分类管理视域下我国混合所有制院校所有权界定及其治理模式
内容提要：随着营利性与非营利性学校分类管理政策的颁布与实施，我国混合所有制院校财产所有权的“公私混合，非公非私”特性给学校财产所有权的界定和学校法人治理机制安排带来一系列新的难题。对此，混合所有制院校改革的实质是财产所有权的“公私混合，非公非私”，明确混合所有制院校的营利与非营利属性是财产所有权界定的前提条件；营利性院校的财产所有权遵循所有权与经营权相分离的原则，学校财产所有权归出资者拥有，学校法人享有经营权，采取股东会与董事会分层治理模式；非营利性院校财产所有权归学校法人所有，采取董事会单层治理模式。
2014年，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出职业教育要“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。该文件的出台与实施，为我国职业教育领域探索混合所有制办学提供了重要的政策依据，同时也是我国政府在教育领域进一步深化市场化经济体制改革的重要举措。然而，与经济领域国有企业的混合所有制改革不同，由于学校教育的公益特性和学校产权的特殊性，如学校产权具有“产权经营目标的多重性、产权重组的有限性、委托代理机制的差异性、产权经营的超稳定性、产权结构的社会化等特性”，[1]学校混合所有制改革面临着重重阻力，特别是在2016年新修订的《民办教育促进法》获准通过以后，民办院校推行营利性与非营利性分类管理将会给教育混合所有制改革带来一系列新的问题，加上我国民办院校产权存在着学校产权界定不清晰、产权流动不顺畅、产权保护不严格等历史遗留问题更是为教育领域的混合所有制改革设置了重重障碍。诸如，混合所有制院校财产所有权的界定与法人治理机制安排等一系列问题亟待予以解答。
一、混合所有制院校财产所有权界定的前提条件
在“公私分明”的社会发展阶段里，“非公即私”已成为衡量一切社会事物属性的重要标尺，学校财产所有权也依照“非公即私”的思维模式划分为“公有产权”和“私有产权”，学校组织也相应地被区分为“公立学校”和“民办学校”(亦称“私立学校”)。然而，随着自由市场经济的深入发展，集合公私之优势的混合所有制形式趋于盛行，这使得公私界限趋于模糊，给以往“公私二分，非公即私”的社会管理体制带来一系列的治理难题。
(一)混合所有制院校改革的实质：财产所有权的“公私混合，非公非私”
“混合所有制”概念最先出现和运用于经济领域，是建立在“公私二元”划分的基础之上，它的出现打破了“非公即私”的二元思维对人们观念的禁锢和束缚。如我们所知，坚持社会主义公有制经济是社会主义制度有别于资本主义制度的本质特征。然而，改革开放以后，随着中国特色社会主义理论的发展和国家市场经济体制改革的推进，“一元公有制经济”模式逐渐被打破，并逐步允许个体经济、私营经济、外资经济等非公有制经济形式与公有制经济共同存在和发展。1997年，在确立以社会主义市场经济体制改革为经济社会发展目标的以后，中共十五大首次提出和使用了“混合所有制”概念，即“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。[2]2013年，在系统总结我国混合所有制经济改革有益经验的基础上，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步完善和发展了“混合所有制经济”概念，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”，[3]明确了混合所有制经济的发展定位和实现形式，系统地阐述了混合所有制经济在我国社会主义市场经济体制的重要地位和作用。[4]之后，又将其延伸拓展到教育领域，2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确提出：“要探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”
