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长沙市利用地下空间的战略研究

长沙市处于地下空间开发利用的初期发展阶段，其城市发展受到水资源、能源和土地资源紧缺的限制。

1 不断增长的对地下空间利用的关注

长沙市尽管在利用地下空间方面起步较晚，但对其使用可能性的关注却在增长， 这部分是由于基础设施和空间规划方面的问题不仅数量多，而且复杂性也在增加，加之诸如环境、自然和可居住性等质量意识不断增长，这种关注已不限于目前准备实施的较大工程(一般为基础设施工程) 采用地下工程方案，而且还考虑地下工程对未来发展有何益处。 人们认识到利用地下空间需要更全面深入的观点，这种“战略观点”会指出地下建设所提供结构性方案能够在消除长沙市为保存珍贵空间和环境资源所受压力的作用大小, 而同时增进城市空间开发和基础设施的功能性。这些是进行“利用地下空间的战略研究”的原因。

2 地下空间开发和利用困境

2.1中心城区交通拥堵态势日趋严重。

中心城区道路桥梁设施布局已经无法满足交通需求，城市道路新建、改建、扩建的速度远远赶不上交通发展的速度。由于中心城区人口密度大，部分区域功能重叠、建筑容量、市政设施布局过度集中，致使形成了制约城市经济发展的交通拥堵。

2.2城市建筑地面空间日益拥挤。

主要表现在中心城区建筑容量过大、高层建筑总量过多、布局不够合理，使城市建筑地面空间日益拥挤，导致城市市政公用设施容量超载，基础设施服务能力和水平降低。中心城区绿地不足，生态环境恶化，以及城市综合防灾、抗灾能力降低，严重危害了城市的发展。

2.3道路表层空间利用已呈饱和。

长沙市在近几十年的城市发展过程中，城市地下埋设了各类市政管线。尤其是中心城区，地下市政管线的埋设更为密集。因此，轨道交通的站点、出行通道布置与相关城市基础设施建设、运行矛盾日益突出。

2.4中心城区内城市道路的各类架空线的埋设入地任务繁重。

由于地下各类缆线本身所具有安全性高的特点，架空线入地已成为当前世界的必然发展趋势。目前，城市架空线入地水平的高低已成为反映城市社会经济发展综合水平的标志之一。欧美发达国家从20世纪60、70年代就开始架空线入地研究，90年代后期进入集中建设时期。根据长沙市总体规划，到2015年，长沙市内80%的信息通信线将埋入地下，同时，景观区域、景观道路、湘江两岸、五一广场、芙蓉广场、东塘商务圈全部的架空线入地，任务十分繁重。

3 地下空间开发利用的制约因素

当比较地下与地面建筑时，可确定一些实现和利用地下建筑时可能有的制约因素，这些制约因素首先是地下建设成本较高，加上在做地下或地上建设的比较时，社会及政治方面难以定量, 例如资金来源。此外，遇到的制约因素还有使用地下空间时的感觉、建设时运用某种技术的效果、安全性和服务方面的不确定性，以及建设期间和以后可能遇到的麻烦和损害，这些都与地层条件等有关。

长沙市处于地下空间开发利用的初期发展阶段，其城市发展受到水资源、能源和土地资源紧缺的限制，这要求城市发展应控制在一定规模之内，要求地下空间的开发利用应当统筹在整个城市发展的总体框架之内，适度开发，科学发展。

地下工程可逆性较差，如不能科学合理的开发利用，会造成很大的损失和浪费，因此要求地下空间开发利用应做好前期研究，科学规划论证，把握质量。地下设施安全要求较高，一旦发生安全事故，危害性大，处理难度较大，应科学设计、严格管理、做好灾害的预防和应急准备。地下工程土建造价较高，约是地面工程的3倍左右，地下空间的通风、采光、照明要求也比地上高，其运营成本较高。考虑到地价、拆迁等因素，以及该工程建设的环境和社会效益，应综合评价地下空间开发利用的经济成本。

目前，长沙市地下空间开发利用没有完善的法规政策的指导，缺乏成熟的投融资体制的支持，人们对开发利用地下空间的认识还存在很大差异，在不同程度上制约着地下空间的开发利用。此外，长沙市目前还没有编制地下空间开发利用规划，而且许多城市建设的重点地区还没有地下空间开发利用详细规划的指导，造成当前建设和规划指导的脱节。

4 地下空间开发利用的重要性和紧迫性

4.1交通设施地下化已成为建设发展的必然。

《长沙市城市总体规划》提出的城市地下高铁的建设是城市的大动脉和生命线建设，长沙轨道交通建设由于受到地面空间、环境资源的限制必然以地下线路为主形成大规模的客运输送系统，并沿轨道交通轴线逐步开发、整合与建设形成具有多功能的交通枢纽和地下综合体。同时为了更有效地利用地面空间和保护城市环境，应当建设地下高速公路隧道，加快从城市内部及城市到达城市中心区的移动速度，并与地面高速道路、公路有机连接，形成有机的、立体的道路网络系统，提高整个城市的运营效率。随着汽车的大量增加，中心区的停车问题日益严峻，现有的中心区停车场无论在面积上还是在管理上都难以满足要求，由于地面停车场的开发已呈饱和状态，开发利用地下停车将势在必行。

4.2开发利用地下空间将有利于保护城市环境。

城市发展的历史也是城市不断深化利用城市地下空间的历史。随着人们对地下空间价值的进一步认识，各类城市的综合性基础设施也越来越区域地下化。长沙市在环境保护方面要达到净化空气、保护水源、降低噪音、提高城市卫生清洁质量、中心城区要增加绿化和公共空间、减少容积率、减少建筑总量，基本形成人和自然和谐的生态环境，除了大力建设地下交通设施外，还要大力建设地下市政管线公用沟、地下能源设施、地下物流系统等大量基础设施。

4.3地下空间开发将不断完善城市的防灾抗灾能力。

地下设施在防灾抗灾方面效果显著，如建设地下街道可以疏散大量人群；建设地下仓库可以储藏粮食、物资、能源等，以备非常时期用；地下建筑的抗震性能也明显强于地上建筑，这不仅在防自然灾害中起到重要作用，即使是战争时期，也是防核、防常规武器的重要手段之一。长沙市人口密集，更需要增强地下空间开发，提高城市防护能力。

4.4地下空间开发将大大提高经济效益、社会效益和环境效益。

在城市建设中将市政基础设施及相关建筑物放入地下，使地面空间大为舒展，对节约出的地面空间在进行综合开发，将会带来良好的社会效益和环境效益。另外，地下空间开发本身也会带来巨大的商机，形成巨大的经济效益。总之，地下空间开发利用带来的经济效益、社会效益和环境效益是多方面的，如节省了社会总体的时间量，缓和了交通，增加城市的绿化面积，提高城市安全等。

5地下空间开发利用的战略研究

长沙是湖南省的省会，是全省的政治中心和文化中心，是全国著名的古都和娱乐性大都市，地下空间的开发利用必须突出和加强长沙市作为行政中心的战略地位，为防空、防灾提供充足的后备空间，以开发利用地下空间来促进城市综合防灾空间体系的建设和综合防灾减灾能力的提高，使地下空间成为长沙市整个城市的有机组成部分，形成安全、高效、系统的地下空间系统，从而促进长沙市城市地上空间、地面环境、地下空间的三维立体化协调发展，这是长沙市开发利用地下空间的首要目的。在此基础上，应突出以下策略： 5.1 超前意识

长沙市地下空间的开发利用应与城市发展战略相适应，从总体规划层面入手，制定长期发展策略，要求地下空间开发利用在策略上应适度超前，因此长沙市现阶段应该提出大长沙市区域考虑地下空间利用，考虑深层（-50m以下）地下空间开发利用，尤其是安排关乎国计民生的重大城市基础设施；发展地下快速路系统、地下物流系统以解决未来城市交通问题；地下空间再开发等远景概念。

建筑网2019-7-21

遵义市城镇地下空间科学开发利用的思考

为拓展城市空间容量，推动土地资源节约化发展，今年我办牵头与市国土资源局、市城乡规划局、市住房和城乡建设局和市公安交通管理局对我市科学开发利用城镇地下空间工作情况进行了深入调研，并组织相关人员赴四川省南充市、湖南省长沙市及重庆市进行实地考察学习，对我市科学、合理、有序地开发利用地下空间资源提供科学的参考依据。

一、我市城镇地下空间工作的现状

我市城镇地下空间开发利用工作起步较早，上世纪70、80年代，根据国家人防战备的需要，我市主要在中心城区就开始利用地下空间单独建设人防工程。上世纪90年代起，随着城市建设的深入和《人民防空法》的颁布实施，我市逐步加大了同步开发利用地下空间建设的力度，建设目的从满足人防战时功能需要拓宽至地下平时停车、商业、交通等需求，建设方式也从单独建设方式转变为主要为结合城市建设同步建设方式，除中心城区结合城镇建设修建了大量的地下建筑外，各县（市）也逐步结合城镇建设开始修建地下建筑。近年来，随着省委“工业强省、城镇化带动”主战略和“两加一推”主基调的深入实施，掀起了城镇地下空间开发利用建设的热潮。

截至目前，我市开发建设城镇地下空间总建筑面积约

1502.57万平方米，其中与地上建筑同步建设约964.36万平方米；开发深度多为10米左右，最深约18米；城镇地下建筑占地约688.67万平方米，占城镇建成区的13.16％；已平时利用地下建筑约722.01万平方米，其中商业设施占4.49％，停车设施占87.9％，交通设施占0.76％，仓储设施占0.83％，市政公用设施占1.1％，其他占4.92％。

二、我市城镇地下空间开发利用的主要做法

从调研情况看，自全省第二次城镇化推进大会召开后，根据市委市政府部署，我市各地各部门进一步加大了城镇地下空间开发利用工作力度，加强了城镇建设同步地下空间开发的规划和建设，加强了地下建筑的利用和管理，促进了城镇地下空间的科学开发利用。

一是规范了城镇新建民用建筑项目落实同步开发建设地下空间情况的审批。规划部门在项目设计方案审查中严格了执行项目方案停车设施规划指标需求，凡方案地上停车规划指标不能满足规范要求的，必须开发地下空间建设地下停车设施以满足规范要求；人防部门在防空地下室建设审批中严格落实“应建必建、以收促建”以满足人防战备需求。

二是注重了城镇地下空间工作的统筹协调。如湄潭县人民政府建立了本区域科学开发利用城镇地下空间工作领导小组，形成了由政府主要领导挂帅，相关领导负责，相关部门及镇政府负责人齐抓共管、分工负责的统筹机制，有力推动了工作。

三是完善了城镇地下空间开发利用的建设规划及编制。市规划、人防部门牵头编制完成了《遵义市中心城区地下空间开发利用专项规划》和《遵义市中心城区人防工程规划》，并已经市政府批复实施；市发展和改革委员会牵头编制了《遵义市轨道交通线网规划研究》并已获专家评审通过；遵义县、桐梓县、湄潭县等启动了城市地下空间开发利用规划的编制工作；习水县、道真县等完成了城市人防工程规划的编制工作。

四是加强了城镇地下空间土地的使用管理。市国土资源局认真落实省国土资源厅《关于规范办理改变土地使用条件手续有关问题的通知》（黔国土资发[2008]133号）要求，鼓励新建民用建筑项目充分开发利用地下空间，同时牵头制定了《遵义市人民政府关于按照楼面地价出让房地产开发用地的通知》，对地下空间土地使用程序和计价方式等作了明确说明，现正在报批中。

五是启动了重要地段地下空间建设项目的可行性论证。我市中心城区如澳门路、香港路、中华路等繁华地段，已有多个社会企业准备投资开发地下空间，市政府办、市人防办按市政府分管领导要求，组织市规划、发改、环保、园林、国土、住建、城管、交管、交通等部门及红花岗区、汇川区政府相关领导和专家进行了论证，并向市政府作了专题汇报，目前相关项目方案正在进一步完善中。

六是强化了地下建筑工程施工的质量管理、安全管理、竣工备案和档案管理。住建部门严格执行《城市地下空间开发利用管理规定》，将地下空间的工程勘察设计，施工、监理等纳入资质管理范围，对项目开工严格进行施工许可管理，并对项目施工、安全纳入了质量、安全监督管理范围，同时加大与人防部门的协作，强化了防空地下室施工质量监督管理，杜绝了地下空间工程质量、安全事故的发生。市住建局牵头制定了《遵义市城市地下管线工程档案管理实施细则》，已经市政府批准实施，对地下空间管线的竣工备案及档案要求作了明确。

总体来看，我市城镇地下空间工作发展还存在新建项目同步地下空间开发的比例偏低，利用比较单一，基本用作停车，难以适应城市发展与空间资源高效利用的需要。城市地下空间的规划管理涉及到建设、规划、发改、文化、旅游、人防、电信、供电、供水、供气和辖区政府等部门，而目前我市尚未设置综合管理机构，缺乏信息互通、协调一致、运转规范的工作机制，导致各自为政、职责不清、多头管理的现象，不仅影响了地下空间开发的整体推进，也造成地下空间开发利用项目落地难，使得已建地下工程不能充分发挥其战备效益、社会效益和经济效益。

