关于福州市台胞权益保障法制化工作的实践与思考
“国之发展,法治先行。”党的十九大把全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。在现有法制环境下,台胞权益能否得到合理、持续、稳定、有效的保障,既是台湾同胞关心关注的首要问题,也是推动闽台两岸融合发展过程中应该注意的重要课题。
一、在榕台胞权益保障工作的现状和成效
做好台胞权益保护工作,是贯彻落实党和国家对台工作方针、服务两岸关系和平发展大局的具体体现,对于促进台资企业健康发展、深化榕台经贸交流合作、促进两岸关系融合发展、服务省会城市经济社会发展大局具有重要的现实意义和历史意义。长期以来,福州市把台胞权益保障工作摆在对台工作的重要位置上,认真贯彻有关法律法规,台胞权益保障工作取得明显成效。主要体现在:
1.台胞权益保障起步时间较早
一是地方立法时间早。早在1994年《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》出台后,福州市人大常委会就立足实际,在深入调研的基础上,着手制定相关地方性法规,于1996年底颁布施行了《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》,领先全国同等城市一步,比国务院颁布的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》(以下简称《实施细则》)还早了三年。
二是适用范围调整及时。在福州设立自贸区后,福州市人大常委会根据本市经济社会的发展实际情况,在法定权限内调整适用范围,于2015年决定在中国(福建)自由贸易试验区福州片区内暂时停止实施《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》有关行政审批的规定。
2.台胞权益保障监督体系较全
一是先行先试探索早。早在1991年,福州市人大常委会就设立了台胞工作委员会,负责本市在涉台工作方面的立法、监督等相关事务;1992年成立“福州市台胞协调服务中心”(前身为1989年成立的“福州市台胞投资贸易服务中心”),2014年加挂“福州市台胞权益保障中心”牌子,成为全国首家经国台办批复正式成立的台胞权益保障中心。二十多年来,通过不断强化保障和服务职能,构建起了“横向联动、纵向贯通”的台胞权益保护工作机制。
二是保障范围涵盖广。目前国内大多数地方对台胞权益的保障工作都集中于投资领域,对其它方面的权益保障涉足不多,这方面福州市走在前列,其台胞权益保障涉及领域涵盖了“受理诉求,重大诉求事项的协调跟踪及反馈,涉台维权,台胞救急救难,涉台信访案件跟踪协调及反馈,台胞台企服务管理与综治维稳”等六个方面内容,较好满足了台胞各方面的权益保障需求。
3.台胞权益保障成效较好
一是人大法律监督到位。长期以来,福州市人大常委会注重加强涉台法律法规的监督,先后多次开展了《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法和《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》的执法检查,形成审议意见交市人民政府办进;今年又专门听取了福州市人民政府关于《贯彻<关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施>实施意见》落实情况的报告,推动政府将有关法律法规和各项惠台政策规定落实到位,有效促进了台胞权益的保障。
二是联动监督维权效果明显。福州市先后探索建立了涉台权益保障工作联席会议机制、涉台民商事纠纷调解联动工作机制,由市人大常委会侨台工委、市台港澳办、市台联等有关涉台单位联手研究解决保护台胞权益的重大问题。在市人大常委会的依法监督下,2018年全市各有关部门先后公布了54个单位对台窗口及咨询电话,让台商台胞能够便捷地咨询相关政策。此外,为畅通台胞求助服务渠道,推动涉台调处工作机制的有效运行,福州市还探索建立台胞诉讼协调和诉讼调解衔接、协作、联动机制,先后成立14个“台胞权益保障法官工作室”。“工作室”以台港澳办和法院为主体,接受市人大常委会监察司法工委和侨台工委的监督。至2018年底,全市共受理台商台胞投诉求助318件,办结304件,办结率达95.6%,一大批台胞权益纠纷案件得到妥善解决,有效推动了台胞权益保障工作。
二、当前台胞权益保障工作的主要问题与不足
福州市以保护台湾同胞合法权益为出发点,不断拓展丰富台胞合法权益内容和形式,得到广大台胞台企的高度认可。但随着新形势下两岸关系的不断深化,台胞权益保障工作的领域不断加大、要求不断提高,特别是法治环境的新变化,台胞权益保障工作仍存在一些不足与薄弱之处。
1.台胞权益保障的法律法规存在滞后性
