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新时期务川人防工程建设管理思考

人防工程是为了保障人民防空指挥、通信及人员物资掩蔽等需要而修建的，人防工程用以保存战争实力，是人民群众生命财产安全的有效屏障，体现了人防工作“重点建设、长期准备、平战结合”的方针。近年来，随着城市化进程的不断加快，各级领导的高度重视，以及市民的安全意识不断提高，我县人防工程的建设突飞猛进，全县人防工程从1千余平方米增加到2.7万余平方米，并且呈逐年上升趋势。为更好地推进我县人防综合防护体系建设管理，做好新时期军事斗争和应急准备，助推城市化进程发展，笔者通过实地走访调研，浅谈我县人防工程建设管理存在的困难和问题。

一、务川人防工程现状

（一）人防工程审批情况

2010年县级开展人防工作以来，截止2018年10月，我县共审批人防报建项目235个，其中人防工程建设审批5个（12个人员掩蔽+2个物资库），人防易地建设项目审批218个，享受优惠政策项目12个。

（二）人防易地建设收缴情况

近年来，通过多方努力人防工作不断规范化、制度化，截止2018年10月，我县共收缴人防易地建设费7593万元。 其中，2010年---2016年共收缴人防易地建设费1574万元；2017年共收缴人防易地建设费3737万元；今年1-11月，共收缴人防易地建设费2282万元。

（三）防空地下室建设现状

全县已建“结建式”防空地下室2个（务星帝都、洪渡河畔一期），在建“结建式”防空地下室3个（保元城市广场、东郡华府、洪渡河畔二期）。5个防空地下室约2.7万平方米，并合理分布于县新城区。目前，务星帝都和洪渡河畔一期防空地下室平时作为地下停车场对外开放，其余3个防空地下室正在主体建设中。

（四）防空地下室管理现状

务星帝都防空地下室，2012年建成投入使用，平时由小区的物业代为管理。通过调研发现，小区物业管理不规范，检查记录不细致，地下室进出口随意堆放杂物，防护密闭门、活动门槛、通风口等设施设备锈蚀，人防标示标牌模糊不清，多年未进行维修，严重影响战时防护功能的发挥。

洪渡河畔一期防空地下室，2017年建成投入使用，地下室内人防设施设备运行正常，相关人防标示标牌正在完善中。目前，建设单位尚未向物业管理公司移交防空地下室管理相关技术指标资料，管理权责不清。

二、务川人防工程建设管理存在的主要问题

（一）人员配备不齐。目前，我县人防办共3人，其中1名领导，2名工作人员。平时在人防工程建设管理方面，因人员少，工程管理专业水平不够，平时只重视工程报建，对施工中的质量监管和竣工验收完全依赖于市人防办质监站的监督管理，对工程的施工管理重视不够，影响了人防建设单位的积极性，制约了人防工程的建设管理。

(二)新老城区人防工程建设失衡。通过近两年来的规范管理，我县人防工作逐步纳入规范化轨道，人防工程建设逐年增加，但所修建的2.7万余平方米人防工程均分布于县城新区，老城区人防工程为“零”，新老城区人防工程建设严重失衡，这将严重影响老城区的防空防灾等应急救援功能的发挥。

（三）人防工程后期维护不重视。一是我县已建成投入使用的防空地下室目前就两个，各级领导及相关部门从思想上不够重视，还未完全认识到人防工程后期维护管理的重要性。二是《中华人民共和国人民防空法》第五条规定：人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。但实际是，开发单位建设的项目完工后基本都交由物业公司管理，物业公司代为管理后，对有人防工程的地下室仅对其卫生、照明等简单的日常工作进行管理，对重要的人防设施设备年久失修，密闭门锈迹斑斑，这些都严重影响了人防工程的战备效能，长期以往，人防工程将成为摆设，毫无意义。

（四）人防工程产权不清。人防工程产权归属问题长期困扰着主管部门，也成为法学界争论的一个焦点。由于产权难定，开发单位与人防主管部门由此对簿公堂，这样的案例也多次被媒体报道。开发商们投资建起了人防工程，安装了人防设备，因产权归属不清楚，后期再让他们投资维护，那更是难上加难。

三、新时期务川人防工程建设管理的几点建议

（一）加大人防工程重要性宣传力度，提高市民爱国思想。根据第七次全国人民防空会议精神，人民防空工作由此进一步提升为国之大事、国家战略、长期战略，人民防空首当其冲的是危难时刻提供安全保障的人防工程、人防工事。一是积极向各级领导和有关部门宣传人防工程，及时让他们熟悉和了解人防法律法规及相关政策，提高认识，由点及面逐步扩大宣传，为人防工程的建设管理营造良好的舆论氛围。二是结合国防教育，以每年的国防宣传教育日为契机，进一步宣传人防工程的重要性，切实提高大家的爱国主义思想和全民素质，让市民自觉加入到保护人防工程设施设备的队伍中。

（二）遵循统一规划，融合式建设人防。根据县城总体规划，以《务川县人防专项规划》和《务川县人防十三五规划》为引领，在城市建设过程中按规定配套建设人防工程。一是充分利用县城改造契机，在老城区配套修建功能齐全的规模化人防工程，有效解决老城区停车难问题，切实提高社会效益、经济效益和环境效益，打破老城区人防工程“零”局面，使工程布局更加科学合理，造福务川百姓。二是按照人防法律法规规定的人防易地建设费“专款专用”原则，充分利用收缴的易地建设费，用活用好收缴的费用，结合县城市民健身娱乐等广场建设，有效融入民间资金，全方位开发建设地下、地上工程，为县级平时的防空防灾演练提供规范的场所，进一步提高市民的自我安全保护意识，切实提高县城平时防灾减灾功能和战时应急准备功能。

（三）加大参与监管力度，提升工作质量。一是认真贯彻落实《关于贵州省防空地下室建设标准和易地建设费征收管理的通知》（黔人防通字〔2015〕19号）和《关于防空地下室建设标准和易地建设管理的通知》（遵人防通字〔2016〕1号）等文件精神，坚持“应建必建、以建为主、以收促建、应收尽收”，积极开展行政执法工作。二是积极参与遵义市人防办质监站对人防工程的监督检查，切实掌握检查重点、检查标准，进一步提升防空地下室监督检查管理水平。三是对已竣工验收的项目每季度进行定期抽查，对随意破坏主体结构和防护功能，擅自改变人防工程性质、用途等违法行为，及时制止、批评整改。

（四）向社会购买服务，提高工作效率。人防工程的建设管理涉及社会的方方面面，尤其当下正处于大力持续优化营商环境服务中，单靠人防主管部门仅有的3人独舞，恐怕心有余而力不足,能否考虑利用经济杠杆，调动各方面的积极性。比如：面向社会、面向开发单位、面向下岗再就业人员，研究开发人防工程维护管理的公益性岗位，并给予他们一定的经济回报。这样，不但解决了机关人员编制紧张的问题，给社会提供就业岗位，而且还能把我县的人防应急专业队伍组建起来，那么我县人防工程的后期维护管理、防空警报器设施设备的维护管理、防空防灾应急演练、人防疏散地域后期维护管理、宣传教育场所后期维护管理等工作就有了一支专业的队伍进行规范管理，这就是花了小钱办成了大事。

（五）部门资源共享，建立人防信息网。向科技手段管理转化，充分整合应急、电子政务办、公安、武装、交通等部门资源，建立“大数据网络”，极大的推动生产力的提高。一是在工程安全管理方面，可通过安装高科技监视设备，实现远程，实时管理，在早期工程防汛、平时工程安全生产、工程开发使用等方面都能发挥很好的作用，有效节约了人力、物力和财力。二是通过“互联网＋”技术手段，实行24小时网络监控，实时感测、分析、整合城市人防工程运行系统的各项关键信息，及时对包括民生保障、公共安全在内的各种需求做出智能响应、妥善解决，切实的保证人民生命财产安全。三是借助微信、电视等媒体，发布注意事项，全方位宣传人防，增强人防意识，提高法制观念，杜绝非法占用人防工程、损坏人防通信线路、在人防工程内堆放垃圾等问题的发生，确保人防工程设施始终处于良好的战备状态。

遵义市人防办2019-7-9

推进人防工程建设管理社会化的思考

政府职能社会化是当代各国政府职能改革发展方向的重要方面。为适应改革开放和社会经济发展的需要，上世纪80年代我国政府开始尝试政府职能社会化的转变，随着社会主义市场经济的不断发展， 越来越多的职能从政府中剥离出来，走向政社分开。

改革开放以来，人防工程建设按照“长期准备、重点建设、平战结合”的发展方针，积极落实精兵简政、还权于民、放松管制、减少审批、优化服务的政府职能转变的要求，多项工作社会化改革取得了积极进展。比如，人防工程从以战备效益为主转向战备、社会、经济三个效益并重，原人防所属设计、施工等企事业单位实施改制和市场化运营，允许中介结构从事人防工程施工图审查，实施人员掩蔽人防工程标识标注，精简人防工程建设行政许可和实行政务公开等等，这些工作的社会化改革，达到了节约财政开支、提高工作效率、实现创新发展的目的，增强了人防工程建设管理工作的活力和动力，有力促进了人防事业的快速发展。

但是，由于体制和机制等原因的制约和限制，人防工程建设管理工作的社会化改革还不够深入和全面，一些旧有思维和观念依然根深蒂固，带有教条主义、保守主义、官僚主义的计划经济管理方式仍然存在，对于一些“不该管、管不好、管不了”的工作不肯放手，造成人防工程建设管理工作陷入了发展的“瓶颈”，特别在人防工程质量监督管理、住宅小区人防工程产权、人防工程建设投资、人防工程维护管理等方面显露的问题尤为突出。从某种角度讲，人防职能改革是落后于整个经济社会改革步伐的。不改革，就会被淘汰。因此，如何推进人防工程建设管理工作的社会化，实现融合发展，成为当前人防工作中一个亟待解决的课题，值得我们去探索和实践。

一、人防工程质量监督管理的社会化

人防工程是一种特殊的建筑产品，它的质量高低优劣，会影响到人民群众生命财产在战时、灾时和平时的安全和完整。改革开放以来，我国工程质量政府监督制度取得了长足的发展，建筑工程质量监督机构遍布全国各地，形成了相当规模的技术密集型监督队伍，省、市、县三级工程质量监督机构已经形成。但这仅限于普通民用建筑领域，在人防工程这个专业领域，其质量监督体系还是不健全的。各地、各级人防部门普遍的质量监督技术力量薄弱，机构编制有限，从业人员偏少，对于每年建设体量越来越大的人防工程，越来越难以做到质量监督管理全覆盖。人防工程的质量得不到保障，带来的后果肯定是灾难性的。

为切实加强人防工程质量建设，探索引入中介机构从事人防工程质量监督管理，推进人防工程质量监督管理社会化，建立适合我国社会主义市场经济规律的人防工程质量监督管理机制，成为必然选择。通过授权或者委托的方式，允许具备专业技术能力的中介机构从事人防工程质量监督检查，改质量监督直接管理为间接管理。欧美发达国家政府工程质量管理模式都是以间接管理为主，或者是直接管理和间接管理并存，社会化参与程度很高，例如德国政府对工程质量的监督管理，主要采取由州政府建设主管部门委托或者授权，由国家认可的质监工程师组建的质量监督审查公司，代表政府对所有新建工程和涉及结构安全的改建工程的质量行为实行强制性监督审查。人防部门可以通过加强对从事人防工程质量监督的机构的管理，来保障人防工程建设的质量。

二、住宅小区人防工程产权的社会化

当前，由于产权不明晰，住宅小区人防工程所有权主体较为混乱。虽然一直强调所有权国有，但人防部门由于人少事多，管理上难以完全到位，反而管不好，造成大多数工程被开发商和物业公司实际控制，开发商和物业公司从自身利益出发，对人防工程停车位变相高价出售，侵犯业主利益，宁可地下停车位大量闲置，也不对业主开放使用。我们应该认识到，人防工程作为保护人民生命和财产安全的民生工程，不仅是战时和灾时，平时更应为民所用。作为代表政府的人防主管部门，对于住宅小区人防工程，既然管不好、管不到位，那么可不可以考虑把所有权还归社会，还权于民，把人防工程作为住宅小区配套设施让全体业主享有所有权，让其享受人防工程带来的实惠。其优势在于，一方面，住宅小区业主按照人防部门制定的人防工程平时使用及维护管理规章制度，管理属于自己的工程，肯定比人防部门管得好，而且可以解决小区日益尖锐的停车难问题，规范停车秩序，美化小区环境，提高人防工程利用率。另一方面，通过还权于民，让利于民，可以促进人防进社区工作的推广，提高民众对人防工作的认知、支持、参与和认可度，提升人防部门的社会地位和影响力。

三、人防工程建设投资的社会化

改革开放以来，人防部门依法履行政府行政许可职能，大力推进人防工程建设，工程建设总量增长迅速。人防工程建设的主体一改计划经济时期几乎是国家投资的单一局面，更多的社会资本进入人防工程建设领域，人防工程建设投资的“社会化”程度达到了前所未有的高度。但这个“社会化”是行政性的社会化，某种程度上带有“强制性”，不是自主性的社会化，民用建筑建设主体按政府行政审批许可的要求，被动建设人防工程，很少有主动投资建设人防工程的行为。