三、加强我市城镇地下空间开发利用的建议

一是完善考核机制。进一步明确各地各部门科学开发利用城镇地下空间工作年度、阶段目标任务，建立完善目标任务完成情况考核评价体系，纳入政府城建系统目标考核内容，保证工作推进。

二是制定管理办法。由人防办牵头研究制定《遵义市地下空间开发利用管理办法》，对城镇地下空间的管理机构及职责分工，规划、用地、工程建设、产权登记、使用维护等管理要求做出明确，为城镇地下空间开发利用健康有序发展提供了法理依据，实现地下空间管理的法制化、规范化。

三是完善规划体系。由市规划局和市人防办牵头研究制定地下空间开发利用规划编制的技术规程，指导督促各县、区、市及有关部门在城市总体规划范围内编制地下空间开发利用专项规划、地下空间开发利用控制性详细规划、城市地下空间土地利用规划、地下空间交通专项规划、地下管网专项规划、地下空间资源利用综合规划等专项规划，实现地上地下的统筹建设和地下资源的综合利用。

四是发挥城市功能。由市国土部门牵头研究制定社会化投资单独开发建设地下空间的政策和程序，促进社会资金投资开发地下交通、停车、市政、防空防灾设施等地下空间建设。

遵义市人防办质监站2019-10-6

温江区加强地下空间整体开发和利用研究

按照区委、区政府加强地下空间整体开发和利用的要求，区建设局牵头编制了《温江区地下空间开发专项规划》。《规划》以促进我区地下空间网络化、系统化发展，构建地下空间体系为目标，拟通过持续的开发利用，逐步实现重点地区地下公共空间、停车设施连线成网，重点地区内实现人防工程与地下空间开发有效融合；建成一定规模的综合管廊，推进轨道交通建设，完善城区地下公共设施、停车设施的规划建设。根据初步规划，我区未来一段时期地下空间整体开发规模约1700万平方米，主要拟实施三大类地下空间利用项目。

一是地下公共设施。包括地下商业街3处，总长度约为2400米；地下综合体13处，包括商业网点中规划综合体6处，结合轨道交通站点新增地下综合体9处；结合城市公园绿地和社区服务设施用地，补充地下公共服务设施共4处，分别为老城中心绿地、红桥社区、浩旺公园和新春公园地下公共服务设施，以社区级体育休闲设施为主，结合地面社区服务设施功能，补充文化、娱乐休闲等功能的服务设施。

二是地下交通设施。包括地下车行道，暂拟在光华城市中心片区（为地下空间重点开发区）设置1-2处地下车行环路；地下步行通道网络，拟在地下空间重点开发区和次级开发区结合轨道站点，设置9处地下步行通道网络；地下公共停车设施，初步规划建设地下停车场22个，停车位约3400~11690个。

三是地下市政设施。包括地下污水处理厂，规划设置金马污水处理厂和永宁污水处理厂为地下污水处理厂，温泉城市污水处理厂远期扩建为地下污水处理厂。地下变电站，城区内新建110KV变电站，全部为地下变电站。地下垃圾转运站，成外组团南侧大型垃圾转运站设置为地下垃圾转运站，生活垃圾转运站结合城市绿地、运动场、停车场等地面设施独立建设，或结合居住区公共绿地设置为地下式，也可结合其他工业或民用建（构）筑物共同建设。

目前，温江区地下空间开发专项规划工作已完成阶段性成果方案提交，我区已提前启动项目转化工作。2017年已启动首批7个地下停车场建设，截止目前，项目进度如下：（1）涌泉派出所停车场项目，已取得用地预审函、选址意见书，正在编制环评报告，已上土管会，已完成初步设计并取得区建设局批复，后因初设图中应急避难场所有修改，待初设图修改后完成概算编制，施工图设计已完成,正在进行施工图图纸审查；

（2）战备渠停车场项目，已办理用地预审函、选址意见书，已提交上土管会资料，正在编制环评报告，已完成初步设计并取得区建设局批复，因初设图中暗渠改道有修改，正在概算编制，本周送评审中心评审，施工图设计已完成,正在进行施工图图纸审查；

（3）国色天乡动植物乐园停车场项目，已取得用地预审函、选址意见书，已提交上土管会资料，正在编制环评报告，已完成初步设计并取得区建设局批复，已完成概算编制和行业主管部门盖章，本周送评审中心评审，施工图设计已完成,正在进行施工图图纸审查；

（4）温江区实验学校停车场项目，取得用地预审函，正在办理选址意见书，正在编制环评报告，增加电梯后的修改方案局务会已经通过，准备方案批复的文本蓝图正在走用印流程，初设批复正在建设局走流程；

（5）温江二中停车场项目，正在办理用地预审函，正在编制环评报告，初设批复正在建设局走流程，关于占用迪恩捷用地置换车位使用权对车位数量已达成一致，目前迪恩捷拟好的书面协议已发到建设局；

（6）大润发停车场项目，按照地铁下穿隧道不修建完成设计方案,正在进行地勘布孔方案设计：

（7）鹏程路停车场项目，正在进行土方施工。

360图书馆2020-8-25

城市越来越深！地下空间如何开发利用？

“十三五”以来，随着新型城镇化步伐加快，有限的土地资源供给与不断增长的空间需求之间矛盾日益突出，国土空间全维度拓展利用成为城市可持续发展的必由之路。城市地下空间资源成为城市土地集约利用、改善交通环境、提升支撑系统能力等发展瓶颈的有效途径，是推进城市生产、生活、生态文明建设不可或缺的优质资源。在此背景下，由中国岩石力学与工程学会地下空间分会、南京慧龙城市规划设计有限公司编著的《中国城市地下空间发展蓝皮书2019》（以下简称《蓝皮书》）于近日正式公布。

该报告通过“十三五”以来的数据整理、分析和梳理，全景式剖析了当前我国城市地下空间从顶层设计到产业发展各个领域的最新进展以及对城市发展的影响深度，揭示了新时期我国城市地下空间已从“量的积累”到“质的规范”这一发展规律。我国城市地下空间开发利用历经了“不被认知、政策推动、被动开发再到国民关注”的轨迹，依托产业体系的资本驱动，逐渐营造出市场氛围。

“十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米。

我国城市地下空间已形成“三心三轴”的稳定发展结构。其中，“三心”指中国地下空间发展核心，即京津冀城市群、长江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三轴”指东部沿海发展轴、沿长江发展轴和京广线发展轴。

我国城市地下空间发展综合实力排名前10位中东部占8席，中部、西部城市各有1席。

据悉，我国共颁布有关城市地下空间的法律法规、规章、规范性文件共400余件。有关地下空间开发利用、地下基础设施的法规政策数量趋于平稳。

地下空间产业体系厚积薄发，市场潜力日显强大

我国城市地下空间开发利用较欧美等发达国家起步晚，但目前已成为名副其实的地下空间开发利用大国，其发展源动力主要来自高效的政策力度、巨大的市场驱动、庞大的功能需求。据《蓝皮书》统计，“十三五”以来，我国新增地下空间建筑面积达到8.44亿平方米，其中江苏省、山东省、浙江省和广东省超6000万平方米。江苏省的地下空间建设能力居全国之首，年均新增量超3000万平方米。上海、天津、重庆、广州等城市年均增长量超过500万平方米。

《蓝皮书》执行副主编张智峰告诉记者，我国城市地下空间已形成“三心三轴”的稳定发展结构。其中，“三心”指中国地下空间发展核心，即京津冀城市群、长江三角洲城市群以及珠江三角洲城市群；“三轴”指东部沿海发展轴、沿长江发展轴和京广线发展轴。2018年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群的地下空间新增竣工量占全国总新增量的34.69%。我国已运营的38.7%的城市轨道交通也位于“三心”。张智峰表示，“三心三轴”的发展态势与我国各城市地铁建设关系密切，从一个侧面反映了当前以地下交通为支撑的地下空间发展态势。

关于“三心三轴”，有一个值得关注的排位：我国城市地下空间发展综合实力排名前10位中东部占8席，中部、西部城市各有1席。除成都外，其他9个城市均位于中国地下空间发展“三轴”上。其中，南京凭借地下空间良好的建设情况、较完善的地下空间治理体系以及众多致力于地下空间事业的高校与科研团队，排在首位。

从排名来看，东部地区地下空间发展综合实力颇为强劲。然而《蓝皮书》也指出，东部地区虽然持续稳定增长，但是增长率同比略降。究其原因，《蓝皮书》执行主编刘宏分析：一方面，这与我国整体经济增速放缓有关。另一方面，东部地区大多城市“减量”发展，新城新区的大幅减少导致大规模地下空间建设区域相应减少。现阶段新增地下空间仍以存量用地资源为主。

在地下空间发展利用过程中，中部地区和东北地区与东部差距逐年缩小。近几年中部、东北地区的地下空间每年新增建筑面积与东部地区的差距逐年缩小。刘宏表示，这主要由于中部、东北地区经济增长明显快于东部地区，尤其是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的长江中游城市群表现亮眼。截至目前，上述区域内城市已初步建立了地下空间政策支撑体系，能较规范地指导地下空间建设发展。

对于西部地区，刘宏表示，受经济放缓影响较大，一些城市建设速度放缓，整体的房屋竣工面积、住宅竣工面积均大幅减少，地下空间2018年建设量与东部城市的差距重新扩大。此外，西部地下空间专业教育资源与从事地下空间开发利用的专业机构仍然匮乏，地下空间发展没有较大突破。

地下空间功能体系建造齐全，产业发展日益迅速

我国地下空间功能类型主要包括地下交通、地下商业服务、 地下市政、地下公管公服、地下仓储、特殊功能等。具体来说，包括了地下交通产业、综合管廊产业、地源热泵产业、人防产业、地下物流产业、地下空间技术服务产业、轨道交通产业、地下装备技术产业、地下市政产业、地下空间智慧产业等。《蓝皮书》编撰组对其中的重要产业进行了观测和分析。

城市轨道交通产业已成为城市群和大都市圈之间的竞争要素。近年来，我国城市轨道交通产业快速发展，其对站域沿线土地价值的提升显著，带来大规模人流、物流、商品流、信息流，提升站域土地利用强度，也带动基础设施、生活服务、商务办公的集聚开发。但是，轨道交通与周边土地利用不协同问题也逐渐凸显。《蓝皮书》编撰组对32 个城市轨道站点辐射范围内居住、商业、公服等用地对轨道站点的需求程度等因素进行加权分析，最终得出了各城市轨道交通建设与城市空间契合度。从结果来看，基本上，轨道交通站点覆盖率越高，轨道交通与城市整体关联度也越高，但是也有少数例外的情况。比如：广州、深圳两城市站点覆盖率虽不及武汉、南京、北京等，却呈现出了较高的轨道交通-城市空间契合度。相较之下，上海虽站点覆盖率远远超过深圳并排名第一，对应的轨道交通-城市空间契合度却不敌深圳。

之前颇受各地关注的以综合管廊为代表的地下市政热度有一些下降。至2020年我国规划建成综合管廊8000公里，但是在实践过程中，真正在管线入廊并保持良好运维状态的并不多，管线入廊率可能不足20%，综合管廊设计市场需求下降。刘宏表示，在一些城市，目前已经暴露出部分项目存在规划不严谨、规范支撑不足、设计人员水平有限等问题，落实规划并成功运营的案例不多。

值得欣喜的是，“轻型”地下物流产业已逐渐形成。垃圾的无害化、资源化推动管道物流迅速普及，真空垃圾收集系统作为“轻型”地下物流的代表，已成为中国地下基础设施高质量发展典范。目前，已建成的真空垃圾收集系统主要分布于东部城市。其中，粤港澳大湾区的建设最为集中，已成为世界级城市群、国际科技创新中心地下空间高质量发展的典范。代表工程有深圳在建智能垃圾收运系统和南京江北新区的医疗垃圾真空收集系统。南京江北新区的医疗垃圾入廊，是国内首创的医用垃圾真空管入廊。深圳采用目前世界上最先进的自动化管道气力输送技术，实现垃圾全程封闭运送，同时其中可再生资源能做再利用处理，整个过程无噪音、无污染。

地下空间支撑体系多维推进，治理机制日趋完善

从排名情况来看，地下空间政策支撑体系前十名的城市，与地下空间发展综合实力前十名的有9个城市重合。上海、南京、杭州三城均在综合实力榜和政策支撑体系榜上名列前茅。这也从一定程度上说明，地下空间发展综合实力的增强，离不开地下空间支撑体系的完备。

据悉，我国共颁布有关城市地下空间的法律法规、规章、规范性文件共400余件。有关地下空间开发利用、地下基础设施的法规政策数量趋于平稳。部分地区和城市出台的法规政策不再局限于地下空间开发利用的原则性要求，而是从城市实际特点出发，制定针对性较强的可执行文件，表明我国地下空间开发利用正由粗放管理向精细化管理转变。

