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东莞集团化办学①｜品牌化、集团化激活优质资源

在东莞深入推进教育扩容提质中，集团化办学与品牌学校培育工程同步进行。2018年东莞开启第一轮中小学幼儿园集团化办学，一批品牌学校作为龙头校组建教育集团，推动集团化办学提质增效。

2022年8月26日，东莞市第二轮中小学幼儿园集团化办学启动，70个新组建的教育集团、共207所成员学校，不仅实现东莞镇街园区全覆盖，还辐射到省内韶关、揭阳，开启跨市集团化办学新模式。其中，以品牌学校为龙头的教育集团有48个，集团内成员单位88个。

从品牌化到集团化，实质上是由个体辐射集群，最大化激发薄弱学校办学活力，深化品牌学校的示范引领和龙头作用，进一步扩大优质教育资源要素在区域间的共享和流转，最终解决区域优质教育高质量均衡发展的重大课题。

多元模式灵活组建教育集团

2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确提出改进管理模式，探索集团化办学。集团化办学逐渐从区域教育行政部门推进优质教育资源均衡发展的“地方经验”，上升为在全国范围内推广实施的重要举措。同年11月，《广东省人民政府办公厅关于增加幼儿园中小学学位和优质教育资源供给的意见》提出，以优质品牌学校为龙头组建办学集团，带动区域内薄弱学校和新建学校共同发展。

东莞积极落实国家和省的工作部署。2018年，“推进教育集团化办学”被写入东莞市政府工作报告，随后全市教育工作会议提出制订集团化办学实施方案，形成激励机制，搭建集团组建框架，开展集团化办学试点。

同年5月，市政府印发《东莞市推进中小学集团化办学实施方案》，明确全市推进集团化办学的实施路径、时间表和路线图，采取“名校＋分校”“名校＋新校”“名校＋弱校”“名校＋民校”等形式来组建教育集团，设立1.2亿元中小学校集团化办学专项资金。在6月举行的全市教育扩容提质推进会上，南城、东城、寮步、莞城、东城、松山湖6个镇街（园区）分别与东莞中学、东莞外国语学校、松山湖中心小学、莞城英文实验学校、东莞幼儿师范学校、东莞市青少年活动中心现场签订了集团化办学协议，标志着东莞中小学校集团化办学正式启程。

在全面推进集团化办学进程中，东莞通过试点先行、稳步推进的方式，首先在条件相对成熟的城区片区和松山湖片区开展集团化办学模式改革试点，先由一个龙头学校和一个成员学校组建教育集团，因地制宜、因校制宜选择和探索不同的集团化办学模式，在总结经验的基础上，逐步推广到其他片区，逐步增加集团成员学校、扩大教育集团规模，逐步形成跨区域、跨学段、跨领域的多元发展格局，形成了具有东莞特色的教育集团化办学之路。

目前，东莞集团化办学有紧密型、托管型、联盟型、复合型四种模式。紧密型即为两校一个法人主体、一套领导班子、一体化办学；托管型即集团内各学校法人不变，龙头学校向成员学校委派管理团队和骨干教师团队，通过输出品牌、管理、资源等，整体提升成员学校办学水平；联盟型是在保持学校法人、经费运行、隶属关系不变的前提下，龙头学校通过开展教师共同研训，组织学校互动交流等方式，带动成员学校管理水平和教育质量提高；复合型则兼容了紧密型、托管型、联盟型多种合作关系。

集团化办学的四个关键词

品牌学校通过集团化办学，实现了优质教育资源的重组和分配，集团龙头学校与成员学校通过理念辐射、管理共建、资源共享、平台互通，形成发展共同体，推动区域教育高质量发展。

理念辐射让成员学校择优而从、各美其美。在培育过程中，品牌学校的发展理念不断得到淬炼更新，各项品牌要素不断趋于完善和稳定，并且开始显现品牌的移植和传播特性，得到了广大师生和家长、社会的认同。在集团化办学中，这些经过考核的先进理念有效辐射成员学校，并产生了化学反应，实现各美其美、美美与共。

以大朗镇中心小学教育集团为例，成员学校大朗镇新民小学传承和借鉴中心小学“和美教育”的理念框架，又结合自身校情进行重构，提炼梳理了“和雅教育”理念体系，为新民小学的整体构建提供理论支撑和系统指引。参照中心小学和美教育课程体系，新民小学打造了品雅课程、智雅课程、艺雅课程、健雅课程以及行雅课程在内的“五雅课程”体系，对应“五育并举”的教育理念。

管理共建让集团运行高效统一、行稳致远。要让集团化办学走得更远更稳，必须建立高效的管理机制，让实施工作有章可循、有规可依，因此共建管理机制是组建东莞教育集团的首要条件。例如，常平镇以第一小学和振兴中学为龙头学校的2个教育集团均成立了教育集团理事会，下设“一室五中心”，分别作为教育集团的决策机构和组织实施机构，同时进一步健全信息公开制度，完善激励、考核制度，确保人员、资源、经费等得到保障。

资源共享让集团办学质量提升、多点开花。优质资源的使用和流动向来是集团化办学的焦点，在这一点上，东莞的品牌学校“各显神通”。

比如，融合龙头学校优质课程资源，构建符合成员学校发展特点的课程体系，如东莞中学松山湖学校教育集团的“融通课程”，东莞一中教育集团的“慧雅课程”，万江中心小学教育集团的“榕乐课程”等，发挥课程育人功能，促进师生共同成长。作为曾经的“三跨式”教育集团，石碣镇袁崇焕中学教育集团以袁崇焕中学为龙头，重点托管公办的序伦小学，同时扶持碣识学校、莞华小学两所民办学校。在教师队伍建设上，龙头学校不仅派出多名行政和骨干教师挂职成员学校，指导学校管理和教育教学，还以结对的形式培养集团名师和名班主任，实施“班主任导师制”，每月进行2次班主任送课到校。

平台互通让学生培养多位一体、迸发合力。瞄准学生发展这一核心，一些教育集团发挥品牌学校平台优势，通过龙头学校与成员学校合作设计各种文化活动、研发跨校活动课程等途径，搭建学生学习、交流、展示等多位一体平台，全面提升学生综合素养。例如，莞城中心小学莞城运河小学集团化办学期间，双方共享“云上书院”阅读考级平台，实现两校学生阅读考级“同平台”“共交流”；共建师生“文化交流”平台，两校学生共同参与、分享文化活动；共促“优秀少年”联谊互动平台，推动两校学生互学互进。