在市场经济条件下，要进一步加快人防工程建设步伐，完善城市整体防护工程体系，大力推动城市地下空间开发利用，必须要推进人防工程建设投资自主性的社会化。一方面，要制定出台优惠扶持政策，增强社会资本投资的主动性。人防工程与普通地下工程相比，建设和使用成本相对较高，为吸引社会投资，提高投资人积极性，降低建设和使用成本，国家和省、市相关部门应制定投资人防工程建设和使用的产业优惠扶持政策，让更多的投资者主动投资建设和使用人防工程。另一方面，明晰产权归属，实行产权登记，提高人防工程建设和使用的市场化程度。对于非法定要求的、单纯投资建设人防工程或地下空间开发兼顾工程的行为，推行谁投资谁所有的政策，确保投资者利益;同时实施确权颁证，为人防工程融资贷款创造条件，促进人防工程建设的资本化运作和资产的市场化、货币化流转。

四、人防工程维护管理的社会化

“三分建，七分养”，建好的人防工程，必须实施完善的日常维护管理，方能长期保持最佳的使用状态。对于人防工程维护管理，绝大数地区基本上是人防部门直接对人防工程行使维护管理权，这种大包大揽的管理模式在人防工程建设早期，特别是在计划经济时代，在统一管理方式，提高使用效率等方面发挥了很大的作用。随着改革开放的深入和城市化进程的加快，人防工程大量增长，平时使用方式日益多样化，原有管理体制憋端突显，工程多而维护管理人员少，以及维护专业多而技术人员少等等的矛盾日益尖锐，“少管、漏管、缺管”现象严重，不少的人防工程因得不到及时有效的维护管理逐渐丧失防护功能。

针对客观存在的问题和矛盾，我们应转变思想观念，突破大包大揽的管理模式，按照市场经济发展的客观规律，推行人防工程社会化维护管理方式。通过公开招投标的方式，委托具有人防工程管理专业人员的机构，实施已建成人防工程的平时维护管理。通过委托管理，充分利用社会资源，可以化解人少任务重的矛盾，降低管理成本，提高管理专业化水平，达到人防工程战时打得赢、灾时拉得动、平时用得上的使用要求。目前已有不少地区进行了这方面的探索，取得了不错的效果。

广州市人民政府2019-1-14

如何做好人防工程管理工作

人防工程是我国工程建设中不可缺少的重要组成部分，自人防规范颁布实施以来，每年都有大量的人防工程开工建设。那么如何做好人防工程管理工作呢?现在，小编就整理出管理工程的相关信息。

1、一定要规定好质量监控工作制度。

未提交开工申请单并得到监理工程师的审查和批准,不得开工;未经监理工程师签署质量验收单予以质量确认,不得进行下 道工序施工,如对钢筋水泥砂石等原材料及半成品等进场后应在监理员见证取样后送检,经检测合格后,施工单位要及时向项目监理部报验,并附上材料质量证明书或合格证及复检报告等资料。监理部收到这些资料后,要及时检查验收,并及时签名,对质量不符合要求的,要及时复检,若复检不合格,要及时书面通知施工单位不合格材攀旧乏日寸退场。

2、做好人防工程质量验收的工作。

其一是分项工程应由监理工程师组织施工单位项目专业技术负责人等到进行验收;其二是分部工程应由总监理工程师组织施工单位项目负责人和有关勘察、设计单位项目负责人进行验收，人了质监部门参加核;其三是单位工程完工后，施工单位应自行组织有关人员进行检查评定，并向建设单位提交工程验收报告;其四是建设单位收到工程验收报告后，由建设单位项负责人组织施工、设计、监理等单位负责人进行单位工程验收，人防质监部门参加验核。

3、以一种合理的方式，来控制人防工程施工的监理质量。

旁站是监理人员对关键部位或关键工序施工过程中进行面对面的监督。在施工过程中,对一些关键工序或关键操作部位进行现场监督和检查活动,是监理工作的一个非常重要并且是不可缺少的形式,它是针对关键部位或关键工序并为保证这些关键工序或操作符合相 关施工规范的要求。一般情况下旁站是间断的,视情况的需要可以是连续的,也可以是通过仪器设备进行。而巡视是相对旁站而言,对于一般的施工工序或施工操作问题进行的一种监督检查形式。监理机构为了了解施工现场的具体情况,需要每天巡视施工现场。

4、要注重人防工程施工质量验收的资料。

其一是单位工程质量验收记录。其二是单位工程质量控制资料核查记录。其三是单位工程观感质量检查记录。其四是各分部工程验收记录。其五是各分项工程质量验收记录。其六是隐蔽工程检查验收记录和设备安装工程测试记录。其七是各项有关原始资料，主要是各分项工程“保证项目”要求的材料、产品、设备合格证，地质勘察资料，设计会审、洽商记录，试验报告，施工记录，检查记录等。

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如何做好人防建设工作

一、深入推进“两防一体”建设。

领导重视、部门支持是做好人防工作的基础。在市一级，制定了人防工程突发事故应急预案，成立了专门指挥部，由市政府分管副市长担任指挥长，有关职能部门主要领导任成员，统一负责全市人防工程突发事故应急救援的组织领导工作。在镇一级，为实现人防工作市域范围内的一体化、全覆盖，将人防工作职能向各镇、街道办事处延伸。2009年，全市18处镇、4个街道办事处均建立了由一把手任组长的人防工作领导小组，小组成员由辖区有关单位的负责同志担任。领导小组下设办公室在武装部，武装部长兼任办公室主任。办公室配备精兵强将和必要的车辆设备、办公器材，建立健全了政治思想建设、战备工作管理、行政事务管理等方面的规章制度和工作措施，做到了人防工作有组织、有人员、有设备、有制度，夯实了即墨市人民防空工作的基础。在居住社区层面，与通济街道办事处安居社区共同建立了“民防之家”，并签订协议书，依托该人防服务站组织开展多项活动，扩大了人防民防工作的知晓面。全市人防民防工作从上到下形成了一个比较完整的体系。

为保证全市人防指挥网络畅通，重点抓好了通信警报网络维护管理工作。成立了单独的电台值班室，并安排一名工作人员专门负责。无线电台每周一、周五，人防视频每周三，分别与青岛人防办无线电台和视频呼叫联络，并做好呼叫记录，保证了工作的正常化、制度化。围绕提高工作人员素质，不定期开展专业培训，每年组织不少于两次的野外拉距练习，达到了锻炼队伍、提高素质的目的。坚持对全市所有的警报器进行季度检查维护，保证警报器线路畅通，始终处于良好的技术状态，确保每年11月14日全市防空防灾试鸣成功。建立完善防空防灾综合演练制度，每年利用“5.12全国防灾减灾日”、“11.14防空防灾警报试鸣日”组织开展防空防灾综合演练活动。

二、切实抓好“两建同步”工作。

按照规划地上必先规划地下的原则和即墨市人民政府《关于结合民用建筑修建防空地下室有关问题的通知》要求，邀请上海同济规划设计研究院和青岛人防建筑设计研究院联合编制完了市人防及地下空间专项规划，对全市人防工程进行合理布点，明确近、远期目标和阶段性工作任务。坚持建地上必先建地下原则，近年来重点建设了一批可用作地下停车场、地下交通道和地下商业文化体育设施的人防工程，在节约城市用地、缓解城市交通、改善城市环境、完善城市功能、增强城市可持续发展能力等方面，发挥了人防工程的积极作用。对城市规划区范围内所有民用建筑项目严格按法定程序审批，按规定标准收取费用，保证人防易地建设费足额收缴，做到该建设防空地下室的必建，该缴纳易地建设费的应收尽收。近年来，全市共修建防空地下室15个，面积17.3万平方米，审批人防易地建设项目110个，收取人防易地建设费4339万元。围绕抓好人防工程质量管理，成立了青岛市人防建筑设计院即墨分院、人防质量监督站即墨分站。管理建设面积在5000平方米以下的人防工程，协助青岛市人防质量监督站做好5000平方米以上的人防工程质量监督工作。工作中，严格落实人防工程质量终身责任制，加强对每项工程、每道工序、每个环节、每个部位的管理，确保建成优质工程、放心工程、安全工程。

围绕抓好结建项目的跟踪服务工作，编印了人防服务联系卡、重点项目跟踪服务情况表，采取上门对接、主动服务、专门服务的方式保证了利群即墨购物广场地下停车场人防工程、即墨宝龙城市广场人防工程项目等市重点项目的快速推进。以精简办事流程、压缩办事时限、延长服务时间、特事特办等措施实现了审批工作的提速增效，审批环节由目前的10个工作日，压缩到7个工作日。

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消防与人防的矛盾及协调处理

按照《高层民用建筑设计防火规范》中的规定，地下室各防火分区的最大建筑面积可达到500m2。若要装设火灾自动报警系统及自动灭火系统，则部分防火分区的建筑面积可扩展至2000m2。在实际应用中，地下车库就能满足每一个防火分区2000m2的条件。人防地下室防护单元的允许最大面积为800m2。

设计阶段，为节约机房面积以及竖井和风管的简单，一般都通过一个系统来排烟、通风，也就是平日通过该通风系统进行换气通风，如遇火灾则利用它排烟，风管风口共用。此外，还设计了火灾的补风系统。为节约机房，预留更多的车位，一般将2000m2的一个防火分区设一套排风(烟)系统，其中不同的防烟分区可通过电闸开关来控制风口转换。人防通风设计要平战功能兼备，也就是让平日里使用的风管在战时也能使用，这样不仅能减少战前准备时间，而且能大大减少成本开支。现行通风设计不能使风管从防护单元中穿过，就是要确保战时各个防护单元都拥有独立的通风系统。

若照此设计，为了达到最远排烟处和排烟口30m的设计要求，必须使消防系统从防护单元的隔墙和封堵处穿过;若要同时满足消防和人防要求，则要在每个防护单元中分别布设独立的防排烟系统，且不说浪费设备和资金，单说在完整的消防系统中增加人防设计，就要将原有消防排烟系统重新改造为防护单元的型式，增加的排烟系统中竖井的集气室的预埋的风管及密闭盘不易满足人防需求。

总之，消防中的2000m2与人防中的800m2发生冲突，通风系统便无法同时满足消防和人防两方面的需求。如何解决该问题?现以某工程地下人防工程为例，提出解决方案：该人防工程地下一层部分车库是人防单元，有防护单元3个，每个防护单元为800m2，防火分区2个，排烟系统考虑1200m2为1个防火分区，跨防护单元进行排风、补风。在增加的人防通风设计中，若根据防护单元来布设排烟系统，则要装设2台排风装置，同时配套安装机房、竖井。

网易 2021-10-20

人防工程管理模式探索与实践

伴随着城市建设的高速发展，人防工程数量同步快速增长，也给人防部门提出了新的要求。为缓解区人防部门在人防工程管理中面临的工作人员少、工程数量多、管理任务重的矛盾，上城区人防办积极探索，勇于实践，通过构筑三种管理模式，搭建四大管理平台，建立五大管理体系，探索了一条网格化、规范化、常态化的人防工程管理新路，确保了所属人防工程始终处在良好的使用效能和战备状态。

一、构筑三种管理模式，形成人防工程管理网格化

（一）协会管理模式。我区人防办在全市率先成立了人防管理协会，协会成员主要来自辖区人防工程使用管理单位。协会在区人防办领导下开展工作，协助人防主管部门抓好人防法规政策的贯彻落实；组织会员单位开展人防工程维护管理业务培训；开展行政执法监督工作；组织人防工程管理学术研讨和交流；向会员单位提供人防工程维护管理业务咨询服务等。

（二）属地管理模式。根据属地管理原则，将辖区内的人防工程按照街道的行政区域划分为管理小组，由街道人防工作部部长担任组长，配合人防主管部门抓好人防法规政策的宣传教育；监督所属人防工程单位做好日常维护和安全管理；协助人防部门做好人防工程的安全巡查、执法检查和联席会议的组织协调工作；督促辖区单位落实工程管理问题整改。

（三）单位管理模式。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，人防工程使用管理单位承担人防工程全面维护管理的具体实施责任，依据职能负责办理人防工程使用证申领，落实人防工程专职管理员和人防设施维护管理资金；认真抓好人防工程设施设备的巡查、保养、维护、检修等工作；接受上级对人防工程的安全、执法等专项检查，落实整改措施；负责本单位人防工程维护管理档案的健全工作。

二、搭建四大管理平台，确保人防工程管理规范化

（一）联席会议平台。我区人防办坚持每季度召开一次辖区人防工程维护管理联席会议，每年召开一次全区人防工程管理工作会议，会议以传达上级指示、部署专项活动、研究探讨问题、总结交流工作为主要议题，参加会议人员以街道人防工程管理小组组长和人防工程使用管理单位负责人为主。

