帮我搜借鉴资料学习平台

在地下空间开发中应加强人防工程的科学规划和行业监管

新的历史时期，在地下空间开发利用规模不断扩大、资金投入渠道日趋多元化、质量监管呈现复杂化的新形势下，必须以《城市总体规划》为依据，做好《地下空间开发利用规划》和《城市人防工程规划》等修编，并创新管理机制和方式，切实做到在地下空间开发中加强人防工程的科学规划和行业监管，推动城市地下空间开发与人防工程建设的协调发展。

一、当前人防工程规划和行业监管存在的主要问题

党的十八大以来，江苏省在地下空间开发中，特别是人防工程建设走在了全国前列。形成了地下综合体、地下停车场、地下过街通道等形式多样、用途广泛、功能完备的人防工程开发利用新格局。人防工程平时开发利用率达85%以上，为社会提供人防地下停车泊位100余万个，有效缓解了城市停车难等“城市病”。但长期以来，由于管理体制脱节，人防工程建设与地下空间开发利用缺少融合，尚未进入科学有序、协调发展状态。存在的主要问题是：

一是各类规划衔接不融洽。《城市人防工程规划》、《地下空间开发利用规划》与《城市总体规划》、《土地利用总体规划》未能较好衔接，“多规合一”没有落到实处，没有一个有效机制把建设的相关规划和有关部门的规定相结合，由各职能部门制定的行业规划，缺少有效合理的衔接，影响了城市地下空间开发利用的高质量定位。

二是人防工程配置布局不平衡。当前，在全省13个设区市中，城市中心区、人口密集区、商业繁华区及旧城区等区域人防工程建设量不足，人均不到1平方米。而在近期建设项目比较集中的各类开发区、城市新区和各类大学城等区域人均面积已达2.0平方米以上，这些范围内人防工程过多，配建比例高，住宅入住率低，人防工程使用率低，造成资源性的“浪费”。县级市地下空间开发和人防工程建设发展不平衡，部分苏南等发达地区人防工程建设人均量是苏北不发达地区人防工程人均量的几倍，致使产生新的不公平，有悖法律规定的人人享有人民防空保护的权利。

三是人防工程战时功能配置不合理。从全省范围来看，人防专业队及医疗救护工程配置较少，人防专业队工程仅占比2.0%左右，医疗救护工程仅占比1.7%左右，不能满足战时抢险救援需要。公安、交通运输、电信、移动等专业部门由于种种原因不能配建相应的专业队工程。医疗卫生、养老机构及学校等，均出台了相应的人防易地建设费优惠政策，也不能落实医疗救护工程的建设。目前，建设人防专业队和医疗救护工程的任务只能强制让承建较大小区的开发商来实施，建成后的设施不能很好的利用和维护管理，更无法落实专业队组建部门负责建设专业队人防工程的规定要求。

四是人防与住建监管职能交叉缺失。地下空间开发建设市场秩序还不够规范，工程质量监管不到位，有些顽疾已经影响到人防工程防护效能的发挥和平时有效利用。如，普遍存在人防自身职能和住建部门质量监管权责不明晰，联动机制缺失；人防部门质量监管手段单一，检查方式落后，执法机制不完善，对违法行为的威慑力不够；建设单位和总承包单位责任主体不明，转包、挂靠等现象时有发生；工程设计随意变更、工程建设招投标不规范；监理单位由投资方聘请，监理的职责履行不到位等。

二、存在问题的主要原因

一是管理体制不健全。在编制规划上，《人防工程规划》、《地下空间开发》未列入《城市发展总体规划》的专项规划。规划、住建、人防等各部门各扫门前雪，没有形成“多规合一”的综合协调联动机制。目前，江苏省没有地下空间开发利用的协调指挥机构，无具体的牵头部门，一定程度上影响了地下空间开发利用工作的推进和提升。在地下空间开发利用及人防工程建设的具体实施中，涉及到住建、规划、国土、民防、消防等几十个部门和管线单位。条块的管理造成了协调沟通困难、审批复杂、管理混乱，无法形成合心、合力的局面。管网信息不全、数据失准问题较为严重，导致建筑施工过程中地下管线被挖断的事故时有发生，马路也为此增加了开膛破肚的次数，成为城市安全的一大隐患。

二是并联审批和联合竣工验收未落到实处。并联审批、多图联审、联合验收等多项审批改革已提出几年，但各部门出于自身职责考虑，合力不合心，怕承担责任，推进的效率和进展较慢。《人防工程竣工验收备案证明》未严格作为住建等部门验收备案的前置条件，导致建设单位不组织人防工程竣工验收的情况时有发生。

三是人防质监机构不健全。国务院《建设工程管理条例》第四十六条规定，从事专业建设工程质量监督的机构，必须经考核合格后，方可实施质量监督。而国家人防办在国人防[2014]235号文中已明确取消对人防工程质量监督站资格的审批。致使部分城市至今没有成立人防工程质量监督站，难以履行对在建人防工程的质量监督工作。

四是人防工程建设管理人才缺乏。全国仅有陆军工程大学（原解放军理工大学等院校合并）一所高等院校向人防系统定向招生，导致人防工程建设管理人才缺乏，满足不了人防部门对专业人才的需求。直接从事人防工程建设质量监管和维护管理职能的主要由人防部门下属的事业单位负责，工作量大、面广、人手紧、技术力量严重不足。

三、在地下空间开发中加强人防工程规划编制和提升行业监管水平的对策

（一）在科学编制城市人防工程规划上下功夫。地下空间开发利用规划和人防工程规划是“龙头”和“蓝图”。要广泛调研、加强论证，力求视野宽广、气魄宏大。

一是加强“多规合一”的研究。建立 “多规合一”的全市协调统一的规划管理体制，实现全市规划管理的一张图、一体化、全覆盖。要相互融合协调、相互衔接，防止发生各种规划互相“掐架”现象。修编《城市人防工程规划》、《地下空间开发利用规划》要与《城市总体规划》相互衔接，同步编制、同步实施；利用规划大数据和BIM技术，研究制作城市规划大数据库蓝图，实现将规划范围内的经济技术指标在市域电子地图或规划空间图中定点标注，以及与上、下规划的衔接指标；实现具体区域的详规（控规、修建规划）必须与“多规合一”的指标碰撞并相吻合，方能通过审批。明确地下空间开发（人防工程）规划在“多规合一”中地位、机制及监管体制；建立和明确“多规合一”的协调机制。

二是科学规划人防工程防护体系。人防工程建设是地下空间开发利用和城市建设的一个组成部分，常常是城市建筑的性质，决定人防工程的功能。人防建设的首要目的是保护人的生命安全，其次是保护为了人的生存而必须的生产资料。因此人防规划的编制必须以城市人口和建筑功能为依据，以防护体系建设的要素要求来确定人防工程的建设的总量、布局和功能，确保人员掩蔽、医疗救护、专业队等各类功能的人防工程平衡发展。并尽可能地将防护体系的点、线、面联接成片，以最大限度地发挥地下防护体系的作用。

三是发展布局应融入“四维规划”理念。地表区域的规划，只能称为平面规划，即二维规划；加上立轴，即考虑地上空间和地下空间，才是三维规划；规划除了三维空间之外，考虑时间因素，称之为“四维规划”。因为地下空间开发利用具有不可逆性，人防工程并不是越多越好，应同城市发展水平相适应，一定要为今后的发展留有足够的空间，实现可持续发展。所以，在落实规划的项目上，既要注重保持一定的投资规模和强度，又要充分考虑环境、土地、资金等要素制约，把重大项目按照先导性、基础性、重要性与可行性的原则，做到科学开发、总量控制。

（二）在地下空间开发中提升人防工程的效益和品位上下功夫。确立地下空间开发项目“宁缺勿滥”和“由数量规模型向质量效益型转变、由单一战备效能型向平战结合效能型转变、由物本发展方式向民本发展方式转变”的指导思想，着力在地下空间开发中提升人防工程的的效益和品位。

一是实现互连互通，提升整体效益。瑞士等国外地下空间开发利用特点是：注重立体开发，充分利用地下空间的多功能性建设四通八达的地下城。从地下轨道交通工程延伸到地下综合体、地下商业、地下疏散干道、地下共同管沟等。人们在核心区内通过地下行人通道就能抵达周边任意一座楼宇，实现人车分流，大大方便这一区域内人们的出行。制定规划条件时要对地下建设工程要明确连通要求，地下建设工程的设计方案应明确与相邻建筑的连通方案，相邻建筑已按规划预留横向连通位置的，新项目的横向连通位置应与之相衔接。通过地下空间的互连互通，充分整合单一的地下空间资源，实现规模、辐射、整体和集聚效益。

二是坚持平战结合，提升经济效益。城市地铁等地下交通干线、交通综合枢纽以及其他地下工程的关键部位和重点设施，必须符合人民防空防护标准，着力在提高战备效益上下功夫，确保“能打仗、打胜仗”。针对医疗救护和防空专业队工程不足问题，对开发建设单位可采取“以面积换等级”的方式给予补贴。在平时使用功能上，应以轨道交通、地下停车库、地下过街通道、地下快速公路等公共设施作为开发的重点，这是融入城市建设、民生建设的首善之举，也是地下空间开发的价值体现，使之作为推进人防工程建设的“倍增器”，成为经济社会又好又快发展的“助推器”。

三是强化经营管理，提升社会效益。据统计，目前江苏省大部分设区市的市区已建和在建大中型商业设施较多，商业面积较大，人均商业面积达到2—3平方米，远远超过了全国中等城市的人均面积0.8—1.0平方米。2017年的“双十一”，天猫商城11日全天成交额再次刷新纪录达到1682亿元。“网购”近年来的销售额每年正以30%的速度迅速增长。地下商场经营的商品应尽量与“网购”商品错位销售。否则，出现商业规模过大引发的后期经营和管理问题后，必然会引发承租户或自购商铺产权人退租退铺等事件发生，影响社会稳定。为此，地下商业开发，要坚持“多功能、社会化、效益化”的原则，实现均衡发展。

（三）在地下空间开发利用中加强人防工程建法治建设上下功夫。地下空间开发利用要依靠制度来管人、用制度来管事、用制度来推动，通过建立人防质量监督机构和完善监管与信用考核制度，保障地下空间的合理规范建设。

一是建立依法决策机制。市场经济本质上是法治经济。地下空间开发利用项目要依法决策、科学决策、民主决策。要进一步规范管理行为，把权力关进制度的笼子里。防止以人防是特殊行业、特殊部门为借口，自立规矩、自行其是以及主观性、随意性现象，确保依法决策落到实处。决策和行政许可必须在规划指引下和尊重市场规律的基础上进行，否则即便出发点是善意的、美好的，市场也会给你“捣乱”，让美好的意愿变形、走样，出现各方都不满意的结局。为此，要邀请相关高校、行业协会和职能部门的专家成立地下空间开发利用管理专家咨询组，为地下空间开发利用的重大问题提供决策建议。

二是完善监管和竣工备案制度。《江苏省物业管理条例》对新建住宅小区作了以下规定：建设工程竣工验收合格，取得规划、公安、消防、环境保护、民防等主管部门出具的认可或者准许使用文件，并经建设行政主管部门备案。为合力推进人防工程竣工验收备案提供法律依据。根据这些法律法规，积极主动联合住建部门出台《人民防空工程质量监督及竣工验收备案管理办法》。明确住建部门的质量监站依法负责对人防工程的土建部分进行质量监督管理；督促建设单位组织人防工程竣工验收；成立人防工程质量监管站，负责结建工程和城市地下空间开发兼顾人民防空需要建设的工程在防护方面的专业监督。

三是加强诚信监管体系建设。健全人防行业诚信监管机制，出台《关于加强从业单位管理推动人防工程建设市场健康发展的意见》和《人防工程建设从业单位监督管理和信用评价办法》，将设计、审图、建设、监理、第三方检测等纳入诚信管理体系中去。每年根据企业的资质、经营能力、信用记录指标等要素，对相关企业进行综合评价。坚持对失信者的惩处，并实行“黑名单”制度。