推动优质教育全域品牌化

集团化办学期间，在袁崇焕中学的示范引领下，集团内各成员学校开启特色化发展之路，序伦小学以“知序明伦”为核心打造序伦教育，碣识学校专注“劳技”教育，莞华小学着力“英华”教育和校园篮球文化，实现以强带弱。

2019年，石龙第三中学获评东莞市首批品牌学校，集团化办学以来，其成员学校石龙镇中心小学和石龙镇中心小学西湖学校，接连获评第二批和第三批品牌学校，实现以强出强。

松山湖北区学校，2018年筹建伊始就孕育于与东莞市首批品牌学校松山湖实验小学组建的教育集团之内，校长也由松山湖实验小学校长兼任。两校之间血脉相连，在品牌辐射带动下，通过集团化办学实现以强培新。

品牌学校通过集团化办学源源不断“造血”，快速扩大优质教育资源的覆盖面，缩短了新建学校的成长期，促进了薄弱学校的自我发展能力，推动了区域乃至全市基础教育整体提升。据不完全统计，截至第二轮集团化办学开启，东莞开展集团化办学共培养了71名校级干部，其中正校长11人，执行校长和副校长60人；有319名教师走上了学校中层干部的管理岗位；教师获镇级以上荣誉2998人次（其中市级以上荣誉883人次），获镇级以上竞赛奖项15 920人次（其中市级以上奖项6747人次），师资队伍实现快速成长；成员学校学生获镇级以上比赛奖项16 396人次，其中获市级以上奖项4918人次，学生综合素养显著提升；一批成员校如莞城平乐坊小学、常平司马中学、洪梅中学、长安厦岗小学、大朗新民小学等办学水平快速提升；集团成员校中有13所成员学校成长为市品牌学校，一批批学校逐渐成长为老百姓心中的好学校。

截止2022年12月，东莞市13个教育集团评为省级优质基础教育集团培育对象，在全省排名第三。人民群众对教育的获得感和满意度大大提升，教师、学生和家长对集团化办学的满意度每年均在98％以上，优质教育全域品牌化的趋势已经显现。

以品牌学校为依托，集团化办学的步伐正在加快。“十四五”时期东莞将继续深化集团化办学改革，通过加强党建引领，优化集团化办学体制，提升集团化办学质量，扩大集团化办学影响力，推动集团化跨市帮扶等工作，到2022年底，实现参与集团化办学的园区、镇街达到100％；到2025年，全市教育集团达到60个以上，集团成员学校达到180个以上，打造一批在省内外具有较大影响力的优质基础教育集团。

如何走出一条特色可行的集团化办学新路，关系到教育集团长远持续的内涵发展。对此，松山湖中心小学教育集团做出了自己的探索：秉承龙头学校松山湖中心小学办学思想和办学理念，依托“全人课程”体系和“问题＋”教学范式等核心技术，成员学校寮步镇西溪小学以“组织再造”模式，从“术、道、人”三个方面着力，先植入课程体系，再植入“问题＋”教学，打造“松溪样本”；成员学校企石镇江南小学创新“外挂电梯赋能”模式，从“标准赋能、课程赋能、课堂赋能”三个方面着力，同步植入课程体系和“问题＋”教学，打造“松江实践”；成员学校大岭山实验小学进一步打造“外挂电梯赋能”2.0，从文化赋能、课程赋能、课堂赋能、评价赋能等四方面同步植入，营造高质量发展“山湖胜景”，探索集团化办学“松岭范式”。2022年7月，该集团以“从单一化移植到多样化创新”的集团化办学模式入选全省15个优质基础教育集团案例。

从共建共享到协同育人，从规模发展到内涵创新，搭乘集团化办学的快车，品牌学校的“造血”能力正在持续输出。

南方日报2023-08-24

临县全面推进集团化办学改革

让“一枝秀”成为“满园香”——临县全面推进集团化办学改革

临县曾是全国集中连片的深度贫困县之一，人口众多，经济落后，教育基础薄弱。近年来，临县不断加大教育投入，深化教育改革，走出了一条闻名全国的贫困县大办教育的成功之路，出现了临县一中、临县高级中学、临县四中、临县南关小学、临县实验小学等一批名校。但是，城乡教育质量差异大、教育水平不均衡问题突出。面对这样的困境，临县教育科技局纵深教育体制改革，大胆迈进教育改革的“深水区”，积极探索集团化办学的新模式，共享优质教育资源，组建了两个初高中教育协同发展联合体、9个帮扶式联盟校、16个教育集团，力争将全县85所中小学校幼儿园都办成老百姓家门口的好学校，让一所名校“一枝秀”成为校校名校“满园香”。

做好顶层设计

布局全县教育优质均衡发展

2012年，国务院印发的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》明确提出，“发挥优质学校的辐射带动作用，探索集团化办学”。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》进一步提出，“探索集团化办学，采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式”，更加明确了集团化办学的定位、特性和形式。2020年9月教育部等八部门印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》强调，“深入推进学校办学机制改革，积极推进集团化办学”。2022年，吕梁市委、市政府出台的《关于办好人民满意教育的行动方案》第6条明确指出，积极推进集团化办学、学区化治理和城乡学校共同体建设。

2019年，临县教育科技局率先开展集团化办学试点，全县124所中小学幼儿园，临县实验小学教育集团、临县南关小学教育集团吸收了4 所县城的薄弱学校，取得了瞩目的骄人成果，这两个教育集团的成员校现在已经成长为县城的“名校”。

今年，临县教育科技局在总结集团化办学试点经验的基础上，制定出台了《临县全面推进集团化办学改革实施方案》，组建了临县一中、临县高级中学两个初高中教育协同发展联合体、南关小学联盟校等9个帮扶式联盟校、16个教育集团。7月31日，临县教育科技局召开全面推进集团化办学改革会议，为两个初高中教育协同发展联合体、9个帮扶式联盟校、16个教育集团及85所分校授牌，为集团总校长颁发了聘书，临县集团化办学改革拉开了大幕。