刘宏介绍，不少地方已经颁布了地下空间规划、建设、管理、使用权等方面管理办法或指导意见。南京、郑州、昆明、兰州等城市针对早期颁布的城市地下空间开发利用管理办法难以解决地下空间新问题作出了修订。为了满足人们对城市地下空间日益增强的使用需求，太原、日照、烟台等城市相继颁布国有建设用地地下空间使用权管理的办法或意见，加强对地下空间使用管理。此外，部分地区和城市从城市自身发展特点出发，制定针对性较强的可执行文件。例如，北京市列出了地下空间使用负面清单，涉及住宿、餐饮、教育、卫生、社会工作、文化娱乐、体育、批发业、零售业、居民服务、机动车维修、办公及仓储13类24项禁止项目。托儿所、幼儿园的儿童用房不得设置在地下空间，不得在居民住宅区地下空间开设盈利性民办教育培训等。深圳市完善了国有土地供应管理的若干措施，提出了连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间可以采取协议方式出让方式，并对功能、配建、受让主体等予以明确。杭州市印发实施办法，推进城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，优化城市空间结构，助推城市绿色发展。呼和浩特市针对公共用地下空间制定具体管理办法，有效统筹利用公共用地的地下空间资源。

《蓝皮书》主编陈志龙表示，虽然我国各城市在地下空间支撑体系各方面建设都取得了不同程度的成果，但由于法律法规方面顶层设计的缺失和滞后，这些地下空间治理措施多数停留下法治位阶较低的层面。城市综合管廊、地下物流等城市重要功能设施系统的规划建设和运维管理诸多领域，亟待法治体系的完善与支持性政策的保障。

“在地下空间规划编制、地质勘探、项目工程融资、政策管理、人才技术等方面，我国已经积累了一些经验，但是地下空间的开发利用也愈加复杂。当前，商业、娱乐、休闲、轨道交通集于一体的智慧化地下商业工程越来越普遍，如何统筹地下空间开发与利用，如何促进地上地下一体化，如何改造低效的地下利用空间等问题，于城市管理者和建设者而言，仍是不小的挑战。”陈志龙建议，新一轮国土空间规划，应将地下空间作为城市国土空间重要的资源统一纳入国土空间的管制范围。城市地下空间规划体系的构建，也不应仅限于地下空间，而是应在一定时空维度下，对城市下部的国土空间资源利用一体化地统筹谋划。地下空间作为国土管制的基本要素，既要形成相对齐全的规划体系，也应融合于国土空间规划和各专项规划之中，成为城市国土空间进行有效管制的重要依据。地下空间规划技术力量也会随着国土空间规划全面展开和深入推进，继续保持增长的需求态势，这也对我国地下空间专业教育与技术人才培养提出更高的要求。

澎湃号2020-1-15

打造高品质地下空间，哪些难题待解？

我国城市化快速推进的同时也带来了严峻形势:交通拥堵、城市地灾、城市内涝和生态环境污染等“城市病”越来越突出。近年来,我国加大了对地下空间的开发利用,将城市部分功能引入地下,实现了城市由二维向三维生长,有效缓解了城市快速发展与土地紧张的矛盾,一定程度上化解了交通拥堵、城市内涝等问题。但是,地下空间开发利用在规划理念、标准体系、建设和运营管理方面还面临许多待解难题。

我国城市地下空间开发利用始于上世纪60年代的人防和地铁工程。进入21世纪,城市的快速发展,使得对地下空间开发利用的需求达到了前所未有的高度,地下综合体、地下交通枢纽、地下街区、地下集群智能停车场和地下管廊等新型地下空间设施不断涌现,城市地下空间的综合利用也由此掀开了新的篇章。

至“十三五”中期,我国城市地下空间总利用量约6亿平方米。以上海为例,2016年地下空间建设面积达8186万平方米,比2011年增长2.3倍。近几年我国地下空间行业的市场规模也快速增长,从2016年的3030.2亿元增至2019年的6757.2亿元。其中,地铁投资4499.2亿元、管廊投资规模2000亿元、人防工程及其他258亿元。但是,由于我国前期的地下空间缺乏科学统一规划,致使目前大部分城市地下空间的功能和规模严重落后于城市的发展需要,面临着改造和扩建的需求。同时,今年以来全国大中城市陆续启动污水系统提质增效项目,对排水管道老旧破损、淤堵、雨污混接错接等情况进行全面排查,对管道结构性和功能性缺陷进行修复和整治。以湖北襄阳为例,仅管道排查里程数就接近2000公里。这是我国加大城市地下市政设施建设、推进城市环境综合治理的一大民心工程,未来将涉及更多的投资。

亟待破解的问题

目前,我国城市地下空间开发建设已从“起步期”进入“快速发展期”。但是,地下空间的规划理念、标准体系、建设和运营管理方面还面临许多亟待解决的问题:

多头管理与无人管理现象并存。我国地下空间涉及人防、地铁和市政等多部门管理范畴。多头管理带来的无序使“拉链式马路”和“地下管线打架”呈现常态,大大制约了城市地下空间的统一规划建设和运营。

规划管理粗放。目前,我国地下空间的规划制定尚处于探索阶段。许多城市没有及时制定发展所需的地下空间开发规划,有的即使制定了也往往就地下论地下,存在地上、地下脱节的情况。同时,由于城市地下空间开发利用混乱无序,造成人力、财力和地下空间资源的巨大浪费,一定程度上影响了城市的生态环境,制约了城市的可持续发展。

缺乏统一的技术标准。到目前为止,我国未颁发国家层面的地下空间规划的编制规范和技术标准,相关研究机构处于各自摸索阶段,缺乏有机统一的整合。

地质调查评价不足。地下空间开发面临各类复杂的地质问题,需要对地质结构、工程地质、岩土体特性、地下水类型、地质灾害等方面加以调查评价,而目前调查的广度和深度难以满足地下空间安全开发的需要,开发使用过程中坍塌、涌水、沉降事故时有发生。

相关法律体系建设不完善。我国尚无针对城市地下空间开发利用的专项法律法规。《民法典》第345条明确,“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”,但地下空间权尚未给出明确规定。目前,全国范围内人防工程多未确权发证,由此造成一个问题,就是地下车库的权属到底是属于开发商,还是属于业主集体共有,据此引起的法律纠纷不断。同样,投资建设地下设施后拿不到产权证,不仅使得发生的纠纷得不到法律保障,也造成投资者无法办理转让、租赁、抵押等,制约了地下空间开发的积极性。

此外,由于历史原因,地下管线“老、密、乱”现象严重,由此引发的城市安全问题时有发生。据调查,仅2018年～2019年,全国范围内发生的与地下管线相关的事故就达438起,造成81人死亡,119人受伤;加上建设前期对工程地质、水文地质的调查不够,管道起伏、脱节引起破裂和渗漏等结构性缺陷普遍存在,城市污水直排和地下渗漏,对河流和地下水造成污染,严重影响了城市生态环境。

地下空间开发走向及建议

基于对我国城市地下空间利用现状和需求分析,笔者认为,我国未来地下空间开发利用应朝着集约化、信息化、法治化的方向纵深发展。一是集中连片、系统开发将成为常态。比如,按照不同的功能形态(地下骨干交通、地下步行道、地下集群智能停车场、地下商业综合体等)相互连通,形成庞大的地下城市功能网络系统。二是使用功能更加多样化。除交通、市政、人防、商业空间外,能源供应、供水排水、污水处理、电站等设施也将逐步引入地下深层空间。三是集约化程度越来越高。同一功能类型的设施将被优化组合,置于同一深度空间范围,分层规划。四是随着开发技术的进步,开发深度不再局限于30米～50米,防御工事、雨水调蓄、废物处置、深地实验室等功能将超过100米或更深。五是随着智慧城市的推进,物联网、大数据、智能识别等新兴技术将大量用于地下空间信息化、智能化共享平台建设。

相应地,解决我国城市地下空间在规划、管理、法治建设等方面存在的诸多问题,进一步推动我国未来地下空间开发利用朝着集约化、信息化、法治化方向发展,需要做好以下几方面重点工作:

建立健全城市地下空间规划和技术体系。完善城市地下空间规划的内容和方法,健全规划体系和技术标准是我国当前地下空间开发利用亟须解决的问题。笔者认为,应组织国内专业研究机构全方位研究地下空间相关内容,编制国家层面的地下空间相关规范,完善地下空间技术标准体系,把规划体系和技术标准提到更高层次,为我国城市地下空间的规划和开发提供强有力的指导。构建地下空间开发利用统一协调的管理机制。下一步,我们要建设完整的行政管理机制体系,明确部门职责,加强沟通和信息共享,避免多头管理、管理缺位等问题。

健全城市地下空间开发利用法律体系。当下,应加快制定城市地下空间开发利用的相关法律法规,明确地下空间权属,完善地下空间使用权的取得、转让、租赁、抵押等法律依据,从出让方式、计价标准、转让条件等方面予以规范,形成系统的管理依据。

推进城市地质调查工作。探明城市100米以浅的地质体信息,包括地质结构、岩土体特性、地下水类型、地质灾害体等,研究不同类型地质地层地下空间开发的技术对策和运营过程中可能出现的地质问题,为地下空间科学开发利用奠定基础。

加快城市现有地下管网的升级改造和运营维护。推进地下管网探测、检测、修复整治和综合改造等工作,重点解决给排水管道结构性和功能性缺陷调查、雨污混接调查等工作,加快城市排水系统雨污分流改造;重点推进城市给水管道、热力管道和燃气管道泄漏检测、数字化采集,推进城市智慧管网信息平台系统建设。

福建省人民防空办公室（福建省民防局）2020-8-31

南京市人防办大力推进城市老小区地下停车场建设

破解城市停车难题 促进人民防空工程平时开发利用

南京市人防办大力推进城市老小区地下停车场建设

导语：城市住宅小区特别是老小区停车难的问题日益突出，无处停车已成为众多居民下班回家时的一种担忧。而由于小区内无处停车，导致侵占甚至破坏小区公共绿地的现象时有发生，这给小区物业管理带来了难题；而小区附近不少路段时常有车辆占道停泊，进而又加重了城市的交通拥堵。如何破解城市停车难题，这是个涉及面较广的民生问题。

位于南京市雨花台区的康盛花园小区，与其他老小区一样，面临着“停车难”的通病。该小区共有住户约1300户，私家车近800辆，且仍有不少业主有购车需求。然而，小区配建的地下停车位加上近年来陆续开发的车位仅有200多个，远远不能满足居民停车需求。由于停车矛盾尖锐，部分居民就将车辆停在绿化带上，严重损毁了小区绿地植被。

为缓解康盛花园小区停车难问题，同时考虑到老城区人民防空工程建设需求，南京市人防办在征得小区87%的居民同意后，利用紧邻该小区北侧的公共绿地，建设了康盛花园人防工程（地下停车场）。该工程于2015年8月竣工验收，2015年年底正式投入使用，总面积为15600平方米，分为地下两层，可提供430个自走车位。负二层预留了机械车位，如果远期停车需求大，还可建设机械车位，总车位可达556个。

由于是政府投资建设的惠民工程，康盛花园地下停车场除了缓解本小区停车难问题外，还面向社会开放，其管理单位采取措施对社会车辆的出入进行有效管理，确保小区居民安全。

为了将这项惠民工程落到实处，在康盛花园地下停车场招投标时，南京市人防办就规定了该地下停车场最高包月价不超过250元。由于小区业主停车需求较大，经南京市人防办与管理单位协商，在停车费具体定价正式出台之前，该停车场实行试运行，对小区业主和社会免费开放。

近年来，南京市人防办遵循城市地下空间开发和利用“统筹安排、综合开发、合理利用”的原则，着眼于长远规划，充分考虑当地人防工程的布局、周边市民的需求及对生态的影响程度，坚持战备效益、社会效益、经济效益相结合，积极推进在老小区利用绿地、广场、学校操场等地下空间建设新的人民防空工程，即缓解了城市人民防空工程布局不平衡的现象，满足了人防功能的需要，又缓解了城市停车难问题，满足了城市功能的需要。

近几年，南京市人防办利用老小区建设并已投入使用的人民防空工程除了康盛花园地下停车场外，还有秦淮区马府街六中地下停车场、玄武区樱驼花园地下停车场和鼓楼区安怀东路地下停车场，分别为社会提供了276个车位、403个车位和229个车位。

目前，南京市人防办在建的人民防空工程（地下停车场）有：雨花台区春江学校人防工程（可提供约车位约660个），建邺区南湖体育场人防工程（可提供车位约380个），玄武区人民中学人防工程（可提供车位约350个），鼓楼区田家炳中学人防工程（可提供车位约670个）。其中，春江学校人防工程还是P+R地铁站换乘中心，建成后周边居民、乘客等通过步行、非机动车、公交车、小汽车、出租车等多种交通方式进入该工程后，即可乘坐地铁便捷地进入主城，从而减轻主城的交通压力，也可改善春江新城区域的交通状况。南京市人防办正在积极推进这4个项目，预计在2017年底之前均能完成主体工程建设。

今后几年，南京市人防办还将建设聚宝山地铁站换乘中心、金马路地铁站换乘中心等项目，并继续调研老小区人防工程预选项目，同时积极推进城市中心区地下空间互连互通，更好地把人民防空建设融入经济发展、融入城市建设、融入民生。