何谓“混合所有制院校”？“混合所有制院校”是指学校办学资本由国有资本、集体资本等公有制资本和个体、民营、外资等非公有制资本相互交叉与融合而共同举办的新型所有制院校，它不仅包含国有资本和集体资本的交叉融合，也包括公有资本与非公有资本的交叉融合。在实现方式上，混合所有制院校包括联合办学(合作制)、股份制、职教集团、中外合作办学等多种形式，允许举办者以资金、知识、技术、管理、人力资本、仪器设备设施、土地等资本形式参与举办和发展学校教育。[5]也就是说，“混合所有制”改革实际上是将不同所有制形式的财产聚合在一起形成新的“财产集合体”，它是财产所有权的多元混合，将“公有财产”和“私有财产”交叉融合，破除了以往依照“公私二分，非公即私”来界定财产所有权的思维模式，造成混合所有制院校财产所有权的“公私混合”和“非公非私”的状况。如此一来，我们很难判定某所混合所有制院校财产所有权的“公私属性”。尽管我们可以依据学校资产中公有资本和非公有资本的占有比例大致判断院校的“公私倾向”，但是这样容易造成“以偏概全”的危险，侵犯出资者的合法财产权益。因此，如何界定混合所有制院校的财产所有权，直接关系到出资者的合法财产权益能否得到保护，决定着我们能否进一步激发社会出资者参与学校教育发展的主动性和积极性。
(二)混合所有制院校所有权界定的前提：明确院校的营利性与非营利性
清晰界定财产权利，明确财产所有权归属是产权主体行使财产权利，有效发挥产权激励约束功能的重要前提条件。在财产权利的诸多权能中，狭义的财产所有权是财产权利的基础性权能，直接决定着占有权、使用权、处分权、收益权等其他财产权能的配置和使用。因而，明确财产所有权的归属是清晰界定财产权利的重要内容。然而，与企业等营利性组织不同，学校教育并非以追求经济利益最大化为主要目标，而是谋求教育公共利益的最大化。因为教育从根本上来说是一项社会公共事业，带有天然的公益属性，并不会因为教育供给方式的不同而发生显著的变化。[6]尽管随着教育市场化程度不断提高，一批营利性学校乘市场化浪潮迅速崛起和发展，给传统非营利性学校的发展带来了新的挑战，但是营利性学校的发展无疑大大丰富了教育供给的形式，促进教育公益性目标的实现。当然，我们也必须承认，某些营利性学校以举办学校教育为名牟取暴利，对教育的公益性构成严重的损害。简而言之，学校产权不同于企业等营利性组织的产权，它带有天然的公益属性。对此，我们不能简单地依照企业产权“谁出资，谁所有”的经济逻辑，不加区分地界定学校财产所有权的归属。一方面，在教育领域已经呈现出营利性学校与非营利性学校共同发展的多元格局，它既不同于经济领域的营利性组织，也不同于以往只具有公益性的学校组织；另一方面，鉴于我国教育发展呈现出愈来愈多的复杂性，实施营利性与非营利性学校分类管理已经成为提升政府教育治理能力，优化学校教育发展环境的重要举措。如2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“要积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理”。简言之，明确院校的营利性与非营利性，是混合所有制院校界定财产所有权归属的前提条件。
有关营利性与非营利性的界定，2016年新修订的《民办教育促进法》从是否取得办学收益和是否分配办学结余两个角度予以了明确界定，如“非营利民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”换言之，营利性学校财产所有权归出资者所有，出资者依法取得办学收益和分配办学结余；非营利性学校财产所有权不归出资者所有，出资者不得从中获取办学收益和分配办学结余，为我国营利性与非营利性院校分类管理提供了重要的法律依据。