名校引领

实现优质资源共享

“集团化办学，不是让每一所学校失去“个性”，而是在名校引领、优质发展的前提下，实现学校多元发展。在破立之间，充分发挥区域内名校引领辐射带动作用，探索集团校之间深度融合、有效增值的管理模式，促使集团内的所有学校齐头并起、齐步发展，快速提升成员校办学质量，加快推进教育均衡化、优质化进程。实现从“一校好”变“校校好”，让更多的孩子享受到更好的教育，让全县老百姓切实享受到教育改革发展带来的实实在在的红利。”作为临县教育科技局一把手的陈国民，在集团化办学领域已经探究多年，形成了一套独特的很接地气的办学模式。

通过集团化办学，将不同层次的学校绑在一起，以区域内优质学校为龙头学校，带动薄弱学校的发展，强化优质资源共建共享，让名校品牌效应和优质教育资源得到充分发挥，构建“共生式”教育体系，从而推动集团各成员学校的共同发展。

以高中“名校”为引领，组建临县一中、临县高级中学两个初高中教育协同发展联合体，吸收了县城的薄弱学校和偏远乡镇的初中学校为成员校，共享优质资源，探索“贯通式”培养模式，实施衔接课程，建立名校“赋能式”管理机制，激发办学活力。特别是兔坂九年制学校、克虎九年制学校、刘家会九年制学校等一批西部偏远山区的学校成为联合体成员校后，将会享受到县城名高中同样的教学管理模式和教学理念，等同于把名校搬到了偏远山区老百姓的家门口。

通过强强联合、内涵式发展的方式，切实打破学段和学段之间的“壁垒”，优化联盟校办学结构，提高初高中教育的融合度、黏合度，呈现“初高中一盘棋”的一体化格局，实现高中、初中一体化共同发展，为探索初中、高中教育的有效衔接、实现优质教育协同发展迈出了新路径。

让县城的一所“名校”帮扶西部偏远山区一个乡镇的学校，组建了临县南关小学联盟校等等9个帮扶式联盟校。联盟校牵头学校在教学教研、教师培养、质量提升等方面定向帮扶西部一个乡镇学校，构建城区带动乡下的纵向业务管理模式。

以县城16所“名校”为龙头，组建16个教育集团，打通城乡、学段、校际、地域边界，优势互补，抱团发展，提高办学质量；促进教师在城乡间、集团内交流任教，拓宽视野，精进业务，提高教学水平；搭建教师、学生、学校交流发展平台，示范引领，学习借鉴，提高教科研水平；改革办学体制、机制和考核评价办法，实行扁平化管理、捆绑式发展，提高办学效益。在教育理念、课程设置、品牌建设、队伍管理、教学研究等方面统一协调、管理，实现优质教育资源共享共建、成员校互惠互助、共同发展。

理顺机制

确保改革落地见效

如何确保集团化办学落地见效？这是优化教育资源配置、打造优质教育集群过程中最受关注的核心内容。优质资源如何共享？教学质量如何提高？这些也是老百姓最为关心的问题。

初高中教育协同发展联合体由高中学校负责牵头制定和实施初高中课程有效衔接课程改革方案、初中阶段拔尖人才培养计划、初高中学生夏令营和冬令营活动计划、初高中教师交流研讨活动计划等，负责安排部分高中教师在联合体城区初中跨校兼课，以此打通初中和高中课程的衔接瓶颈，提高初中学校的办学水平和教育教学质量，培养更多的优秀初中毕业生。负责制定初高中六年一贯的课程规划与培优计划，负责中考备考、模考、培优补差工作，探索初高中同步选课走班，探索初高中联合培养优秀生、学困生、边缘生等；组建教师发展中心，负责统筹安排艺术类、体育、计算机、心理学老师在联合体内跨校兼课，负责组织教师培训研修，负责举行教研活动、班主任论坛、学术交流活动等，负责组织初高中教师联合赛课等；组建学生发展中心，负责初中学校拔尖人才、优秀人才的培养，负责组织学生参加夏令营、冬令营活动等。

联合体设总校长1名、副校长 3-4 名，总校长由联合体高中学校校长兼任，副校长由总校长在成员校校长中选聘。联合体下设教研中心、教师发展中心、学生发展中心三个机构。每个机构设主任一名，副主任2-3名，主任在成员校校长中选聘，副主任在初高中学校副校长和中层干部中选聘。联合体副校长、主任、副主任聘期一年，实行轮值制，由联合体总校长提名选聘，在教科局备案。

帮扶式联盟校由牵头学校负责联盟校品牌特色的创建，为乡镇学校输出先进的管理理念、教学模式、教学资源等；负责教学质量的提高，在教学进度把握、教学过程管理、教学资源共享、教学质量监测、学科教研活动等方面进行具体指导；负责教师能力的提升，每年选派一定数量的优秀教师到成员校定点支教，选派学科优秀教师到成员校做示范课，安排学科教师和成员校教师师徒结对，安排成员校教师在本校交流任教等，以传帮带的形式，统筹内部资源，强化交流，打通学校之间的壁垒，优秀师资共享、教研成果共享、多彩活动共享，逐步建立起资源共用、责任共担、利益共享的有效工作机制，促进成员校共同发展。

集团校下设教研中心、教师发展中心、学生发展中心三个机构，每个机构设主任一名，副主任2-3名。教研中心负责组建大学科教研组，负责制定教学计划、精练习题等，负责组织集体备课、考情分析、培优补差等，负责教学模式、质量提升、考点题型的探索分析，负责优质教学资源的同步分享；教师发展中心负责组织教师培训、研修，负责组织中层研讨会、班主任论坛、学术交流活动、教师团建等，负责组织学科教师技能比武和能手大赛等，负责对集团副校（园）长和中层管理人员的绩效考核管理；学生发展中心负责组织德育教育、文体活动、团队等工作，负责优秀学生和特殊人才的培养，负责学生兴趣的发展。

集团校设总校长1名、副校长3-4名。总校长由教科局局班子成员担任或在集团成员校校长中选聘，副校长在成员校校长中选聘。

临县教育科技局相关股室将支持教育集团化办学纳入工作计划，明确工作举措，按照各自职责做好相关工作。教育股具体负责集团化办学改革工作的整体规划；人事股和干部股负责建立健全领导班子、教师交流和激励机制；督导室负责制定集团办学督导评估细则和组织开展年度评估工作；教师发展中心负责对教师的培养、培训工作，负责教学教研、课程改革、质量提升工作；信息中心负责智慧教育建设、教育信息化和宣传报道工作。其他股室都合力合为，为改革工作的顺利推进提供支持支撑。