（二）档案查询平台。我区人防办在辖区各人防工程使用管理单位建立人防工程维护管理档案，档案包含工程建设资料、设施设备资料、日常维护资料以及各类应急预案等等，档案必须确定专人负责管理，有条件的单位录入计算机管理。同时认真抓好人防工程使用管理单位的台账落实。

（三）依法行政平台。我区人防办依据规定制定了人防工程拆除改造等8项行政许可服务标准规范，将人防行政许可事项纳入区政府行政服务中心审批平台。严格按照许可权限和办事流程办理人防工程拆除、改造等手续，依据标准足额补偿、赔偿人防工程拆除易地建设费。

（四）年检验审平台。　我区人防办坚持对辖区人防工程使用证实行年检，年检内容主要是人防工程使用单位是否在核准的使用范围内从事使用活动，工程结构、设施设备性能、系统运行等是完好正常。年检由我区人防办统一组织，采取查阅台账、现场察看，性能测试，并根据检查情况出具年检意见，对年检不合格的人防工程，下发整改通知书，限期整改，并待复检。

三、建立五大管理体系，推进人防工程管理常态化

（一）宣传教育休系。专门成立人防宣传教育领导小组，编制人防知识手册和宣传展板，拟订年度宣传教育计划，并依据年度计划在所属的街道、社区、学校、广场等场所开展人防宣传活动，重点宣传人防工程管理的法律依据和人民群众使用和维护管理人防工程的权利和义务，动员全社会重视和支持人防工程的维护管理工作。

（二）业务培训体系。我区人防办在每年年初对各人防工程使用单位管理员的调动情况进行一次摸排统计，每年坚持选送新上任的工程管理员参加上级人防办组织的工程管理员业务培训，同时利用人防协会平台，采取业务辅导、学术研讨、参观考察等形式，分期分批组织人防工程管理员进行了业务轮训。

（三）巡查监管体系。我区人防办每年年初制定年度人防工程巡查计划，在上半年4-5月和下半年9-10月两次对辖区人防工程实施集中巡查，巡查重点是工程内部结构、设施设备性能、内部环境、维护管理制度落实等情况，对巡查中发现的问题，采取现场纠正、下发整改通知单和立案查处等方式进行处理。

（四）考核评价体系。我区人防办坚持每年对辖区人防工程管理情况进行考核评比，制定了考核办法，开展“人防工程先进管理单位”和“人防工程优秀管理员”评比活动，先进管理单位按工程总数10%、优秀管理员按工程总数15%的比例进行评选，在年度工程管理会议上进行表彰，颁发奖牌、证书和奖金。

（五）服务保障体系。我区人防办向各单位公布了服务联络员和服务热线，承诺了服务事项，并在知识宣传、资料查询、业务办理、技术支持、工作协调等方面给予热情周到的服务保障。同时积极整合资源，挖掘潜力，切实加强人防工程的开发利用，目前全区有近70%的人防工程作为停车库使用，有近20%的人防工程作为仓储中心和商场使用，为城市建设、社会管理、经济发展和民生保障等提供有效服务。

杭州人防网2020-4-2

浅谈人防工程社会化管理运行模式

“三分建七分养”。管理是人防工程能否长期保持最佳状态，实现战备与经济效益的最佳契合点，确保战时打得赢、灾时拉得动、平时用得上的重要基础保证。人防工程管理体系是否健全，是否适应新时期要求，机构协调是否合理及运作状态是否高效，直接影响着“平战结合”这一人防建设的活力所在。随着一个城市社会经济的发展和文明程度的提高，“结建”工程从量到质都有了较大飞跃，旧的管理模式逐渐暴露出种种弊端。改变管理方式，特别是在当前人防部门任务重、人手少的情况下，将各级人防干部从繁杂的行政命令和个别指导中解放出来，集中精力研究解决普遍性的、共性的问题，通过法律、法规和规范性文件的形式进行规范解决，从而在全局地角度上提高人防管理效率，促进人防发展已成为人防工程管理大势所趋，更是建设现代化人防工程管理体系的必由之路。

[现行管理体制在某种程度上讲已不适应形势要求]

目前，大多数城市（城区）基本仍旧延用由人防办指定专人或建立专门队伍直接对人防工程行使管理权的管理模式。这一机制在城市发展的一定阶段，特别是在计划经济时期，对统一人防工程管理，提高人防工程使用率等方面发挥了很大的作用。然而，随着我国经济体制的改革，城市发展速度迅速提高，城市化水平不断提升，人防工程使用管理情况日益呈现多样化，这种管理体制的弱点和缺陷日益明显，具体表现为：

1、随着城市快速发展，“结建”人防工程面积随之迅速增加，然而由于编制体制限制，人防管理队伍基本仍旧维持原有水平，人员少与任务重的矛盾日益增大，对人防工程的日常监管覆盖面远远达不到管理要求，甚至只能是为了上级某项检查，动员本地区全体人防部门工作人员进行突击性检查。虽然人防管理部门已经尽力，但管理上仍存在着众多盲区，“少管、漏管、缺管”现象比较严重。

2、指定专人或建立专门的管理队伍，势必会提高管理成本。人防管理人员的精力也只能疲于繁杂的日常管理指导，无法抽出时间全局性地研究解决影响本地区、本部门人防工作水平提高的普遍性、共性问题，管理效能相对较低。

3、人防工程管理不仅涉及到防灾减灾工程建设及防护工程学科，更涉及到风、水、电等多个专业。就目前各人防管理部门而言，普遍存在专业技术力量不足的问题。

针对这些矛盾和弊端，各人防管理部门也努力创新了工作方法，采取评星分级、重点监控等办法，但仍无法得以根治。由此，继续沿用人防部门直管的人防工程管理模式已很不适应形势，特别是城区建设快速发展，人防工程管理任务不断加重的需要，也很难解决现行体制存在的诸多弊端。

[实施人防工程社会化管理已成必然]

新的形势也必将随之催生新的管理机制。杭州高新技术产业开发区（滨江）作为杭州市的一个新区，自2002年6月调整管理体制后迈入了城市快速发展期，并仍呈迅速增加的态势。然而，由于杭州高新技术产业开发区（滨江）采取“小政府，大服务”的管理体制，人防与规划、建设、环保、城管等多部门合署办公，人员极度精简，仅有2 个专职人员参与全区人防管理工作，其余均为兼职，人员少和任务重的矛盾显得尤为突出。为此，我区在对全区人防工程管理工作进行详细深入调研的基础上，创新思维，突破原有管理模式，大力推行人防工程的社会化管理。

人防工程管理实行社会化就是通过公开招投标的方式，委托具有人防工程管理专业人员的企业履行全区已竣工人防工程交接、日常检查维护、建立人防档案及为各人防工程“量身制作”平战功能转换技术措施和实施方案等人防工程日常管理职能，区人防办只对管护单位实施有效监管，从而全面提升人防工程管理水平。实施半年多以来，成效明显。

一是充分利用社会资源，有效克服了人少任务重的矛盾。

人防工程覆盖整个建成区，管理工作也决定要求其观察细微、监管到位的特性，要实现有效管理，确保人防工程达到设施完好、安全可靠的战备要求和维护平时日常运行需要的目的，就必须达到巡查、检查的高密度，从而保证及时发现问题，及时加以解决。而人少与任务重的矛盾，却正是从根本上影响人防工程管理水平提高的重要因素。实施社会化管理，充分利用社会力量，有效地克服了工作量大、面广和人防工作人手紧的矛盾。在人员不增加的情况下，全区“结建”人防工程的日常巡查检查覆盖率从实施前的年平均抽查2次提升到目前年平均检查 2次，人防工程管理从粗放型到精细型转变。从我办几次抽检的结果看，人防设施设备目前尚属于较完好的状态，但随着时间的延长，设施、设备逐渐出现生锈、老化，加强指导物业公司对设备的维护、保养显得尤为重要。实施社会化管理，不仅克服了人员与任务间的矛盾，也有效缓解了人力资源紧缺和工作忙碌之间的矛盾，把人员从繁琐地日常管理工作中解放出来，根据本区实际，进一步细化有关防空建设管理政策、制度，使制度更趋操作性，从而有效统一地指导基层人防工作，真正实现机构精、效能高、不养人的工作改革目标。

二是组织机构数量高度精简，便于有效降低管理成本。

城市管理机构、管理人员越多，城市管理成本必然增长，这是个显而易见的道理。随着经济体制改革的深入发展，政府已渐渐由“运动员”向“裁判员”转型。人防工程管理也应与之相适应，实现“小政府、大服务”已成大势所趋。面对高速推进城市化进程所带来的日益繁重的人防工程管理任务，为了防止因人员少，任务重可能造成管理不深入、不到位、不全面。高新区（滨江）人防办积极推进管理体制创新，全面推行人防工程市场化运行新路子。通过市场机制运作，合理配置人财物资源，以较低的成本投入，换取最佳的经济效益、环境效益和社会效益。通过公开招投标确定管理单位的方式，努力形成开放式的市场竞争、制度化的考核检查、规范化的奖惩评比的人防工程管理市场化机制体系。通过市场化运作，人防工程设施、设备完好率达95 ％以上，管理成本比原先的管理方式降低了20％。

三是社会化管理有力地提高了人防工程管理的专业化水平。

人防工程管理的专业性、社会性很强，是一项针对人防工程的决策、计划、组织、指导、调控和监督的工作。人防工程管理人员不仅应当熟悉人防法律、法规、相关政策以及行政执法程序和规定，也要熟悉工程建设管理规范、标准，和人防新技术、新材料。特别是随着人防工程建设的法制化和投资主体多元化、建设行为市场化，人防工程建设必将与市场经济的发展和城市化发展融为一体。从而使人防工程管理政策性、专业性更强，涉及面更宽，内容更广泛，这就对人防工程管理人员提出了更高的要求。在人员数不增加的情况下，将行政监管与日常管理分离，使人防专业与工程技术的专长各司其职，不仅使人防管理部门工作人员及时更新知识，提高管理能力，更有效地利用了社会现有专业技术资源，提高了人防工程管理队伍的整体专业技术素质，推动人防工程管理工作向专业化、技术化、规范化迈进。实行社会化管理后，杭州高新区（滨江）人防工程管理队伍由2 人扩大到5 人，其中，相关专业本科以上学历工作人员3 人，具备工程师以上的专业人员达3 人，很大程度上提高了人防工程管理的专业化水平。

四是社会化管理推动人防工程档案建设管理更趋规范。

人防工程档案实施标准化管理是保障人防工程平战转换的基础。做好人防工程档案建设管理工作，保障人防工程平战转移，是做好人防工程管理的重要举措。然而由于人员不足，加之工程量不断增加，人防工作人员往往疲于应对繁杂的日常工作，这项基础性工作始终无法做深做细。实施社会化管理后，在与管理单位签订的合同时明确其有及时、完善地收集档案材料的责任。要求其在工程接管的同时，全面了解建筑工程、附属设备、公共设施、工程基本情况，对各种有效的合同资料、建筑材料鉴定证书及人防设备合格证、变更设计文件等各种有价值的资料进行收集归档，一对一地建立人防工程档案。并对档案的质量提出要求，管理单位也统一规范了表格，图文整理实行标准化，从而提高了平战转换时的资料保障能力，便于准确无误地供档，同时也为人防管理部门检查人防工程管理质量和检索利用工程档案创造了有利条件。

[实施人防工程社会化管理的几个要点]

人防工程社会化管理是一种新的管理模式，如何在有效利用社会资源的同时，确保监管力度，使人防工程管理质量有新的飞跃。笔者认为在实施过程中应该注意以下几个要点

一是要选定一家优质高效的监管单位。

监管单位水平的高低直接影响着人防工程管理质量的好与坏，因此在选定监管单位时，要认真把关。杭州高新区（滨江）人防办在10余家具备相关职能的报名企业中进行了全面筛选，每年由招标办组织公开招标，选择有一定的专业技术人才、公司内部管理机构健全、员工工作责任心较强，具备较强维护和管理实力的公司作为监管单位，并制订了相互职责，签订了维护协议，从而为人防工程的社会化管理奠定了坚实的组织基础。

二是要建立一套有力的奖惩体系。

委托监管有其节约人力资源，使用现在人防工作人员效能最大化的利处，也存在着监管单位有可能因为缺乏监督致使人防工程维持管理工作陷入低水平的弊端。为确保管理质量，要逐步建立和完善从监督、检查、考评、奖惩到责任追究的整套工作制度。杭州高新区（滨江）人防办在委托监管中实行了重奖重罚。年初与监管单位签订合同时，对人防工程的管理提出严格的管理目标。区人防办人员进行不定期抽查，如果发现因管理不到位造成人防工程损坏，或者存在严重的管理漏洞，将予以通报批评和处罚。进行一定的约束和限制，调动监管方的积极性。

