街道办副主任侯少辉介绍说：“北下关街道内60岁以上老人约有4万多人，占30%，80岁以上老人将近7000多人，占5%，附近小区养老照料需求很大。”2016年11月，海淀区政府出台了《普通地下室规范使用指导意见》，北下关街道在完成地下室整治工作后，根据《指导意见》，清退后的普通地下室资源要进行统筹利用，充分结合该地下室位于老旧小区中老年群体比重相对较大的特点以及1号楼临街店铺整体腾退且临近北下关社区服务站的区位优势，此处一层及地下腾退空间整体改造为街道养老照料中心。

经过近一年的改造装修，养老照料中心在今年正月十六日迎来了第一批入住的7位老人。走进养老照料中心，地上一层为老人照料区，这里宽敞干净，分布着52张床位。来到地下室，曾经昏暗潮湿的地下空间已作为养老照料中心的办公区、医务室、药房、配餐区、洗衣室等配套设施区域，原有的管线均已重新布置和包装。

养老照料中心成为北下关地区地下空间综合整治再利用工作的“样板间”，根据《指导意见》规定，“普通地下室要在坚持规范使用的基础上，统筹使用、合理利用，以完善社区配套功能，服务群众、服务社会为前提，在征求居民意见和向政府部门报备的情况下，允许突破原有用途限制。”海淀区的地下空间再利用经验也为全市提供了改造参照。

未来可引入新型运营形式

市住建委房屋安全和设备管理处调研员冯红吉表示，2015年到2018年间第二轮地下空间整治工作，共清理腾退了3000多处地下空间，清退了这些地方的违规散租户、员工宿舍等。“从2018年下半年开始，北京市开启了第三轮整治工作，在这一轮整治中，除了严防反弹、实现动态清零外，还将探索如何再利用地下空间。”

地下空间的再利用一直是困扰产权单位和街道的大难题。北下关街道社区服务中心主任郭联利介绍，北下关街道共清退了25处违规地下空间，但是只有2处进行了试点改造，剩下的23处一直处于闲置状态，“再利用困难重重。”

地下空间的再利用为何如此艰难？海淀区房屋管理局副局长赵明明解释了原因：“首先，原有地下空间存在先天不足，建筑时侧重于服务本楼体，初期建设条件各异，各社区便民服务用途不同，需要专业设计施工单位进行因地制宜的改造。其次，地下室改造对安全要求更高，投入更多、效益也相对差。另一个问题是地下空间产权比较复杂，不同利益主体对改造的需求不同，需要协调多方利益，征求多方意见。”

北京市的地下空间再利用如何走出新路？海淀区住建委相关负责人表示，地下空间再利用应根据海淀区《关于在“疏解整治促提升”工作中进一步提高城市生活性服务业品质的实施方案》要求，在满足菜篮子、便利店、早餐等8项基本便民服务需求基础上，根据企业存活、百姓接受、符合政府规范的原则，探索一种再利用新模式。“例如，在管理上可以采取外包、第三方运营形式，政府只需搭建平台和沟通协调，找一家企业运营接管所有的地下空间，这样便于各种资源的整合。”

北方网2020-3-2