发掘资源优势

激活成员校“造血”功能

各个教育集团资源共享后，赋能是重中之重。如果只是单向输血，有限的教育资源会被稀释。

各教育集团因地制宜，整合、发掘、调配现有资源，找准发力点，实现教育资源的统筹与共享、教师队伍的合作与共进、学生素养的成长与发展。统一以“名校”校名命名，实现品牌资源共享；统一用运“名校”的标识、办学理念，实现文化资源共享；根据办学特色，实行“一校一策”，由“名校”制定学校章程、三年发展规划、年度工作计划、教学计划、规章制度、考核制度，充分发挥群体智慧和优质学校的引领示范作用，全力推动课程资源、教学资源、名师资源的共享共建。统筹使用集团校相关场馆、实验室及设施设备，提高教育资源使用效益，让更多的学生享受一流的教育教学设施。通过紧密型教研、组建学科科研团队，定期开展大教研。围绕课堂教学共性、瓶颈问题等开展项目研究。通过专家引领、名师工作室等形式，提升课堂教学的有效性，整体提高成员学校课堂教学质量。各成员学校学科教师定期到龙头学校进行跟班听课，提升教育教学和教研水平。同时，由龙头学校牵头，建立集团学校优质课程资源库，共享优质特色课程资源、教学资源等，不断提升学校的办学品质。

改革考核体系

强化激励机制

实行集团化办学以后，对学校的考核由单一的学校考核变为对集团的考核。由督导室牵头，制定科学有效的联合体（联盟校、集团校）教学质量捆绑评价方式和考核办法，整体评估集团办学成效。考核内容重点评估优质资源增量情况、校际差距缩小情况以及各成员校学生成长、教师发展、教育质量提升等指标，引导和促进集团办学工作可持续发展。建立督导评估激励机制，对推进集团办学作出贡献的校长、教师、管理人员，在绩效考核、职称评定、岗位晋升、评优评先、提拔任用等方面优先考虑，并给予表彰奖励。（刘锋 李华明）

吕梁日报2023-08-20

学区制管理和集团化办学政策深化发展的问题审思

学区制管理和集团化办学是我国推进基本公共教育服务优质均衡发展的重要举措。各地有关学区制管理和集团化办学的政策起步时间和具体规划略有不同，但大部分地方已走过政策初创期，迈向政策的深化发展期。在此背景下，本研究总结分析全国前几轮政策推进中的阶段性问题，尝试为后续政策的优化和完善提出建议。

一、学区制管理和集团化办学政策的重要意义

2011年左右，地方学区制管理和集团化办学的探索经验被中央政府吸收，成为国家解决“大班额”“择校”“城乡一体化发展”等问题的政策方案之一。在国家政策推动下，更多地方因地制宜推出地方版的学区制管理和集团化办学政策。例如，上海市从2014年开始试点，经过两轮政策推进，学区和集团在全市中小学的覆盖面超过50%。从理论上说，政策促成了形式多样的跨组织联盟，对于增加教育资源总量、提升教育质量、促进均衡发展具有重要意义。

（一）提升教育资源总量与质量

作为学校联盟，学区和集团在资源开发上具有优势。鉴于学区和集团治理主体的多元性，教育资源供给有望突破单一中心的格局，大大拓宽来源。在财政资源上，教育行政部门对纳入政策试点的学区、集团给予固定的经费支持，成为学区和集团的常规财源。此外，部分学区、集团与属地政府和社区等建立起制度性联系，拓展了非常规财源。凭借组团优势，学区和集团还可以在人力资源和课程资源上发挥联合效应，增加专家资源和校内外课程资源。

除数量提升外，相关政策希望学区和集团通过联合教研、课程共建等方式，合作提升教育资源的转化质量，如通过教师柔性交流等方式实现人员互动，提升人力资本；通过共建课程资源库等方式，提升课程质量。相较于学校的原始教育资源，经学区或集团再加工后的教育资源效率可能更高、质量更好，更能促进教育产出的优质化。

（二）推进教育资源均衡配置

把教育资源从个别学校提升到学区、集团层面，展现了“不求所有，但求所用”的政策思路，本质是变资源的“单位独有”为“学区、集团共享”。按照政策构想，通过统一统筹和调配，学区和集团可以形成共同的“经费银行”、人力“蓄水池”“周转池”和课程资源库，使这些资源在学校间流动起来，提升优质资源的辐射作用和使用率，也能促进整体资源的均衡发展。

学区制管理和集团化办学的资源均衡路径可以视为回归公共教育本质属性的资源再分配方式。这种资源的再分配实际上是在教育资源投入一定的条件下，通过优化资源流通来促进均衡，提升学区和集团整体的教育水平。

二、学区制管理和集团化办学政策的现实困境

政策教育意蕴的实现取决于政策设计的科学性以及政策的落实程度，需要不断在政策运行中发现问题、优化政策、推进政策。在政策初创期，委托代理关系、学校同质化风险等问题曾引发学者关注，有关讨论为政策实施起步提供了重要指引。当前，从笔者有限的调研来看，学区制管理和集团化办学政策存在三个方面的现实困境。

（一）政策评价难以肯定政策目标达成

从价值意图来看，学区制管理和集团化办学政策的愿景“剑指”公平与均衡，“以城带乡”“以强扶弱”“资源融合”是其价值追求。“均衡”是政策目标所在，也应该是政策效果评价的重要关切。当前，政策效果的评价多以质性的经验介绍为主，较少以量化的实证方式求索，由此得来的效果评价准确性有待商榷。在为数不多的量化评价成果中，学者所得出的结论也存在矛盾，这使得有关政策存续与优化的进一步讨论缺乏足够扎实的实证支持。