三是要制订一套严格的检查管理制度。

人防工程的管理没有绝窍，只有实行经常性的全面检查，才能及时发现问题，确保人防工程平时用得好，战时拉得动。在对全区人防工程实行社会化管理以后，杭州高新区（滨江）人防办根据实际，对人防工程管理实行了三级检查管理制度。一是采取不定期的抽查检查，将抽查结果作为年终考核的重要参数，与监管单位的经济利益直接挂钩，并为继招工程作为参考；二是监管公司专门指定一个设备科的科长负责进行管理，设备科科长坚持每季度对人防工程的管理情况进行定期检查；三是监管公司对每处人防工程划定管理责任人，要求管理责任人每月对照管理规定和技术标准，对其负责的人防工程进行仔细检查。

创新人防工程管理模式，实施社会化管理，可以在很大程度上减少管理内耗，提高人防部门管理水平，降低管理成本。实践证明，这是强化人防工程管理的必要举措，是人防工程管理顺应新形势需要进行体制改革的良好尝试。 21世纪的中国城市管理正在从“经济主导型”向“社会主导型”转变。从改革方向来看，建立科学、规范、市场化运作的人防工程社会化管理机制，实现精简、机动、快速、高效的人防工程管理将成为城市现代化的大趋势。

滨江区人防办2020-8-23

南京迎战汛情！地下人防工程如何防淹度汛？

连日来，南京长江下关站水位数字不断上涨。眼下，南京各主要江河湖水位持续上涨，防汛抗洪到了最吃劲最关键的时期，南京正全力以赴，迎战汛情。7月10日15时启动全市防汛Ⅱ级应急响应。南京市水务局发布的信息显示，7月12日15时，长江南京站最高水位达到10.02米，超警戒1.32米，列历史第三。

每到暴雨多发季，地下人防工程防淹度汛常常成为人们关注的一个问题。地下工程包括地下人行道，地铁，隧道，地下停车场，地下商场等。近年来发生的城市内涝给地下空间防洪建设敲响了警钟。严重内涝和损失貌似天灾所赐，实际上是城市规划、城市建设、城市管理等多方面缺陷累积而成的系统危机。

进入汛期，马台街社区人防社工巡查天福园小区人防工程，排查人防工程隐患，查看人防工程内部排水管道有无及时疏通，应急排水汞运行正常，黄沙等防汛物资储备齐全。

0 1地下工程，成防汛难题

◆ 2011年7月18日玄武区银城东苑小区，两个地下车库积水深达两米多，百余辆车没顶。

◆ 2014年9月29日，南京夫子庙景区的东牌楼地下停车场积水，数十辆私家车被淹。

◆ 2015年6月2日鼓楼区辰龙绿苑小区地下车库，疑似排水电源人为破坏，遭遇水淹，险些酿成几百辆车子被淹的悲剧。

◆ 2016年7月7日雨花台区的琥珀花园小区，在暴雨袭来时地下车库很快成了“水库”。

地下工程确实需要更多的防范。我国地下空间的开发起步较晚，普遍存在重视地面看得见、摸得着的“表面文章”，而对费时费力、难见政绩的地下空间建设与管理关注度、认知度、抓建力度都远远不够。目前的规范与标准中对地下空间的防洪标准没有明确的规定和要求，一般在设计过程中都是使用地表防洪规范，而地表空间和地下空间结构等方面的差异性，使地表防洪规范不一定适用于地下工程。而且，地下空间的防灾工作主要集中在防火、防爆等方面，对于防洪方面重视不够。防洪措施与人员紧急疏散措施的实施尚有欠缺。一旦地下空间遭遇洪水侵袭，其破坏程度不可计量。许多地下空间都是连通的，从地下可以从一幢建筑穿到另一幢建筑。这样走路是方便了，万一大水冲进来了，怎么办？

0 ２工程措施，容不得马虎

◆ 出入口处安置防水措施，原始的有沙包沙袋，高大上的用防淹门、挡水板，在发生事故时快速堵截暴雨洪水或防止江水倒灌，减少进入地下空间的水量，在较大洪水时减慢洪水流入速度。

◆ 排水设施：泵站或集水井。洪水入侵、线路渗漏水以及冲洗水和发生火警时的消防水等都会聚集到地下空间最低处，因此可以在此处应设置排水泵站，将水量及时排出。

◆ 防漏防渗措施。通常采取防水拢头或双层墙结构等措施，并在其底部设排水沟、槽，减少渗入地下空间的水量。

◆ 合理设置地下空间入口结构。考虑当地的降水特点，在地下空间人口处设置排水沟、台阶或使入口附近地面具有一定坡度，有效地减小入侵水量。

0 ３科学管理，防患于未然

防范于未然，是地下车库防水的基本原则。

◆ 绘制洪水风险图。一方面，从居民的角度来看，可以使居民了解居住区的洪水风险，提高水患意识，出现洪水警报或洪水灾害时指导居民安全避难。另一方面从行政管理的角度来看，可以为防洪规划、洪水发生时进行的调度和指导防汛避难工作提供科学可靠的决策依据。

◆ 加强地下空间的通信，规范疏散指示牌。使处于地下空间的人们及时了解地面情况，一旦地面发生可能造成地下空间危险的强降雨，人们可以按照最有效的逃生线路离开。目前国内研究了一种全新的安全疏导标志，不怕高密度的踩踏磨轧，不需任何专门的电能，自然光（站内灯光）照射５分钟后，无论任何情况断电，都能自动发光１０小时以上，引导人们迅速找到安全出口。

◆ 洪水预报与抢险预案。根据天气预报及时做好地下空间的临时防洪措施，对于越江地铁隧道遇到地震或特殊灾害性天气时，及时做到关闭防淹门、中断地铁运营、疏散乘客等措施，暴雨来袭前组织紧急挪车，从而使灾害的危害程度降到最低程度。另外，由于洪灾历时短、影响面广、危害大，制订几套较为可靠的抢险预案措施用来应付突发事故。

◆ 完善防洪标准。结合当地的洪（潮）水位变化规律和发展趋势，完善现有的防洪标准。除了提高硬件标准外，还应该建立一套地下空间防汛专用的预警系统，地铁、地下商场、地下车库可以同时共享到预警信息，提前准备应对。

0 ４暴雨袭来，出现险情怎么办？

暴雨来临，一定要加强值班。一旦发现倒灌入地下车库等险情，要及时报告情况，启动应急预案，紧急出动应急抢险组、疏散转移组、工程维修组、安全检查组。

１、组织抢险人员开展堆积沙袋等措施，设法用沙袋、防淹门、挡水板等阻断水源。

２、暴雨来临前，要对已进入车库对可能会引起水淹的车辆和财物进行摸排，并通知车辆可能被淹的车主及时将车移出车库或移至高处，转移可能处于危险中的人们与财物。

３、按情况启动自备电源，确保抽排水的水泵能正常运转，确保地下车库、商场等地下构筑物的安全。如有必要与可能，可外调大功率抽水泵抽取来不及排放的积水。

0 5车库被淹，车主损失谁承担?

暴雨过后，如果停放在地下停车场的车辆被水浸泡，损失该由谁来负责?据部分法律界人士认为：

第一，开发商提供的停车场及其附属设施，应当符合设计及使用要求，否则，需要承担赔偿责任。

第二，物业服务公司应该承担责任。因为停车场作为公用设施及场地，物业公司有义务对其进行维护和管理，这属于《物业服务合同》的约定管理范围。特别是梅雨季节及下暴雨期间，物业公司应当提前对停车场的场地排水情况及公用设施，进行安全检查、风险排查，并及时通知小区车主，采取紧急避险措施。如果没有及时通知或措施不得法，物业公司不能以不可抗力为由要求免责。

第三，保险公司是否应当承担赔偿责任，取决于车主投保的保险合同约定。一些保险公司的车辆损失险中明确规定，车辆被水淹或者涉水行驶导致发动机损害的，属于免赔责任情形。按此约定，车主将无法要求保险公司理赔。

搜狐网 2020-7-14

南京市扛起政治责任  守护人防工程安全

年初以来，南京市人防办严格按照市安委办要求，深入学习贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，加强安全生产宣传工作，强化安全生产工作责任制，抓好重点工程安全管理，切实将安全生产工作落到实处。

一、认真学习宣传贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述

南京市人防办党委将习近平总书记关于安全生产重要论述作为党委理论学习中心组学习的重要内容，党委会、行政办公会多次传达学习全国、省、市安全生产工作有关文件精神，研究布置安全生产工作，机关党委也将学习习近平总书记关于安全生产重要论述列入机关各支部学习内容，建立健全学习长效机制。组织观看《生命重于泰山》专题片和《中华人民共和国安全生产法(2021年修正)》宣贯视频，利用微博、微信等平台广泛开展宣传教育。防办安委会办公室编制了安全生产学习手册，发放给每个办领导以及各个处室，将安全生产法律法规及相关规定落实到每个人的日常工作中。

二、严格落实上级要求，建立健全各项规章制度

年初以来，分别制定了《南京市人防系统2021年安全生产工作要点》《南京市人防办领导班子成员2021年安全生产重点工作清单》《南京市人防系统进一步深化安全生产三年整治工作意见》《机关各处室和直属单位安全生产工作职责重点清单》《2021年人防办各处、直属单位履行安全生产工作责任考核任务分解》等规章制度，进一步完善和规范了防办安全生产工作职责和任务，明确了各处室的安全职能，有力推进了安全生产工作有序开展，确保了防办安全工作持续稳定向好。

三、突出安全重点，稳步推进安全管理工作

（一）落实安全生产工作责任制，压紧压实“第一责任人”责任。防办主要领导与分管领导签订安全管理责任书；分管领导与分管处室、直属单位签订安全生产目标任务书；防办安委会与自建人防工程使用单位和在建人防工程施工单位签订安全生产责任书；与负有监管责任的各市属自建人防工程管理使用单位分别签订安全生产责任书……要求江北新区、各区（园区）人防办、梅山公司人防办抓好辖区内结建人防工程的安全督查工作。

（二）坚持落实安全生产例会，采取安委会专题会议、党政联席会议、领导办公会等方式进行安全工作专题会议，总结情况，查找问题，部署任务。及时结合各类会议传达上级有关安全生产的指示和要求，做到安全生产工作有部署、有落实。

（三）多措并举，推进人防系统安全生产工作。一是抓好安全生产督导问题隐患整改落实，逐一消账。二是落实春节期间、五一节前、中秋国庆双节前等重要时间节点和“安全生产月”、安全生产大排查大整治、汛前检查、庆祝建党100周年安全生产工作等专项工作的安全生产要求。三是推进“三管三必须”原则的落实，对全市人防工程管理工作提出明确的安全管理要求。四是以“181”平台信息上报为抓手，加强日常安全监管工作。五是定期组织安全培训和演练，提高全员安全意识和自防自救能力。

（四）落实主体责任，做好自建人防工程安全工作。根据防办自建人防工程多、建设年代久、消防安全隐患多的实际情况，一是以购买服务的方式委托专业单位，对自建人防工程消防安全隐患的整改情况进行专项核查，二是依法落实自建工程年度消防系统检测制度。

南京市人防办将继续深入学习宣传贯彻习近平总书记关于安全生产重要论述，抓好安全生产督导季度检查的整改落实和准备工作，认真开展安全生产大检查，全面落实市安委办各项安全工作部署和要求，确保全年不发生一起安全事故。

南京市人民防空办公室 2021-10-9

利用科技手段创新人防工程安全管理的思考

从“人防”向“技防”跨越——利用科技手段创新人防工程安全管理的思考

近年来，随着经济建设迅速发展,城市化进程不断加快，人防工程数量和规模迅猛增加，仍沿用人防工程靠“人防”的旧模式，显然已不符合时代的发展，所以要彻底改变传统观念，加快推进人防工程技防建设，利用科技手段创新人防工程安全监管，全面实现人防工程联网监控与信息化管理，有效履行“战时防空、平时服务、应急支援”的职能使命，是落实习近平总书记“铸就坚不可摧的护民之盾”的基本要求，更是各级民防部门的根本职责。

人防工程 技防建设的现实意义

利用视频监控系统实时掌握人防工程状态，是节约成本，提高管理效率的必要手段。通过构建覆盖全面、快速反应、高效实用的图像信息管理系统，实现人防工程24小时无死角监控，使管理人员及时掌握人防工程内工程结构、设备设施、人员流动、物资储备等实时状态，及时发现人防工程违规住人、工程遭破坏等违法违规行为，可有效解决巡查人员少，周期长，不能及时发现和处理的问题。创新了安全巡查模式，节约了人力成本，提高了管理效率。

利用探测传感技术实时掌握人防工程风水电气数据，是创新监管模式，补足管理弊端的重要举措。人防工程内风水电气数据是工程健康状态的重要指标，传统人工巡查手段难以及时准确地发现其数据的变化，而即便能够发现也往往已经造成严重积水、漏水、霉变、生锈等损失。先进的探测与传感技术，可以快速高效地探知工程内温湿度、电力电气状态、渗漏水等重要参数，并按照提前设定好的指令自动执行通风换气、断气断电等操作，同时通过监控中心向管理人员报警。有效弥补了人工巡查手段单一，弊端大，无法发现细微问题的补足，对及时发现人防工程内细微隐患和问题有着显著效果。