总之，地下空间资源非常宝贵，我们必须坚持人防融合发展，在地下空间开发中加强人防工程的科学规划和行业监管，才能全面提高地下空间开发利用综合利用水平。

镇江市民防局2019-2-26

烟台人防工作居安思危、改革创新 构筑地下“钢铁长城

又是一年8月15日。那一道划破天际的防空警报声如约而至，是为了铭记这座城市首次遭受空袭的历史，更是对日本侵略者的强烈警示，同时也是对烟台人民防空工作的实战检验。

69年时光荏苒，历史演进中的人民防空动人心魄。人民防空事业从无到有、从小到大、从弱到强，实现了一次又一次的跨越，创造了一次又一次的辉煌。如今，烟台人防围绕“战时防空、平时服务、应急支援”的使命任务，不断改革创新，扎实进取，为保护人民生命财产安全、促进社会发展作出了积极贡献。

回眸昨天，硝烟仿佛刚刚散去；放眼世界，大小纷争依然不断。居安思危，未雨绸缪，烟台人防以紧迫的责任感、使命感，构筑起一道科学而坚固的地下“钢铁长城”。

69载初心不变

1949年，烟台建立了人民防空机构。伴随着共和国成长的历程，聆听着祖国日益繁荣富强的最强音，烟台人民防空已走过了69年光辉历程。

20世纪60年代末，由于政治经济等各方面因素，我国面临着严峻形势。在全民备战的紧张气氛中，全国上下开始了“深挖洞”———修建防空洞。1978年，全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。人防工作也按照 “平战结合”的战略思想，进入全面协调发展的新时期。

新时期，烟台人防始终按照新的形势要求，贯彻与经济协调发展、与城市建设相结合的原则，紧紧围绕“人防工作融入经济社会发展和城市建设之中”，不断提升“战时防空、平时服务、应急支援”职能使命，积极推进以人民防空组织指挥、通信警报、防护工程、重要经济目标、人防专业队伍、人员疏散和宣传教育等体系建设，全市人防工作一直走在全省前列。人防指挥信息保障中心于2016年被评为“全国人民防空先进单位”；2017年，烟台市被评为“全省人民防空先进城市”，烟台市人防工程管理处被评为全省人民防空先进集体，市人防办连续两年被评为“省级精神文明单位”，在2017年度全省军政联合考核中名列第一。

组织指挥体系统一高效

根据国际军事斗争新形势新要求，市人防办不断强化战时人防指挥中心的核心功能，完善平时应急准备，加大城市突发灾难面前运筹帷幄的能力。截至目前，由市级人防基本指挥所、机动指挥所、预备指挥所、应急指挥中心、疏散基地指挥中心构成的“五位一体”指挥平台已建成。各县市区也加快推进人防指挥平台建设，其中，2个区市建成基本指挥所，12个县市区建成了人防机动指挥所，9个县市区建成了应急指挥中心，基本形成市、区（县）、街道（乡镇）三级配套的人防指挥体系。

为推进人防军事斗争准备，提高人防组织指挥能力，烟台每年结合防空警报试鸣组织人防演练活动。先后组织了“海滨之盾-06” “烟卫-207”“烟卫-09”“频海-10”“濒海之盾-2013”等城市防空袭大型综合演练。同时，各县市区的人防演练也全面展开，2010年—2017年期间，各县市区广泛开展社区居民应急疏散、重要经济目标防护、应急抢险救援等各种形式演练活动，累计参演人员达30万人次。通过演练，为组织城市防空袭和应对突发公共事件探索了路子，也提高了人防应急指挥水平和应急能力。

人防警报俗称城市防空的“第一动作”。目前，烟台警报器数量已达400余台，城市建成区的警报音响覆盖率达到98%以上、统控率100％。今天，烟台人防办将组织持续半个小时的防空警报试鸣，这是对烟台防空警报系统的又一次检验。

烟台人防办始终坚持信息化引领，集人防指挥自动化系统、“两防一体”电子地理信息系统和空情接收系统三大信息资源优势于一体，建设了信息资源数据库和人防电子政务综合管理平台，实现了从单台指挥通信车到大、中、小型指挥通信车及便携式通信多系统相配套，从固定指挥工程到机动指挥通信平台，从有线通信到有线无线通信，从人防系统内部联网到与政府应急网络及军网互联互通的转变，实现了与政府应急部门、部队、上下级人防部门之间的互联互通。

此外，烟台组建与整组了七支法定人防专业队伍，并组织了多期骨干集训，防护救援力量建设步入正规。探索建立了社区人防志愿者队伍，目前已注册的人防志愿者人数已达2000余人，分布全市各社区，在历次组织的社区人防应急演练活动，起到了人防疏散引导员、宣传员的作用。近几年，根据适应新形势下人防军事斗争准备要求，烟台又相继组建了心理防护、信息防护、伪装设障、平战转换等专业队伍，使人防专业救援抢险力量更加完善。

筑牢生命财产“防火墙”

面对新的形势和任务，烟台人防始终把“服务社会、造福人民”的理念贯穿于人防建设全过程，紧紧围绕城市安全运行，充分发挥人防设施服务经济社会发展的功能。在人防工程建设方面，全市人防系统对标全国人防先进城市，积极深化“放管服”改革，加速推进简政放权，优化营商环境，严把工程审批，规范审批流程，明确责任，细化操作，人防工程建设成效显著。其中，主城区人防工程已发展到400余个，面积达200余万平方米，除少数用作指挥、专业队工程外，其他工程、场所可以基本满足平时防灾、战时防空的人员应急疏散掩蔽需要。

无论战时防空还是平时防灾避难，城市人口疏散都是一项关系群众生命安全的大事。所以，谋划好战争和灾害来临时城市人口疏散工作，对于保护人民群众生命财安全至关重要。

目前，烟台共确定了牟平、福山、栖霞、蓬莱的30余个乡镇的700余个行政村作为烟台市六个城区的人口疏散地域，并与六城区街道、社区进行了一对一的对接。同时，为战时市级机关和平时应对突发公共事件人员疏散而规划建设的人口疏散基地也正有序推进，基本形成从市到区县、街道（乡镇）、社区的人口疏散体系。2018年全面建成了市级党政机关人口疏散基地全面建成，成为烟台建成的标准最高、内容最全、设施最先进的人口疏散基地。在应急避难场所建设方面，2012年以来，在市政府应急管理部门的综合协调下，明确了建设标准，确定了全市39个应急避难场所示范场所，完成了220余个（含人防工程）应急避难场所的挂牌工作，基本建立起了烟台防空防灾应急避难场所体系，实现烟台防空防灾避难场所建设史上的新的突破。

围绕提高重要经济目标防护能力，烟台进行了积极探索。按照国家人防办新标准，对全市重要经济目标进行了潜力调查，重新进行定级分类。在掌握目标数量、类别、性质、特征等数据的基础上，确定了烟台一、二级重要经济目标，并依托重要经济目标单位的人武部门或安全部门，成立了重要经济目标防护办公室，各目标单位均依托自身力量，组建了防护救援队伍。

全民防空防灾深入人心

强化国防人防意识，只有舆论引导，教育先行，才能统一认识，付诸实施。烟台按照“五进一集中”方式，广泛开展全民人防宣传教育，推动了人防工作整体发展，取得了明显的成效。

在教育对象上，由过去单纯的面向中学生转变为面对全体市民，采取进社区、进学校、进网络、进机关、进企业等形式开展防空防灾的公共安全宣传教育培训。教育内容由过去单纯的防空袭宣传教育，转变为公共安全的宣传教育。还利用固定人防宣传栏、200余个社区人防宣传橱等方式，使市民更加直观了解人防，增强防空防灾意识发挥了积极作用。

在宣教的形式上，由原来单纯的张贴标语到现在创立人防文化品牌百花齐放。采取文艺演出、知识竞赛、资料宣传、创办刊物，以及利用电视、微博、烟台人防办微信公众号、网络媒体和电子显示屏等形式广泛开展宣传教育，向广大市民传播人民防空、防灾减灾、应急救护等公共安全知识。抓住每年的“8.15警报试鸣日”、“国防教育日”、“国家公祭日”和重大演习演练等时机，开展“普及防空防灾知识，推进人防全面发展”为主题的大型宣传活动，努力在普及人防知识上狠下功夫，让全民防控的理念深入人心。

69年人防事业飞跃发展，始终保持应对战争威胁的忧患意识，始终保持坚持人民战争的战略思想，始终贯彻平战结合的建设原则，始终确立人民防空现代化的科学发展理念。

69年人防工作大胆创新，在融合城市经济社会发展中积极作为，在不断探索中努力突破，在建设宜业宜居宜游城市中做出自己的贡献。

水母网 2018-8-15

我国城市地下空间利用现状与施工技术创新

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”2015年9月，中共中央政治局会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，指出人与自然是生命共同体，强调要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，要加快生态文明体制建设，建设美丽中国。

地下空间的开发利用是解决土地资源紧张、交通拥堵、拓展城市空间和缓解环境恶化的最有效途径，也是人类社会和经济实现可持续发展、建设资源节约型和环境友好型社会的重要途径。

我国地下空间开发现状

目前，城市地下空间利用的形式主要有以下几种：城市轨道交通、城市地下商业街、城市地下综合体、综合管廊、城市地下停车场、城市地下道路和城市地下市政工程等。

城市轨道交通作为集约用地、低碳出行的重要方式，发展迅速。截至2018年底，我国内地有35座城市开通运营城市轨交线路，合计189条（段）5761.4千米（其中地铁占比约75.6%），车站3719座；在建线路247条（段）6259千米，车站1029座。预计到2020年年末，里程将超8000千米，居世界前列。

在城市地下商业街、城市地下综合体发展方面，我国的一些大城市都进行了有益的尝试，并取得了一定的成绩。北京依托于地铁进行的朝阳区商务中心区地下空间开发利用价值显现，地下商业开发规模约30万平方米。上海市结合地铁建设加速了地下空间的开发利用，静安公园地铁枢纽项目实现了城市要素的相互渗透和有机整合，实现了地下与地上空间，以及自然生态、交通和商业等要素系统的整合。

近几年，以地下综合管廊为主导的地下基础设施建设开始发力，具有“惠民生、稳增长、调结构”三大属性的地下综合管廊堪称新型基建的典型。由于有政府推动，以PPP+PEC为开发模式的地下综合管廊建设在全国落地。而近年来，我国主要城市的地下道路规划和建设更加系统化，逐渐形成了比较完善的地下交通体系。

从总体上看，我国城市地下空间快速发展区域已呈现出“一带一路三心”结构。“一带一路”，指东部沿海发展带和京广铁路沿线；“三心”，即京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个发展核心。

地下空间开发关键技术创新

城市地下空间的开发利用，技术创新是关键。在开发过程中面临的挑战，一是城市地下空间开发，往往要下穿或上跨运营地铁隧道等建筑物，易导致重大安全隐患；二是地铁等地下工程建设要面对“水、软、变形难以预测”三大难题，这是导致工程事故的主要原因。

目前，为克服“水、软、变形难以预测”难题，主要有以下几种创新型技术：盾构法施工，矿山法施工，地铁车站施工混合工法（包括曲线管幕法、三圆盾构法和矩形顶管法等），地铁车站绿色智能施工技术——智能化预制拼装技术，地铁隧道下穿建筑物沉降精细控制技术，跨地铁运营隧道地下空间利用综合技术，地层冻结技术，以及沉井式地下车库施工技术等。

随着开发规模的不断扩大，需进一步加强三维立体规划与开发建设；应从全局考虑，积极发挥政府统筹规划协调的作用；地下空间的产业布局，应加强特色化调控，提升利用率；加强制度与管理的创新与引导，形成理念的创新；要加强地层与地质参数方面的研究与技术提升，地下空间建设要从数字化走向智能化、进而实现以信息化、智慧化、绿色化为特征的城市地下空间的安全高效运维之目的。

必须提出的是，地下空间快速建设带来的工程质量问题，大家必须予以重视。在地下空间开发利用规模越来越大的当下，工程质量的提升是个重要课题。

地下空间开发利用是建设美丽中国最重要的支撑，功在当代、利在千秋。希望我们能够践行“天人合一”、“物我合一”、“善待他物即是善待自身”理念，合理开发、利用地下空间，真正实现人与自然的和谐相处。