从政策效果的作用对象来看，研究大都认为政策有助于提升学生素质，但对教育资源的实际作用存在争议，且发现政策对教师队伍的均衡发展作用未达初衷。研究证明，政策对学生认知能力的影响大于对学业成绩的影响，各种原因尚待实证检验。就学校发展资源而言，有调查认为政策增强了优质教育资源的辐射力，但另有研究认为学校联盟的资源融合效率整体水平并不高。这一矛盾性的争议，亟待进一步的实证回答。还有研究发现，政策能缩小薄弱校与优质校之间教师基本配置的差异，在各种学校联盟形式中九年一贯制最为有效，但对缩小优质师资差异方面，无论哪种形式，效果均不显著。

从政策效果的异质性来看，城乡、个体差异已得到证实。首先，政策的影响效应存在城乡异质性，城市参与校更多获得积极作用。其次，政策的影响效应也存在个体异质性，农村参与校中认知水平中等偏下的学生受到的负向影响最为突出。有关研究也证实，政策一定程度上促进了中心城区、城乡接合部、市/县城以外的三类地区学生学业成绩的均衡发展，但农村学校和其他地区的差距依然显著存在。换言之，政策对于义务教育“提质”的效果或许值得肯定，但在“均衡”方面的效果却因地域而呈现出差异。

（二）政策设计遭遇学校组织逻辑冲击

从各级政策文本来看，学区和集团被定位为促进学校间均衡发展的组织，贯穿了“校际均衡”的设计逻辑。然而作为一种正式组织，学校在长期与政府、家庭和社会的互动中形成了“以校为本”的组织逻辑，即以服务和维护好本校的利益为重要原则。这种逻辑形塑了学校活动的内部合法性。当与其他学校的互动不违背这一逻辑时，学校可适当允许互动的发生。但当互动触及了学校的核心利益，学校的组织逻辑则会形成巨大的抗拒力来阻止互动的发生。而“校际均衡”与学校的组织逻辑有一定矛盾：薄弱学校基于组织逻辑希望通过“校际均衡”的政策设计提升本校实力；但对优质学校而言，在无其他利益补充的前提下，输出自己的核心力量来追求“校际均衡”则意味着削弱自己的相对优势。因此，本研究发现，难以克服的自我保护和竞争意识阻碍了学区和集团内部的深度融合。

从表面上看，学区和集团内部资源共建共享开展得如火如荼，然而有关活动却多局限在不涉及升学竞争的特色课程上。某市调查显示，在学区和集团可共享的资源清单上，“参加艺体科技、节庆等主题活动”“学生创新项目等特色活动”“有使用学区和集团内部优质场地、设备、图书、档案等资源的机会”的比例最大，达25.9%、22.4%和17.2%。可见，学区、集团在综合活动和特色课程的共享上发挥了较大作用，却鲜少涉及核心课程。进一步调查后，本研究发现核心课程的共建共享受到学校私益的阻碍。在访谈中，某集团成员学校校长表示：“我和集团的A中学都有初中部，表面上不竞争，但是私下肯定会有竞争。他们要是考在我们前面了，我们要去追。教师之间肯定会有这些比较的，特别是老百姓当中会有这些想法。”（引自访谈TX05）这一说法在学校间得到不同程度的印证，反映了部分学校基于自我保护的观念、在合作中有所保留的心态。当地教育行政部门也深谙此道，表示：“之所以核心课程的共享受到阻碍，还是由于校门没有打开。就是说，如果我把好的东西给了你，那你超过我怎么办呢？学区制和集团化的‘肠梗阻’就在这个地方。小学段还好做，初一、初二也还可以。到初三，再谈合作和共享就困难了。”（引自访谈GZ02）在考试评价体制不发生变化的情况下，社会对教育的评价指标是单一的，学校会将核心课程视为获得收益差的因素，也就是“竞争优势”的核心要素，从而导致部分学区和集团在活动上的选择性回避。

上述组织逻辑问题不仅影响了学区和集团内部的活动选择，而且影响到颇为关键的人力资源配置。英国的学校联盟发展经验说明，校长和骨干教师（senior staff）的合作意愿十分重要，这关系到学校联盟是否共享价值观，是否相互信任，是否形成有力的社会资本。事实上，学区和集团的各项活动都需要落实在执行的校领导和教师身上。例如，教师在学区、集团内柔性流动的真实效果高度取决于流动教师自身共享知识经验的意愿。而这种意愿依赖于教师对学区和集团的价值认同，即对政策设计宗旨的认同。但访谈发现，不少骨干教师认为在学区、集团中的互动并不是为“自己学校服务”“并不属于自己本职的工作”。这说明，受限于学校的组织逻辑，学区和集团的价值难以得到内部的广泛认同，因此在学区、集团层面难以形成合理的分布式领导结构，资深教师的参与也颇为有限。

（三）政策主导抑制跨组织合作可持续性

在地方专项政策的推动下，学区和集团得以快速成立，覆盖面迅速扩大。然而，本研究发现，政策主导下成立的学区和集团内部合法性较低，外部合法性较高。从表面上看，跨组织合作框架初步形成，但是这类学区和集团在自主性和可持续性上表现出诸多问题。

首先，从发展动力来看，这类组织的成立主要是为了争取外部合法性，自身动力有限。在本研究语境中，学区和集团的外部合法性很大程度上取决于政府授权。访谈中，在谈及“为什么组建学区和集团”时，不少学校表示，首要原因是“上级政府要求”或“完成政府下达的任务”，部分受访者认为学校自身没有这种需求（访谈GX02，GX07）。这说明，政策主导型的学区和集团远没有激发出主动性，缺乏足够的内部合法性。相较于政策主导型的组织，本调查发现，非政策主导下自主创立的学区和集团具有更高的内部合法性。他们之所以自发地联合起来创建学区和集团，是因为各学校意识到，无论对集体还是个体来说，这种联合都更有益于解决发展难题。在学区和集团成立后，事实也很快印证了这一假设。例如，学区和集团的活动提高了学校的学业质量考试合格率、增强了学校与政府对话的资本。这一结果成为非政策主导型的学区和集团赖以维持动力的激励因素。

其次，从运行过程来看，这类组织高度依赖政府指令，自主运行较少。高外部合法性的学区和集团是依靠外部组织力建立起来的，也需要外部指令才能运行。研究在跟踪观察某市学区和集团的历年章程与年度规划等文本时发现，上述文本具有高度雷同性。究其原因，在于学区和集团并没有自主设计蓝图，主要依据政府提供的章程和规划模板依葫芦画瓢。访谈进一步发现，政府决定了学区和集团的划分原则与组织成员，指定了牵头单位和牵头人，同时涉足内部组织规则的制定，提供组织章程和活动规划模板。在资源配置上，学区和集团高度依赖政府提供的专项经费，即便在政府资源供给不足的情况下，也较少另外开辟资源渠道，而是采取“有资源则办事，没资源就暂停”（访谈GX01，GX04）的行动原则。