利用技防监控中心提供全面的数据，是作出战时指挥决策，实施疏散掩蔽的关键参考。人防工程技防建设形成一个以图像信息系统为核心，集多种工程数据于一体的综合管理平台。平台向上可对接北京市民防图像信息管理系统，向下可与各镇（街）共享图像信息资源，横向与应急中心、公安、交管、消防等共享图像信息，形成一个资源整合、共建共享的联防联控体系。全面实时监控地下人防工程状况，掌握应急物资储备与工程损伤情况，监视城区疏散动态，掌握人口疏散和人员掩蔽组织实施情况，为领导决策提供关键依据。

人防工程 技防建设发展的思考

推进人防工程管理权下放，探索实现人防工程属地管理。当前，大兴区已建人防工程都分布在各镇和各街道办事处，即使管理权没有下放，各镇街同样负有属地管理责任。因此，将人防工程纳入属地管理，是未来人防工程管理模式的发展趋势，是有利于平时属地开展社会面综合治理和维护安全稳定工作的需要。而人防工程技防系统建设，将为管理权下放提供基础的技术保障，为属地管理人员尽快熟悉和掌握人防工程现状，及时发现和处理人防工程内安全隐患，做好人防工程公益化利用，提供了更为便捷的方式和手段。

加强人防工程安全管理，适应当前和未来安全管理形势。确保安全生产和维护社会稳定是各镇街一项长期任务。人防工程属于城市地下空间主要部分，安全管理越来越为重要。把人防工程安全纳入城市网格化范畴组织实施，确保人防工程安全，就需要充分借助人防工程技防系统的支持，最大限度的利用图像监控手段，实现人防工程全天候无死角的监控，通过自动化、智能化的技术手段，实现对工程内安全稳定形势的监控报警功能，为及时发现和避免发生突发事件提供了可靠的技术支撑。

加强人防工程公益化管理，推进人防工程公益化利用。为更好的满足百姓意愿和社会需求，充分利用大兴区人防工程资源，更广泛地服务社会、服务百姓，让人民群众分享我区改革发展建设成果是各级政府的责任。利用人防工程为城市应急管理、社会公益活动和百姓生活提供服务，是人防工程的公益化利用的重要体现，也是贯彻“平战结合”方针的重要举措。而完善的人防工程技防体系，有利于更好管理和利用人防工程，为人防工程内公益设施和人员生产生活安全稳定提供有力的保障。

推进审批与管理融合发展，完善技防基础设施建设规范。根据现行人民防空地下室设计规范，所有已建人防工程都没有预先安装图像采集等技防基础设施，这就加大了技防建设难度，增加了人防工程维护管理成本。因此，必须推进人防工程建设审批与维护管理的融合发展，根据管理需求规范审批标准，以审批服务管理，从人防工程设计阶段，解决人防工程技防基础设施建设等维护管理重难点问题，完善人防工程技防基础设施建设规范，努力实现从“人防”向“技防”的跨越。

北京民防2020-9-5

加强遵义市人防工程建设与管理的思考

遵义市属经济欠发达地区，人防工程建设起步较晚，发展相对滞后，为更好地推进人防综合防护体系建设，做好新时期军事斗争和应急准备，应积极转变观念，创新发展思路，全面促进新时期人防工程建设与经济社会的融合式发展。

一、注重建章立制，强化责任担当

一是加强领导，健全组织。人防部门作为城乡规划委员会成员单位，要全程参与城乡控制性规划编制和实施工作，强化与规划部门的沟通协调，成立人防规划协调小组，明确人员组成、工作职责、运行机制。二是明确责任，健全制度。医院、公安、消防、交通等部门在新场所建设时，做到应建必建，完善城市战备功能，考虑部门资金压力，可通过人防经费或易地建设费对建设单位予以补助，通过提高专业工程的比例，提升城市整体防护能力。三是细化分工，健全机制。人防部门作为人民防空行政执法单位，应义不容辞承担起人防工程建设的监督和管理，对规划的面积、功能、地点严格要求，对相关职能部门要强化责任，如发改部门将人防工程建设和地下空间开发纳入国民经济和社会发展规划，作为经济社会发展的重要内容统筹安排，确保其与经济社会发展相适应；规划部门将人防工程建设和地下空间开发纳入城市及城镇建设总体规划，并会同人防部门在控制性详细规划和修建性详细规划中具体落实。

二、注重统筹兼顾，实现三个效益

一是用活资源，鼓励投资。积极争取人防工程应享受的国防工程和社会公益性项目优惠政策，鼓励和支持企事业单位、社会团体和个人以合资、合作、股份制、独资等多种形式投资建设人防工程，开发城市地下空间。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，结合融入国防建设、融入城市建设、融入经济建设、融入社会发展“四个融入”要求，大力吸引外来资金开发建设大中型人防平战结合项目，走出了一条集建设、经营、移交为一体的“BOT”模式，推动遵义市地下空间开发社会化、市场化、多元化、规范化和法制化，探索并实现现代人民防空融合式发展模式。二是整合资源，服务社会。遵义市有大量的早期人防工事，多处于中心城区，地理位置优越，要按照“待开发、维持现状、加固改造”三类进行全面调查研究，作出科学的评估，采取行之有效的措施，提高防护效果，再次发挥社会效益和经济效益。结合本地实际，可对天然洞穴、“三线建设”闲置的基础设施、老军工企业进行改造；可结合新农村建设、旅游度假基地、风景度假区建设，融合度假休闲、商务会议、康体养生等元素，打造具有黔北特色的人防工程防护体系。三是统筹资源，发挥作用。遵义市各县级人防办都于2008年以前开展人防工作，但由于人员变动较快，专业技术力量薄弱，无项目平台可抓，导致收取的易地建设费都未使用。鉴于上述情况，市政府办下发《关于加快推进人民防空“五个一工程”项目建设有关事宜的通知》，要求各县级人民政府把“五个一工程”项目建设纳入本地经济和社会“十三五”规划，统筹相关部门力量和各方要素资源，为实施项目建设提供坚强保障。各县级人防办都应充分利用政府提供的项目和资源，完善指挥平台、地下空间开发、疏散基地或疏散地域、宣教场所及预警报知系统的建设。

三、注重维护保养，保持战备功能

一是完善制度，从严管理。防空地下室经人防部门竣工验收后，交由建设单位或使用单位进行管理，由于缺乏管理经验，或者受经济利益趋动，随意破坏防护主体结构和设备，从而损害了防空地下室的防护功能，严重的甚至造成整个工程完全报废。这种情况引起了市人防办的高度重视，一方面继续采取防空地下室年检制度，增加市人防办检查人员到现场检查的次数，严格落实年检不合格，则禁止其继续使用的规定；另一方面建立了《防空地下室维护管理制度》，要求专人管理，并纳入城市应急避难疏散场所的管理范畴，设置平面图，制作引导牌，明确功能区域，标识设施设备，方便所在区域的居民应急疏散和就近监管。二是明晰产权，纳入管理。目前，国家对防空地下室的产权归属没有明确的法律规定。一些省份（如重庆）通过住建部门和人防部门的深入沟通，联合行文同意办理防空地下室的产权手续；但贵州省住建部门按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，只允许建设单位有使用权，不办理产权手续，导致人防工程建设的积极性受到一定影响。如遵义市易地建设费收费标准为应建防空地下室面积1000元/㎡，这比投入在普通地下室基础上修建的防空地下室成本确实高，又由于防空地下室不能办理产权，后期销售利润少，且受到人防质监部门全程监管，建设单位综合比较更愿意缴纳易地建设费。个人认为，如明确产权国有、私人使用，就要立牌标示，全部纳入人防管理，并办理人防工程平时使用证，实行年检制，缴纳年检费；如明确产权私有，需到人防部门办理人员使用注册备案手续，再到不动产登记管理中心办理产权手续，并办理人防工程平时使用证，实行年检制，使用单位或个人缴纳年检费。三是定期维护，加强管理。在防空地下室年检过程中，遵义市人防办发现由于使用单位对防护设施设备维护管理专业知识的匮乏，导致无人管护现象，使得防护设施设备有的已经锈蚀、损坏严重，有的启闭不灵。个人认为应立足长远，完善防护设施设备维护管理的长效机制，建立健全防护设施设备市场的售后服务管理制度，对售后服务要有明确的规定，建立一套可行的定期维护制度，甚至一些防护产品可实行终身保修。这样可使得防空地下室和防护设施设备始终处在良好状态，确保在战时更有效的保护好人民生命和财产安全。

遵义市人防办2019-10-20

刍议地下人防工程的安全风险及管理对策

近年来，人民防空建设与现代化城市建设快速融合发展，平战结合各类人防工程在服务社会、保障民生等方面，体现出十分显著的经济效益、社会效益。然而，随着大批量人防工程建设开发利用，人防主管部门开始面临前所未有的压力和挑战。如何做好新形势下人防工程的安全生产工作？已经成为各级人防主管部门必须面对、有效解决的一个严峻而迫切的时代性课题。本文结合事故致因理论和防控原则，介绍了一种综合集成的先进安全体系—安全系统工程，并把人防工程安全生产工作作为一项系统工程，综合考量人防系统中“人—机—环境”以及管理制度等各方面因素的影响，对防控人防工程安全风险和强化人防行业监管能力，进行了一些初步探讨。

一、事故致因理论和防控原则

安全和发展，是当今时代主题，二者相互制约，又相互促进。安全问题涉及到的因素很多，是一个比较大的系统工程。从宏观上看，事故诱因可分为自然界因素（如地震、海啸、台风等）和非自然界因素两种。后者也称人为事故，具有可控性，是本文研究重点。前者虽然非人为造成，但可通过有效防控措施，削弱其破坏效应。

（一）安全事故4M要素

包括：①人（Men）：人的不安全行为是事故产生的最直接因素；②机（Machine）：机器的不安全状态也是事故产生的直接原因；③环境（Medium）：不良的生产环境影响人的行为，同时对机械设备产生不良作用，是构成事故的重要因素；④管理（Management）：管理欠缺，是最重要的间接因素，对人、机、环境都会产生不良的作用和影响。

（二）轨道交叉论事故模型

轨道交叉论认为：当人的不安全行为与物的不安全状态，在各自发展过程中（轨道），在一定时空发生接触（交叉），能量“逆流”于人体时，就会酿成事故，造成人员伤害和财产损失。据统计，在各类安全事故统计分析中，由于人的不安全行为与物的不安全状态直接造成的，占到95%左右（下图为根据轨道交叉论建立的事故模型）。

能量交叉论事故模型表明：人的不安全行为与物的不安全状态，互为因果、互相转化，是造成事故的表面的、直接的原因；更深层次的背景原因，则是管理缺陷，这是造成事故的间接原因，也是本质原因。

（三）事故防控3E原则

对于事故的预防和控制问题，应从以下三个角度，采取相应措施，进行全面治理，即所谓“3E原则”或“3E措施”：①工程技术（Engineering），运用工程技术，消除不安全因素，使其具备安全生产条件；②教育培训（Education），通过教学培训，使职工掌握安全生产相应的知识和技能，强化以人为本、安全发展、底线思维等工作理念；③强制执行（Enforcement），借助规章、法规等必要的行政乃至法律手段，强制约束人的不安全行为，强行整治物的不安全状态等。

二、一种综合集成的先进安全体系

安全系统工程，是工矿企业劳动安全卫生领域的系统工程，追求整个系统的安全和系统全过程的安全。2010年5月17日，常远（任北京实现者社会系统工程研究院首席专家等职）在中山大学法学院发表学术演讲时指出：安全系统工程是以系统框架构建的，适应“安全”与“发展”双重目标架构的，世界化时代综合集成的先进安全体系。

（一）安全系统工程的产生

安全系统工程产生于二十世纪70年代后，现已初步形成“系统安全工程”和“系统安全管理”二大分支。它是运用系统论、风险管理理论、可靠性理论和工程技术手段，辨识系统中的危险源，评价系统的危险性，并采取控制措施使其危险性最小，在规定的性能、时间和成本范围内，使系统达到最佳安全程度。

（二）安全系统工程的基本内容

安全系统工程是以系统工程为基础的安全工程，基本内容包括：①“危险源辨识”即运用系统安全分析方法发现、识别系统中危险源的工作；②“危险性评价”即评价危险源导致事故、造成人员伤害或财产损失的危险程度的工作；③“危险源控制”即利用工程技术和管理手段消除、控制危险源，防止危险源导致事故、造成人员伤害和财物损失。

（三）安全系统工程的优势

安全系统工程的最终目标是消除危险，防止灾害，避免损失，保证人民群众生命和财产安全。它打破了传统安全中单一孤立、自我封闭、就事论事的界限，通过有效地建立预防、避免、处理的科学机制，以高度系统化的安全措施，全面地、系统地、彼此联系、预防性地处理系统中的各种风险。它不仅适用于工程，而且适用于管理，能够迅速提高安全技术人员、操作人员、管理人员的业务水平和系统分析能力，可为培养新人提供一套完整的参考资料。