南京人防2020-2-27

人防工程地下空间属性浅谈

【摘 要】本文从城市用地分类以及地下空间用地分类谈起，探讨了人防工程用地属性的一些问题，阐述了确定人防工程用地属性的原则和如何确定人防工程用地属性的看法等。

【关键词】人防工程 空间 属性

在城市建设中，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》，地上空间可以分为10大类（居住用地R、公共设施用地C、工业用地M、仓储用地W、对外交通用地T、道路广场用地S、市政公用设施用地U、绿地G、水域和其它用地E）、46中类、73小类，地下空间参照这一分类原则也可以相应确定。但是，由于地下空间与地上空间在使用功能、投资效益、能否重复开发等方面有着一定的差异，而国家又没有系统的地下空间分类标准，造成了完全套用地上空间的分类方式可能并不准确和全面。因此，需要有更细致、更完善的标准对地下空间进行分类，从而指导地下空间的开发利用和管理。人防工程作为地下空间开发利用的重要组成部分，在确定空间属性时也遇到了同样的问题，制约了人防工程的投资、开发和建设等。下面，我就人防工程地下空间属性问题谈一点粗浅的见解和看法，供大家探讨和研究。

1.人防工程地下空间属性的确定原则

《中华人民共和国人民防空法》规定：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针”，这决定了人防工程作为一类有平战双重功能要求的特殊工程，具有战时和平时双重属性。对于这种具有双重属性的特殊工程，站在不同立场和角度，在确定地下空间属性时可能观点不同，从而造成了在工程投资、建设、权属、义务等问题上产生分歧乃至纠纷。因此，为了避免在这些问题上造成不必要的分歧和纠纷，必须明确人防工程的地下空间属性。笔者认为，至少有三条原则在确定人防工程地下空间属性时需要把握。一是主要属性原则。上面我们谈到了，法律赋予人防工程具有战时、平时双重属性。但是，当两种属性出现矛盾时，按照辩证法的观点应首先确定事物的主要矛盾（或矛盾的主要方面），并把握好事物的主要矛盾（或矛盾的主要方面），这是解决问题的关键。所以，我们在确定人防工程地下空间属性时首要把握的是主要属性原则。二是统一性原则。人防工程地下空间属性需要通过立法途径，在相关法律、法规、文件中进行明确，并在实践中执行这些规定，具体确定每个工程的空间属性。《中华人民共和国立法法》规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”因此，统一性是确定人防工程空间属性的另一重要原则。三是实际可操作性原则。法规政策制定出来，关键在于执行。而能否有效的执行，很重要的一点取决于法规政策的可操作性。美国政策学者艾利森指出：在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。因此，实际可操作性是确定人防工程空间属性又一原则。

2.人防工程地下空间属性分析

明确了人防工程地下空间属性的确定原则，下面我们按照三条原则逐一分析。

2.1按主要属性原则分析人防工程的空间属性

首先，人防工程的主要属性是由其用途决定的，要分析人防工程的主要属性可从分析其主要用途入手。《中华人民共和国人民防空法》中对人防工程的定义是：为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。法律的定义明确指出了战时用途是人防工程的主要用途，这里既包括了单独修建的地下防护建筑，也包括了结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。另外，《中华人民共和国人民防空法》还规定“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”，这里清楚的表明国家鼓励平时开发利用人防工程，但不能影响其战时防空效能，所以战时用途才是人防工程的主要用途。分析到这里，人防工程的主要用途确定了，应该可以按照主要用途确定其空间属性了。但是，问题来了！按照人防工程的战时用途如何确定空间属性依据却找不到。翻开建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，人防工程没有单独的归类，找遍各大、中、小类看不到“人防”二字（仅在《城市居住区规划设计规范》中对结合居住区修建的防空地下室作了规定），在相关解释与说明中也没有可以比照的归类。这就造成了我们在实际工作中不断遇到问题。有些地方在划拨指挥所用地的时候就遇到了确定土地属性的问题。有办法的地方将指挥所用地划为军事用地，行政审批中的矛盾解决了；没有办法的只能划为行政用地，可国家禁止修建楼堂馆所，这是不是与国家政策冲突，起码是给别人以否定我们的口实。同时，即便划为军事用地，也非有据可依，因为《城市用地分类与规划建设用地标准》中明确指出“直接用于军事目的的军事设施用地”才为军事用地。人民防空指挥所能说是直接用于军事目吗？我想，这与人民防空向民防转变的国际化趋势不符。没有办法，这就人为逼我们返回头，放弃按照工程的主要用途来确定其空间属性的思路。但是，按照平时（次要）用途确定空间属性并不能包含全部人防工程，指挥工程、连接通道等没有平时用途的工程就无法归类，同时也使得在我们制定和执行有关人防工程优惠政策时显得有些矛盾、乏力和模棱两可。

2.2按统一性原则分析人防工程的空间属性

目前，我国实行部门管理的模式，每个部门各自制定和执行自己的政策，部门与部门之间各自为政，有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，法律打架的现象也比比皆是。这不仅不利于法规政策的执行，还影响了政府的形象。因此，我们在确定人防工程地下空间属性时还要注意法规政策的统一性原则，充分考虑各部门行业间的利害关系以及法规政策的协调与延续。人防工程建设既是国防建设的重要组成部分，也是国家工程建设的组成部分。所以，确定人防工程的地下空间属性应与国防建设以及国家工程建设相关法律、法规和政策相统一。首先要与国防建设相关法律、法规和政策相统一。《中华人民共和国国防法》规定，“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”，《中华人民共和国国防法动员法》规定“根据国防动员的需要，与国防密切相关的建设项目和重要产品应当贯彻国防要求，具备国防功能”，《中华人民共和国人民防空法》规定“人民防空是国防的组成部分”。解读以上法律规定，人防工程建设属于国防建设的组成部分，应当在建设中贯彻国防要求。另外，部分人防工程还属于国防资产（山东省已将义务内建设的人防工程明确为国有战备资产）。这些就确定了人防工程应该具有国防属性，应该与一般民用建筑区别开来，并在确定空间属性时予以体现。其次要与国家工程建设相关法律、法规和政策相统一。上面我们提到，在《城市居住区规划设计规范》（建标[1993]542号，2002年3月修订）中，对结合居住区开发建设的防空地下室进行比较明确的归类。《城市居住区规划设计规范》第6.0.3.7款规定，“凡国家确定的一、二类人防重点城市均应按国家人防部门的有关规定配建防空地下室（该句条文与现行人防政策不符），并遵循平战结合的原则，与城市地下空间规划相结合，统筹安排，将居住区使用部分的面积，按其使用性质纳入配套公建”；条文说明第6.0.3规定，“应配建的防空地下室不能归入配套公建前七类的，可暂纳入‘其他’项目”。这里将居住区人防工程纳入了配套公建，按此分类方法，居住区人防工程的用地性质分别为：一类居住用地的配套公建用地R12、二类居住用地的配套公建用地R22、三类居住用地的配套公建用地R32。同样，参照居住区人防工程用地性质的分类方法，我们可以对照十大类用地将人防工程的用地首先归入各大类和中类，然后再在具体的小类中进行明确。这样就做到了与现行国家建设工程有关法规政策相统一。

2.3按实际可操作性原则分析人防工程的空间属性

在我国，很多法规政策一出台就引起了较大的争议和疑惑，在执行中面临着重重障碍，更有一些政策由于操作性差一出台便夭折。确定人防工程的地下空间属性也要注意避免发生类似的问题。在研究人防工程地下空间分类标准之初，我们就应充分考虑这一标准的可操作性，利于颁布后执行。一是要具有全面性和普适性。不管是按照战时属性还是按照平时属性进行分类，都应确保将所有人防工程纳入其中，切不可只管好管的，不管难以界定的，避免出现空缺的部分，避免给以后的工作制造困难；还应全面考虑各种因素，明确可能出现交叉部分，避免出现抢着管和都不管的现象。二是要粗细适度。在制定有关确定人防工程地下空间属性的法规政策时，对于问题清楚、条件成熟、易于确定应当细化，但对法律未涉及的前瞻性问题，特别是实践经验尚不成熟，又需要做规定的，可以规定原则一些，做到粗细适度。三是要切实解决问题。制定任何政策和规定都是为了更好地解决问题。在制定有关确定人防工程地下空间属性的法规政策时，解决问题采取的措施要有针对性，对《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防法动员法》、《中华人民共和国人民防空法》中的原则规定、授权性规定等要进行细化，不能照抄照搬，对他们没有规定但实际又需要的，应当予以补充、完善和创新。

3.结语

统观以上三条原则，确定人防工程地下空间属性应在坚持主要属性原则的基础上，兼顾统一性、可操作性原则。首先，不管是主要属性原则，还是与国防建设相关法律、法规和政策相统一原则，在确定人防工程地下空间属性时，都要突出人民防空这一主要属性。这就要求我们将《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防动员法》、《中华人民共和国人民防空法》等相关法律系统联系起来，统一认识，制定明确、可执行的标准，力争单独划分类别，以明确人防工程的属性、建设要求等，体现其国防属性和人民防空属性。其次，还要考虑与国家工程建设相关法律、法规和政策相统一的原则。在制定确定人防工程空间属性的相关标准时，我们可以将人防工程用地归入用地分类中的十个大类，在其中单独设立人防工程用地的中类或小类，并做好与其他相关法规政策的衔接。如果遇到不能单独明确人防工程用地的中类和小类的情况，可保持原规范的持续性。例如：居住区中的人防工程用地，应在《城市居住区规划设计规范》的公共服务设施条文中单独增加人防工程类别。既保持与国家建设工程现有规定的一致性，又避免没有将居住区中的单建人防工程包含其中的片面性。第三，要充分征求各方面意见。人防工程建设是城市建设的重要组成部分，涉及发改、国土、城建、规划、市政、交通等多个部门。在出台相关法规政策和制定标准的时候，一定要加强与相关发改、国土等部门的沟通，求同存异，争取他们的支持或默认，以提高法规政策或标准的可操作性，减少执行中的矛盾和阻力。另外，在研究人防工程地下空间属性时，我们还应同时思考一些相关问题的解决途径。例如：单独明确人防工程用地属性之后，取得用地的途径，人防工程用地是否可以（如何）走商业运作手续，人防工程是否可以取得完全产权，仅取得使用权的人防工程是否可以抵押融资等等。只有将要解决的问题罗列清楚，并一一研究透彻，才能做到系统解决问题，才能做到不留或少留遗憾。

以上是仅为笔者的一点粗浅认识，很多观点不一定准确，供大家一起探讨和研究。

烟台市人民防空办公室2019-11-16

绍兴市扎实推进城市核心区块地下空间互联互通

长期以来，各地现有人防工程多为结合地面建筑修建的防空地下室，种类单一、面积较小且互不相连。随着城市地下空间开发力度加大，加强大型人防工程互联互通，成为推进人防事业融合发展、增强城市综合防护能力的有效载体和重要手段。近年来，绍兴市人防办贯彻落实习党中央“四个全面”战略布局，扎实践行“五大发展理念”，紧抓新型城市化建设发展机遇，明确“四个一”工程建设导向，在城市核心区块建设中积极主动作为，对地下空间开发利用进行整体布局、统一规划，结构上实现防空地下室与普通地下室互联互通，功能上突出地下交通和地下停车平时用途，有力提升了综合开发利用效率，地下空间互联互通面积位居全省前列。

一、适应经济新常态，转变人防建设发展模式

在城市建设从高速发展转入中高速发展的新常态下，绍兴市把城市防护能力建设工作重心逐步从单纯追求量的增长向追求量与质并重转移。抓好抓实审批工作，落实人防结建政策，确保人防工程“应建尽建”。在推进人防工程建设的同时，进一步考虑城市重点区块新建与已建人防工程相结合问题，注重提升地下空间开发利用效率，对连片开发的行政办公区、中心商务区、城市综合体、旧城改造区、地铁隧道等建设项目，做到提前介入，主动联系引导，鼓励集中联建，努力实现人防工程点、线、面互联互通。

二、落实人防新要求，编制人防工程建设规划

人防建设专项规划是城市总体规划的一部分，是对城市总体规划的完善与补充。结合城市总体规划和城市地下空间开发利用规划修订工作，绍兴市人防办及时组织人防专项规划滚动修编，提早介入、主动参与城市地下空间开发利用编制，推进城市重要区块人民防空控制性详细规划编制工作，确定城市总体防护体系发展目标、建设规模，确定城市人防工程体系和设防部署，确定城市地下空间利用规模和战时用途。在镜湖城市核心区块地下空间规划方案中积极协调落实控规内容，在具体项目规划设计条件书中明确与周边项目预设连通口要求，确保镜湖核心区块连片建设的大型公建项目、中心商务区等区块内地下空间互联互通。