江苏省人民防空办公室2020-3-15

合理开发利用城市地下空间 促进玉林经济社会快速发展

近年来，随着玉林市建设“两城市一中心”战略决策部署的加速推进，城市发展面临的各类“都市病”也随之凸显：用于城市建设的土地资源紧缺，土地地价和房地产价格持续上涨，地面空间拥挤，交通阻塞停车难，城市管网等配套的基础设施建设因空间资源限制而滞后。因此，加强城市地下空间合理开发利用，积极向地下要空间、要土地、要资源，已成为玉林市解决“都市病”、促进城市可持续发展的重要途径。

国家重视、鼓励和支持城市地下空间开发利用。2014年12月，《中共中央、国务院、中央军委关于深入推进人民防空改革发展若干问题的决定》（中发〔2014〕15号）出台，提出了“四个规划和两个纳入”的重要内容，为各级政府优化城市地下空间结构和管理格局，提供了全面、具体的权威文件。2016年5月召开的第七次全国人民防空会议指出，要抢抓新型城镇化统筹发展的历史机遇，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通入达的城市地下空间。2016年6月，住房和城乡建设部印发了《城市地下空间开发利用“十三五”规划》明确指出，要合理开发利用城市地下空间，促进地下空间与城市整体同步发展，推动城市由外延扩张式向内涵提升转变，提高城市综合承载能力，等等。这些决定、规划和会议文件为做好城市地下空间开发利用工作指明了方向、提供了依据、注入了动力。

玉林市城市化建设进程加快发展。2007年至2016年的十年中，玉林城区面积扩大了1.47倍，常住人口增加了1.32倍，生产总值增长了3.51倍，为地下空间开发利用创造了成熟条件、带来了发展机遇。特别是近年来，对于城市地下空间开发利用，市政府和相关部门以及社会各界非常重视和关注。2016年、2017年，玉林市均把“深入推进军民融合式发展”作为重大部署写入《政府工作报告》，为人防建设融入国防建设和经济社会发展明确了任务。市人防办出台了《玉林市城市地下空间开发专项规划（2013-2020）》，为重点开发人民中路、民主中路、为民广场、铜鼓广场、文化广场、金鸡广场、江南区和玉东新区城市绿轴等地下空间提供了规划依据、奠定了政策基础。近年的《玉林市人防工作要点》也把“抓好人防地下商业街开发利用”作为人防年度一项重要工作提出来。玉林市人大、政协先后组织部分代表到区内外先进城市就地下空间开发利用进行专题调研，并2次向市委、市政府提交了《关于开发建设玉林市人民中路地下商业街，繁荣城市商业缓解交通拥堵的建议》提案，对人民中路地下商业街开发利用的必要性、可行性提出了中肯的意见建议。目前，中国·中捷控股集团、广西恒银房地产开发有限公司、广西乾海置业投资有限公司等6家企业有意向投资开发人民中路、广场文化等繁华地段人防地下商业街。今年4月份，博白县锦绣东路人防地下商业街（一期工程），采取BOT投资模式，由广西恒银房地产开发有限公司出资4.2亿元开工建设，为玉林市城市地下空间开发利用提供了成功的范例和借鉴。

一、玉林市城市地下空间开发利用能够促进经济社会快速发展

近年来，我们通过学习考察区内外先进城市建设经验，认识到通过城市地下空间开发利用,能够促进经济社会快速发展，特别是在节约集约土地资源、拉动投资促进就业、缓解城市交通拥堵、改造城市综合管廊、改善城市生态等方面有着独特作用，这也是玉林市建设“区域性大城市”的必然要求。

一是拉动投资增长。玉林市地下空间开发利用不仅不是包袱，而且是宝贵财富，是“地下房地产”，同样可以拉动经济投资增长，实现“地上地下共精彩”。据测算，一个地下人防工程项目，需交纳的综合税费就占工程总造价20%，能够为地方财政带来可观收入。另外，地下空间建设产业链条长，投资需求大，能够带动涉及工程、通风、消防、信息化以及疏散场所等60多个相关行业产业发展。建成后，仅平战结合开发利用的商铺，就蕴含巨大的经济潜能和新的经济增长点。例如，南宁市的人民路、新华街地下人防工程铺面每月平均租金分别为350元/㎡、300元/㎡，柳州市的五一路、龙城路人防工程铺面每月平均租金分别为600元/㎡、700元/㎡。可以说，投资一个10000～13000㎡的地下人防工程项目带来的经济效益，不低于一个大型的地面综合商场（商业街）带来的经济效益，能够促进玉林市微商电商、餐饮消费、文化娱乐、汽车服务等行业发展。

二是节约土地资源。城市发展，土地是关键，空间是核心。玉林是典型的人多地少农业大市，人均耕地仅为0.5亩。近年来，玉林市城市建设用地日趋紧张，“东拓南扩”战略面积不断加大，进一步压缩了农业用地，人均耕地占有量势必加剧减少。面对开发与保护土地资源的矛盾，开发利用城市地下空间成为破解这一困局的必然选择。先进城市建设的实践也表明，充分合理开发利用城市地下空间，在不增加建设用地的情况下，可增加城市空间面积40%左右，节省土地资源的效果十分明显。因此，合理开发利用地下空间，不仅是推动玉林市城市可持续发展的“新引擎”，更是节约土地资源保护耕地红线的“试金石”。

三是促进服务就业。从南宁市、桂林市、柳州市人防办提供数据来看，每建设6㎡地下空间开发（过街通道兼做商业街），就可增加1个就业岗位。玉林市是岭南都会，现代商贸发达。通过兴建地下商场、地下综合体等，可以为广大市民“大众创业、万众创新”提供新的平台，能够繁荣服务业，增加城市就业量，推动城市经济转型升级发展，而且还有利于推进玉林市尽快建成“北部湾城市群商贸中心、现代服务业集聚区和国家非公经济发展示范城市”。

四是缓解交通拥堵。随着市民生活水平不断提高，汽车特别是家用轿车大量增加。截止2015年12月，玉林市机动车保有量达118万余辆，仅核心城区就超过20余万辆，且每年大约以15%的速度在增长。到2020年，玉林城区机动车保有量预计达到32万余辆。与汽车数量不相称的是，目前我市停车设施严重匮乏，仅有机动车公共停车场79个13430个泊位（含城市主干道停车泊位4931个），远远满足不了停车需求。因此，加快地下商业街、地下停车场、地下过街通道等建设，把人流和车流分开，是缓解地面交通拥堵压力、解决出行难和停车难等问题的有效途径。

五是提升城市品位。合理开发利用地下空间，实现城市发展由二维平面向三维立体方向转变。依托玉林市“创城”和“创园”两大工作，将城市地面部分功能转入地下，城市平面外延扩展为城市立体化发展，确保核心城区腾出地面空间，进行城市绿化美化、公园扩建、河道整治、道路改造、休闲广场建设等，改善城市生态环境，完善城市服务功能，提升玉林城市品位，促进城市可持续健康发展，产生“宜居玉林、生态玉林”的品牌效应。

六是改造综合管廊。综合管廊是保障城市运行的重要基础设施和生命线，已成为先进城市基础设施建设的共识。改造综合管廊的造价虽说比传统管线要高出很多（据统计，综合管廊平均造价约为12万元/米），但综合节省出的道路地下空间、每次的开挖成本、对道路通行效率的影响以及环境的破坏，综合管廊产出的成本效益比传统管线要高出许多倍。另外，综合管廊更容易检修和更换，能够保护城市环境，提高城市综合防灾能力，解决令市民深恶痛绝、劳民伤财的“拉链马路”和“空中蜘蛛网”等问题。玉林市在建设“区域性大城市”中，应充分考虑地下综合管廊的规划和建设，这既是“里子工程”，更是“百年大计”。

二、玉林市城市地下空间开发利用存在的主要问题

目前，玉林市城市地下空间开发利用尚处于积聚力量和起步阶段，与轰轰烈烈的地面开发建设形成了强烈的反差，存在着诸多制约发展的瓶颈问题。

一是思想认识模糊、信心不足。有关部门和社会各方对开发利用地下空间的重要性、必要性和可行性认识还不到位，对地下空间开发利用还缺乏成熟的理论和实践经验，对地下空间开发利用采用什么模式认识不清，对繁华地段建设地下商业街、地下过街人行道等信心不足，认为协调难度大、麻烦多、成本和风险高、不敢冒险启动。

二是缺乏超前规划、建设缓慢。玉林市旧的城市规划缺乏超前、整体的地下空间规划，没有对地下空间开发做出相应的安排。加上，《玉林市城市地下空间开发专项规划（2013-2020）》编制、出台较晚。受此制约和影响，玉林市人防工程建设步伐慢、地下空间开发进展不快，在城市核心区、经济开发区、工业园区以及繁华地段、城市绿轴缺乏对地下空间开发利用。如玉东新区、江南区、玉柴工业园以及玉东大道等，除个别商场的附属地下室和人防工程外，均没有大规模的地下商业和工业设施，也没有地下过街通道、商业、工厂、医院等。

三是投资主体单一、融资有限。政府承担着地下空间建设的主要责任和义务，投资主体多元化的改革在地下空间开发领域尚未真正开展，对社会资本的进入缺乏必要的政策支持，地下空间项目资金不足的问题十分突出，投资融资手段模式非常有限。近年来，虽然市政府对地下空间开发的力度不断加大，仍难以满足城市发展的需要。

四是法规建设滞后、制约开发。目前，国家层面上对城市地下空间开发的相关法规建设尚处于起步阶段，配套的法规法规需要进一步加强，特别是地下空间开发的产权归属、使用权等问题尚没有作出明确、系统的法律规定，开发地下空间的管理办法和规章还未完善。立法工作滞后的问题，在一定程度上制约了玉林市地下空间开发利用。

五是职能条块分割、多头管理。玉林市同全国一样，还没有明确地下空间开发的主管部门，而与地下空间开发利用密切相关的就有住建、规划、人防、国土、交通局、市政市容、房管、供电、通信等多个政府职能部门和事业单位。各个职能部门和事业单位职能交叉、条块分割，专业意识浓厚，很容易从自身利益和诉求出发，行使管理职责，导致部门和单位协调不够有力、信息不够畅通，甚至各自为政、各干各的，缺乏总体布局和统筹集中，难以形成开发利用合力。

三、玉林市城市地下空间开发利用的主要对策及建议

当前，随着玉林市建设“两城市一中心”进程不断加快，城市地下空间开发迎来了难得的发展机遇。加强地下空间开发利用已成为玉林市城市发展的必由之路、是实施“空间换地”的战略选择。政府相关部门须进一步解决思想、开拓创新，抢抓机遇、迎难而上，加大地下空间开发利用力度，着力打造地下空间开发利用的新途径新格局。

一要转变思想观念，大力弘扬敢为先的玉林精神。这些年，通过学习考察发现，国内一些先进城市地下空间开发利用取得显著成效，虽有经济、地域、政策等客观因素，但最重要的是他们敢于解放思想、更新观念，始终将科学开发的理念贯穿于城市发展的全过程，作为推进地下空间开发的重要指南。玉林市受传统观念的影响，无论是在解放思想、把握机遇、推进改革上，还是在精神状态、工作作风、敢于担当上，与先进城市相比还存在较大差距。地下空间开发要想有所突破、有所成绩，决不能墨守成规，坐失良机，必须大力弘扬“敢为先、善创业、尚包容、重务实”的玉林精神，解放思想、敢闯敢干，活用政策、大胆尝试，抢抓机遇、勇于担当，切实增强城市空间开发利用的责任感和使命感。同时，要利用推进新型城市化建设的大好时机，加大地下空间开发利用宣传舆论力度，争取党委政府主要领导和广大民市的大力支持，鼓励和引导社会力量投资开发地下空间，帮助他们算清地下空间开发的经济账、民生账、环境账和战备账，强化“搞地下开发是趋势，向地下开发显实力，会地下开发是实绩”的发展理念。

二要完善法规制度，为地下空间开发提供有力保障。为激发地下空间开发活力，确保地下空间开发合理合规合法，当前重点要做好以下3项工作：一是加快推进制度建设。抓住玉林市建设“两城市一中心”的机遇期，尽快完善城市地下空间开发、建设和管理的实施细则以及技术规范，制定符合玉林实际的地方性法规和政府规章，尤其要抓紧出台地下空间建设用地使用权审批与确权登记的管理办法，为地下空间开发利用提供法规制度保障。二是加紧落实开发规划。强化“规划即法”的理念，提高贯彻规划的执行力。根据《玉林市城市地下空间开发专项规划（2013—2020）》，要把地下空间开发与玉林城市大建设、大发展结合起来，做到地上与地下同步规划、同步建设、协调发展，切实使地下空间开发规划落地见效。三是加强全程监督管理。建立由市人大、政府、政协相关部门组成的联合督查组，加强对重大建设项目前期、中期、后期的全程监督管理，及时纠治违法违规行为，营造开发与利用地下空间良好的外部环境。