三、人防工程安全风险及管理对策

目前，我国正处于结构调整和社会转型期的关键发展期，各重点行业领域安全生产形势都十分严峻。人防行业安全生产形势，虽然相对平稳，未发生较大安全生产事故，但受主、客观等多方面因素的制约和影响，人防行业安全生产形势，同样极具风险性和挑战性。因此，各级人防主管部门，必须居安思危，增强忧患意识，找准问题症结，工作关口前移，把功夫下在风险控制和事前防范上。

（一）安全风险的简要分析

根据系统事故致因“4M”理论，从人防工程建设、使用、管理现状来看，以下因素构成人防工程安全风险，并有可能引发安全生产事故：

1.客观因素（即“机、环境”2个要素）。人防工程全部位于地下，受基数大、分布广、种类多样、环境封闭等因素影响，事故发生概率高，且事故救援难度大。其中：早期人防工程受客观历史条件等限制，坑道没有配套消防系统，受条件限制不能改造完善；地道多处于积水状态，部分对地面交通和建筑物构成影响。新建大中型平战结合工程属公众聚集场所，是安全生产重点对象；结建防空地下室虽不是工作重点，但由于数量大、地势低、分布广等，也极大增加了雨季防汛工作难度。另外，早期人防地下室多由个人租用，管理力量相对薄弱，平时用途却涵盖了公寓、网吧、洗浴、餐厅、仓储、商用等等。

2.主观因素（即“人、管理”2个要素）。首先，人防工程的管理涉及产权管理问题，这是人防部门安全生产工作不同于其他政府部门的显著特点，也极大增加了人防部门安全生产工作的复杂性，然而，受军地“双重”管理等多方面因素影响，人防部门安全生产法规制度建设，又相对滞后于社会发展和管理需求。其次，人防部门管控国有资产量十分巨大，未配备专门安监机构和专职监管人员，且人防工程建、管、用涉及多部门职能交叉，即可能形成谁都不愿触碰的“雷区”，也可能造成谁都忽略不管的“盲区”。最后，就是管理问题，这是核心问题，也是人防部门自身亟需解决的问题。主要表现在：一是思想上不重视，干部缺乏居安思危、时不我待、刻不容缓的紧迫感和责任感；二是管理制度不完善，责任制度不健全，隐患整治不到位；三是缺乏专业管理人才，现有人员业务能力与岗位要求差距大；四是奖惩制度执行不力，没有真正与干部切身的核心利益挂钩；五是社会单位主体责任意识不强，自查自纠、自觉整改隐患的主动性不强。

（二）管理措施的初步探讨

当前人防的安全与发展，是机遇与风险并存、希望和困难同在。要实现人防行业科学发展、安全发展、和谐发展，不仅要在工程建设上有新举措，还要在构建安全管理新体系上做文章。

1.引入“三同时”和“安全评价”制度。《安全生产法》规定了生产经营单位在新建、改建、扩建工程中安全设施必须坚持“三同时”原则（即：建设项目的安全设施，必须与主体工程，同时设计、同时施工、同时投入生产和使用）。人防部门新建的大中型平战结合工程，具有生产经营性质，属于公众聚集场所，必须坚持“三同时”原则，从源头和制度上夯实人防重点管理对象安全生产的基础。早期已建成的大中型平战结合工程，以及没有消防系统的大型坑道仓储工程等，可以通过安全现状评价，完成“三同时”有关整改工作。

2.组织编制人防工程《标准化管理手册》。安全生产标准化通过建立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，更加强调企业安全生产工作的规范化、科学化、系统化和法制化，代表了现代安全管理的发展方向。从规范行业安全生产秩序角度，各级人防部门应结合所属人防工程平时用途，聘请具有相应资质的专业机构，分类编制《人防工程安全生产标准化指导手册》，并督促指导广大人防工程从业用户，编制本企业《标准化管理手册》，全面提升人防工程的标准化管理水平。

3.引入专业化与社会化相结合的管理模式。随着平战结合人防工程数量的连年大幅增加，管理能力不强、管理力量不足的矛盾，将日益凸显。从行业长远发展角度看，迟早要走专业化与社会化相结合的管理路子。目前应考虑解决三个问题：一是增设人防安全监管机构的问题；二是引进和招聘专业管理人才，强化安全执法队伍的问题；三是适时引入社会化管理机制的问题。2013年，上海市杨浦区民防局，已经开启了社会化管理人防工程的新模式。

4.要下大力气整治早期人防工程安全隐患。这是制约人防部门安全发展的一个不容忽视的问题。去年，大连市人防办在早期坑道整治方面，取得了显著成效，利用21条、近10公里的人防坑道，修建了东港至白云雁水220KV输供电管廊，开创了人防建设与城市重大基础设施建设相结合的先河，受到各方面充分肯定。此做法，对地道安全隐患整改也具有积极借鉴意义，能否将人防地道改造为城市地下综合管廊，值得人防部门思考。另外，对于已不具备使用价值、主体存在安全隐患的地道工程，要从安全大局出发，简化审批手续，坚决拆除报废，不能遗留任何安全隐患。

5.加大与政府相关部门的联合执法检查力度。要进一步完善联合审批机制，加大联合执法检查力度。对于人防部门的自建项目，要切实把好“三道安全关口”，即：安监部门“三同时”许可、消防部门消防设计许可和建设部门施工安全许可；对于人防工程使用管理，要树立市场法规意识，办理《人防工程使用证》时，不仅要签订《人防工程安全使用协议》、《消防安全责任书》，还要审核是否通过消防、安监、工商等相关审批，手续证照是否齐全，是否具备合法使用资质和经营资质。另外，在组织安全生产专项整治行动时，对于自建项目、重点监管对象和人员聚集场所，要联合建委、消防、安监等部门，聘请行业相关专家，进行联合执法检查，加大综合治理力度。

6.进一步健全安全生产各项管理制度。要尽快建立一整套长期管用、行之有效的安全管理制度，这是防控安全风险，治理安全隐患，强化行业监管能力，须重点解决好的一项系统工作。要重点完善：①安全会议制度：通过安全形势分析会及时掌握本部门安全生产形势，通过安全生产调度会、执法联席会议研究解决重大安全问题。②安全生产责任制：根据“一岗双责”和“三个必须”要求，健全人防部门安全生产“一岗双责”制度，将安全责任细化到具体责任部门和具体责任人。③安全检查制度：建立常态化、制度化、规范化的安全检查机制，分类制定各种人防工程量化、标准化的检查内容，针对薄弱环节，建章立制，完善措施。④隐患整改制度：建立隐患台帐制度，实行检查、整改、督办、复查“一条龙”专人负责制，重点隐患问题，主要负责人要亲自督办整改。另外，还要进一步完善奖惩制度、考评制度、应急管理制度、教育培训制度等。

总之，社会对安全生产的关注度越来越高，公众对安全事故的容忍度越来越低，随着地下人防工程平战结合数量越来越多，人防安全生产也越来越受到社会公众重点关注。如何转“危”为“机”，防患于未“燃”，值得人防部门的深思。

360图书馆2020-5-14

对人防工程兼做城市应急避难场所的思考

我国是一个幅员辽阔的国家，也是一个灾害频发的国家。全国位于地震烈度7度以上的城市占城市总数的45%；全国70%以上的大城市、半数以上人口和76%以上的工农业产值集中在气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害都十分严重的沿海及东部地区。此外，战争、疫病、化学灾害、突发恐怖袭击事件等等，无不威胁着城市的安全。例如2008年5月12日四川汶川地震，造成近10万人伤亡，4500多万人受灾，损失令人触目惊心！汶川地震发生后，党中央、国务院、中央军委迅速行动，全国人民全力支持，抢救受灾人员和财产，并在短短几个月内就搭建起数量巨大的帐篷和简易板房，其情其景，感人至深。但是，我们不能不看到，在地震发生的初期，应急救援人员、应急通信设备设施、专业救援工具和救援知识的缺乏严重阻碍了救援工作的开展，应急避难场所的缺失使大量灾民露宿街头，造成人们心里上的恐慌。对应急避难场所的建设，我国远远落后于世界先进国家，直到2003年10月才建成第一个应急避难场所——北京元大都城垣遗址公园应急避难场所。从此以后，各地虽然都有应急避难场所建设的展开，但极少的数量和巨大的需求形成强烈的对比，这在汶川地震中暴露无遗。反观我们的邻居日本，上世纪的20年代就将应急避难所建设写进了法律，基本建立了应急避难所体系。1973年更是规定1公顷以上规模的公园必须建成防灾应急避难公园。在1995年1月17日阪神大地震中，神户市1250处大小公园对阻隔火势蔓延、安置灾民避难中起到了巨大的作用。由于日本在应急机制建设上数十年的不断完善，救灾应急设施的硬件上和民众防灾意识教育、技能培训的软件上舍得投入，在每次灾难来临时，政府和国民都能做到从容应对。因此，大力加强应急避难场所建设，确保灾害来临时群众的生命财产安全，已成为防灾抗灾的当务之急。而人防工程兼做应急避难场所是快速增加应急避难场所数量和面积的有效方法，是“以人为本”、认真落实科学发展观的具体体现，更是提高城市综合防护能力的重要途径。

人防工程

兼做城市应急避难场所的优势

量多面广，便于群众应急疏散。经过30多年的建设，大中城市都有大量的人防工程。尤其是人民防空法颁布实施以来，城市人防工程建设面积直线上升，而且规模大、质量好、设备设施齐全。在这些人防工程中，防空地下室所占比例在80%以上。防空地下室大都是结合住宅、商业建筑等建设，便于灾害降临时群众的应急疏散。特别是结合住宅修建的防空地下室，一般都作为各家各户的储藏间使用，如果平时准备一些必要的生活必需品，在灾害来临时，居民可以迅速进入，必能极大地稳定群众的情绪。

安全可靠，可以抵御大烈度地震。人防工程结构对核爆炸冲击波和常规武器冲击波具有有效的防护作用。从唐山、汶川以及日本京都等大地震来看，人防工程还具有良好的抗震性能，不但能够抵抗地震本身所造成的损害，而且能够抵抗地面建筑物倒塌所产生的荷载。此外，人防工程一般都有直通室外的出入口或防倒塌棚架，平时使用的人防工程能有完善的通风、给排水等设施，能够确保群众出入的安全和基本生活条件。

人防工程

兼做城市应急避难场所的不足

相关法律法规不完善，容易造成纠纷。人民防空法规定：“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。” 同时规定：“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。”在这种背景下，人防工程大部分都是非政府投资建设的平战结合工程，除住宅防空地下室外，其他多用作商业用途。如果在自然灾害（如地震）来临时征用作为应急避难场所使用，势必造成人防工程所有者或承租者的经济损失，而征用的程序和征用后的损失补偿都无法可依。如果没有切实可行的规章制度作为保障，在灾害来临之时，势必会造成混乱和纠纷。

人防工程位于地下的特点，会给应急避难带来不利影响。人防工程位于地下，具有一般地下空间所共有的特点，如通风不良、空气污浊、阴暗潮湿等，不利于长期生活。即便是那些通风、给排水设施完善且平时利用和维护管理良好的人防工程，在其内部长期生活居住也是极其不舒服的，严重时还会对身体造成损伤，而地面帐篷、简易房等则不存在这些问题。如果在灾害来临时，城市电力设施遭到破坏，人防工程内部环境将更加糟糕。此外，虽然从理论上说人防工程结构的安全系数很高，但由于其位于地下尤其是楼房下侧的特点，会造成一种负面的、恐惧的心理影响。可以想象，当人们刚刚从摇摇欲坠的楼房或废墟中逃脱出来且余震不断时，让他们重新进入大楼下部的防空地下室时，将是怎样的一种心理状态。

人防工程兼做城市应急避难场所把握的原则和采取的措施

尽快开展试点工作，不断总结经验。任何工作都是在实践中不断摸索和总经经验的过程中逐步完善的，人防工程兼做应急避难场所工作也不例外。2008年初，河北省人防办开展了人防工程兼做应急避难场所的试点工作，每个地级市都选择了1-2个规模大、设施设备配套齐全的人防工程作为应急避难场所。这种试点工作可以总结经验，并避免因工作失误而造成经济上的浪费以及法律和社会关系上的后遗症，具有重要意义。

根据人防工程的实际情况，慎重选择。人防工程个体之间存在着巨大的差别，如结构完好情况、渗漏情况、维护管理情况、所有权隶属情况、平战使用功能情况、周围环境情况等等。因此，在人防工程兼做城市应急避难场所工作中，一定要认真甄别、筛选，决不能因为情感或政治上的热情盲目将所有人防工程定性为应急避难场所，否则，在工程真正启用时势必会带来不满甚至混乱。