三、实现建设新跨越，推进人防工程互联互通

在镜湖核心区块内，市人防办投资建设的绍兴市新行政中心南广场人防工程已基本完工，该项目位于城市核心区块，结合新行政中心整体建设，由人防工程与连接通道两部分组成，工程总投资9504万元，总建筑面积16360平方米，平时作为地下停车位及配套管理用房使用，设计地下停车位394个。作为推进地下空间互联互通的具体实践，该项目北侧及西侧与当前在建的新行政中心和梅山江商务楼地下空间、南侧与已竣工的科技馆、文化中心、科文广场地下空间以及正在开展前期工作的镜湖核心区块综合功能提升工程地下空间实现互联互通，联通后的地下空间总建筑面积超过21万平方米，其中人防工程建筑面积10万平方米，通过一个自建人防工程的建设，整合打通了周边多个大型结建人防工程和兼顾人防工程，拓展了城市空间，实现了立体发展，有力地提升了城市核心区块地下空间综合利用效率。

360图书馆2019-12-28

上海“智慧民防”守护城市地下空间

临近傍晚，上海小马路商场人头攒动、热闹非凡，这里不仅是长宁区百姓常来常往的休闲娱乐空间，更是长宁区的重要交通枢纽。但很少有人知道这里也是一个地下民防工程。“小马路商场民防工程人员密度超过预警阀值！”正执行巡检任务的长宁区民防地下空间管理员丁嘉晨，突然收到一则报警信息，他立即赶到现场，督促通道人流疏导。地下空间管理员反应迅速，靠的是一个小小的物联感知设备，该民防“安全卫士”集烟气、温度、有毒气体、红外闯入监测等功能于一身，能第一时间将预警信息发送至巡检员手机上。

上海市民防指挥信息保障中心副主任葛伟荣昨天告诉记者，在上海，物联技术已经在民防领域开展广泛的试点运用，借助物联设备的感测技术，民防工程的管理工作比以前更智能、更高效。“我们现已整理出5大类民防工程安全风险点，针对火灾、渗漏水、非法进入、有害气体等安全隐患，分别设置了温湿度监测、水浸监测、红外入侵监测、综合气体监测传感器等17种物联感知设备。”

徐汇区民防办地空管理科副科长李钢介绍说，按照疫情防控要求，大部分居民小区和商务楼宇实行封闭式管理，传统的上门巡检方式受到了极大的限制。要保障特殊时期民防工程安全，“线上”巡检成为重要的一环，要一边与属地社区保持密切联系，一边组织管理员每天定时开启监控系统，掌握民防工程内实时情况。

在静安区民防应急管理指挥中心，一块蓝色的横向大屏幕上，分布着几个功能板块，不停地更新着数据。此时，屏幕上弹出一个鲜红的预警信息：沪太路1188弄地下室水浸报警。区民防指挥信息保障中心主任汤孙青打开该地的视频监控，通过定位查询全区地下空间管理员即时位置信息，就近将现场核查任务派单给管理员季旻彦。

季旻彦接受任务后，他赶到现场，发现居民楼下水管破裂，导致污水倒灌入地下室，水深已达2厘米，要立刻进行排水作业，这已超出了民防的职能范围，季旻彦马上将问题反馈至工作平台，开展联合处置，进行施工修复。

自动感应、自动报警，第一时间发现可能出现的安全隐患，智能物联设备的配置和应用，保障了实时发现、实时派单、实时跟踪、实时督办。

民防要素箱，是长宁区民防物联网建设的关键法宝，在外连接信号源、向内部署传感器，使得老旧居民小区内的民防工程可被居民在平时“用起来”，在人员疏散掩蔽演练中“活起来”。

“在民防工程中部署物联感知措施，不仅是日常安全管理实现‘人防+技防’的重要组成部分，更是‘智慧民防’建设，实现‘一网统管’的新基建。”市民防办副主任姜执伟调研长宁区民防工程管理建设情况时说。

自2012年起，长宁区逐步部署在重点地下空间和民防工程内的物联报警设施，是上海市第一个在民防工程内试点建设物联终端的区域，也是目前全市物联设备建设程度最完善的区域之一。

面对新形势新挑战，“科技铸盾强防”的理念应运而生，上海市民防办早早就开始布局谋划智慧民防建设，其中民防工程管理领域物联设施建设正是关键内容。

人民网 2021-7-14

深圳市地下空间规划的若干思考

随着我国城镇化快速发展，大城市人口密度剧增，城市发展面临着巨大挑战。土地资源浪费、建筑空间拥挤、基础设施不足、生态环境恶化、交通拥堵、城市综合防灾能力薄弱等“城市病”日趋严重。为了缓解城市发展中的各种矛盾，人们逐渐认识到地下空间利用对解决用地问题、节省征地费用、保护地面景观和自然环境具有重要意义。地下空间利用已成为世界性的发展趋势，甚至成为衡量城市现代化的重要标志。1863年英国伦敦建成世界上第一条地铁，拉开了现代城市地下空间利用的序幕，150年来，已形成地下交通、城市管网、地下能源、水源储备和地下商业综合开发等一系列综合开发模式：如日本通过大深度的地下空间利用改善社会生活环境质量，提高防灾能力；加拿大蒙特例尔和多仑多利用地下空间良好的热稳定性，经过30年的努力，建设了完整的与地铁车站及大型公共建筑相互连同的地下步行系统，成为闻名世界的“地下城（Indoor City）”；瑞典、芬兰、挪威等地则以地下市政设施和公共建筑如大型供水、排水、供热系统、垃圾清运管道等著称；巴黎的地下空间利用主要发展了地下停车系统并为保护历史文化景观作出了突出贡献。总体来看，国外地下空间利用呈现综合化、分层化与深层化、地下交通和城际交通的地下化、设计施工技术手段先进化、市政公用隧道（共同沟）应用广泛化等的发展趋势。

目前，深圳面临土地、能源、水资源、生态环境“四个难以为继”的局面，提升城市景观，城市转型，维持并增进国际竞争力都需要充足的空间保障。在外延型拓展无望的情况下，开发利用地下空间就成为了一个新的选择。深圳在地下空间的规划利用方面走在全国前列，积累了一定经验，但仍处于摸索起步阶段，与发达国家相比还存在较大差距，迫切需要制定完善符合城市发展需求的地下空间利用规划，为有计划有步骤推动地下空间利用作好准备。

一、深圳地下空间规划的现状和成就

1、地下空间规划体系

深圳已基本建立总体规划－专项规划－详细规划的规划体系。《深圳市城市总体规划》（2010－2020年）在国内首次将地下空间相关内容纳入城市总体规划，将地下空间视为城市空间的组成部分，进行地上地下整体统筹。在此基础上，深圳编制了《深圳市地下空间利用发展规划》及《深圳市地下空间资源利用策略研究》，并在全市划定了8个地下空间重点开发地区，编制了福田中心区、华强北、宝安中心区等地区的地下空间控制性详细规划。此外，深圳还编制了《深圳市人防发展总体规划》、《深圳市轨道交通发展规划》、地铁一、二、三期专项规划等。

《深圳市地下空间利用发展规划》以地铁网络为骨干线路，以城市公共活动中心和轨道交通站点为发展源，以人行连通道为纽带，以城市重点功能区的综合开发或改造为重点，对地下空间进行平面布局，建立点线面相结合、组团中心与轨道沿线集合发展的布局结构。竖向布局分为三个层次：浅层空间位于地面至地下10m以上，是人员活动最频繁的地下空间；次浅层空间位于地下10m－30m之间，主要安排停车、交通集散、人防等设施；次深层位于地下30m－50m之间，深层空间位于地下50m～100m之间，这两个层次的地下空间侧重于远景统筹部署，安排城市基础设施和城市公用设施。

2、规划管理制度

深圳市现行地下空间规划管理制度主要包括政策法规及相关技术规范。其中，在政策法规方面，2008年深圳市颁布实施了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是国内第一部全面规范地下空间开发利用管理的地方政府规章，比较全面地规定了地下空间规划的制定、地下空间规划实施和地下建设用地使用权取得、地下空间的工程建设和使用、法律责任等方面的内容，对地下空间开发利用规划管理作了原则性和程序性规定。在规划编制的技术规范方面，深圳市规划主管部门主持编制了《深圳市地下空间设计指引》，并通过修订《深圳市城市规划标准与准则》，增加了“城市地下空间利用”章节，明确了地下空间利用“人物分离，公共优先”等基本原则以及各类设施的基本设计要求，确保地下空间资源不被破坏或由于不适当的使用而浪费。此外，《深圳市建筑与城市设计标准与准则》还进一步深化完善了地下空间规划设计的技术规范，指导项目的规划建设。

3、规划实施

深圳地下空间规划实施主要表现在三个方面，一是依托轨道交通进行地下空间建设。深圳地铁一、二期工程共形成了178.8公里的轨道交通骨架网络。依托地铁交通网络的建设，深圳对站点地下空间进行同步规划、同步设计、同步建设和同步经营，建成包括地铁、大型的交通枢纽、人行过街道等交通系统，并带动了沿线物业开发，形成了诸多以地铁站点为依托的商圈和生活圈。二是重点地区综合开发地下空间。深圳确定福田中心区、华强北商业区、罗湖商业中心区、宝安中心区、前海枢纽地区、龙华客运枢纽区、光明新城、南山商业文化中心8个地区为深圳市地下空间重点开发地区。目前已在福田中心、华强北商业区、罗湖商业中心区建成商业中心、商务办公型综合体、地下街等；在会展中心、世界之窗、深圳北等建立了大型交通枢纽。三是市政设施建设。由于土地资源紧缺及环境保护压力，中心城区“厌恶性”市政设施选址落地难问题日益凸显。目前，深圳已尝试进行地下市政场站的入地试点，如地下污水处理厂、地下变电站、电缆隧道等，其中，深圳布吉污水处理厂为全国首例地下式污水处理厂，占地5.95公顷，污水处理规模20万立方米/日，投资5.9亿元，地面为城市休闲公园，有效解决了周边公园配套不足的问题。

二、深圳地下空间规划中存在的问题

1、规划缺少系统性

完整的地下空间规划体系应包括总体规划—专项规划—详细规划，其中详细规划包括控制性详细规划和修建性详细规划。从宏观层面来看，深圳缺乏整体的城市地下空间开发利用的发展战略和全面规划，缺乏地上与地下的协调和深层地下空间开发的长远安排。从中观层面来看，主要有以下问题：一是已有的地下空间规划和开发利用都是依托于轨道建设被动发展起来的，而轨道交通网络规划也是近年才开始编制，未能与城市总体规划同步，缺乏从地下空间资源角度统筹考虑；二是专项规划对下层次规划有效的指引内容少，操作性不足；三是地下空间的规划未能与地面规划编制体系一致，存在地上地下“两层皮”的现象，与城市建设的各个分系统如交通、市政专项规划之间缺乏有机结合。从微观层面来看，控制性详细规划只针对重点地区编制，且缺乏修建性详细规划，面向实施的层面存在许多空白，缺乏满足管理需求的、清晰的决策依据，涉及到地下空间的单体建筑、轨道站点交通规划、重要节点城市设计等目前都处于个案处理阶段，规划边界不一致，给规划管理和实施带来了一定难度。

2、规划滞后于城市发展需求

深圳作为高度城市化地区，城市的快速发展使地上空间得到了充分的开发利用。但地下空间的开发利用却还处于初级阶段，从城市发展的角度讲，地下空间规划的滞后主要表现在以下方面：一是地下开发未能与地面开发相协调，虽然深圳近年已开始系统考虑地下空间的利用，并着手编制规划，但相对于地面建设的完善程度来说，地下空间的规划明显滞后，地下空间项目建设未能统筹安排或与地面规划的需求不相匹配，造成开发活动零散，地下空间不能有机组织，呈现出短期效益、低效益。二是设计、建设及管理水平不足，地下空间内部导向标识，通风采光及景观等环境条件较差，影响地下空间的品质。三是各行业、各部门按照自己的需求自行建设地下建筑，缺乏整体性和系统性，连通性差，地下未形成网络，造成地下空间使用效率低，如一些高层建筑物的桩基由于未考虑将来开发，往往占用地下十几米的空间，造成了该部分空间不能在以后的开发中得到利用，而许多零星开发项目、开发深度和接口未与周边开发统一，也阻碍了对周边地下空间的开发。规划滞后造成地下空间开发利用的混乱，不但不能充分发挥经济和社会效益，而且也给今后城市发展带来不可弥补的损失。