最后，从组织延续性来看，这类组织对自身的存续高度存疑，自主意愿较低。访谈中，在问及“如果没有后续政策推动，学区和集团还会自主延续吗”时，部分牵头学校校长表示：“学校间的联系偶尔还会有，但是这种组织可能就会解体了，至少不会像现在这样按时开会、办活动、交报告。对我们来说，如果不是支持政府，也不会给自己那么大压力了。”（访谈GX03，GX08）另一些成员学校也表示：“如果没有后续政策，就说明没有政府的经费支持，学区和集团就无以为继，事实上也办不下去。”（访谈GX01，GX04）这说明，学区和集团尽管表面上成立了起来，但存在一些自主性较弱的组织。如果政策导向存在不确定性，这些主体对自身的存续表示疑惑。

德国理论物理学家哈肯（H.Haken）认为，从组织的进化形式来看，可以将其分为“他组织”和“自组织”。从调研来看，部分政策主导型的学区和集团高度依赖政策这种外部力量来维系组织生命。在组织初创期，这种现象是合理的。因为高外部合法性能够帮助组织快速建立并适应环境。但当运行几年之后，高外部合法性、低内部合法性则抑制了组织向自组织进化，其自主性和可持续性大打折扣。因而，政策应该反思，如何才能培育起学区和集团的高内部合法性，促使其迈向自组织阶段。

三、学区制管理和集团化办学政策的突围建议

针对当前阶段的政策问题，应从科学的政策效果评价入手，以实证数据为依据对政策进行改进。同时，升级更新已有的政策设计，加强学区和集团的组织文化建设。最后，应适当向有一定基础的学区和集团加大赋权，努力增加跨组织合作的内部合法性。

（一）加强政策评价研究，改进政策工具规划

政策效果评价结果与政策目标的距离可能是由政策研究和政策规划两方面原因所导致的。

一方面，政策研究还需要进一步加强。当前，政策效果的评估并不充分。近年来，我国涌现出一些政策效果评估实证研究，实现了难得的突破。目前研究多采用描述统计或回归分析，结论可能存在遗漏变量偏误和内生性风险。因此，有必要在后续研究中使用准实验设计澄清因果机制，通过科学严谨的设计来识别政策效果，回应学界争议。此外，在已有评估的基础上，还需要进一步追问的是，政策是否缩小了学区、集团内部的校际差异？何种类型的学区、集团能实现更好的政策效果？何种类型的学区、集团活动最有益于政策效果？上述问题关系到后续政策的优化，亟待得到科学的解答。

另一方面，政策工具的选择有待改进。目前，各地方政策多以权威工具和激励工具为主，能力建设工具和系统变革工具为辅。在政策初期，权威工具和激励工具具有不可替代的必要性，它们有利于宣扬政策目标和教育意蕴，以便快速、自上而下推动政策落地。事实也证明，在这些工具的推进下，大量的学区和集团如雨后春笋般建立起来。但在政策中后期，则应加大能力建设工具和系统变革工具的使用。能力建设工具，有助于帮助有关主体适应学区和集团这种新型跨组织合作的治理单位，尤其是提升各学校校领导和学区、集团执行者在新型组织中的治理能力。这对于改进已暴露出的教育资源均衡发展问题具有重要意义。通过能力建设，有望促进学区和集团内部资源的深度融合、扩大辐射力度。系统变革工具，有助于调整学区和集团的组织运行方式和权力配置，整体性改进学区、集团及各成员学校的组织文化。这一工具对推动薄弱学校、农村学校的整体性变革有积极意义，为相关学生群体的发展提供了有利生态。因此，为有效提升政策效果，应更加有针对性地丰富政策工具，着力提升学区和集团的内部治理能力，推进整体变革。

（二）升级组织紧密程度，增强系统文化建设

学校的组织逻辑是多种制度长时间共同运作的结果，其破解之道也在于多种制度的系统变革。当前，随着教师“县管校聘”人事管理制度改革以及校长、教师交流轮岗制度的实行，学校的组织边界有可能受到影响。部分地方还试图通过捆绑式评价来突破学校的组织边界逻辑。在实际运行中，以牵头学校及校长为主要责任单位和主体，在其年度考核中增加学区制管理和集团化办学的相关管理指标。这一举措对于压实牵头学校责任具有一定作用，但其他成员学校却不在评价对象之列，牵头学校及校长也并没有获得评价成员学校的权力，这就留下了“搭便车”的制度空间。这种“捆绑”只能算是“半捆绑”，难以将捆绑的效果作用于全体学校。在此基础之上，应提升评价激励机制的“捆绑”程度，从“半捆绑”迈向“全捆绑”。在成员学校的评价中增加对学区和集团的参与度、贡献度指标，将评价权赋予学区和集团，促进所有学校的深度融合。

在更深层的分析上，对于跨组织伙伴关系而言，组织紧密度在很大程度上不是制度或方法的问题，而是态度和文化的问题，是一个如何建构相互信任和求同存异的问题。因此，未来政策应大力提倡公共教育家情怀，鼓励校长教师关注教育公平、分配正义的道德规范，把对一所学校的关怀放大到更大范围，以服务广大社会为追求。只有如此，才能让学校中的个体真正内化“校际均衡”的逻辑价值，从根本上破解狭隘的学校组织边界逻辑。

（三）提升内部合法性，降低外部管理熵

要提升学区和集团的可持续性则需要增强其内部合法性，这对政策主导型的学区和集团尤为重要。

为提高学区和集团的内部合法性，应该让学校明确参与政策的积极意义。首先，利用新媒体等手段，扩大政策宣传覆盖面。有针对性地扩大社区与全社会对学区和集团的知晓率，以此优化教育治理生态。其次，提炼学区和集团的治理经验与成效，提升优秀学区和集团的榜样示范作用，增强学校对政策价值的认同和期待。再次，搭建学区和集团交流平台，建立跨区域的学区和集团互访、学习与研究机制，促进治理主体之间的相互借鉴。最后，在对政策主导型的学区和集团给予充分培育与扶持后，可重新在政策主导型与非政策主导型的学区和集团中遴选更有政策参与意愿、更具政策参与基础的组织予以重点资助，通过激励机制调整引导学区和集团增强内部合法性。