认真规划，实现与地面应急避难场所的同步建设。平战结合是人防工程建设的基本方针。但是，“平”字主要侧重和考虑的是平时的开发利用，而不是平时的防灾抗灾。现在看来，这是一个重大缺陷。在《人防工程设计规范》和《防空地下室设计规范》的修订中应该增加防灾方面的内容，让新建人防工程都能够成为标准的应急避难场所，实现一个工程多种用途。在规范修订之前，各省（市、自治区）有必要出台地方标准或相关的设计导则，对人防工程防灾设计予以指导和规范。同时，人防工程建设规划要与地面应急避难场所建设规划充分结合起来，充分发挥各自的优势，使每个应急避难场所都成为地上、地下相结合的立体避难所，更好地服务于民众。

制定相关法规，规范灾时征用和灾后补偿制度。目前，我国防灾相关的法律、法规体系不够完善，在既有的法律法规中，多是部门法，且相关内容主要是机构设置、处置程序等，但对最为关键的内容，如灾害处置期间私人财产的征用、灾害恢复期间财产的分配和补偿等都未触及，这将对灾害救援带来巨大的影响。人防工程兼做城市应急避难场所也存在着同样的问题，尤其是现有人防工程隶属关系和使用状况错综复杂，使这一问题更为突出。因此，尽快制定完善的防灾法律法规体系，规范灾时征用和灾后补偿制度，已经成为当务之急。

重视预案编制和演习，确保灾时迅速疏散。一个大型人防工程可以容纳几千甚至上万民众，如何在短时间内协调人防工程的所有者和承租者，将工程内部改建成适于掩蔽的场所，并保证市民能够在第一时间进入预定位置，将是艰巨的系统工程，这就需要制定科学而详细的应急避难行动预案。预案应包括：应急避难指挥机构、工程征用程序、内部原有物资处置措施、内部改建的方式和程序、掩蔽民众范围的确定、民众疏散路线、进入避难场所的位置、物资和治安保障等。要重视和强化平时的演习，使相关部门、单位和个人熟悉防灾、避难、救灾程序，一旦有应急情况，能及时完成准备并引导民众有序、快速地进入应急避难场所。

沧州市人民防空办公室 2021-3-16

解决基层现实困难确保人防工程建设质量

人防工程建设质量是人防工程建设的生命线。从“十一五”中后期开始，随着国家、省、市对人防工程建设工作重视程度的不断增强，陆续开工建设的人防工程项目数量和面积也在逐步增多。但县级人防部门机构不健全、工作人员短缺特别是熟悉人防工程建设的专业技术人员严重匮乏的客观现实，与上级加快推进县级人防工程建设的要求之间，还有好多欠账与问题没有得到及时解决，这也在很大程度上阻碍了县级人防工程建设事业的推进发展。尽管在最近几年间，省、市人防办领导通过采取委派市级人防工程质监站技术力量帮助县办开展人防工程质量监督，并在建设工地对县办工作人员和建设、施工、监理单位的有关工程技术人员进行现场技术辅导;组织县办及人防工程建设、施工、监理单位的技术人员，分期分批参加国家、省、市人防部门组织的人防工程建设业务培训等多种办法，对涉及和专门从事人防工程建设领域工作的有关人员，进行施工、验收规范和战技术标准要求方面的专业指导与培训，收到了很好的效果。但由于山西多数县级基层人防部门开展人防工程建设业务的起步时间比较晚，好多建设、施工、监理单位以前从未接触过人防工程，对人防工程施工及验收技术规范与要求不清楚;近几年在执行人防工程建设的政策和标准方面，各地又存在好多差异;上级人防工程质量监督部门由于本级工程任务量也很大，技术人员也很有限，帮助下面县级开展人防工程质量监督，在时间、人员等方面有时很难保证，县级技术力量又不给力，直接影响到县级等待进行工程质量监督的建设单位的施工进度、施工成本等方面;相当一部分人防工程建设、施工、监理等单位，国防观念和忘战必危的意识缺失，对现阶段人防工程建设重要性认识不高，认为当前国家太平，在不可能发生战争、不可能打仗的情况下修建人防工程，根本是在浪费人力、物力和财力，是在瞎胡闹。但现行的法律法规和政策，又逼迫其不得不履行人防工程的建设义务，从内心来讲，他们对配建人防工程存在很大的抵触心理。在施工建设过程中，参建单位不重视、不履行质量监督程序、不按规范要求进行施工，瞎干、乱干、糊弄干的情况时有发生，加上县级人防部门监管力量严重不足等原因，导致完工以后的人防工程在验收时存在这样或那样的缺陷或问题。对于无重大质量缺陷的人防工程，估且可以进行整改，但整改起来的难度却并不小，既废时废力又废资金，市、县人防部门跟上还投入很多的精力和时间。对于有“内伤”、存在重大质量缺陷、实在无法整改的项目，只能宣布该人防工程报废并责令建设单位一次性足额补缴防空地下室易地建设费，这种情况谁都不愿意看到但却又不得不面对。

针对当前县级人防工程建设过程中碰到的这样或那样的问题，迫切需要国家、省级层面的人防主管部门采取有力、有效的措施和办法，通过积极协调争取，从强基础、建队伍等方面帮助县级人防部门解决一些急待解决的现实困难，从根本上提升县级人防部门的技术力量，让县级人防部门有条件、有能力将每一个开工建设的人防工程都建设成为合格工程、满意工程。

九派新闻 2021-10-22

关于人防投资工程建设管理模式改革的探讨

随着我国有中国特色社会主义现代化建设事业的不断向前推进，上海人防工程的建设与全市城市建设一样步入了发展的快车道。“九五”期间及“十五”前期全市人防工程特别是人防投资工程建设取得了丰硕的成果，这些成绩的取得是全市人防工程建设管理干部共同努力的结果，现行的人防投资工程建设管理模式也发挥了巨大的作用。

但由于现行的人防投资工程建设管理模式相对较陈旧，不适应社会主义市场经济的要求，不符合政府职能转变和国际惯例，在建设管理的过程中也出现了一些问题，如工程管理资源配置不合理、工程合同管理不规范及工程投资额容易失控等。少数人防投资工程的建设单位(或代甲方)或多或少存在着只求建成不计成本和效益的倾向，在建设过程中未经批准擅自提高建设标准和增加建设内容，导致了竣工决算超概算，建设管理过程中的投资控制较为薄弱。

针对人防投资工程在建设管理中出现的问题，上海市人防办公室在加强建设程序审批管理方面也采取了措施，取得了一些效果。通过前一阶段的调查研究和总结经验，我们认为：积极推进人防投资工程建设管理模式的改革，改变人防投资工程由政府部门直接组织实施和监管的格局，打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”旧模式，建立符合政府职能转变要求、符合国际惯例的人防投资工程建设管理新模式，逐步实现人防投资工程投资管理和工程管理(“工程管理”指工程建设过程中的项目管理，下同)的社会化和市场化，才能有效地克服现行模式的弊病，有利于控制人防投资工程的投资和管理成本，提高投资效益和工程质量，有效地防止可能出现的腐败。

1 人防投资工程建设管理模式的现状

1．1 人防投资工程的概念

我们所说的人防投资工程就是指：为了满足人民防空战备效益并兼顾社会效益、经济效益，由市、区县人防办公室利用人防专项资金组织修建的人防工程。人防专项资金包括中央和地方财政拨给的人防工程建设经费以及市、区县人防办公室按照国家有关法规政策收取的结建费、拆赔费和使用费等专项经费。人防投资工程属于政府投资工程，是政府投资工程的一个类别。

人防投资工程投资额较大，专业性和综合性强，大多数是无盈利或微盈利的公益性项目。

1．2 现行建设管理模式的种类

从市、区县人防办公室历年人防投资工程建设管理的情况来看，现行建设管理模式主要有以下三类：

(1)政府部门直接管理型。即计划部门下达基本建设计划后，由人防办公室工程部门直接负责工程的建设管理。区县人防办公室的不少人防投资工程均采用这种建设管理模式。

(2)临时建设指挥部型。即计划部门下达基本建设计划后，由人防办公室牵头，组建一个临时性的基建班子，待建设任务完成后，基建班子解散。

(3)委托管理型。即计划部门下达基本建设计划后，人防办公室委托其他建设单位(代甲方)代为进行工程的建设管理。但是这种委托管理型模式并非真正意义上的代建型管理模式；因为代甲方的选定具有指令性，不是通过建设市场来进行选择。不少区县的人防投资工程因建设地点以及协调条件等原因，区政府直接指定某一建设单位作为人防投资工程的代甲方。

除以上三种主要的建设管理模式外，市人防办公室还曾采用过按项目法人制组建投资管理者来直接负责工程管理的建设管理模式，但由于项目法人的组建以及建设过程中的管理都没有走完全社会化、市场化的道路，工程管理上并没有取得真正的突破。

1．3 现行建设管理模式的弊病

现行建设管理模式(特别是政府部门直接管理型)的弊病集中表现为政府管理与投资管理不分、投资管理与：工程管理不分，三者之间职责不清、权利不明。

(1)政府管理与投资管理不分

追本溯源，人防投资工程的真正出资者是市、区县人防办公室，但是在工程项目运作过程中，政府管理者(市、区县人防办公室)不宜对人防投资工程进行直接管理，应选择投资管理者(投资管理公司)来负责整个项目的建设管理以及建成后的开发使用，可视投资管理者为整个项目的业主。特别是对于部分经济效益较为明显的项目，政府管理者应严格通过项目法人制的形式选择或筹组投资管理者来负责整个项目的运作。

(2)投资管理与工程管理不分

人防投资工程多是重点骨干工程，投资大、专业性强、协调要求高，对于工程管理者提出了较高的专业化要求，在现行的建设管理模式中无论是政府管理者还是投资管理者大多都不能很好地适应这种要求，由政府管理者或投资管理者直接进行工程管理对于保证工程建设质量、控制工程建设成本是很不利的。

同时由于大多数人防投资工程属于无盈利或微盈利的公益性工程，投资中除少部分有偿投资项目需要回收外，投资管理者基本没有增值保值、还本付息的压力。如果投资管理者承担了工程管理的职能而同时又缺少约束机制，就有可能导致投资管理者为其私利而倾向于不断增大投资，在这种情况下投资管理者不能确立正确业主意识、无法真正行使当家理财和监督管理职能。

现行建设管理模式的这些弊病严重制约了人防投资工程投资控制和建设水平的提高。

2 人防投资工程建设管理模式改革思路

2．1 人防投资工程建设管理模式改革的目标

建立适应中国特色社会主义市场经济体制要求，决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化的人防投资工程建设管理体制及运行模式，改变人防投资工程由政府部门直接组织实施和监管的格局，打破投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体的“三位一体”旧模式，逐步实现人防投资工程投资管理和工程管理的社会化和市场化。

2．2 人防投资工程建设管理模式改革的原则

(1)间接管理的原则。人防办公室对人防投资工程的投资管理职能主要通过投资管理者来具体运作，对人防投资工程的工程管理职能主要通过工程管理者来具体实施。

(2)权责一致原则。受人防办公室委托的投资管理者以及受投资管理者(或人防办公室)委托的工程管理者，均在界定的职责范围内行使权利、履行责任，不受非法干预。

(3)市场竞争原则。少数经济效益较为明显的人防投资工程，人防办公室应严格通过项目法人制的形式选择或筹组投资管理者来负责整个项目的运作。承担人防投资工程建设管理工作的工程管理公司原则上均应通过公开竞争比选后择优产生(少数指挥工程等保密工程除外)。

(4)廉洁高效原则。人防投资工程参与各方的确定及其过程均应做到公开、公正、公平和透明。同时要强化参与各方的协调衔接，提高质量和效率。

2．3 新型人防投资工程建设管理模式的架构

我们认为合理的人防投资工程建设管理模式的架构应如图一和图二。在图一和图二所反映的总承包制、代建制两种模式中，代建制工程建设管理模式与国际上通行的采用FIDIC合同条款进行项目管理方法的实质相类似，也是目前上海市建委等相关委办局正在进行工程建设管理模式改革研究探索的主要方向。比较而言，代建制工程建设管理模式似乎更应引起我们的关驻。

工程管理公司是指依照《中华人民共和国公司法》成立的、具有独立法人地位，能以全部资产承担债务有限责任，接受政府投资的工程项目法人或经政府授权的投资主休委托，依据国家批准的项目文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设管理委托合同，对工程建设项目实行专业化管理的企业。工程管理公司作为业主代表具有相对独立性，不能与相关的设计、施工等企业存在资产和其他利益关系。

2．4 新型建设管理模式中参与各方职责划分

(1)市人防办公室职责

①项目决策。根据本市人防工程建设规划以及中长期发展计划，决策确定市人防投资工程建设地点及初步的建设内容和标准。

②确定投资管理者。根据人防投资工程的战时用途以及平时的经济效益合理确定工程的投资管理者。

③监管评估。对市人防投资工程的投资管理者和工程管理者在工程实施过程中的具体行为以及区县人防投资工程的投资管理情况进行监督。对市及区县人防投资工程的建设情况以及建成后的开发使用情况进行评估分析、总结经验教训。