3、规划功能单一、布局不合理

深圳市地下空间开发起步晚，从规划内容来看，由于深圳地下空间未经历以人防为主的阶段，公共地下空间的主要使用功能是地下交通、少部分商业经营及新建高层建筑地下设备用房和停车场。目前地下空间开发功能单一，与城市建设的关系不紧密，经济和社会效益未得到充分发挥，尤其对于公共服务、市政基础设施布局研究不够，建设严重不足，如综合管沟建设只有在新城区局部地段实施；地下大型供水系统，地下大型能源供应系统，地下大型排水及污水处理系统，地下生活垃圾的清除、处理和回收系统则更有待于进一步开发。

从地下空间布局形态来看，表现出点状、零散、浅层的特征：地下空间地域分布呈现区域聚集特征，主要分布在特区内高层建筑以及地铁一期沿线周边区域，其中，福田区地下空间开发量占全市地下空间总开发量的54%，而宝安、龙岗、盐田三区的总量还不足全市的10%；地下空间开发深度以浅层为主，利用深度以地下一层为主，大部分在地下－15米以上，局部地铁线路达到次浅层深度（－30米），且相邻地块在地下空间的开发中缺乏联系，开发深度相差大。这些现象造成了地下空间资源的极大浪费，也提高了今后大规模开发的成本。

4、规划管理制度不健全

（1）法律体系不健全。首先，地下空间开发利用的相关民事立法、配套立法不全，地下空间的物权范围、地下空间建设用地的审批，以及地下空间的房地产登记、地价核算、产权分割、工程建设管理等诸多问题尚未解决，在一定程度上影响了地下空间规划的编制和实施。其次，在地下空间规划和利用的专项立法方面，国家在《中华人民共和国城市规划法》中规定了地下空间开发利用应遵循的原则以及地下空间开发与人民防空和城市规划的关系，但缺乏地下空间规划的操作细则，如地下空间规划的编制办法和编制规则；深圳出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，但办法内容基本上属于原则性规定，难以指导地下空间规划和利用的具体工作。

（2）地下空间管理体制不健全。深圳地下空间开发利用涉及到城市建设、规划国土、人防、消防、环保等多个部门。但是，由于没有专门立法对各部门的职责作出明确规定，实践中存在部门间职责不清、审批困难、沟通协调难等问题，大大制约了地下空间的开发利用，各个职能部门在进行项目建设的时候，往往自成体系，给地下空间的规划和利用带来一系列后遗症。

（3）信息系统建设落后。地面的信息管理系统在深圳已经比较成熟，如“一张图”系统在城市规划编制、规划管理、建设项目审批管理过程中发挥了重要的信息支撑作用。相比而言，地下空间的信息建设和管理则显得比较薄弱，主要体现在以下三个方面：一是深圳目前的地下空间规划对地下空间资源的系统评估和空间及质量的分类相对不足，由于地质环境的隐蔽性与复杂多变性，地下空间规划缺乏可靠的基础；二是对于已有的地下空间工程包括市政管线、共同沟、地下轨道交通、地下建筑物等的信息管理一直相对落后；三是传统的二维规划技术难以描述地下复杂的地质环境等三维空间信息，导致其难规划、难开发、难恢复。薄弱的信息管理技术对地下空间的规划编制、开发资源预测、规划建设管理等方面形成了制约。

三、加强地下空间规划的建议

1、完善地下空间规划体系，与相关专项规划综合协调

完善地下空间的总体规划和详细规划，同时将地下空间规划纳入法定规划的实施路径，实现与现有城市规划制度的衔接。地下空间规划要实现与现有城市规划的衔接，地下空间建设专项规划要与其他专项规划如交通、市政、防灾、生态环境保护、历史遗产保护、城市更新、土地整备专项规划相协调，尤其注重加强地下空间规划与城市更新规划的协调，促进城市地上地下空间的有机结合，在实现城市更新目标的基础上拓展更新后项目或区域的空间，逐步实现地下空间的开发利用。

2、完善地下空间专项规划，地上地下协同发展、综合利用

城市地下空间是城市上部空间的补充和延续，是城市发展不可或缺的一部分，应当结合城市发展实践的具体要求，加快完善和审批地下空间专项规划，将地下空间建设纳入城市统一规划管理的轨道。

（1）协调地面规划和现状进行规划。积极探索“地上问题、地下解决”的发展思路，将原先的“平面规划”转变为“立体规划”，指导城市的立体化开发，促进地面、地下空间协调发展，形成地面上下相贯通、有机联系的空间体系，把地下空间建设作为缩小原特区内外差距，实现特区一体化的重要杠杆。

（2）整合基础设施建设需求进行规划。把地下空间作为城市内部不同区域城市功能健全完善的承载力量，将城市中一些功能交通运输、公用服务、市政、防灾、能源、生产储藏等适当引导进入地下空间，带动深圳土地利用结构及布局的转变。根据目前的规划，深圳规划有16条轨道交通线路，总长约587公里，设站356座，换乘站62座。未来10至20年是深圳轨道交通集中大规模建设期，深圳地下空间规划结合现有地下设施重点项目建设，将有序开发高质量的地下空间。

（3）统筹规划“地下城市”。国外一些经济发达城市如巴黎、东京、蒙特利尔等的地下空间开发正在逐步向“地下城市”发展，延续地面城市的大部分功能，有效缓解城市土地资源紧张、交通拥挤、环境恶化等一系列城市问题。深圳可充分借鉴国外的成熟经验，从两个方面统筹推进。一是大面积、高密度规划。应进一步拓展现行点、线结合的地下空间规划模式，全面考虑整个深圳在社会经济、自然资源、地质环境、城市功能等各方面的情况，实施点、线、面结合的地下空间综合规划。二是大深度、分层次统筹规划。应根据城市不同发展时期对地下空间开发利用的需求，坚持“该深则深、能浅则浅；人货分离，区别功能”的原则，运用立体规划设计技术将开发的重点控制在地下不同的竖向层次，以解决城市发展各个不同阶段的需求，保证地下空间利用的充分性和完整性。

（4）规划“留白”，杜绝“短视规划”。目前，我国城市发展规划中已有了“发展备用地”的概念，这也同样适用于地下空间规划。但由于地下空间存在复杂性和特殊性，在规划中要遵循“分期、分区、分层”的建设思路，充分考虑后续利用的可操作性。在评估地下空间资源的基础上，协调地下空间与土地利用、城市功能、城市发展时序的步调，预留地下空间深层发展的余地。

3、完善规划管理制度

一是完善地下空间规划的法律法规。明确地下空间规划在城市总体规划中的地位与作用，要做到民事立法具备、专项立法齐全、配套立法完善。民事立法方面，应从民事基本法律制度上确定地下空间权法律制度，应在《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施办法》等法律中对地下空间开发利用给予更加明确的规定；专项立法方面，应完善国家、地方层面关于地下空间规划和开发利用的专项法律和地下空间规划编制的技术规范与标准，尽快制定《城市地下空间规划编制办法》、《城市地下空间规划标准》等；配套立法方面，应从财政、金融等方面对地下空间开发利用的建设费用融资制度、贷款制度等予以规范。此外，明确地下空间规划和利用涉及到的各个部门和各个行业的管理责任，并设立综合协调机构，实施地下空间开发利用的统一管理。

4、充分利用先进规划管理技术

运用3DGIS等科学有效的方法建立地下工程数字化信息系统并对其进行动态管理，将多源异构数据进行GIS数据标准化，建立地形、地层地质、地表建筑物、地下构筑物三维模系统，实现地上、地下空间信息的二维编辑、三维表达分析，提供丰富的空间分析功能，集成结构计算和设计模块，为地下工程设计提供参考依据和决策支持，可辅助于地下空间规划管理，并衍生出更有价值的信息。

南方网2019-3-9

山城重庆，地下别有洞天

走在山城重庆，也许一不留意，周边的房屋就从视线里消失，取而代之的是一道道坡坡坎坎。坡坎上，经常会见到圆拱形的门，镶嵌在山体或岩壁中，当地市民会告诉你，那是防空洞。

重庆市到底有多少防空洞？官方没有给出过具体数字，但数量很多是重庆市民的共同感受。战争年代，这些防空洞是守护人民生命财产安全的屏障。和平年代，重庆市民防办坚持平战结合原则，将防空洞打造成山城重庆的一道独特风景线。

新作为——

服务公共交通、参与环境综合整治

第一高楼、十字金街，解放碑从来就不缺少人气。2016年以前，解放碑地区车辆只能从地面道路通行，地面交通压力极大，停车更是一“位”难求。为破解区域行车和停车难题，市民防办在新增人防工程中向社会车辆提供停车位近2.5万个，将约3公里长的解放碑地下人防大通道提供给地铁使用。

为将人防工程建设有效融入城市总体规划中，该市出台了《重庆市人防工程建设总体规划（修编）2010－2020》，城市重大项目和轨道交通建设兼顾人民防空要求得到较好落实。目前，重庆市主城区解放碑等各大商圈、菜园坝火车站等交通枢纽、轨道交通相关站点等核心地区，已建有50多万平方米的防空骨干工程，人防工程开发利用率达到91%，布局合理、功能配套、平战结合的地下防护工程体系基本形成，战时为人员掩蔽部和物资仓库，平时则作为商业、娱乐场所和地下人行通道。

不仅如此，市民防办还积极参与城市环境综合整治，对500多个防护工程入口处修葺装饰，使其与重庆抗战文化相呼应，成为山城一道道靓丽的风景。

新职能——

防空洞里纳凉送爽、接受传统教育

山城酷暑将至，从6月中旬起至9月中旬，重庆市民防办将免费开放86个人防工程供市民纳凉。

这86个人防纳凉点面积1.7万余平方米，可同时容纳1.2万人。所有纳凉点向市民免费提供茶水、凳子，有条件的纳凉点将免费提供书报、防暑药品等服务。在纳凉点里，有多媒体设备，市民可在此观看电影电视节目。针对群众反映的个别纳凉点如厕难、通讯信号差等问题，市民防部门进行了有针对性的排查和整修，对没有公厕的纳凉点新修厕所，增强纳凉点通讯信号覆盖。

为了让防空洞重新进入百姓视野，重庆市民防办从2003年开始，持续开展“百日纳凉送爽工程”，利用人防工程冬暖夏凉的特点，即每年的6月中旬至9月下旬，将部分具有通风、安全、干燥、便利优势的人防工程向市民开放，并免费提供休闲纳凉服务，由于开放时长为100天左右，故取名为“百日纳凉送爽工程”。重庆市民防办一直将其作为展示民防机关形象和宣传民防知识的窗口。利用纳凉送爽工作主动介绍民防机关职能，大力宣传民防政策法规和知识，使全社会关心民防、了解民防、支持民防、参与民防。

渝中区一个人防纳凉点设置了手工制作区，一些志愿者与小朋友、孩子家长一起将旧衣物进行改造，有些市民用旧衣物换取植物小盆栽。

除了纳凉，九龙坡区谢家湾付家沟片区的24个防空洞的作用更不一般。6月18日，由24个防空洞改造的建川博物馆正式开馆，兵器发展史、兵工署第一兵工厂旧址（汉阳兵工厂）、抗战文物等8个主题博物馆，4万余件藏品，67件国家一级文物集中亮相。重庆市民防办工作人员介绍说，这8个博物馆赋予防空洞新的职能——红色教育，开创了人民防空军民融合发展的新样板。

新使命——

构建完善水陆空三位一体防空体系

自1938年到1943年，侵华日军对重庆进行了长达5年半的战略轰炸，史称“重庆大轰炸”。

一个重生在废墟的城市，对构建防空体系的重要性，有着深切认识。有一年，某区政府办公大楼迁建工程开工，但在施工中未按规定标准修建人防工程，被人防执法队立即叫停并予以罚款。政府违规也挨罚，这件事在重庆市各界引起较大反响。以此为契机，重庆市大力加强人防建设，明确规定在港口、码头、桥梁等重点工程建设中，必须考虑人防建设需求。