三要发挥市场作用，探索多元化的投资融资模式。在市场发挥决定性作用的大背景下，坚持将地下空间开发利用市场化，形成以社会投资为主的多元化投融资建设模式。按照“谁投资、谁受益、谁使用”的原则，充分运用市场机制和土地、规费、税收等方面的优惠政策，采取独资、合资、BOT、PPP等多种投资方式，鼓励和调动社会力量投资地下空间开发。对于经济效益前景好的地下空间资源，可通过拍卖方式，吸引社会资金投资建设。对繁华地段的地下工程开发项目，可在互惠互利的原则下，可尝试PPP投资模式，使政府财政负担减轻，企业（公司）投资风险减小，达成“利益共享、风险共担、全程合作”的理想效果。

四要整合政府资源，建立权威高效的领导决策机制。城市地下空间开发是一项复杂而系统的工程，涉及面广、难度大，必须发挥政府的宏观指导、组织协调、监督管理等优势。针对玉林市地下空间开发利用缺乏权威、高效的管理机构，以及条块分割、政出多门、职能交叉等问题，要建立由市政府主要领导牵头挂帅，市发改、住建、规划、人防、财政、国土、市政市容、交通等相关部门领导参加的地下空间开发利用综合管理协调机制，实行政府联席会议制度，负责审议地下空间开发利用规划、政策以及资金投向、项目审批等重大事宜，统一协调和集中解决开发利用中遇到的重难点问题。通过整合政府资源，确保地下空间开发利用科学、合力、有序进行，促进玉林经济社会快速发展。

玉林市人民防空办公室2020-2-24

17个重点区域将打造地下城 杭州加快推进地下空间开发

近日，杭州市建委正式发布《2020年度杭州市地下空间开发利用分解任务书》，按照城市开发建设时序、地铁推进目标和迎亚运建设节点，计划新增地下空间500万平方米，重点推进50个开发项目，包括重点区域内37个项目和重点区域外13个项目，如“始板桥未来社区与地铁婺江路站、城站站互联互通”、“秦望广场地下一体化开发”和“城市之门”等省市重点项目，以及“庆春广场地下空间综合开发利用”、“市民公园地下综合体”和“古荡科技园地下综合体”等大型综合体项目。

杭州市人均地下空间面积达9.3平方米

据悉，2016年至今，杭州地下空间开发量达2983万平方米，已在2019年底顺利完成“十三五”规划2500万平方米的开发目标。按市区常住人口比例计算，全市人均地下空间面积达9.3平方米，位居全国省会城市前列。

据介绍，《杭州市地下空间近期建设规划》中明确的22个重点区域，“十三五”期间延安路及近湖地区、钱江新城中心区等7个区块地下空间布局已基本建成，城站东广场—婺江路公建带、富阳拥江主中心区等14个在建，九乔国际数字商贸城片区处于前期规划研究阶段。

结合城市最新发展动态和科学评估，杭州将新增“杭州铁路西站片区”、“大运河新城核心区”和“未来科技城公共中心”等11个重点片区，正在形成33个重点区域地下空间规划建设结构体系。

“钱江新城中心区”以市民中心为轴心，正在推进地下轨道交通、商业综合体、办公区域及休闲场所互联互通智慧化地下商业体系，为核心区地下连通、空间挖掘发挥“主动脉”作用。

武林广场商业区域将以杭州中心、恒隆广场等综合体的不断崛起，结合周边银泰、百大、嘉里中心等大型商场地下联通，及武林广场地铁站、凤起路地铁站两站相连，将实现地面行车，地下步行双项驱动，为做强武林广场商业氛围增添新的活力。

17个重点区域将打造系统开发、连片互通的地下城

根据新发布的地下空间建设计划，杭州将大力推进“城站东广场—婺江路公建带”、“江湾新城”和“富阳拥江主中心”等17个重点区域的建设。

“我们将牵头引入更先进、更超前的开发理念和开发技术，在区域地下空间规划前期，更加注重科学引导和指标控制，使重点区域地下空间成系统、成规模地开发，打造名副其实、功能齐备的地下城。”杭州市建委有关负责人介绍。

具体来说，就是在城市重要公共空间、大型交通枢纽布局、地下管廊建设、深度开发等方面，充分运用地下空间完善城市功能、缓解交通拥堵、改善区域环境，满足人民日益增长的地下空间“质量需求”，创造更适宜人居的地下空间和公共活动设施，提升城市品位和品质。

据悉，今年杭州将延续地下空间开发量不少于500万平方米的增量目标，其中钱塘新区管委会和萧山区政府分别承担了75万平方米、70万平方米的开发量任务。

杭州西站（地铁高铁上的城市）

杭州西站将城市地上地下公共设施和交通系统统筹规划、立体建设，构建功能完善、联网成片的地下空间系统。

在地下实现高铁与两条地铁线路最便捷的零换乘，东西广场地下空间综合开发有公交首末站、长运客运站以及商业餐饮配套服务，建成后将成为国内公交换乘比例最高的交通枢纽之一。

连堡丰城地下空间项目（地铁深度串联--构建隐形城市）

连堡丰城地下空间项目，旨在打造世界一流的地下城、全国示范性地下空间工程、隐形城市的升级版。通过将轨道区间段地下空间整体开发，连通周边商业商务地块，实现交通、配套开发、市政基础设施等城市功能于一体的地下综合体工程，建成后将形成“四站三区间”地下空间开发格局，对于激发区域经济活力、聚集人气、改善环境，打造城市新的标志性中心区块有很大的促进作用。

萧山人民广场地下空间项目（成片规划设计、整体统筹开发）

萧山人民广场地下空间项目，地下建筑面积约8.8万平方米，地下两层，主要功能为商业、公共停车库、公交首末站及相关附属用房等，该项目计划今年年底完工，建成投运后将与地铁2号线、5号线无缝换乘衔接，并通过地下通道与周边商业购物综合体、地铁商业街、公共交通等功能连通,着力打造地下、地上品质慢行交通系统，进一步激活公共空间活力及商业氛围。

浙报融媒体2020-4-23

城市地下空间的开发与利用

现代城市呈立体化的组合，它要求地上、地下同步开发。发达国家的发展历史表明，人均ＧＤＰ进入500美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力。人均ＧＤＰ在1000美元～2000美元之间，则达到了开发利用的高潮。如今，我国不少城市即将进入大规模开发利用地下空间的新时期。面对这一新形势，我们应当采取以下战略对策：

一、开拓城市空间发展的新思路

城市空间发展，应当从过去主要向四周扩展和兴建大量高层建筑转到重点开发利用地下空间的轨道上来。有人说，19世纪是桥的世纪，20世纪是高层建筑的世纪，21世纪是开发利用地下空间的世纪。城市建设应当顺应城市空间发展的这一趋势，结合城市建设的新要求，突出抓好城市地下空间的开发利用。现在，此项工作更显得紧迫而重要。

一是因为只有开发利用城市地下空间才能缓解城市空间发展的突出矛盾与问题。靠向城市周边地区扩展，会受到有限的土地资源的制约和现行体制的限制。而向高空发展，建高层、修高架路和立交桥，又会加重城市空间密度，使城市空间发展逐步走向恶性循环。因此，最明智的选择是转向开发利用地下空间。

二是开发利用城市地下空间可以为创造一个最适宜创业发展和居住生活的现代化中心城市提供良好条件。地铁、地下商场、地下商业街和地下停车场等项目不仅提高了城市人防备战功能和防护能力，同时改善了城市地面环境，保证地面有更多绿地、可以建更多广场，缓解了市内交通的拥挤状况。

而地下商场、地下商业街和地下停车场，则直接扩大了服务业的规模，促进了城市经济发展。今后，随着城市地下空间开发的大规模展开，开发利用内容的扩大和综合利用地下空间设施水平与效率的提高，城市环境将会得到进一步改善。

三是开发利用城市地下空间才能增强城市的总体防灾减灾能力。开发利用地下空间，尤其是建设用于防空的、有防护能力的地下工程，是高科技局部战争条件下增加城市防护能力、预防和抗御自然和人为灾害的最重要手段。

二、加强城市地下空间开发利用的统一规划与管理

当前必须加强地下空间开发利用的统一规划与管理，着重抓好以下几个问题。

一是抓紧制定城市地下开发建设总体规划。城市地下空间是一种极其宝贵的资源，不可再生。特别是面临大规模开发地下空间新时期的到来，更加需要制定一个地下开发建设总体规划作为建设和管理的依据。既要统一规划整个城市地下空间的发展与建设，又要把各层地下空间和地下设施建设的平面布局与纵向布置进行统一规划、综合安排，并制定综合控制性详细规划。

二是搞好城市地下空间开发利用规划与城市防灾减灾建设的有机结合。防止和减轻灾害对城市的破坏是现代城市的一项重要功能。合理开发利用地下空间，修建各种地下设施和多功能的地下综合体，既可供民用，又可抗震减灾，提高城市整体防护能力。为此，必须对防灾设施与常用设施，进行统筹建设、综合利用。

三是城市地下空间开发利用规划与建设，必须严格遵守各项技术规定与法规条例。地下空间设施的规划建设，要严格遵守和执行国家各项防灾技术规范与标准，做到依法开发、依法利用、依法管理。

三、尽快实现城市地下空间开发利用模式的转换

地下空间开发利用，应当由单一的开发利用模式转到综合开发利用模式上来。这是因为，传统单一的开发利用模式已经不适应现代城市发展的要求。为了加快这种模式的转换，必须注意解决以下几个问题。

一是要确立立体的综合开发利用观。城市地下空间是重要的城市空间资源，又是城市空间结构的重要组成部分。因此，城市地下空间的综合开发利用，必须从形成合理的城市空间结构出发，把城市的地面、高空和地下，作为一个整体加以规划建设。要牢固树立立体化观念，反对把城市空间开发利用局限于地面和高空，排除地下空间的片面观点，又要防止完全撇开地面的高空而单独进行地下空间的开发利用。

二是要把地下设施建成一物多用、一物多能、多功能的综合体。首先要对现有地下设施进行改造，凡是能够改造的单体工程，都应增加其功能与用途，如防空洞可改造成为平战受益的设施。凡是有条件的新建地下设施应建成多功能综合体。也就是说，这些地下设施尤其是重要公共设施，不仅具有综合防灾功能，而且还是城市功能的载体，为城市的行政（国防）、生产、生活、消费、服务提供适宜的场所。

三是建立和完善由功能不同的地下设施组成的地区性综合体。由于受到主客观原因特别是地质条件的影响，就一个城市来源来说，要求所有地下设施都建成多功能综合体是不现实的。因此，对每项地下设施只能突出其主要功能与用途，同时兼顾其他功能与用途。从总体上来说，这些地下设施有两种类型，一种是以防灾减灾为主要功能，兼顾其他。如人防工程，它主要用于战备防空，但平时亦可作停车场、商场、旅馆等。另一种是以民用民生为主，兼顾防灾减灾。如地下铁道、地下商业街、地下仓库等。因此，对这两种不同类型的地下设施，应当科学地进行规划建设，在市区范围内形成若干个由功能不同的地下设施构筑的地区性综合体。

四、建立和完善城市地下空间开发利用的运行机制

为了建立起与地下空间综合开发利用模式相适应的运行机制，当前，要特别关注以下几个问题。

一是建立协调机制问题。城市地下空间综合开发利用的规划建设与管理同城建、国土、规划、人防、政府消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等行政管理与执法部门都有密切关系。为了确保城市地下空间的合理开发利用，当务之急就是要成立协调机构。组成由市长（副市长）任组长，有上述部门主要负责人参加的协调领导小组，作为市政府的派出机构。负责统筹规划与管理全市地下空间的开发建设，包括制定相关的方针、政策措施和工作制度；合理布局全市地下空间开发建设的重点项目；会同有关部门对重大开发建设项目进行登记备案；协调处理开发建设过程中发生的重大问题；督促检查规划与政策的实施与落实情况。

二是运用政策与法规管理问题。对城市地下空间开发利用主要是通过政策与法规进行管理。在国家尚未出台城市地下空间开发利用的法律和行政法规之前，可先行制定出相关政策和一些地方性条例、规定，使城市地下空间开发利用有法可依。

三是调节机制适用性问题。以往城市地下空间主要为防空而修筑地下室，多是以政府投资、建设、管理为主。但是，随着改革开放的深入发展，地下空间开发利用已出现了投资建设多元化，市场机制调节作用明显增强。然而，今后能否代替政府调节？由于地下设施的功能与用途有两种类型，所以，其调节机制应有所不同。对那种主要满足民生需要的地下设施，应当在政府宏观指导下以市场调节为主，即其投资、建设、经营、管理围绕市场这个轴心展开，以经济效益为先，兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求。另一种主要用于防灾减灾的地下设施，不可能全盘商业化，应当以政府调控为主，在投资、建设、使用、管理方面发挥多种积极性、在保证战备与防灾需要基础上，要做到与经济、社会环境、效益相统一。