(2)区县人防办公室职责

①项目决策。根据本区县人防工程建设规划以及中长期发展计划，决策确定区县人防投资工程建设地点及初步的建设内容和标准。

②确定投资管理者。根据人防投资工程的战时用途以及平时的经济效益合理确定工程的投资管理者。

③监管评估。对投资管理者和工程管理者在工程实施过程中具体行为进行监督管理。对工程的建设情况以及建成后的开发使用情况进行评估分析、总结经验教训。

(3)投资管理公司职责

①前期工作。受人防办公室的委托，负责人防投资工程立项、可行性研究报告和初步设计编制上报以及外部协调等前期工作，并通过建设市场选择工程管理公司(或总承包公司)。

②投资建设。根据市人防办公室批准的概算并按照市、区县人防办公室对工程的要求，负责对人防专项资金进行投资管理。对于需要市场融资的人防投资工程，承担通过资本市场筹措建设资金或选择合作伙伴对工程进行投资的工作。

⑧开发使用。对建成的人防投资工程进行开发经营，并负责有偿投资项目资金的回收。

(4)工程管理公司职责

①前期咨询。受投资管理公司(或人防办公室)委托，对工程项目建议书、可行性研究报告提出咨询建议，代办各类报批手续：组织工程设计优化和预、决算编制；组织设计、施工、设备采购招标。

②施工管理。负责工程施工过程中的项目协调管理，控制工程投资、质量和进度。

③竣工准备。受投资管理者(或人防办公室)的委托，为工程竣工验收及备案做好各项准备工作。

(5)总承包公司职责受投资管理者(或人防办公室)的委托，负责整个工程的设计和施工工作。

3 工程建设管理模式改革的要点和难点

3．1 工程建设管理模式改革的要点

(1)合理确定投资管理者

人防投资工程的投资管理者在新型的人防投资工程建设管理模式中处于承上启下的位置，称职的投资管理者对于保证整个工程顺利建成以及建成后的开发使用将起关键的作用，因此合理确定投资管理者就显得极为重要。

人防办公室应根据人防投资工程平时经济效益情况合理确定投资管理者。对于少数经济效益明显的工程，应严格按照项目法人制的要求筹组或选择投资管理者；对于大多数无盈利或微盈利的工程，可参照项目法人制的要求通过内部比选的方式直接委托投资管理者。

(2)合理确定工程管理者

人防投资工程的工程管理者对于控制工程投资和保证建设质量、工期起着重要的作用。投资管理者(或人防办公室)应严格通过建设市场以公开公平竞争的方式来确定工程管理者，确定的工程管理者应具有较强的专业业务能力和管理水平。

对于少数保密工程，可不通过公开竞争的方式来确定工程管理者，但选择的工程管理者应按照建设市场的要求进行工程管理。

(3)建立严格的内外部约束机制

人防投资工程新型建设管理模式比现行模式在体制上具有优越性，为了保证这些优越性不致失效和走样，还必须建立严格的内外部约束机制。

一是市人防办公室对区县人防办公室审批项目时以及人防办公室对投资管理者、投资管理者(或人防办公室)对工程管理者委托管理时，应明确对方在投资控制和建设质量、工期方面职责，建立健全激励机制和奖惩措施(罚金或押金制度)，未能尽到职责的将受到严厉的责任追究和经济处罚，超额完成任务的将受到奖励。

二是在人防投资工程运作过程中，还应进一步健全五项制度，强化约束机制，加强事先、事中控制。①要加强建设程序管理制度，保证项目审批的科学性、合理性；②要建立政府采购制度，规范材料设备、管理服务的采购行为；③要健全工程合同管理制，保护合同双方的合法权益；④要建立财务监理制度，加强工程资金的管理，财务监理公司可直接由市(区县)人防办公室的委托，在帮助工程投资管理公司当家理财的同时，还要加强对投资管理公司工程资金的监督管理；⑤要推行限额设计制度，严格按照批准的初步设计和概算控制施工图设计，各专业在保证达到使用功能的前提下，按投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。

3．2 工程建设管理模式改革的难点

(1)人防投资工程决策科学性有待进一步增强。决策的科学合理与否直接决定工程的建设成本及建成后的效益。少数人防投资工程方案未经充分研究论证，仓促上马，导致了投资过高、效益不佳。

(2)目前整个建设市场还不是非常规范，外部市场的不规范必然影响到人防系统内的建设行为。另外部分区县人防投资工程一些理应由市场决定的建设行为常常受到区县政府行政指令的影响。

(3)代建制工程建设管理模式是近一、两年出现的新模式，目前还处于试验阶段，还有不少不成熟的东西和急需解决的问题。

(4)目前人防系统内部还缺少投资管理公司和工程管理公司，急需筹组、培育和扶植符合社会主义市场经济要求的、有人防特色的投资管理者和工程管理者。

(5)人防系统内部既懂人防工程专业又熟悉工程管理知识的人才相对比较缺乏。特别是作为人防投资工程业主的投资管理者应具备必要的项目管理方面的知识，需要了解工程管理费用、进度、质量三大控制。这些专业人才需要培养和引进。

(6)人防投资工程与其他政府投资的公益性工程既有共同点也有不同点。人防投资工程更多地受到用地问题、协调问题以及经营使用问题等的困扰制约，这些问题在我们推进人防投资工程建设管理模式改革时还需进一步深入研究。

人防投资工程建设管理模式的改革是一项大的举措，整个改革需要在外部建设市场逐渐健全完善的条件下逐步推进，并非能够一蹴而就。同时我们也应看到传统建设管理模式虽然在体制上不如新型建设管理模式，但是在现有的条件下进一步建立健全传统建设管理模式的内外部的约束机制，这一模式在工程管理方面还是能够发挥重要作用的。使用传统模式进行建设管理的人防投资工程中也不乏成功先例，所以我们除了积极培育新型建设管理模式外，在改革的过渡时期还应进一步改造传统建设管理模式，强化激励机制和奖惩措施，建立健全约束机制，促使传统模式在工程管理中真正起到控制投资、质量和工期的作用。

上海市人防办公室2019-8-24

科左后旗在人防“结建”工程建设管理中的几点探索与实践

内蒙古自治区科尔沁左翼后旗（简称科左后旗）成立于2002年。近几年来，旗人防办以科学发展观为指导，不断探索总结依法结合地面建筑修建战时可用于防空的地下室（以下简称“结建’工程）的新思路、新方法，伴随着人防“结建”工程数量的不断增加、质量的不断提高，城市的综合实力和整体防护能力也得到了较大的提高。

一、深入宣传 提高全民人防意识。

国无防不立，民无防不安。当今世界并不太平，国际局势复杂多变，我国国家安全和经济安全也面临诸多挑战。科左后旗作为人防重点地区，人防战略地位十分重要，肩负的责任和使命颇为艰巨，建设好人防“结建”工程意义重大。近几年，科左后旗人防办以开展“六进”（进机关、进企业、进社区、进学校包括党校及行政学院、进网络、进家庭）和节日宣传为突破口，有针对性地开展人防宣传思想工作，大大提高了各级领导和人民群众的人防意识，为“结建”工程建设创造了良好的环境。

科左后旗人防办通过季度汇报、半年汇总和年终总结，把本部门工作动态及时报告给领导。同时，通过旗委组织部在党校开办的领导干部培训班、旗人防工作会议等场合，有针对性地向各级领导干部宣传人防知识，使他们加深对人防工作和“结建“工程重大意义的认识和理解。

提高开发企业法人的思想认识，是落实“结建“工程的关键。旗人防办通过组织其参观“结建”工程、面对面交流等形式，积极向他们做好政策、法律的宣传工作。科左后旗政府所在地甘旗卡镇地下水位较高，每逢雨水多的年份，地表下1米多就会出水，开发地下空间成本相对较大，因此一些开发商宁肯交易地建设费也不愿意修建人防工程。针对此现象，旗人防办的同志深入开发企业，一方面宣传人防工程建设的意义，一方面介绍其它地区开发地下空间防渗漏水的做法，同时帮助企业核算、对比修建人防工程与缴纳人防工程易地建设费的经济效益，并组织开发企业到“结建”工程施工现场参观，使其看到了修建人防工程带来的经济和社会效益，促使其逐步改变了以往片面的看法。

旗人防办还先后向相关单位和一些开发企业发放《人民防空知识百题问答》，向社区居民和一些群众发放自编的《居民防空防灾》宣传小册子，并结合防空警报试鸣，开展人民防空法律知识竞赛，深入开展契合式宣传，使广大居民的忧患意识和人防意识明显加强。

二、部门联动：抓结建“工程”形成合力。

过去，人防部门开展工作几乎是孤军奋战，虽付出巨大努力，然而举步维艰，效率平平。近几年来，科左后旗人防办在旗委、旗政府领导的指导帮助下，认真总结以往经验教训，切实加强了与住建、土地、发改局等相关职能部门沟通联系，并通过部门联动形成合力，推动了结建工程的快速发展。目前，在科左后旗人防工程建设审批范围及审批程序已经开展了网上审批。旗政府规定，凡建设项目未按规定修建防空地下室或者没有缴纳人防建设费的单位或个人，建设主管部门不得发给其施工许可证；发改局在建设项目的立项时要严格按规范执行，防止“跑、冒、滴、漏”现象发生，少缴人防工程易地建设费。部门联动，形成合力，有效地避免了“结建”工程少建或逃建、易地建设费少缴或逃缴问题的发生，使人防法律的有关规定真正的得到了落实。

三、完善措施：平衡收费标准与“结建”投入的等量关系。

科左后旗人防刚成立那几年，人防易地建设费收取标准定的较低，加之当地地下水位较高，修建防空地下室降水难度大、投入成本高 ，耗用时间长，人们大多不愿修建人防工程。为了实现人防建设与经济建设相协调、与城市建设同步发展的目标，摆脱人防工程建设长期处于停滞不前的被动局面，科左后旗人防办进行了积极的探索。他们在深入研究分析“收费标准低，建设成本高”现象后认为，两者的平衡关系是制约“结建”工程发展的主要瓶颈。只有按照规定提高人防工程易地建设费收取标准，平衡收费标准与“结建”投入的等量关系，才能调动人们建设人防工程的积极性。为此，他们依照人民防空法和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》，多方协调并请示旗政府批准，大幅度提高了易地建设费收取标准。此标准一出台就在开发企业中引起了强烈反响，开发商们纷纷算起经济账：如果把几十万元甚至上百万元交给人防部门易地建设人防工程，自己得不到实际利益，不划算；如果按照人防工程建设比例建设防空地下室，建设成本将和缴纳易地建设费持平，工程建好后自己还拥有经营权，可以从中获取利润。两者相权取其重，认为还是建工程合算。新标准一出台，犹如一把金钥匙，立即就打开了“结建”工程发展之门。新标准出台的当年，科左后旗就一举修建多处人防“结建”工程，总面积达到数千平方米，实现了历史性突破。2013年自治区政府190号政府令和内发改字【870】号文件出台后，科左后旗人防工程建设得到进一步巩固和加强。

四、立足实际：探索人防“结建”工程产权管理保护的新途径。

社会主义市场经济是法制经济，明晰产权、保护个人合法权利是市场经济发展的客观要求。然而在我国现行的众多法律法规中，至今还没有一部法律法规对结合民用建筑修建的人防工程给予清晰的产权界定。这个问题不解决，不仅不利于人防工程平时的开发利用与维护管理，影响其战备功能的实现，而且还会导致纠纷不断，严重影响社会稳定。

近年来，科左后旗人防办针对“结建”工程出现的产权争议问题，在确保“结建”工程平时和战时功能的基础上，采取一系列措施，加强“结建”工程产权管理和使用保护。一是签署工程协议。在征得上级人防部门认可的情况下，旗人防办参照《人民防空法》和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》相关规定，在与开发企业或建设单位签署建设人防工程协议时，加入“‘结建’工程经营权在人力不可抗力情况之外开发商暂时有权经营或出租经营，收入归乙方，但不准出售给任何其他组织和个人，所有权属于国家。在遇自然灾害或战时等特殊情况下，国家和人民急需时乙方应无条件交付人防部门使用”等内容。其主要目的是避免由于产权界定不明确，而在防空或遇其它灾害紧急避险时出现矛盾与纠葛，使人防工程真正起到人民安全的作用。二是进行法律公证。为了使“结建”工程产权实现规范化管理，在工程竣工后，旗人防办与开发企业或建设单位对“结建”工程进行法律公证。通过法律公证，进一步明确“结建”工程的平时和战时用途，在法律的框架内来约束“结建”工程产权管理和使用。三是政府发文保护。近几年来，全旗“结建”工程日益增多，为进一步加强全旗“结建”工程的管理，旗政府在听取人防办领导关于“结建”工程产权界定情况汇报后，发出专门文件，提出了加强人防工程监管等保护措施。要求旗人防部门要加强对“结建”工程的管理，确保防空地下室不被出售；旗房产管理部门不得为“结建”工程发放产权证。同时还规定要按照法律规定，任何组织或者个人不得破坏、侵占人民防空设施。

科左后旗人防办通过规范“结建”工程产权管理，有效避免了因产权不明引发的各种矛盾和纠葛，使“结建”工程产权进一步明确、战时和平时的用途得到了保障。

内蒙古自治区人民防空办公室2020-1-14