如今，重庆市人防建设实现了由强制建到各级各部门自觉建的转变，三峡移民中4个整体搬迁的县城，均将人防工程建设纳入城市规划统建，防空设施完善配套，防空保障明显增强。

市民防办平战处处长赵世海告诉笔者，为提高“地下长城”的军事属性，一方面，他们利用山城山体防护层厚的特点，建设一批抗力等级较高的专项人防工程；另一方面，他们依托人防工程，联合当地武装部门开展联演联训，通过进行全过程、全要素演练，不断完善工程内的水、电、暖、医等各类应急设施，防止一旦有事临时“抱佛脚”，陷入被动局面。

重庆警备区也结合担负的任务，多次组织协调市民防办、交通医疗部门和驻渝部队，开展一体化防空演练，并全方位利用地下人防工程、地面防空力量、水上防空设施等防空要素，构建水陆空一体化防空体系。

为了进一步提高人防工程的战备效能，市民防办还组织部分区县开展人防工程平战转换试点，逐步将已建人防工程根据用途制订平战转换设计和施工组织方案，为战时实施快速转换提供执行依据。

天津市人防办2019-11-21

地下空间发展现状与思考

近年来，我国城市轨道交通建设有了长足的发展，城市轨道交通的建设规模与建设速度世界罕见。目前全国有48个城市正在建设城市轨道交通，共有228条线路，总长5636公里，获得建设项目批复的已经有58个城市，正在进行前期规划的城市超过了100个。城市轨道交通工程是人们在城市总建设的重要的土木工程项目，极大的改善人们出行交通方式的同时，也从根本上提高了城市生活的质量和水准。

随着建设规模的不断扩大，建设的环境日益复杂，地铁线路穿越既有运营隧道、既有建筑工程、下穿江河、穿越浮水、软硬不均、卵石地层等复杂环境成为地铁建设的新常态。高速的建设和复杂的环境带来了施工的困难、安全的风险等很多问题。同时随着智慧城市、中国制造等战略的实施，我国城市轨道交通的建设也同时面临着建筑的工业化、建设的智能化，以及节能环保等新的需求。

如何发展和利用好地下空间发展轨道交通？第一，质量和安全的问题。地铁安全责任重大，城市轨道交通安全事关人民群众切身利益，要高度重视、充分认识其极端重要性，牢固树立安全是一切工作底线、红线、高压线的意识，切实做到安全第一。要严格落实安全生产责任制，在城市政府统一领导下，各部门、各单位要各司其职、协调配合，厘清安全监管职责，落实主体责任，将安全管理贯穿于规划、设计、建设、运营全过程。

第二，地下工程的统一规划和开发问题。城市化进程加快、人口的急剧增长、生态环境的恶化和土地资源日渐匮乏，城市面临着巨大的空间压力，地下空间的开发和利用成为了解决这一问题的主要手段，亦是增强城市功能和改善城市环境的重要措施。另一方面，随着轨道交通与综合管廊建设的加快推进，使得大量城市地下空间被开发利用，这些工程已经取得了一定的经济效益和社会效益，但因缺乏相应的法律法规约束和规范，项目之间的连通性得不到保障，地下空间与地上空间不协调，地下空间与地面设施之间配套不科学，轨道交通、综合管廊建设和其他市政基础设施空间设置存在矛盾。

建立有机联系。城市地下空间作为城市地面空间的重要补充，目前我国城市地下空间开发利用普遍存在系统性缺乏问题。只有建立有机联系才能发挥其提高城市空间资源利用效率、实现综合效益的作用。

完善管理体制。我国城市地下空间开发利用管理体制建设尚处于起步阶段，缺乏系统、规范的内容和程序要求，地下空间开发利用在规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地下空间开发利用涉及多个管理部门，存在多头管理或管理缺位问题。城市地下空间开发利用日趋复杂和综合，需要完善的配套管理制度及有关部门的密切配合。

统一规范规划编制。我国城市地下空间规划制定尚处于探索阶段，存在规划组织编制主体不明确、规划体系不清晰、缺乏统一规范的规划编制要求等问题，对城市地下空间资源保护和合理开发产生不利影响。多数城市地下空间开发利用缺乏规划，城市地下空间规划制定普遍滞后于建设发展实践。要统一规范规划编制，对地下空间资源合理开发。

掌握基本情况。大部分城市对地下空间开发利用基本现状掌握不足。城市规划建设管理部门通过实施规划许可管理，对近期城市地下空间开发建设情况较为了解，但对早期建设的地下空间开发利用情况缺乏掌握。此外，数据共享不足、沟通不畅、统计口径和标准不一致等问题，也导致一些地方地下空间调查进展不顺。各部门之间要做到信息互通，数据共享。

合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构和管理格局，增强地下空间之间以及地下空间与地面建设之间有机联系，促进地下空间与城市整体同步发展，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善城市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义。

福建省人民防空办公室（福建省民防局）2020-6-25

地下空间：未来战争的关键战场

前不久，美国军事网站刊文称，美国陆军正斥巨资训练士兵在城市地下空间作战。随着地下空间在城市作战中的地位日益提升，它被认为是继陆、海、空、天、电、网之后，人类战争的新战场。

地下空间将是未来城市作战的重心

古往今来，国因城而在，守国必先守城，城破国亡、城乱国衰已成历史铁律。随着世界各国城市化进程加速，未来战争阴云将越发浓郁地笼罩在城市上空。美军认为，城市是21世纪最有可能的战场，是未来作战重心，是决定战争胜负的关键战场，棘手的不是应对地面作战，而是如何控制和占领城市地下设施。

在未来的城市作战中，控制和占领地铁、排水系统、防空隧道等地下设施尤为重要。透视近20年来爆发的世界局部战争不难发现，城市地下防御工程绝非可有可无，巧妙利用地下防御设施保护人员、保存物资、与敌周旋，进而创造出以劣胜优战绩的经典战例俯拾即是。

在20世纪90年代初的波黑战争中，波黑首都曾被塞族武装围困长达3年之久，而这座城市之所以能顽强支撑住，其神秘的巴特米尔地下隧道起到了至关重要的作用。据悉，就在城内几乎弹尽粮绝之际，佐拉克将军接受了部属提议，把冷战时期修筑的巴特米尔隧道延伸至萨拉热窝机场下方，使塞族军队再也无法断绝萨拉热窝与外界的联系，从而有效扭转了战局。

在阿富汗战争和伊拉克战争中，人们见识过依托“地穴”和城市化地道作战的威力。以伊拉克战争为例，美军在开战一年多以前就针对伊军的“地道战”进行了模拟训练，在加利福尼亚州莫哈韦沙漠设立了“地下作战中心”。据说，这个中心模拟阿富汗和伊拉克的地下设施建造，由坑道和地下通道组成，与战场地下环境有着诸多的相似之处。即便如此，美军在后来的清剿行动中依然遭遇了较大的困局。

特别是2016年11月至2017年7月的摩苏尔战役，更是让各国军队看到了地下战争的威力。

在摩苏尔战争中，摩苏尔城的老式建筑经过武装分子长时间改造，形成了庞大的地下坑道体系，使其能够有效避开侦察，灵活机动兵力。尽管这种地下环境的复杂性远不及大城市，但还是让美军前期进攻吃尽了苦头。美军支援的伊军不得不花费4个月进行战争准备，并投入13∶1的兵力，而且耗时9个月、几乎是计划用时的4倍，才彻底收复这座城市。

当前的叙利亚战争也是如此。人们发现尽管叙军拥有数个坦克师和机械化步兵师，还有俄军空中火力支援，以及大量重型火炮支援作战，有时却拿以轻步兵为主的叙反对派武装办法不多，进展比较缓慢，关键原因就是叙反对派武装玩起了城市地道战。叙军和俄军的优势是天上的战机，地面的火炮和坦克，如果反对派武装出来正面对抗，必然是鸡蛋碰石头，不堪一击。据悉，叙反对派武装的地下坑道深度达7～8米，最深的地方甚至达到了15米。虽然地面被炮火炸得一片废墟，但是城市地下却暗道交错。叙军一旦进入这些地道网络，反对派武装就可以依托地道，从各个方向攻击叙军。

随着城市地下空间作战重要性的日益提升，西方军事大国开始将地下空间作战视为一场新型战争。美军在2017年初起草关于陆军2020～2040年在大城市作战的白皮书，就提出了“地下机动需求”的问题，足见美军对未来地下空间作战的重视。

“地下长城”越来越受防御者青睐

孙子曰：“善守者藏于九地之下，善攻者动于九天之上，故能自保而全胜也。”可见，古代兵家一直把地下工程作为防御作战的重要手段。地下工程与战争渊源甚深。据有关专家考证，在河北省永清县境内就筑有一条1000多年以前的连通6个乡镇11个村、深度1～5米不等的宋辽地下古战道，它是宋辽对峙时期的重要地下防御工事，被誉为“地下长城”。

随着人类社会城市化进程的推进，预计到2050年全球约有63亿人生活在城市。城市人口爆炸性增长与地表面积的有限性矛盾不断上升，使得人类被迫向地下要空间，让城市地下空间协同开发利用已成为未来城市发展趋势。而人类生存方式决定了作战方式，地下空间天然的作战优势，使得城市作战体系正向地下空间拓展，城市作战方式由地上为主向地上地下协同作战转变。

一般而言，城市地下空间可以分为三类：商用盈利性质用地，如地下街及商业街、地下车库、地下仓库等；公共服务性质用地，如地下公路、海底隧道、地下图书馆、学校等；军事城防性质用地，如防空洞及防空地下室、防空指挥部、地下导弹发射台、潜艇基地、军火库、核武器试验等，这些地下空间均可用于战时防御。目前，世界各国，尤其是发达国家城市地下空间开发与利用已经达到了相当规模。而且，地下设施军事用途和民用用途越来越趋于一体。

特别是，随着建筑科学技术的迅猛发展，城市地下设施建设日趋坚固多样，平时方便民众使用，战时则可转变成“地下作战堡垒”，使之成为继陆、海、空、天、电、网之后的第七维战略空间。资料显示，目前世界上不少国家都建有庞大的城市地下军民一体设施，战时可供指挥、防护和对地面发起突击使用。美国修建的地下工事可容纳1.2亿人，占总人口的57%。比如，纽约市地铁长达255公里的地下段可掩蔽450万人；华盛顿市的地下车库可停2万多辆汽车，战时可掩蔽该市50%以上人口。苏联修建的地下工事可容纳1.8亿人，达到当时总人口的68%。俄罗斯在修建莫斯科地铁时，充分考虑了民防要求，其结构抗力很高，最大埋深达90米，战时可掩蔽350万人。瑞典、瑞士修建的地下工事可容纳总人口的85%以上。以色列修建的地下工事则能容纳全国人口的100%。据估计，截至2017年，全球范围内的军用城市地下设施已有多达1万处。美国陆军训练与条令司令部司令斯蒂芬·唐桑德表示：“如此庞大的地下世界，是任何一支准备在大城市作战的军队都不能忽视的。”

早在2016年9月，美国海军陆战队就发布了《21世纪远征部队如何进行作战》，针对2025年以后的战争，要求提高海军陆战队在城市地形条件下的作战能力，并进行适应性训练，以应对全方位的战斗，包括城市街区、街道、下水道和隧道。

地下空间作战面临巨大挑战

如果说城市战场是士兵最大的坟场，那么城市地下作战则是人类战争的绞肉机。若在城市地下空间开辟战场，“主场”国家将具有较大的防御优势，而作为进攻的一方，则面临的是不可避免的巨大挑战。

对于防御者来说优势明显，他们熟悉地下空间环境，可以将地下空间作为交通线、补给线、支援线，提早设防，保障作战指令畅通；隐蔽军事目标，避免来自太空、高空等空间的高新技术侦察、探测与监视行动；具有较强的抗破坏效应，精确制导武器、无人机、高功率微波武器、动能武器、核辐射等无法在地下战场发挥应有之效。