四是地下空间使用费问题。在市场经济条件下，城市地面空间开发利用，必须支付土地使用费，尤其是市中心繁华地段的土地使用费更高。那么，城市地下空间是无偿还是有偿使用，急需研究解决。曰本的经验表明，同类型、同规模的公共建筑工程，建在地下的造价要比地面上高出2～倍。但如果对地下空间使用费给予政策优惠，免付或只需支付少量土地使用费，则地下空间的开发建设比地面要经济得多。为了鼓励各方积极参与开发利用地下空间，市政府应尽快出台有关土地使用费方面的政策。

360图书馆2020-1-21

城市地下空间开发利用：国内外实践与经验启示

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着中国经济高速发展，城市化面临着人口密集、交通堵塞、能源消耗增大、房价上涨等诸多问题，城市空间需求急剧膨胀与地面空间有限这一矛盾也日益突出，有效地开发利用地下空间越来越迫切。综观世界发达国家和我国城市建设空间的现状，向地下要空间、要土地、要资源，已成为现代化城市发展的必然趋势之一。党的十八大报告明确提出，优化国土空间开发格局。有效地开发利用地下空间不仅符合建设“资源节约型、环境友好型和谐社会”的城市发展战略要求，更是对实现我国城市现代化建设发展目标起到积极作用。

地下空间开发利用的人类实践，可上溯远古时代。天然岩洞是早期人类用作住所的普遍形式，类似我国黄土窑洞等的“穴居”模式一直沿袭到近代。地下空间的进一步发展始自陵墓建设，后来发展到开凿石窟寺庙、竖井开矿、地下粮仓。到近代，抗日战争中的地道战、抗美援朝战场上的坑道战、解放后城市防空和人民防空工程建设等，都属于地下空间开发利用的范畴。从上可以看出，实际上我国地下空间利用的历史悠久，为了在新时代更有效地利用城市地下空间，我们需借鉴国内外的实践与经验。

类型与实践

城市是代表一个国家经济发展水平和社会文明进步的重要标志。城市发展充分向地下发展延伸是城市现代化建设的鲜明特征之一。从建筑发展史看，19世纪是造桥的世纪，20世纪是城市高层建筑发展的世纪，21世纪则是地下空间开发利用发展的世纪。从地铁交通工程、大型建筑物向地下的自然延伸（地下车库等），发展到与地下快速轨道交通系统相结合的地下街、文化体育工程（博物馆、图书馆、体育馆、艺术馆）、地下综合管线廊道等复杂的地下综合体，再到地下城。城市地下空间已经成为社会经济发展的重要资源。

地下交通工程

城市大规模开发地下空间的较早经验始于建设地铁。英国伦敦1863年建成世界上第一条地铁，开创城市地下铁道建设先河；美国纽约1867年建成了第一条地铁；日本东京1927年建成第一条地铁线。俄罗斯莫斯科是世界上地铁系统客运量最高的城市，地铁分为地下三层、纵横交错，埋深达80多米。中国首条地铁系统是北京地铁，建于1965年，竣工于1969年，试运营于1971年1月。截至2017年12月，中国已开通地铁的城市有35个，其中于1993年开通的上海轨道交通是世界上规模最大、线路最长的地铁。

除地铁项目外，隧道、交通快速道也是地下交通发展的常见形式。国内建设隧道的案例并不鲜见，南京玄武湖东西向穿湖隧道、宁波涌江过江隧道、黄河隧道、长江隧道、厦门翔安海底隧道等。上海市隧道建设经验丰富，自20世纪60年代修建了国内第一条水底公路隧道打浦路水道以来，相继又建成延安东路、复兴东路、大连路过江隧道和外滩观光等隧道。

目前国内地下交通建设已步入“大枢纽”时代。根据《人民日报》报道，2018年1月25日中国最大的城市综合交通枢纽在重庆沙坪坝建成通车。建设过程中，施工单位依靠建筑信息化管理技术，迁移近200公里管线未发生一起事故。爆破采用最先进的数码雷管代替传统电子雷管，将爆破震速控制在每秒0.5至1厘米，远低于国家标准的每秒2.5厘米。该项目是集高铁、轨道交通、城市铁路、公交、出租、社会车辆、人行交通于一体的地下8层大枢纽，面积达28万平方米，所有交通工具都在地下运行。

地下基础设施

地下步行道系统既能重新组织城市交通，实现人车分流，又能保证在恶劣气候下城市的繁荣。美国纽约洛克菲勒中心是20世纪最早出现的建筑综合体，该中心低于街道层的地下步行系统把10个街区范围内零售设施、地铁车站以及各种不同用途的建筑连接起来。得克萨斯州达拉斯建设了一个不受夏季高温影响的由29条步行道组成的地下步行道系统，将市内主要公共建筑和活动中心在地下连接起来。加拿大蒙特利尔市借助1972年举办世博会成功地开发了大规模的地下综合体，并建成了世界最长的地下步行街系统，保证了在漫长的严冬气候下各种商业、文化及其它事务交流活动的进行。

大量建设停车场是城市正常运转的重要条件之一。法国巴黎拥有欧洲最大的地下停车场，共计四层可以同时容纳车辆3000余辆。加拿大温哥华，拥有目前世界上最深的地下停车场，地下部分共计14层。我国城市规划的地下停车库大多是附件式地下停车库，设置在高层建筑的地下层，有些与地下街相结合。

国内地下管线综合管廊试点项目取得多项技术突破。《海口市地下综合管廊专项规划》明确指出，海口至2030年将建成222.10公里的地下综合管廊。根据2017年海口网报道，海口市地下综合管廊列入试点计划的23条管廊现已全部开工建设。结合技术经济合理性，考虑到管廊需容纳电力、信息、给水、中水、燃气、污水、新能源管等多种管线，项目自开展以来持续进行多项技术革新。例如，应用双皮墙预制装配式管廊施工工法，管廊施工提速至少20%；在国内率先使用管廊内模台车技术，管廊模板制作周期由2天缩短为2小时；实现全国首创的“双层四舱”管廊，率先实现全国第一条燃气管线入廊，为全国提供了可推广、可复制的示范经验。

地下商业工程

地下商业街与地下交通贯通，推动旅游业发展。1957年，日本建成了世界上第一条地下商业街——大阪唯波地下街，1963年大阪又建成梅田地下街，接着又建成当时日本国最长的地下街——虹地下商业街，兼有商业中心、铁路中枢和游览胜地三大功能。新加坡新达城是新加坡最大的商业中心之一，其中心地带下沉广场建造的“财富之泉”是新加坡标志建筑之一。加拿大多伦多伊顿中心将市中心的两个重要地铁站都涵盖在内，并通过过街天桥连接了加拿大历史最长的百货公司，极大拓展了游客的购物空间。

国内超大城市已形成世界一流水平的地下商业综合体。北京中关村广场地下建筑集商业、娱乐、餐饮、休闲为一体，其中包含拥有1万个停车位的地下停车场，建筑面积20万平方米的购物中心，与100万平方米的地上建筑共同构成的高科技商务中心区。上海人民广场工程将香港名店街、迪美购物广场、地下停车场、地下变电站与地铁1、2号线换乘站口相连，形成一个大型地下综合体，战备效益、社会效益、经济效益显著。

国内地下商业区空间设计与地上建筑从割裂走向一体化。山东济南中央商务区中央枢纽车站将兴建国内首例、世界先进、总面积可达200万平方米的地下空间系统。根据规划，该系统将车站、地下人行系统、地下商业、地面景观全方位紧密连接，直接服务于其上方超高层办公、居住人群。南京江北新区中央商务区地下空间规划建设地下建筑面积约145万平方米，包括商业大平层、交通大平层、市政综合管廊、地下车库、私人保险库、4条地铁线站台站厅层，建成后将形成稳定集约的“城市命脉”。该项目按照一体化的理念，把地面还于人，打造一个非常适合人的慢行、生态化的空间。

地下文体工程

地下文化体育娱乐设施规模扩展。芬兰赫尔辛基购物中心的地下游泳馆面积超过1万平方米。吉华斯柯拉运动中心7000平方米的球赛馆建于地下，内设标准的手球厅、网球厅，并有观众看台以及淋浴间、换衣间、存衣间、办公室。法国也是地下空间开发利用较早的国家，巴黎列•阿莱地区将商业、文娱、交通、体育等安排在广场的地下空间中，形成总面积超过20万平方米的大型多种功能地下综合体。

艺术设计改造，实现多重效益有机统一。法国巴黎卢浮宫扩建设计为保护原有建筑，利用宫殿建筑周围的拿破伦广场下的地下空间容纳了全部扩建内容，成功地对古典建筑进行了现代化改造。北京西城区月坛雅集传艺荟由地下人防工程改造而成，展出数百件非遗艺术品，邀请包括燕京八绝传承人在内的30多位工艺大师，吸引了大量游客，实现了人防工程的战备效益与社会效益的有机统一。

全域统筹发展，实现地下空间资源的综合利用。山东青岛海底隧道博物馆是国内第一个集知识普及、安全教育、文化观摩、档案珍藏、休闲体验等多种功能于一体的海底隧道主题博物馆，目前累计接待国内外游客5万余人次。青岛金沙滩风景区内的啤酒城是亚洲最大的国际啤酒都会，每年能够吸引超过200万人次的游客。啤酒城地下餐厅在充分考虑和合理安排地下商业空间的布局，以及当地的气候、日照条件的基础上，在设计上引入了自然光照明系统，实现了资源的优化配置。

经验与启示

中国工程院院士钱七虎指出，进入21世纪以后，中国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进行列。中国已经成为世界上城市地下空间开发利用的大国，在地下空间勘探、项目工程融资、立法规划管理、人才技术创新等方面积累了宝贵的经验。

地下空间开发利用工程规模大、战线多、速度快、时限短，需科学系统的合理规划

2017年1月，全国国土资源工作会议特别强调，要加强城市地质工作，发挥地质勘查工作优势，聚焦新型城镇化对城市地下空间开发利用的需求，发展地下空间高精度探测技术，科学评估城市地下空间资源潜力和利用前景。广州地铁设计研究院有限公司总工程师史海欧指出，城市规划设计是城市发展的龙头，决定了城市建设的方向和品质，是全局性、综合性、战略性、前瞻性的工作。在城市规划设计中要尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，切实提高城市发展的全局性、系统性、持续性、宜居性。

根据《人民日报》报道，2017年11月中国地质调查局完成我国首个全国性的城市地质调查报告。报告涉及我国337个地级以上城市及19个城市群，重点对资源环境承载能力、主要城市的优势地质资源和重大地质问题等方面进行了摸底调查。根据调查结果“因地制宜”科学规划建设应急地下水水源地、规划海绵城市、保护地质遗迹、采用浅层地温能，做好与地下空间开发的统筹协调。江苏南京市江北新区中央商务区建设规划过程中，南京市人防办联合市规划局开展了全市地下空间普查，建立了地下空间数据共享平台，努力实现互联互通、连网成片，促进地下空间合理有序开发利用。山东青岛市勘察测绘研究院以城市地下空间设施与岩层地质等为管理对象，采用开放、共享的技术框架结构，利用空间数据库、地理信息系统、三维可视化与虚拟现实、BIM等先进技术，探索建立了青岛市城市地下空间智慧化平台。该平台提供了地下空间数据库管理、信息更新、数据查询与统计、空间分析、应急决策、数据挖掘等功能，实现了对地下空间的透视分析。

地下空间开发投入较大、运维成本高，应积极探索搭建融资平台，推动政府与社会资本合作，鼓励民间投资

为推进管廊建设，海口建立以政府和社会资本合作（PPP）模式为核心，社会资本、管线单位共同参与的管廊建设运营模式。由政府与中标社会资本按比例出资设立PPP项目公司，负责PPP项目的投融资、建设和运营管理，实现政府与社会资本利益共享、风险共担。正是因为推广包括管廊工程在内的PPP模式成效明显、社会资本参与度较高，海口近日被国务院办公厅通报表扬，并享受由财政部、国家发展改革委负责组织实施的在PPP项目以奖代补政策评审时予以优先支持等多项明确激励措施。

南昌招拍挂地下空间开发权的实践一直走在全国前列。2012年1月，南昌市首宗地下空间使用权，被江西南天控股有限公司以27万元/亩的底价摘得；2014年，江西明和置业有限公司以1.027亿元的总价竞得某地下空间国有建设用地使用权；同年，南昌红谷滩新区丰和中大道与世贸路附近的地下空间溢价1.8倍成功卖出；2017年7月，南昌市国土资源局再次发布总起拍价2000万元的地下空间开发权公告。福建也鼓励人防地下空间开发投资体制的多元化，按照“谁投资、谁受益”的原则，为社会投资公用人防工程确权。同时出台优惠措施，吸引社会资金参与除保密工程以外的平战结合人防工程项目。

城市地下空间资源宝贵、有限、不可逆，需对开发利用加强立法和管理

1997年初，我国第一部城市地下空间开发利用法规《人民防空法》正式颁布实施。同年底，《城市地下空间开发利用管理规定》首次以法规形式规定“城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分”。2006年4月开始实施的《城市规划编制办法》将城市地下空间规划正式纳入城市规划体系。2007年，《物权法》对城市地下空间开发利用权属问题做了初步界定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”