同时，随着政策的深入，政府应该适时调整自身职权和行为方式，注重培育学区和集团的自主性。这并不意味着政府退出治理结构，而是转变参与形式。首先，政府要发挥好常规供给者的作用，保障学区和集团的资金及其他人力、物质资源。其次，政府要发挥好“掌舵者”职责，把资源配置的自决权交给学区和集团。这里的“自决权”是一个复数概念，它不仅包括对各类有形资源的配置权，也包括实施这些配置权所需要的更高层次的权力。在后一层次上，政府应该通过政策调控手段为学区和集团创造运行空间，包括为经费统筹、教师流动、人员激励与奖惩机制提供政策保障，为多元主体参与学区和集团治理开辟政策通道。例如，可参照英国经验，将推选校长的部分权力释放给学区和集团。同时，政府还有引导和监管的职能，应组织建立学区和集团的评估与问责机制，保障其运行质量。最后，要特别强调政府行为的稳定性。研究发现，在所有学区和集团中，政府行为的稳定性是举足轻重的可信承诺，它不仅带来物质上的支持，更重要的是增加学区和集团地位的合法性，由此进一步产生许多潜在的社会资本。因此，政府应该在充分论证的基础上，把相关政策以常态化的制度形式予以固定，并保障供给承诺的实现。

本文系上海市哲学社会科学规划教育学青年项目“基础教育学区化集团化办学政策效果评估研究”（项目编号： B2022001） 的研究成果

（陈婧，上海师范大学教育学院讲师；李丹（通讯作者），南京晓庄学院幼儿师范学院讲师）

《人民教育》2023年第6期

河南省南阳市卧龙区集团化办学的实践

让每个孩子在家门口就能上好学

——河南省南阳市卧龙区集团化办学的实践

■ 本报特约通讯员 武华云 张安琪

编者按：

“卧龙区集团化办学理念新、措施实、效果好。我们要把卧龙经验带回去……”2023年4月8日，陕西省商南县党政考察团一行12人在县委常委、统战部部长聂仕成带领下到河南省南阳市卧龙区考察调研教育工作，对卧龙区集团化办学效果给予高度评价。据悉，近年来先后有很多省内外教育行政部门到河南省南阳市卧龙区考察学习集团化办学情况。一个盆地小城的教育实践缘何吸引省内外教育部门的高频关注？集团化办学在“办好人民满意的教育，促进教育优质均衡”的今天将发挥怎样的作用？本期我们就去深入了解一下集团化办学的“卧龙实践”。

从“小荷才露尖尖角”

到“接天莲叶无穷碧”

时间追溯到2011年6月。为了满足广大群众对优质教育资源的强烈需求，解决农村孩子“入好园难”的问题，卧龙区率先成立了南阳市实验幼儿园幼教集团和向阳幼儿园幼教集团，两个教育集团的17所农村分园当年就招收了5500多名幼儿。2013年，卧龙区教体局开始布局义务教育阶段名校办分校，当年共组建了4个教育集团，分别是第二十一学校教育集团、第九中学教育集团、第十二中学教育集团和第八中学教育集团。

2015年秋季，原靳岗乡坡桥小学加入南阳市第二十一学校教育集团。这是改写历史的一个举措。当时，因出生人口大幅下降，城郊农民大量进城买房、人们对优质教育资源的极度渴望等多重原因，农村学校生源正在逐年减少。一个班十几人、一个学校不足百人的情况比比皆是。生源严重减少，学校财政入不敷出，教师工作积极性不高。曾经作为乡村文明集聚地和文化符号的乡村学校正在时代的巨大裂缝中苦苦挣扎。要么同其他教学点一样减少班额，成为非完全小学，要么就需要蹚出一条改革与创新的自救之路。

恰在这时，集团化办学的春风吹响了集结号，坡桥小学作为全区第一批义务教育阶段学校加入了南阳市第二十一学校教育集团。该集团是南阳市义务教育排头兵，曾先后荣获“全国文明校园”“全国科普教育示范学校”“全国读书教育活动特色学校”“河南省教育科研实验基地”“河南省文明单位”等多项荣誉。

火车跑得快，全靠车头带。坡桥小学加盟第二十一学校教育集团，牵动着集团总校从校长到教研组长到一线教师所有人的心。从前期的求同存异走向探索中的深度融合，二十一教育人在集团化发展中蹚出了一条新路。从2015年8月派出本校的副校长张哲出任西校区校长，到2021年张哲校长调任南阳市第十七小学教育集团总校长，短短6年时间，这所乡村小学就实现了浴火重生——从加盟之初的6个教学班200多人，发展到现在的25个教学班2000余人，生源数增加近10倍。现在，周边村庄的孩子大都在这里就近入学，再也不用去市里抢学位了。

“二十一西校区教学质量有保障，还离家近，比去市里边上学省钱多了，我们特别满意。”附近小区的家长这样评价学校。

窥一斑而知全豹。第二十一学校教育集团西校区的发展是卧龙区集团化办学的一个缩影。2007年7月，卧龙区政府出台《卧龙区人民政府关于进一步深化基础教育集团化办学的实施意见》，将18所农村薄弱学校委托给11所城区优质学校，任命城区学校校长为“第一校长”，实行一体化管理和“捆绑式”发展。集团化办学从初期的委托管理，发展到共建共享、互为一体、相融共生。2019年，在原有教育集团的基础上，卧龙区教体局统筹考虑区域布局、教育教学资源综合利用，重组了第八中学、第十一中学、第四小学、第十四小学、第十七小学等9个教育集团，涵盖城乡30所学校、幼儿园，在校学生6.7万人，占全区基础教育总人数的40%。2023年2月，以南阳市第一完全学校、第十二中学、第十一小学为依托，卧龙区又成立了三个教育集团，将原靳岗小学、谢庄镇第一初级中学和潦河镇潦西小学分别纳入三个教育集团管理。依托优质学校走集团化办学的探索和实践正在卧龙大地上向纵深发展。经过多次这样的“扩军”，目前卧龙区名优教育集团达到12个，在校学生8.3万名、在校教师5600余名，覆盖率达到86.7%。