然而，混合所有制院校财产所有权的“公私混合”特质为学校财产所有权界定带来了一系列的难题，这一问题处理不好会引发资本趋利性和教育公益性之间的激烈矛盾和冲突，损害教育事业的公益性，导致学校公益性资产大量流失，影响学校的正常办学秩序。为此，明确混合所有制院校办学活动的营利性和非营利性，在此基础上清晰界定混合所有制院校的财产所有权，是解决混合所有制院校一系列发展问题的重要举措。换而言之，明确院校办学主体的营利性和非营利性是界定混合所有制院校财产所有权的前提条件。我们既不能罔顾学校的营利性与非营利性视而不见，也不能完全依照“谁出资，谁所有”这一企业等营利性组织产权界定的逻辑来界定学校财产所有权和构建学校法人治理机制。进而言之，对营利性院校和非营利性院校的财产所有权界定应当依据营利性与非营利性的办学属性差异，遵循不同的产权界定规则，方能有效化解混合所有制院校“公私混合”特质给院校发展所带来的难题。
二、混合所有制院校财产所有权界定的基本逻辑
近些年来，随着我国教育市场化程度的不断提高，学校财产来源渠道日益多元化，学校产权结构呈现出多元化发展的态势，混合所有制办学也逐渐成为我国学校发展的新样态。然而，在“教育不得以营利为目的”的法律限制下，作为折中妥协产物的“合理回报”制度让民办院校游走于营利性与非营利性之间，导致民办院校办学属性模糊不清，难以清晰界定学校财产所有权。随着2016年新修订的《民办教育促进法》的颁布和营利性与非营利性院校分类管理政策的出台，混合所有制院校清晰界定财产所有权逐渐由可能转变为现实。
(一)营利性混合所有制院校：财产所有权归出资者所有，学校法人享有经营权
2016年新修订的《教育法》和《民办教育促进法》等教育法律法规，首次承认了营利性院校在我国学校教育发展中的合法性地位，结束了营利性学校在我国无法获得政府和法律认可的历史。在此背景下，探索营利性与非营利性院校分类管理已成为深化我国教育综合改革与发展的重要举措。营利性院校在办学目标、产权归属、经营方式等方面与传统非营利性院校存在着本质性的差异，如营利性院校以谋取经济利益最大化为追求目标，与企业经营目标相一致，甚至可以将其视为“教育企业”；营利性院校财产所有权遵循“谁出资，谁所有”的产权界定逻辑，依据学校财产来源界定学校财产所有权，与企业等营利性组织相一致；营利性院校采取合伙制或股份制经营形式，依据各主体的出资比例分配股权，参与学校经营与管理。也就是说，营利性混合所有制院校遵循“所有权与经营权相分离”的基本逻辑，学校财产所有权归出资者所有，学校法人则依法享有财产经营权。
从本质上来说，混合所有制院校是指学校中不同所有制形式财产的混合——“公私混合，非公非私”，在同一院校中既有国有资本、集体资本等公有资本，也有个人、法人等投入的非公有资本组成。如此一来，混合所有制院校的财产所有权主体是多元的，学校财产所有权性质是混合的，所有权组合形式也是多样的，这就给混合所有制院校的财产所有权界定带来新的难题。但对于营利性院校来说，财产所有权的界定直接关系到出资者是否能够取得办学收益和是否能够分配办学结余。因此，为了保障出资者获取办学收益和分配办学结余等合法财产权益，营利性混合所有制院校应当遵循“谁出资，谁所有，谁受益”的所有权界定逻辑，对不同来源财产的所有权进行分类界定。如举办者或公民个人投入的财产，由出资者个人享有所有权；企事业单位投入的学校资产，归企事业单位所有；由政府直接或间接投入的财产，如税收优惠、土地优惠、财政补贴、房产建筑等，归政府(国家)所有；社会捐赠，归政府(国家)所有；学校名称、校标、校徽等所形成的知识产权，归学校法人所有；学校办学经营积累的财产，归学校出资者共同所有。简言之，混合所有制院校的初始资产和增值资产归原始出资者所有，依照出资者出资比例所确定的股权份额来分配学校财产。