进攻方的劣势显而易见，他们处于陌生作战空间，地下战场空间的态势感知能力较差，无法迅速找到有利地形，缺乏避开防御方火力的掩护；地下战场空间电磁环境更加复杂，通信和导航可能受阻；先进武器装备及海陆打击平台难以发挥正常效能，并且容易陷入类似地面巷战的窘境。

为了应对未来城市地下作战，一些国家军队已经开始从武器装备、指挥通信等方面着手准备。如美俄研制的钻地炸弹和温压弹，就专门用于地下作战。叙利亚战争中，俄军曾用重达900公斤的巨型钻地炸弹打击叙反对派武装。同时，由于地下环境中可能含有大量有毒气体，或含氧量不足，作战士兵需要新鲜的空气，美陆军装备了单价约为1.3万美元的可过滤有毒气体或烟尘的自持式呼吸装置。另外，美陆军还配备有新型夜视仪、消音器、大功率切割锯、特制的手持式防弹盾牌等地下作战的必备品。

同时，美军还在加强城市地下作战训练。目前，美国陆军已投入5.72亿美元，对31个现役作战旅中的26个进行地下作战训练，并为其配发相应装备。眼下已有5个旅“结业”，剩下的21个旅将于明年1月前完成培训。美陆军官员透露，地下作战训练所使用的模拟环境设施由集装箱改造而成，可以很好地模拟黑暗、狭窄、氧气含量低等特点，且花销不大。

据悉，美陆军地下作战训练包括：如何在地下特殊空间进行有效导航、通信、清除主要障碍物以及对敌发起攻击等。训练的重点目标是各级部队的指挥人员。他们要学会对执行地下作战任务的部队进行编组、制定地下作战计划以及在地下环境中指挥大规模作战行动。对士兵的训练则相对简单些，因为地下作战在某些方面与房屋清理行动类似。■石纯民 董建敏

百度文库2020-3-27

浅议现行非税收入管理制度下防空地下室易地建设费的管理

防空地下室易地建设费是人防建设经费的重要组成部分，也是人防部门依法收取的非税收入的主要来源。按照人防有关规定，新建民用建筑因特殊情况无法同步修建防空地下室的，应向人防主管部门缴纳易地建设费，收取的易地建设费必须要专项用于易地建设人防工程，进行专款专用管理。但事实上，在现行非税收入管理制度下，易地建设费被列为非税收入，全额缴入国库，作为财政资金纳入政府预算，由财政部门进行统筹管理。显而易见，易地建设费的本质特点与管理现状是相互矛盾的。那么，如何在现行非税收入管理制度下实施易地建设费管理，成为我们人防基层工作者必须要去思考的一个课题。

一、非税收入管理制度在我国的变迁和发展

非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。非税收入包括行专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营性收入等。

改革开放之前，我国对非税收入实行统收统支，基本上落实了“收支两条线”管理。行政事业单位都严格按照国家的规定进行财务管理，所有收入上缴财政。

改革开放以后，各项经济改革措施陆续出台，国家允许各级政府设立预算外收入项目，并允许行政事业单位积极创收，把原先财政直接管理的非税收入下放给了单位管理。各单位收取的非税收入，分散存放在各自在银行开设的单位账户中，纳入预算外资金管理。由于管理松散，各单位事实上将非税收入变成了部门收入，形成“单位自己的钱”的概念，“自己收自己用”，多收可以多用。

随着我国经济社会的改革发展和社会主义市场经济制度的逐步建立，我国政府实施了规范收入分配秩序、清理津贴补贴、治理“乱收费、乱罚款、乱摊派”以及部门预算、国库集中收付、政府采购、新的政府收支分类等改革，撤销了单位的银行账户，将非税收入重新纳入财政统管。2012年修订的《行政单位财务规则》规定，行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业收费等，不属于行政单位的收入。2014年新修订的《预算法》规定，政府的全部收入应当纳入预算管理，上缴国库，实行国库集中收缴和集中支付制度。于是，所谓“单位自己的钱”的概念不再存在，“自己收自己用”的管理模式一去不返，单位的所有收入必须缴入国库，支出由财政按单位预算安排拨付。至此，非税收入管理实现了由预算外到预算内、由专款专用到国库集中收付、由部门收入到财政收入的重要变化。

二、防空地下室易地建设费理应专款专用

《中华人民共和国人民防空法》中规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《人民防空工程建设管理规定》中进一步规定，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人防主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人防主管部门统一就近易地修建。

可见，防空地下室易地建设费的收取是在防空地下室无法结建的特殊情况下，为了保证建设单位同步履行修建防空地下室的法定义务，采取的一种补充性措施。收取的防空地下室易地建设费的用途只能是易地修建人防工程。否则，易地建设费的收取就失去其应有的目的。

因此，《国务院 中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号）、《人民防空工程建设管理规定》和《关于规范防空地下室易地建设费的规定》等相关政策规定中明确，人防主管部门收取的防空地下室易地建设费，专款专用，专项用于易地建设人防工程。

三、防空地下室易地建设费管理现状

在财政部制定的政府收支分类科目中，防空地下室易地建设费被列入至一般公共预算收入科目，属于非税收入中的行政事业性收费。人防主管部门征收的易地建设费，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”和纳入预算管理，采取“单位开票、银行代收、财政统管”的方式，收缴分离，直接缴入财政部门在银行设立的非税账户，定期划解国库，成为地方政府财政收入，由财政部门统筹管理。

在这种管理模式下，人防部门已经失去了对防空地下室易地建设费使用管理的控制。因为，易地建设费缴入国库，融进财政资金的“大海”，每年随着地方政府财政预算支出而不断“消耗”，根本分不清它的实际支出方向和剩余总量。

在一些地区，人防部门通过对年度预算资金结余循环结转来确保对于包括防空地下室易地建设费在内的人防建设经费结余存量的控制，其实这种方法只是掌握了一个结余存量的数字而已，没有实际意义，而且不可持续。2012年以来，国务院和财政部先后印发了多个文件，要求进一步盘活财政存量资金，推进财政资金统筹使用，提高财政资金使用效率，优化财政资源配置。其中，特别强调对于结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。

在现行非税收入管理制度下，防空地下室易地建设费的使用管理已经违背了征收的初衷，改变了专项用于易地建设人防工程的本质用途，完全变为地方政府财政收入的一部分，用于地方经济社会发展和服务民生。

四、加强防空地下室易地建设费管理的建议

从人防部门来讲，对于防空地下室易地建设费的管理有个最大的弊端，就是没有国家层级法律条文的支撑，《人民防空法》中没有关于易地建设费征收和管理的条款。虽然目前地方关于实施《人民防空法》的立法中均有“依法筹集的社会负担的包括防空地下室易地建设费在内的人民防空经费，必须缴入同级财政专户管理，专款专用”的规定，但按下位法服从上位法的原则，易地建设费管理必须首先服从《预算法》的规定。

当然，实施财政专户管理在理论上可以实现。《预算法》中规定，对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。但这涉及到国家立法和顶层设计，一时半刻还难以实现。

面对防空地下室易地建设费的管理现状，一味强调专款专用、专户管理已经毫无现实意义。我们作为人防基层工作者不应埋怨制度的不合理，不应坐等政策落地，而是应该主动适应当前的非税收入管理要求，立足实际，尽职履责，切实抓好易地建设费管理，多利用财政资金修建公用人防工程，实现易地建设人防工程的“殊途同归”。笔者建议当前应主要抓好以下方面：

（一）依法履行人防职责，规范征收易地建设费。要依法履行好人防部门的职责，树立正确的收费观念，不要因财政预算收支脱钩、收入上缴财政与单位无关等，而消极收费、被动收费。要切实按照易地建设费征收程序和标准，认真抓好易地建设费征收，做到应收尽收，严禁不符条件的减免和缓征。

（二）科学编制部门预算，保障民防工作开展。要提高预算管理意识，重视预算编制工作，确保人民防空建设经费列入预算。要科学编制部门预算，根据年度工作计划细化预算，合理安排好开展民防各项工作所需经费。要充分利用好财政资金，推进民防各项工作顺利开展，特别是加快公用人防工程修建。

（三）加快公用工程修建，完善城市防护体系。要积极落实《人民防空法》中“公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人防主管部门负责组织修建”的要求，加大公用人防工程建设力度，多修建一些对完善城市防护体系具有重要作用的公用人员掩蔽工程、疏散干道工程和配套工程。要对照《城市人防工程总体规划》，结合国民经济建设五年规划，同步制定公用人防工程修建规划，落实奖惩措施，以规划的形式强制推进公用人防工程建设，促进城市防护体系早日完善。

（四）深入开展绩效管理，提高工程建设效益。要牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”的理念，增强工程建设责任和效率意识，切实开展公用人防工程建设绩效管理。要加强对公用人防工程项目的前期论证、评估和把关，努力建成战备效益、经济效益和社会效益三者有机结的人防工程，坚决杜绝“烂尾工程”、“问题工程”。

锡盟人防2019-12-23

京城地下从“洞”到“城”的变迁

从北京地铁10号线北土城站出口向东北方向望去，在鳞次栉比的大厦丛中一眼就能看见奥体文化商务园区。园区下面有一座大型地下综合体工程，是北京市民防工程的一个新样本。

11年前，奥体中心还是一个城中村，配套的人口疏散基地只能容纳千余人。2008年北京奥运会改变了这里，瓦房变高楼、荒地变公园，人流、车流激增，常住人口数倍猛增。“奥运经济刺激这一地区的房价猛涨，要建成配套的人防工程，投资额度非常大。”北京市人防办工作人员梁兴伟说，“我们只能采取平战结合的方式，协调有关部门，在开发利用地下空间时兼顾到人民防空的需求。”

平战结合，是改革开放后人民防空工作最大的改变。1978年，第三次全国人民防空会议确立了“全面规划、突出重点、平战结合、质量第一”的新时期人民防空工作方针。从此，我国人防建设的指导思想开始了战略性调整，由单纯的人民防空工程建设转变到人民防空工程、组织指挥、通信警报、专业队伍和科技教育协调发展上来，由计划经济体制下单一的行政管理转变到适应市场经济要求的综合运用行政、经济、法制等多种手段上来，由只注重战备功能转变到综合发挥战备、社会、经济三个效益上来。

为解决开发建设中的投资问题，各地人防部门广泛吸纳社会资金联合开发。国家也及时调整了政策，从而形成一股新的地下空间开发热潮。正在建设的奥体中心地下综合体工程，即是以地铁为骨干，以防空地下室为主体，以专业配套工程为重点，以地下空间兼顾设防为补充的防护工程体系，充分体现了“一个工程多种用途”的原则。

不仅是奥体中心，在北京的地下，“防空洞”既作为战场，也当成市场建设——纵横交错的地铁、商场、博物馆、电影院在服务社会服务人民的同时，也兼顾战时防空的需求。昔日的生命保险空间变成了地下停车场、旅馆、餐厅、医院和仓库……

2011年5月，《北京市人防工程和普通地下室安全使用管理办法》出台。北京市民防局依据此办法加快人防工程管理整治工作。他们积极引入市场机制，在保持人防工程战时效能的基础上，增加其便民性。在这种理念推动下，近年来，北京市人防工程开发公益功能日益突出：西城区月坛雅集传艺荟集中了60名全国工艺美术大师的数百件非遗作品，被联合国教科文组织授予“世界文化遗产青少年传习基地”；丰台区方庄民间艺术馆，建筑面积将近500平方米，设有书画、布艺、剪纸、环保等10个工作室，10余位民间工艺大师在此传道授业；大兴区永华南里社区邻里文化展览馆，建筑面积1100平方米，集中展示邻里文化的影像资料、社区榜样的风采；门头沟区防空防灾宣教体验馆，设防空防灾两大知识展区，布展面积2300平方米，集人民防空、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件知识、宣传教育培训于一体的综合性宣教场所，通过图文展示、实物模型、幻影成像、投影视频、触摸互动等形式，把声、光、电有机结合，为广大市民学习体验防空防灾知识与掌握应对突发事件基本技能提供了平台。朝阳区安贞街道青少年阅读体验基地，集手工制作、安全技能培训、才艺展示于一体，逢年过节举办民防主题庙会…… 而这些人防工程里的屏风、石膏墙、玻璃门都可随时拆除，稍加整修便可还人防工程原貌。据悉，目前北京市用于公益便民类人防工程共计3500多处、超过1600万平方米，占到全部在用人防工程总面积的92%。