从举步维艰到涅槃崛起

同二十一学校西校区一样创造教育神话的还有南阳市第九中学教育集团旗下的九中北校区。说到九中北校区，绕不过张献冰校长。他曾是第九中学一名普通的数学教师，醉心科研且成效卓著，带领团队研发了高效的“双分管理五步教学法”。2013年7月，为推进教育均衡发展，深化课程改革，实现以强带弱、优势互补，卧龙区教体局研究决定，将隶属于七里园乡的三十一中学纳入南阳市第九中学教育集团，设立九中北校区，实行一体化管理。

当时的三十一中学，位于城乡接合部，辖区内稍有能力的家长都千方百计把学生送进了城区中学，生源流失严重，教师人心涣散，教学质量堪忧。张献冰临危受命，出任分校业务校长。随后，九中集团领导多次深入北校区，共商学校发展大计，最终一致认为：让学校尽快走出困境的关键是全面深化课程改革，坚持走“科研兴校，课改立校”的道路。

搞课改是张献冰的老本行，但改革之路从来不会一帆风顺。学校几十年沿袭的陈旧教育理念需要更新，粗放的管理需要一步步精细化，以知识灌输为主的传统教学模式必须改革。这些工作要做到位，谈何容易！但这群课改人坚信：走过泥泞坎坷，一定能守得云开见月明。

思想是行动的先导，理论是实践的指南。通过广泛开展各类培训及研讨会，广大教师人心思变，谁不想更优秀呢？但大家对“双分管理五步教学法”的效用依旧半信半疑。“关键时刻，还得用事实说话！”张献冰校长身先士卒，不仅亲自教授数学课，还担任班主任。他的每一节课，都是公开课、观摩课，他的教室，随时向全校教师开放；他手把手给老师们讲解“双分管理”的策略及“五步教学法”的落实技巧。老师们在观摩学习中不断更新教育观念、学习方法，在课堂的一点点改变中尝到了课改的甜头。以王文海、曹继东为代表的一部分教师迅速成长为运用“双分管理五步教学法”的能手。掌握了方法，坚定了信心，老师们变革课堂的劲头更足了，学生们也感觉耳目一新，学习动力变大了，自主性增强了！

九中北校区逐步走上良性循环之路。学校的校风、教风、学风发生了翻天覆地的变化，管理水平、教学质量，都如芝麻开花般节节升高，连续四年被评为“南阳市教育教学质量先进单位”，在校生人数由原来的不足500人逐步发展到现在的3000余人，群众满意度、社会信誉度显著提高。在生源质量基本不变的情况下，九中北校区在集团化发展中凤凰涅槃，实现了由小到大、由弱到强的华丽蝶变。

从野蛮生长到精细运营

办好人民满意的教育是广大教师的职责。从“有学上”到“上好学”是人民群众新的教育需求和教育渴望。如何让更多的学校成为人们心目中的好学校？如何让大家从进城、择校的热潮中冷静下来，就近入学？如何进一步实现教育资源的优质均衡……为了破解这一系列难题，卧龙区以“集团化办学”为抓手，进行了卓有成效的探索，具体可以总结为：四型管理，五度融合，一体评价。

四型管理明方向。名校办分校实行紧密型管理，实行总校长负责制，由总校向分校、城区学校向农村学校派出1名执行校长，全面主持分校的工作。名校带弱校实行合作型管理，城区名校每周到合作管理学校进行教育教学指导，建立委托管理关系。名校加名校实行联盟型管理，以区域划分组建教学联合体，目前卧龙区分别成立了以二十一学校、第十二中学、第十七小学等为主的中心城区联盟体，以石桥镇、安皋镇、青华镇等为主的6个乡镇联盟体。名校加新校实行项目型管理，如2021年秋季学期投入使用的第九完全学校，引入北京培文国际教育集团，植入先进的教育理念、管理方法和育人模式。

五度融合提内涵。教育集团内部从管理统一、活动共建、成长同步、双向流动、文化引领等五个维度发力，促进各校区之间深度融合。特别是依托名班主任工作室、名师工作室，打造省市区三级联动的专业学习共同体，提升教师队伍素养，促进优秀教师资源的流动。对积极参与双向交流的教师，教育集团在绩效工资、评优评先、职称晋升等方面给予政策倾斜。

一体评价激活力。区教体局制定了《集团化办学工作考核评价办法》，以学年为单位对集团校进行双向“捆绑”考核和单项“分类”考核，对考核评价确定为“优秀”的教育集团进行奖励。对业绩突出的集团总校长、执行校长及教职工给予高规格的表彰、奖励，优先提拔任用，让贡献大的同志在物质上得实惠、精神上享激励、政治上受信任。

高屋建瓴的决策和系统的制度设计是集团化办学实践成功的前提。但要想巧妙利用本部的各类资源撬动加盟校区的快速发展，关键还在于因地制宜、因时制宜的落实。

对此，带领学校艰难蜕变的原第二十一学校教育集团西校区校长张哲最有发言权。“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。西校区学生普遍都是农村娃，留守儿童很多，家长教育意识淡薄，要提高办学质量，不能完全移植校本部的先进经验，必须因地制宜灵活变通。我们经过认真分析，认为破局的关键在于学生习惯的养成和教师素养的提升。后来，我们灵活化用本部各类资源，一手抓学生习惯养成，一手抓教师队伍建设，学校办学质量很快就有了明显提升。”

2023年3月，在南阳市教育工作会上，卧龙区作了题为《走集团化之路 办高品质教育》的典型发言，受到与会领导高度肯定，集团化办学的“卧龙实践”被赞誉为“教育真经”，向全市推广。

目前，卧龙区正在深入探索集团化办学的创新路径，致力于推动‘名校集团化’向‘集团化名校’转变，带动更多的学校提质增效。“优质均衡永远在路上。我们就是要把好学校办到老百姓家门口，让所有孩子共享优质教育，让群众享受教育的幸福。”卧龙区教育局党组书记、局长高亮亲历十余年集团化办学的风风雨雨，信心坚定，初心如磐。

德育报2023-08-17