对于学校法人而言，学校法人作为经营主体在出资者的委托授权之下对学校财产享有经营权，包括占有权、使用权和依法处分的财产权利。依照我国《民办教育促进法》的规定，营利性院校参照《公司法》有关规定来处理，故营利性混合所有制院校的产权配置和权能分割参照企业产权的有关经验来处理。也就是说，营利性混合所有制院校遵循企业“所有权与经营权相分离”的基本逻辑，出资者享有财产所有权，学校经营者在出资者的内部委托授权之下享有经营权，履行经营管理财产的职权，承担财产保值增值的责任。具体来说，为了更好地实现学校教育职能，促进学校资产的保值和增值，出资者将手中的部分财产权能，如占有权、使用权和部分处分权等以委托代理的形式授权校长等学校经营者行使，而出资者作为财产所有者保留收益分配权和剩余索取权等财产权能。也就是说，校长等学校经营者手中的经营权实际上是一种不完全的支配权，受到出资者的约束和支配，以保护出资者的合法财产权益，实现出资者谋求经济利润最大化的追求目标。
(二)非营利性混合所有制院校：财产所有权归学校法人所有
与营利性院校不同，非营利性混合所有制院校属于典型的“公益产权”。所谓“公益产权”，就是指一类“既不同于所有权明晰的私有产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使管理使用权的国有产权”的财产权利。[7]如此一来，由于学校产权的公益特性，我国非营利性院校并不存在一个完整的财产所有权主体，委托人、受托人和受益人三者相分离，均不是学校财产的完全所有者，由此导致我国非营利性学校陷入“财产所有权虚置”的状态。换言之，由于非营利性院校产权归社会公共所有，但社会这个庞大的群体并不允许每个人都能行使财产权利，履行财产权责，由此导致非营利性院校财产权陷入“社会公共所有，无人问津负责”的尴尬局面，进而导致学校法人财产权的激励约束功能失效，学校法人主体地位难以得到落实，甚至可能引发学校资产的大量流失。尤其是非营利性混合所有制院校，学校财产的所有制性质更为复杂，学校法人财产由不同所有制形式的财产共同组成，而且由于学校产权目标的非营利性，任何组织和个人都不能从中取得办学收益和分配办学结余，导致各财产主体责权利不相匹配，捐赠者缺乏动机来监督和问责，经营管理者盲目投资、重复建设，容易引发“公地悲剧”问题。
另外，由于我国民办学校出资者多是出于“投资办学”的目的，意图通过举办学校教育来牟取经济收益，但是囿于我国教育法律法规对教育办学宗旨的公益性限制，不得不对民办院校财产所有权采取了模糊性处理的办法，如2002年颁布的《民办教育促进法》明确规定了：“民办学校出资者可以从办学结余中取得合理回报，但是并未明确民办学校出资者是否对学校财产享有剩余财产的分配权。”在这种情况下，我国混合所有制院校办学属性模糊，难以明确区分营利性和非营利性，造成学校财产所有权界定遵循“谁出资，谁所有”的企业产权界定规则，学校法人治理结构依照“谁控股，谁领导”的法人治理结构安排，罔顾我国非营利性混合所有制院校办学的公益性。特别是在2016年新修订《民办教育促进法》出台以后，民办院校实施营利性和非营利性分类管理已成为未来我国教育改革发展的必然趋势。在此背景下，非营利性混合所有制院校产权界定若继续遵循营利性组织产权界定的逻辑，势必难以适应未来我国对学校实施营利性与非营利性分类管理的新要求。因此，非营利性混合所有制院校应当遵循公益产权的界定规则，确立非营利性院校法人对学校财产的所有权，构建法人共同治理机制，保障学校教育的公益性和学校师生的合法权益。
确立非营利性混合所有制院校对学校财产的所有权，意味着学校法人对学校财产享有包括归属权、占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列完整财产权利，并在此基础上以法人财产为限独立承担民事责任，实现法人意志的独立性。从本质上来讲，与营利性混合所有制院校对学校财产享有不完全的支配权不同，非营利性混合所有制院校的财产所有权是完全支配权，是学校法人独立承担民事责任的重要基础。[8]此举有助于落实非营利性混合所有制院校法人的主体地位，通过发挥产权制度的激励和约束功能督促学校法人积极履行财产权责，激发学校法人主体的主动性和积极性，进一步提高学校自主管理能力和优化教育资源使用效益，提高学校教育服务质量。另外，确立非营利性混合所有制院校法人对学校财产的所有权有助于解决非营利性院校由于产权的非营利性导致“所有权虚置”问题，破解“社会公共所有，无人问津负责”的尴尬困境，从根源上破解非营利性院校发展过程中出现的“公地悲剧”问题。