进入上世纪80年代以来，世界各国都将民防的单一职能扩展为战时防空抗毁、平时抢险救灾的双重职能。改革开放40年来，我国也积极探索战时防空与平时抗灾救灾相结合的新模式，充分利用人防组织、人员、技术和设备设施，主动承担了一些防灾救灾特别是核应急、化学事故应对、特种救援等任务，填补了防灾减灾救灾的空白领域。北京市人防办改称民防局，积极参与应急管理，尤其是应对北京“7·21”特大暴雨，雅安、鲁旬抗震救灾、党的十八大、十九大、国庆60周年庆典、奥运会等重要会议的应急通信保障任务中，圆满完成上级交给的各项任务，有效发挥职能作用，彰显了人防人的卫国护民情怀。

人民防空为人民。党在新形势下的强军目标指明了人民防空的发展方向，对人民防空提出了时代要求，提升核心能力、履行使命任务更加紧迫。军民融合发展战略的实施，国防和军队改革的深化，给人民防空建设带来了新的历史契机。工业化、信息化、城镇化的快速推进，物联网、大数据、云计算的推广应用，更为人民防空建设注入了活力。

2018年11月8日，根据《北京市机构改革实施方案》，北京市民防局更名北京市人民防空办公室，仍作为市政府直属机构。在新的形势下，北京人防全体干部职工将聚焦使命任务，强化人民防空建设，砥砺奋进，再铸辉煌！

赤峰市人防办2020-1-16

人防地下室裂缝控制问题探讨

人防工程是一种具有特殊功能要求的建筑物，对密闭性要求很高。但人防工程结构存在的裂缝问题，

会对密闭性产生不利影响，必须加以控制。

人防地下室裂缝特点

通过对大量人防工程的实地调查，发现地下室的裂缝具有以下特点：顶板裂缝大多数与跨度方向呈45度左右的斜角，个别裂缝穿过两块以上的顶板；如果地下室上部有塔楼，则顶板的裂缝大多数集中于塔楼和地下室交界处的两侧；地下室部分裂缝相交呈八字形；墙面裂缝多数垂直地面且相互平行，宽度自下而上逐渐变窄。

人防地下室产生裂缝的原因

一是混凝土等级确定不当导致裂缝。人们习惯上认为混凝土强度等级越高安全系数越大，但采用高强度混凝土就必然要采用高标号水泥，并增加水泥用量，导致水化热的提高，增加了早期混凝土的热胀，从而加大了混凝土温度降低以后的冷缩，造成裂缝出现。

二是结构约束作用导致裂缝。现代结构规模日趋增大，超长超厚及超静定结构成为普遍采用的结构形式。这种结构形式有显著的约束作用，对于各种变形必然产生较大约束应力。特别是在上部建有塔楼的人防地下室中，在塔楼与人防地下室交界处，由于两侧所受荷载及两侧结构的刚度或柔性有显著差异，使其变形差异增大。由于超静定结构的强约束作用，在塔楼与人防地下室交界处的顶板极易产生裂缝，并穿透两块以上的顶板。

三是基础沉降导致裂缝。在上部建有塔楼的人防地下室中，其上部荷载和结构刚度差异很大，在不同的静荷载和施工荷载作用下，其沉降位移将很难协调一致，不均匀沉降导致塔楼与人防地下室交界处大梁两侧的楼板在支座处产生负弯矩，造成45度裂缝。在很多塔楼与人防地下室交界处附近的墙体垂直裂缝和八字形裂缝同样也说明了这种由沉降差异而导致的裂缝。如果塔楼与其余大片人防地下室的地质情况存在差异，则裂缝更为明显。

四是选用材料不当导致裂缝。最常见的是选用泵送商品混凝土导致裂缝。泵送混凝土的特点是水泥用量增加，水灰比加大，砂率加大，骨料粒径减小，用水量增加，这必然导致水化热增加和收缩量加大，即便很薄的结构，其收缩也很大。

五是施工工艺不当导致裂缝。如混凝土的养护不好、拆模过早等。养护不好将直接影响混凝土的抗裂能力；在混凝土产生足够强度以前，过早拆模以及在混凝土施工面上过早施加荷载或从事其它工序，会破坏混凝土结构，降低承载力，导致产生裂缝。

裂缝控制设计原则与措施

首先我们必须认识到钢筋混凝土结构的裂缝是不可避免的，但其发展程度是可以控制的。裂缝控制主要是通过合理的设计、施工、材料选择等综合技术措施实现的。

一是合理选用混凝土强度等级。在保证地下室外墙板结构整体性和抗渗性达到要求的前提下，混凝土强度等级一般不宜超过C30，从而可保证水泥用量限制在合理的范围内。

二是采用合理的技术措施。裂缝是由于结构相互约束限制混凝土自由变形而产生的，只要采用合理的技术措施，改善约束状态就能有效防止裂缝的发生、发展。

三是优化设计方案。针对基础沉降不均引起裂缝的情况，在设计中应注意上部结构的均衡布置，以减少上部荷载不均导致沉降差异。对于地质存在差异的情况，需严格控制不同地质条件下的沉降量，通过采用复合地基的方法或通过调整桩基的桩长、桩数、桩径等来调整各部分的沉降量，以达到整个工程均匀沉降，减少沉降差引起的变形裂缝。

四是采取适当的构造钢筋或构造措施来控制裂缝的开展。在满足规范的条件下，直径小而且间距密的配筋，可使混凝土的干缩变形更趋均匀化，若能增加配筋率，更能提高极限拉伸，减少干缩变形。

五是针对泵送混凝土的特点，采取相应措施控制裂缝。主要措施有控制混凝土单位用水量，尽可能减少坍落度；尽可能降低每立方米混凝土的水泥用量；严格按规定控制混凝土搅拌时间；混凝土应分层浇注。

延安市人民防空办公室（民防局）2020-1-23

城市地下空间商业开发问题与对策

随着我国经济社会的巨大发展，许多城市已经具备了大规模开发利用城市地下空间的各个要素。一是城市土地资源有限，特别是占用耕地受法律保护和行政审批越来越严，建设用地日趋紧张，而旧城改造整合利用的土地面积不足，不能满足建设开发市场需求，因此，城市地下空间开发利用成为今后发展趋势。二是城市建设投融资能力大大增强，投融资渠道多元化，具备大规模开发城市地下空间的经济实力。三是工程建设技术及装备水平不断提升，为城市地下空间开发建设提供了强有力的科技支撑。四是城市规划建设理念的进步与更新，城市空间拓展不仅仅是向空中延伸，同时，更加注重充分利用地下土地资源，如：城市地铁、地下商业街建设等。但是，在城市地下空间商业开发过程中，又遇到一些现实问题摆在我们面前，亟待研究并加予解决。

l、城市地下商业开发建设标准问题。对于地上商业开发建设，我省是按地面建筑总面积3%～5%的标准修建防空地下室；10层以上民用建筑，其防空地下室面积不足地面首层面积的，按照地面首层面积修建防空地下室。那么，对于单建式地下商业开发建设，按地下建筑面积多大比例修建防空地下室？地下二层及以下又按多大比例修建？目前，尚未有一个统一、明确的建设标准。有的地方或少数工程项目按全部地下建筑面积修建的防空地下室，然而绝大多数开发商不愿意投资，主要原因是防空地下室产权不够明晰，使用期限较长和存在一定的经营风险，且建设成本较高；有的地方则是参照人防“结建”丁程，按建筑总面积3%～5%的标准修建防空地下室，由人防主管部门向政府申请划拨土地，工程竣工后防空地下室产权无偿移交人防主管部门，其它部分建设单位可以进行出让、转让、租赁、抵押等交易。显而易见，开发形式不同，差异会很大，完全靠双方洽谈。

2、人防工程产权问题。地上建筑依法办理有房屋产权登记、土地使用证，并允许出让、转让等。地下建筑防空地下室部分的产权属于国家所有，不能同地上建筑一样可以进行市场交易，但人防“结建”工程平时用作地下停车库的泊车位或地下商场的摊位已经被私自买卖，这种没有产权的车位、摊位买卖，实质上是一种租赁行为（一般和土地使用期限相同），买卖合同实质上是租赁合同，根据相关法律规定，租赁合同期限不得超过20年，超过部分不受法律保护。若小区停车库、地下商场建筑面积计人了公摊面积，建设单位不仅侵占了国家利益，还侵占了全体业主的切身利益，因为，一是没有产权的私自买卖违法，二是若已计人成本则收益应当归业主所得，或收支受业主监督合理使用，如用于地下停车库维护管理。

3、人防工程维护管理问题。人防工程实行“谁建设、谁管理，谁使用、谁管理”的原则，一些结合民用建筑修建的防空地下室达不到防核防化标准，早期的工程建设项目防空地下室出人口和室内防护隔墙只安装了门框，门扇、通风、给水等设备均未安装实施到位；现在的工程建设项目虽然防护设备都已安装，但基本上未安装防化设备，战时转换由谁负责？且战时转换工作量逐年在递增，转换所需时间愈来愈长，设备生产企业平时无大量产品储备及安装人员和吊装运输设备储备，根本不能保证战时转换时限要求。建设单位或使用单位平时维护管理经费和责任不落实又怎么办？有些建设单位将房产出售后早已离去，物业管理公司经营靠收取小区业主缴纳的物业管理费，其管理范围主要负责小区内卫生、保安、绿化、水电和电梯维修等保障性丁作，人防设施养护维修工作无人承担，小区业主管理委员会绝不会召集全体业主共同出资来维护人防工程设施。

4、人防工程监督执法问题。对人防工程建设中的违章行为行政处罚不严。现行的人防法律法规不够细化，具体操作时往往遇到一些棘手问题，对各类建设管理违规行为处罚也较轻，起不到警示惩戒作用。人防主管部门行政执法手段欠缺，如对拖欠易地建设费，建设单位虽然认可但坚持缓交的行为又如何处理？对维护管理不到位、又拒不改正的，建设或使用单位接受处罚了又怎么办？等等。

针对上述一系列问题，为了准确把握和执行政策，有利于实际工作中操作，笔者认为应从以下几个方面人手：

1、完善人防法律法规。明确统一的建设管理标准，制定实施细则，规范行政审批程序。建议单建式地下商业开发建设项目按层数划分，并视层数按一定比例递减修建防空地下室较为适宜。如：负一层按地下建筑面积全部修建防空地下室；负二层和负三层分别按地下建筑总面积70%和30%的标准修建防空地下室；综合考虑工程地质、投资成本等因素，负四层及以下暂时按地上建筑3—5%的修建标准执行，鼓励向地下深处开发，促使地下空间开发利用最大化。递减比例的大小还可以再认真研究确定。同时，人防丁程建设和平时使用应给予免收营业税、房产税、企业所得税等税费的优惠政策。

2、做好人防工程平战结合。必须明确各类人防工程均属于国防资产性质，其产权应当为国家所有（同土地所有权性质）。鉴于商业开发建设的防空地下室，其投资建设主体和资金来源不同、管理使用主体和保密程度不同，需要制定战时国家征用办法，平时允许商业开发地下建筑和地上建筑一样市场化运作，地下开发建设可以借鉴地上开发建设的整套规范运行模式，土地挂牌出让、按规定标准修建、依法进行使用权出让转让等交易。

3、明确建设、使用单位的责任和义务。严格建设标准，明确允许转换的具体内容，建设单位必须按防核防化标准一次性建设到位。凡平战结合工程应由建设单位负责制定防空地下室战时转换方案，保证在有效转换期限内投入正常使用；建设或使用单位负责制定平时使用防空地下室的养护维修管理方案，落实经费和责任，切实履行保障人防设施完好率的义务。

4、进一步加强行政监督管理。人防主管部门应加大行政执法力度，对不履行责任和义务的建设或使用单位依法进行查处，提高建设违章处罚金标准；对不履行防空地下室维护管理责任的，新增可追缴建设或使用单位养护维修费用的法律条款；所追缴的罚金由人防主管部门负责组织进行防空地下室的维护管理。

总而言之，在城市地下空间商业开发热潮来临之时，我们应当与时俱进，尽快研究解决开发建设中遇到的矛盾和问题，制定对策，破解难题，正确引导城市地下空间开发建设，避免少走弯路。

襄阳市民防办公室2020-7-14