近年来，关于地下空间利用的规划、管理指导意见纷纷出台，显示出我国的地下空间开发正受到越来越多的关注与重视。例如，2016年2月，中共中央国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，同年5月住房城乡建设部编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出，合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构和管理格局，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市由外延扩张式向内涵提升式转变，改善城市环境，建设宜居城市，提高城市综合承载能力具有重要意义。2017年2月发布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作了出总体部署与统筹安排。其中就谈到了通过统筹地上地下空间，提升优化城镇化质量。同年9月，《关于加强城市地质工作的指导意见》发布，中央明确要求“统筹城市地上地下建设，加强城市地质调查”，为地下空间开发利用的具体实践指明了方向。

城市地下空间勘察设计与建设技术处于发展阶段，应加强地下空间科技人才队伍建设，鼓励技术创新

“前瞻培养”，依托大专院校、科研院所等机构，加强对地下空间规划设计、施工建设和管理人员的培养，建立产学研相结合的人才培养体系；“招贤纳士”，在地下工程方面培养和引进具有学术带头人能力的高层次人才，使之成为施工技术尖端领域的带头人，建立健全人才引进和使用的激励机制；“社会借力”，聘请工程院院士和行内知名专家学者担任技术顾问，搭建交流合作平台，通过考察、座谈、交流研讨会等形式，进一步汲取借鉴先进技术和经验。

此外，应支持建设省部级城市地下空间开发利用工程中心，集聚人才，推动创新。成都勘测设计研究院代表四川省组建了城市地下空间勘察设计与建设技术工程实验室（工程中心）平台，参与国内国际高层次产业竞争与合作。工程实验室与成勘院“国家能源部大型地下工程研究分中心”互为技术来源和补充，重点围绕城市地下综合管廊、地下通道、地下深隧、海绵城市地下水利设施等绿色城市产业，开展技术研发及工程化验证，解决城市地下空间勘察设计与建设技术方向的共性技术、关键技术、核心技术等瓶颈问题，推动技术创新。

《国家治理》周刊2020-8-4

城市地下空间开发：启示与借鉴

21世纪是人类地下空间开发的新纪元。随着国家经济、科技和社会的快速融合发展，地下空间开发已成为解决交通网络、资源获取与调配、环境根本改善以及防灾减灾的刚性需求。在中国（南京）城市地下空间开发国际高峰论坛上，多位国内外院士和权威专家比较了国内外地下空间发展现状，分析了全球未来趋势，以期推动我国城市地下空间的开发和关联产业的创新。

中国进展

中国工程院院士武强

国土空间保护与利用必须是系统工程

到2050年全面建成社会主义现代化强国，我国的能源保障和生态环境现在面临非常大的压力，只能从开源、节流以及打造主体方面解决问题。

在开源方面，现在和地质有关的能源储量，巨大的就是天然气水合物和干热岩。从全球来看，干热岩的总能量要相当于全球包括煤、石油、天然气所有的化学能源总和的30倍，天然气水合物、干热岩是未来很重要的能源开发源泉。未来，一旦某项技术有所突破，这些能源的开发难题可能就马上得以解决，就比如美国页岩气的开发一样。

在节流方面，我国很重视能效水平问题。这和我国的主体工业结构、科学技术水平有关系。矿产资源为我国的GDP作出了巨大贡献，因此，我国的能源节流有相当大的空间。

在打造主体方面，解决能源不足与经济发展之间的矛盾，需要打造中国的主体能源煤炭工业的升级版。煤炭在中国不应该是一个朝阳产业，但绝不是一个夕阳产业，如何解决煤炭在勘探、生产和消费使用过程中存在的问题，这是应该探讨的。

煤炭和其他矿产资源一样，在开发使用过程中存在一系列问题，这些问题与国土空间的规划、管制、修复、治理、开发利用等有很大关系。国土空间需要按照山水林田湖草共同体统一开发，大量分部门、分行业的拨款所出现的问题就是没有按照系统工程的理论去解决问题。

山水林田湖草共同体统一开发、治理过程中一定要注意地表与地下的关系，同时把开发和保护做好。我们要依靠科技创新、依靠绿色的地下空间建设的理念来解决这些问题，不仅要注意工程的措施，还要注意生态、生物的措施；不仅要注意过程的管理，还要注意源头的管控。对于水资源和水环境治理，要注意自然的修复和人工的修复以及一些定性、定量的分析，这都是国土空间管控中应该注意的问题。

作为地下工程，隧道是国土空间很重要的一部分。隧道全生命周期怎么保障安全？我们提出：规划设计阶段一定要多源评价；建设阶段要超前探测；探测出问题以后要妥善处置；处置完以后要精细检测；然后要进行长期的检测预警；最后要实施应急救援。

国际启示

日本工程院中国籍院士、国际地质灾害与减灾协会理事长汪发武

日本青函隧道的经验和教训

青函隧道是日本最大的海底隧道，是继瑞士圣哥达基线隧道后的世界第二长隧道，其海底段长23.3公里。其作为标准轨是日本北海道新干线的一部分。青函隧道在修建前经历了激烈的争议。由于海难事件损失惨重，日本下定决心修这个隧道。

青函隧道成功的地方：一是抗震性能。从运行到现在，由于地震引起的灾难事故还没有发生过。二是超前设计。这个隧道改成新干线，让隧道可以适应将来的一些发展。那时它已经铺设了光纤的通讯管线和海底电缆。当时没有想到的意外收获是，北海道的农产品可以通过这个隧道进行大量的运输。

青函隧道的教训是：首先，从计划、施工到完成，延时非常长。1923年开始构想，1946年开始调查，1961年开始动工，1987年才完成。其次，它是典型的调运工程。最后花了预算的将近一倍。再次是地基问题。碰到复杂的地质条件该怎么办，如何预防透水事故等，这些应该提前考虑。最后，缺乏未来的调整性。虽然现在北海道新干线可以跑，将来怎么办，很难适应十年或者二十年以后的发展需要。此外，高额的维持费用也是当时没有想到的。

不少人在做开发的时候总觉得地质调查碍手碍脚，这是国际上的一种通病。青函隧道在这方面的经验很成功，地质调查的工作流程做得很细。他们每天掘进的时候会观察，水平钻孔岩心观察，每月要开地质施工报告会，最后讨论成功了怎么样，失败了怎么样，他们用这种方法一共坚持了14年。

他们反省和思考最大的问题是涌水，通过详细的调查，观察涌水的变化，对涌水预测至关重要。一旦发生异常涌水，有必要查清水源，制定防治对策，提供技术资料。施工单位往往重视进度而轻视地质调查，他们提倡地质人员和施工单位有意见不一致的时候，希望大家平时就注意交流和理解，尊重对方意见和立场，共同为项目服务。

青函隧道的整个防灾措施包括不能抽烟，消防设备，喷雾设备，遥控照明设备，避难所，监控录像机，广播等。自动火灾的监测器、自动烟雾监测器、地表遥控操作消防操作，通讯设备，排烟设备都做得非常完备。有27处涌水检测系统，地面指挥部24小时进行监控，一旦发生情况用抽水泵站及紧急状态用发电机。

隧道开发尤其是过江隧道开发的过程中，有三大挑战：一是涌水问题，二是软弱地基问题，三是对已有建筑物的影响问题。为了开发新项目，破坏旧的、已有的设施，有时候得不偿失。最好的状态是，开发带来的负效应是零。

新加坡隧道及地下空间工程协会前主席莱斯利·帕基纳安（Lesl ie Pakianathan）

新加坡从规划入手

确保地下空间开发可持续性

新加坡的人口密度很大。为了解决空间问题，除了从海上开垦土地、建高楼外，开发地下空间也是趋势。2008年，新加坡完成了第一个地下军备储藏空间。2013年土地利用规划显示，新加坡有三分之一的土地是用于工业、商业、交通、基础设施和公共设施，这些都是建在地下的。目前，新加坡也在建立一些用于储藏的洞穴用来储存气和油，主要是海下空间。同时，一些公共服务设施如电厂、地铁、公路等也都可以建在地下。现在，新加坡在研究如何在地下建一个科技城，在做生态的考量，确保城市生态的可持续性。

跟其他很多国家一样，新加坡在地下大部分地方布线传输电力，去年在已有隧道下更深的位置建了新的电缆隧道。把电缆铺到地下可以增强供电的稳定度，所以在地下要做一些通风等因素增强电缆的耐久度。一般情况下，新加坡的地铁站都是修在路面以下，路的两端有入口，有些也会把地铁站和一些商用建筑融合在一起。最近新加坡想把地铁的停车场融合在一起，现在三条不同地铁线的停车场被融合到了一个地方，这个地方还可以停公交车。新加坡的公路比较短，只有10%是地下的。现在要建的一条路，大部分是地下的，是在主路之下的一个工程，具有一定挑战性。

按照新加坡地下空间规划部门的规划，未来将用地下空间运输从马来西亚买的水资源。规划还有一部分是要建立一个数据中心以及地面以下的服务，隧道、地基等各种服务要集成到数据中心里。此外，最近新加坡政府通过一些立法，私有土地的拥有者只拥有地下30米的土地，30米以下可以通过政府购买用于一些土地使用开发。新加坡虽然不大，但是地质条件非常复杂，还有很多钻孔。围岩、加固隧道等都是新加坡面临的挑战。建筑物只有从一开始就有很好的规划，才能避免复杂难处理的城市规划问题。

全球趋势

国际隧道与地下空间协会地下空间委员会主席汉·阿德米拉尔（Han Admiraal）

要运用创新思维

进行城市地下空间开发

公共空间对于城市来说至关重要。鹿特丹有个城市的地下停车空间，同时，这个地下空间下雨时可以收集雨水进行蓄水，而平时污水系统可以把这些水进行处理和排放。芝加哥的千禧年广场就是满足人们对公共空间的需要。

把食物和数据在地下空间融合在一起，这是未来城市地下空间开发的其中一个方向。瑞士的卡车物流项目，把地下空间用来做物流系统。物流项目需要数据中心，这些数据中心会产生热量。地下绿色农场是多余热量的解决方案。一些瑞士机构做了类似的项目。

未来，我们需要更多的土地解决人类的食物问题，同时需要减少二氧化碳。食物的生长空间可以往地下去找。地下种植食物可以实现循环。通过把地下的农业生产和公共设施连在一起，把城市多余的热量运用到水培植物的生产周期中去。同时，地下空间还可以建鱼塘。这样，地下绿色农场可以实现零碳排放，创造一个不同的世界。

地下空间有多种不同的用途。以地铁为代表的交通运输只是城市的一个需求。未来可以把多种用途连接在一起，一个系统产生的热量可以在另外一个体系中实现循环利用。我们需要关注城市的需求。地下空间不仅仅可以建造隧道，采矿工程，还可以收集更多的数据来判断城市的运行情况，让城市进入经济循环圈。

城市的地下空间开发面临的问题，不仅仅是需要更多的空间，而且需要转换思维方式。要运用超越传统地下空间的方法进行创新。要运用越来越先进的地下空间开发技术实现越来越多的不同用途，加速构想的落地、项目的执行，帮助城市更好地发展。

凤凰网2020-6-17

北京三年腾退3000处地下空间，如何改造再利用？有这些“新招”

从打隔断的群租房变身社区便民的“菜篮子”，从狭窄黑暗的地下室改造为街道养老照料中心，北京改造再利用腾退地下空间有“新招”。3年间，北京共腾退清理了3000多处地下空间，清理后如何发挥地下空间的空间效用，成为摆在治理者面前的新课题。日前，记者探访了海淀区两个再利用地下空间的试点项目。未来，围绕补充社区便民服务需求，引入新型运营形式，本市将探索地下空间再利用的新模式。

地下隔断房变身“菜篮子”

73岁的解金钟是海淀区田村路街道景宜里小区5号楼的老住户，最近他没事就喜欢乘坐电梯到小区1号楼的地下超市溜达。昨天下午记者走进这个地下便民超市，约1700平方米的超市各种鲜鱼水菜一应俱全，还有鲜花、修补、五金等生活服务商铺。“以前小区附近没有买菜的地方，我每次都得花近半个小时到附近的菜场采购，现在小区里新建了这个超市，日常需要的都能买到，方便多了。”解老兴冲冲地介绍。

时间回溯至2016年，这里还是个阴暗潮湿、打着群租房隔断、安全隐患重重的地下室。因位置临街、空间面积可观的优势，产权方将此处地下室出租，作为散租住人使用，小小的空间曾有住户110人。

清退后如何使用，成为摆在田村路街道面前的课题。田村路街道社区服务中心主任姜英奎介绍，清退后，为确定该处地下室的转型方向，社区服务中心以入户的形式对1号楼楼上所有住户征求意见。在征集完200多户居民的意见后，本着满足居民需求，便利居民生活的原则，最终由经营方自行投资改造为地下便民超市。“根据海淀区去年下发的《关于在‘疏解整治促提升’工作中进一步提高城市生活性服务业品质的实施方案》要求，目前地下超市内菜篮子基本完成，便利店、早餐、快递、家政服务、美容美发等其他7项便民服务业态正在入驻。”