三、营利性与非营利性混合所有制院校的董事会治理模式
尽管在国家政策文本中，混合所有制院校仍然是新鲜事物，但是在我国教育实践中，混合所有制院校已有初步的实践探索，并呈现出多种发展势态。然而，在理论认识上，人们对混合所有制院校还存在着一些误解，在这些院校中有的是涉及所有权的“真”混合所有制形态，有的是不涉及所有权的“假”混合所有制形态。例如，“国有民办”这种公办高校委托给民办学校经营的管理形式和依托PPP模式共建院校基础设施等，并不涉及所有权形态的改变，并不属于严格意义上的混合所有制，实际上属于一种经营形式上的“公私合作伙伴关系”。[9]通常来讲，混合所有制院校涉及不同所有制性质的财产组合，一般采取股份制形式经营，在学校法人治理结构上又可划分为股东会与董事会分层治理模式和董事会单层治理模式两种。
(一)股东会与董事会分层治理模式
20世纪90年代初期，为解决民办院校发展的资金短缺问题，化解资本寻利性和教育公益性之间的矛盾和冲突，浙江省椒江地区的“教育股份制”办学模式受到社会各界的热烈关注，该模式采取“股份制公司法人”和“学校法人”的“股份制·双法人”治理模式，前者是由两个或两个以上的出资者(自然人或法人)依据出资协议，以资本、技术、管理等其他经济要素投入组建的教育投资公司，主要负责学校办学资金筹措；后者是由教育投资公司投资举办的学校教育机构，主要负责学校教育的经营和管理，为学生提供教育服务。[10]后来，伴随着我国市场经济体制的快速发展，加上“教育股份制”具有得天独厚的制度优势，“教育股份制”办学模式得到了进一步推广和发展。目前，我国在一些混合所有制院校，如苏州工业园区职业技术学院、[11]齐齐哈尔职业学院[12]也采取这种“股份制·双法人”治理模式。
在产权配置上，“股份制·双法人”治理模式遵循“所有权与经营权相分离”的经济逻辑，股份制公司享有财产所有权，学校法人享有占有权、使用权和支配权等。从表面上来看，公司法人与学校法人互不干预，解决了资本寻利性和教育公益性之间的矛盾和冲突。但实际上，出资者通常以财产所有权的名义介入学校的经营和管理，通过兼任学校校长或校董等重要职位，实现对学校办学的控制和干预，以变相形式牟取经济利益，影响学校的正常发展。进一步来说，出资者实际上是借股份制公司的外壳规避我国教育法律法规对“教育不能以营利为目的”的限制，进而实现社会资本“投资办学，获取利润”的经济目的。究其根源，主要原因在于这一时期营利性教育始终无法得到我国政府和法律的正式认可，营利性与非营利性分类管理政策尚未出台。
然而，随着2016年新修订的《民办教育促进法》的实施和营利性与非营利性分类管理政策的出台，这些游走于营利性与非营利性之间的民办院校已经失去存在空间。凡是那些旨在获取办学收益和分配办学结余的院校皆属于营利性院校。这些营利性院校既可以采取“股份制·双法人”治理模式，也可以采取“股份制·单法人”模式，但是出于保障出资者的财产所有权益和维护学校办学的正常秩序，营利性混合所有制院校遵循“所有权与经营权相分离”的逻辑，实行“股东会与董事会分层治理模式”。
具体来说，股东会由出资者及其代表共同组成，履行学校财产所有者权利，负责学校资本投资和股权变更等事项，如决定学校办学方针和投资计划；提名并委任学校董事长以及出资者代表；听取审议校董会和监事会的工作报告；审议决定股东收益分配方案和弥补亏损方案；对学校增加或减少注册资本做出决议；对股东向股东以外的人转让出资做出决议；对学院合并、分离、解散和清算等事项做出决定；制订和修改学院章程等。
学校董事会由出资者代表、学校管理人员、师生代表、政府代表等利益相关者群体共同组成，受出资者委托授权行使学校经营和管理的权利，如聘任和解聘学校校长，在校长建议下聘任和解聘副校长等管理人员；决定学校的基本管理制度；决定学校内部机构设置；决定学校发展规划和年度工作计划；决定学校的财务预算与决算案等职权。[13]如此一来，营利性混合所有制院校通过股东会与校董会的分层治理不仅有效地保障了出资者的合法财产权益，最大限度地激发和保护了出资者参与学校教育发展的主动性和积极性，而且通过构建分权制衡、民主协商的利益相关者共同治理机制有效协调了资本趋利性与教育公益性之间的矛盾和冲突，推动学校教育事业的健康和稳定发展。
(二)校董会单层治理模式
与营利性混合所有制院校不同，非营利性混合所有制院校的出资者放弃财产所有权，不要求办学收益权和剩余索取权，属于典型的“捐资办学”。值得一提的是，虽然混合所有制学校法人财产由不同所有制形式的财产共同组成，但是由于非营利性混合所有制院校的非营利性，任何出资者个人或组织都不享有财产所有权，学校财产所有权归法人所有，所以，这里的“混合所有制”是指“构成学校法人财产所有制形式的混合”，而不是“学校财产所有权主体的混合”。相反，营利性混合所有制院校的“混合所有制”既包括“构成学校法人财产所有制形式的混合”，也包括“学校财产所有权主体的混合”。如此一来，对于非营利性混合所有制院校来说，学校法人财产归学校法人所有，而非出资者所有，有效地解决了非营利性组织财产所有权虚置问题。
在治理结构方面，不同于营利性混合所有制院校遵循“所有权与经营权相分离”的基本逻辑，采取股东会与董事会分层治理模式，非营利性混合所有制院校基于“所有权与经营权相统一”的原则，实行董事会单层治理模式。之所以如此，是因为非营利性混合所有制院校财产所有权归学校法人所有，而不是归出资者所有。因此，非营利性混合所有制院校没有必要设立代表出资者利益的股东大会。
有关校董会的人员构成和具体职权，学校董事会作为学校法人意志的形成和表示机关，由政府官员、捐资者代表、学校管理人员、毕业校友、教师和学生代表等利益相关者群体共同组成，代表学校法人对学校财产行使法人所有权，独立承担民事责任。之所以由利益相关者群体共同组成，一方面是因为学校作为典型的利益相关者组织，由各利益相关者群体共同参与学校治理，能够满足各利益相关者群体对学校教育的多元诉求；另一方面是因为非营利性院校产权属于典型的公益产权，名义上归社会公共所有，理应由社会各界人士和学校内部成员共同组成，督促社会成员积极履行社会责任，实现非营利性院校的公益性追求。
有关组织职权，校董会作为学校的最高管治机关，享有以下职权：决定学校办学方针和发展规划、工作计划等；聘任和解聘学校校长，在校长建议下聘任和解聘副校长等管理人员；决定学校的基本管理制度；决定学校内部机构设置；筹集办学经费，审核学校的财务预算与决算案；制订和修订学校章程和内部规章制度；决定学校的分立、合并和解散等事项；决定学校其他重要事项等。当然，非营利性混合所有制院校内部还可以设置校长及其领导的行政机构、监事会、学术委员会等组织机构，保障学校教育职能的正常履行和学校共同治理机制的顺畅运行。
综上所述，随着我国营利性与非营利性分类管理政策的颁布和实施，混合所有制院校财产所有权界定和法人治理机制安排也要遵循营利性与非营利性分类管理的政策。首先，明确混合所有制院校办学的营利性与非营利性是界定混合所有制院校财产所有权的前提条件。其次，营利性混合所有制院校遵循所有权与经营权相分离的原则，学校财产所有权归出资者所有，学校财产经营权归学校法人所有，采取股东会和董事会分层治理模式。而非营利性混合所有制院校遵循所有权与经营权相统一的原则，学校财产所有权归学校法人所有，采取学校董事会单层治理模式。
中国职业技术教育2018-6-13
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