腾退空间建设养老照料中心

北下关街道四道口5号院周边老旧小区比较多，且都是上个世纪80年代的小区。北下关街道办副主任侯少辉介绍说：“北下关街道内60岁以上老人约有4万多人，占30%，80岁以上老人将近7000多人，占5%，附近小区养老照料需求很大。”2016年11月，海淀区政府出台了《普通地下室规范使用指导意见》，北下关街道在完成地下室整治工作后，根据《指导意见》，清退后的普通地下室资源要进行统筹利用，充分结合该地下室位于老旧小区中老年群体比重相对较大的特点以及1号楼临街店铺整体腾退且临近北下关社区服务站的区位优势，此处一层及地下腾退空间整体改造为街道养老照料中心。

经过近一年的改造装修，养老照料中心在今年正月十六日迎来了第一批入住的7位老人。走进养老照料中心，地上一层为老人照料区，这里宽敞干净，分布着52张床位。来到地下室，曾经昏暗潮湿的地下空间已作为养老照料中心的办公区、医务室、药房、配餐区、洗衣室等配套设施区域，原有的管线均已重新布置和包装。

养老照料中心成为北下关地区地下空间综合整治再利用工作的“样板间”，根据《指导意见》规定，“普通地下室要在坚持规范使用的基础上，统筹使用、合理利用，以完善社区配套功能，服务群众、服务社会为前提，在征求居民意见和向政府部门报备的情况下，允许突破原有用途限制。”海淀区的地下空间再利用经验也为全市提供了改造参照。

未来可引入新型运营形式

市住建委房屋安全和设备管理处调研员冯红吉表示，2015年到2018年间第二轮地下空间整治工作，共清理腾退了3000多处地下空间，清退了这些地方的违规散租户、员工宿舍等。“从2018年下半年开始，北京市开启了第三轮整治工作，在这一轮整治中，除了严防反弹、实现动态清零外，还将探索如何再利用地下空间。”

地下空间的再利用一直是困扰产权单位和街道的大难题。北下关街道社区服务中心主任郭联利介绍，北下关街道共清退了25处违规地下空间，但是只有2处进行了试点改造，剩下的23处一直处于闲置状态，“再利用困难重重。”

地下空间的再利用为何如此艰难？海淀区房屋管理局副局长赵明明解释了原因：“首先，原有地下空间存在先天不足，建筑时侧重于服务本楼体，初期建设条件各异，各社区便民服务用途不同，需要专业设计施工单位进行因地制宜的改造。其次，地下室改造对安全要求更高，投入更多、效益也相对差。另一个问题是地下空间产权比较复杂，不同利益主体对改造的需求不同，需要协调多方利益，征求多方意见。”

北京市的地下空间再利用如何走出新路？海淀区住建委相关负责人表示，地下空间再利用应根据海淀区《关于在“疏解整治促提升”工作中进一步提高城市生活性服务业品质的实施方案》要求，在满足菜篮子、便利店、早餐等8项基本便民服务需求基础上，根据企业存活、百姓接受、符合政府规范的原则，探索一种再利用新模式。“例如，在管理上可以采取外包、第三方运营形式，政府只需搭建平台和沟通协调，找一家企业运营接管所有的地下空间，这样便于各种资源的整合。”

北方网2020-3-2

城市地下空间开发兼顾人防设计的思考

随着城市化建设进程的不断加速,城市用地尤其是核心区域的土地日益匮乏，同时伴随着交通、环境、生态等矛盾和问题相继出现，城市地下空间的开发与利用逐步成为我国各大中城市实现科学、有序和可持续发展的一项重要战略选择。

我们熟悉的城市地下空间开发利用的主要形式有：地下交通设施（地铁、地下过道）、地下室、地下商场与娱乐休闲场所、地下库房（含车库） 及近几年发展迅速的城市地下管道综合走廊（共同沟）等。其涉及城市交通、商业、基础设施建设等诸多方面。

在城市地下空间发展如此迅速的情况下，如何兼顾人防设计的需要，我有以下几点思考：

一、城市地下空间开发利用须多部门配合。当前，我国城市化发展迅速，在城市地下空间开发利用的过程中，同时还存在着很多短期行为与商业运作趋势等问题，特别是缺乏总体的规划指导。这些问题导致城市地下空间资源严重浪费，人防工程面积、比例失衡，后续人防工程建设、地下空间开发难度加大，资金投入量增多。必须指出的是，城市地下空间的开发与利用涉及众多部门，人防、建设、规划、交通、市政、房产、国土等部门都是地下空间开发利用的管理部门。在这种情况下，各个部门间需加强沟通，共同做好这项工作。为此建议：由规划部门全面负责地下空间开发利用的综合规划管理，房管部门统一对地下工程进行登记、发证管理，建设部门负责对一般地下工程的建设、管理，人防部门负责地下空间的综合管理。建立地下空间管理联席会议制度，下设办公室，设在人防部门。同时明确县(市、区） 人防机构也要承担本区域地下空间综合管理职责，主要是负责组织、参与、推进地下空间综合信息管理，参与地下空间平时利用的审批管理，协调落实有关建设项目，加强地下空间安全监督管理。说到底，人防是一项规模浩大的社会系统工程，是为全社会、为全体公民服务的；同时，人防也需要全社会、全体公民以及政府各职能部门的大力支持及相互协作才能做好。

二、城市共同沟的建设要兼顾人防需求。目前怀化市人防工程以单个的防空地下室为主，随着城市地下管道综合走廊逐渐推广，水电通信等市政管线集中设于综合管廊内，由地上转移到了地下，不但保持了市政道路的完整性，还可以降低因管线维修施工造成的路面翻修费用，能抵御地震、台风、冰冻、侵蚀等自然灾害，最大限度开发利用地下空间，集约节约土地资源，同时兼顾设置人防功能，并与周边人防工程相连接，非常状态下可发挥防空袭、减少人民财产损失的作用。其只需在规划布局时适度预留空间容量，既满足管廊不断拓展的功能需求，又能满足战时疏散掩蔽的需求。因此城市地下管道综合走廊的建设应具有超前意识，使市政设施和城市建设保持较大的发展空间。要加强其防护功能，避免低水平开发、重复建设，减少不必要的浪费。一旦城市地下管道综合走廊在怀化加大投入，我们就能改变人防工程过去单一的多点零散布局的模式，通过共同沟这条枢纽将这些零散的点串起来形成线，最终从线到面，逐步形成区域化、立体化的人防工程体系。其不仅大大增加了人防工程的灵活性，同时这种以防空地下室为主体，以专业配套工程为重点，以地下空间兼顾设防为补充的防护工程体系，也为城市地下空间开发提供了新的模式。

三、大型交通设施地下空间开发须兼顾人防需求。大型交通设施如火车站、高铁站等由于通过大量的人流、车流、货流，战时是战争的生命线，修建时必须兼顾人防需要，形成带有地下空间的立体流线，从而形成多流线的立体地下交通体。由于地下空间是一种封闭的建筑空间，具有超出地面空间抗御灾害以及地面空间环境破坏后保存部分城市功能和灾后恢复的能力，包括人防、防震、通讯、报警等各种设施，对于平时防灾、战时防护也非常有利，也可增强它们防震、防空抗毁能力，从而进一步提高城市的应急防灾能力。

四、在城市地下空间开发建设高速发展的背景下，制定一套完整、权威的法律法规体系来实现城市地下空间开发的统一规划、统一标准和统一管理是当务之急。在立法中首先应明确地下空间所有权的国有性质，由政府依法出让;其次应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围（深度、宽度和长度），并通过地下空间权的登记来实现。地下空间利用人要取得一定的地下空间，就必须要交纳一定数额的出让金，进行登记、领取《地下空间利用权证书》，对地下空间的利用不得超出登记范围;第三，应明确地下空间开发利用的行政管理部门。第四，基本法规的内容还应该包括地下公共设施的使用许可规定、地下空间安全保障、地下空间维护管理、地下空间开发的鼓励优惠政策等基本方针和政策。在开展步骤上，可以先选择一些基础薄弱但潜力巨大的人防重点城市作为试点，制定出一套开发建设体系，以适应城市发展的需要，并将成功经验推广到全国。

总的来说，城市地下空间工程的开发与利用走在了高速发展的道路上，同时也是人防工程高速发展的一个时机；如何规范化、前瞻化进行相应的人防设计与布局，还需要我们更深入的思考与研究。（高武）

（作者系怀化市人防办党组成员、副主任）

红网2020-3-28

城市地下空间开发兼顾人民防空要求的思考

随着城市化建设进程的不断加速，城市用地尤其是核心区域的土地日益匮乏，同时伴随着交通堵塞、环境污染、生态恶化等矛盾和问题相继出现，城市地下空间的开发与利用已经逐步成为我国各大中城市实现科学、有序和可持续发展的一项重要战略选择。

我们熟悉的城市地下空间开发利用的主要形式有：地下交通设施（地铁、地下通道）、地下室、地下商场与娱乐休闲场所、地下库房（车库）及近几年发展迅速的城市地下综合管廊（共同沟）等。其涉及到城市交通、商业、基础设施建设等诸多方面。

在城市地下空间发展如此迅速的情况下，如何兼顾人民防空的要求，笔者有以下几点思考：

一、城市地下空间开发利用须多部门配合。当前，我国城市化发展迅速，在城市地下空间开发利用的过程中，存在着短期行为与过分追求商业利益等问题，同时由于缺乏总体的规划指导，导致城市地下空间资源浪费严重，人防工程面积、比例失衡，后续人防工程建设、地下空间开发难度加大。城市地下空间的开发与利用涉及众多部门，人防、建设、规划、交通、市政、房产、国土等部门都是地下空间开发利用的管理部门。要解决上述问题，需要各部门间加强沟通，共同做好这项工作。建议：由规划部门全面负责地下空间开发利用的综合规划管理，不动产登记部门统一对地下工程进行登记、发证管理，建设部门负责对一般地下工程的建设、管理，人防部门负责地下空间的综合管理。建立地下空间管理联席会议制度，及时协调处理地下空间开发利用的重点问题。各级人防部门要主动承担本区域地下空间综合管理职责，组织、参与、推进地下空间综合信息管理，协调落实有关建设项目，加强地下空间安全监督管理。

二、城市地下综合管廊建设要兼顾人防要求。随着城市地下综合管廊的推广实施，水、电、气、通信等市政管线集中于综合管廊内，由地上转移到了地下，不但保持了市政道路的完整性，减少因管线维修施工造成的路面翻修费用，还能抵御地震、台风、冰冻、侵蚀等自然灾害。可以预见，综合管廊建设将越来越被重视。作为保障居民日程生活需要的重要基础设施，落实人防要求，提高其抗震抗毁能力，是综合管廊建设的必然要求。同时，还可发挥综合管廊的人防干道作用，把城市单个的防空地下室联通起来，形成格式防护工程体系。因此，城市地下综合管廊的建设应具有超前意识，在规划布局时适度预留空间容量，使市政设施和城市建设保持较大的发展空间，既满足管廊不断拓展的功能需求，又能满足战时疏散掩蔽的需求。要加强其防护功能，避免低水平开发、重复建设，减少不必要的浪费。怀化作为国家人防重点城市，一旦城市地下综合管廊在其推广建设，我们就能改变人防工程过去单一的多点零散布局的模式，通过这条枢纽将这些零散的点串起来，形成以防空地下室为主体、以专业配套工程为重点、以地下空间兼顾设防为补充的新模式。

三、大型交通设施地下空间开发必须兼顾人防要求。大型交通设施如火车站、高铁站等由于汇集大量的人流、车流、货流，战时是战争的生命线，修建时必须兼顾人防需要，形成地上地下相结合的立体流线。由于地下空间是一种封闭的建筑空间，具有超出地面空间抗御灾害，以及地面空间环境破坏后保存部分城市功能和灾后恢复的能力，大型交通设施地下空间开发兼顾人防要求，包括人防、防震、通讯、报警等各种设施，对于平时防灾、战时防护也非常有利，也可增强它们防震、防空抗毁能力，从而进一步提高城市的应急防灾能力。

四、城市地下空间开发要用法律规范。城市地下空间开发建设高速发展的背景下，制定一套完整、权威的法律法规体系来实现城市地下空间开发的统一规划、统一标准和统一管理是当务之急。在立法中首先应明确地下空间所有权的国有性质，由政府依法出让；其次应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围（深度、宽度和长度），并通过地下空间权的登记来实现。地下空间利用人要取得一定的地下空间使用权，就必须交纳一定数额的出让金，进行登记、领取《地下空间利用权证书》，对地下空间的利用不得超出登记范围；第三，应明确地下空间开发利用的行政管理部门；第四，基本法规的内容还应该包括地下公共设施的使用许可规定、地下空间安全保障、地下空间维护管理、地下空间开发的鼓励优惠政策等。

总的来说，城市地下空间的开发与利用走在了高速发展的道路上，同时也是人防工程高速发展的一个契机。如何规范化、前瞻化的进行相应的人防设计与布局，还需要我们更深入的思考与研究。

怀化市人防办2020-5-21