一是相关行政法规滞后。《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》及其《实施细则》是目前台胞投资权益保障最主要的法律依据,其中《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》已于2016年9月进行过修订,但《实施细则》自1999年颁布实施以来至今尚未修订,同“新法律”配套的是却是上个世纪末颁布的“旧细则”,这既在法理上讲不通,在现实中也不能适应形势的变化,不利于法律法规的有效实施。
二是地方性法规滞后。福州市涉台地方性法规——《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》于1996年12月30日颁布施行,至今已二十多年。这期间,随着我国加入WTO、两岸实现“三通”等形势的不断发展变化,国内很多早期出台的相关法规都已根据形势变化进行了修订,如《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》《厦门经济特区台湾同胞投资保障条例》均于2010年进行修订,而《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》至今尚未修订,其部分内容已经滞后,有必要进行修订,以适应新形势发展的需要。
2.台胞权益保障政策的法制化程度不高
一是惠台政策措施的整体性不强。实践中,台胞权益保障工作在法治层面上显得比较薄弱,法制化程度不高,相关法律法规还是不够完善,更多的是依靠党委和政府的相关政策来规范和指导,虽然国家“31条”、福建“66条”、福州“68条”等惠台政策措施的贯彻落实取得了显著成效,具有积极意义。但这些措施在数量上显得有点多而杂,在内容上也有所雷同,极少数条款甚至有凑数之嫌,在实际操作中效果不够理想。
二是惠台政策措施的连续性不强。这些惠台政策毕竟都属于规范性文件,而不是法律法规,其出台的初衷更多是基于促进地方经济发展、维护涉台社会面稳定等政治层面上的考量。且随着时间的推移、区域发展规划的调整和形势的发展变化,有的政策措施在连贯性和前瞻性上显得不足,有的政策措施并没有得到更多台胞台企在更广泛程度上的认同。
3.台胞权益保障的法律制约性不强
一是法治手段发挥不够。由于《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》和《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》都没有对不履行相关义务的行为作出明确的责任追究规定,其他涉台法律法规也没对有关部门的职责和工作机制作出相应的规定,导致现实中“有法难依、违法难究”现象时有发生。再加上一些地方重招商引资、轻服务保障现象偶有发生,配套服务跟不上招商引资步伐,有时在处理涉台纠纷时过于追求让台方当事人满意,甚至给予台胞一方特殊保护或特权待遇,由于两岸民众存在的文化和心理差异,使得一些台胞对此不但不理解,反而适得其反,对我们产生“不讲法治讲人治”的偏见认知。
二是强制约束力不足。新形势下涉台工作新需求、新问题不断增多,相关部门在思想认识、应对能力、力量配置等方面尚有不足,工作协调机制有待进一步健全。目前台胞投资的投诉受理和纠纷解决等工作主要由各级台港澳办负责,虽然福州还专门成立了台胞权益保护中心,也配备了工作人员,但从机构设置看,台港澳办及其下属的办事机构台胞权益保护中心,二者均不具备相应的执法资格,也没有必要的执法力量,更多时候只是发挥牵头协调作用,缺乏相应的强制性。而各级人大及其常委会大多只是从宏观层面依法进行监督,较少将监督的触角延伸至具体事务中,实践中发生涉台投诉和矛盾调处时,更多需要依靠有关职能部门的配合,这就容易产生台胞权益争端的解决协调性不够、保障不到位或缺位等现象。
三、提升台胞权益保障法制化水平的思考与建议
新形势下,随着两岸交流不断扩大和经贸合作日益加深,由此衍生的各类问题对台胞权益保障工作不断提出新的要求。习近平总书记在今年全国“两会”期间参加福建代表团审议时,强调“要在对台工作中贯彻好以人民为中心的发展思想,对台湾同胞一视同仁,像为大陆百姓服务那样造福台湾同胞。”这就要求我们与时俱进,依法监督,提升台胞权益保障法制化工作水平,为努力建成“台胞台企登陆的第一家园”作出人大的应有贡献。
1.强化法治思维,提高台胞权益保障工作的法治意识
一要认真总结法治实践经验。在全面依法治国的战略格局中,强化法治思维和法治方式,推进台胞权益保障、巩固和深化两岸交流合作,是对台工作法治化的重要环节。台胞在两岸交流合作中对自身合法权益的保障,不仅需要政策上的优惠,更需要法律预期、法律规范与法治保障。各级人大及其常委会要切实提高法治认识,加强法制建设,认真总结梳理两岸交流几十年来台胞权益保障工作的法治实践经验,对广受台胞欢迎且行之有效的政策措施,经深入开展调研、论证、总结、归纳、提炼后,适时通过法定程序将其上升为法律法规,推动台胞权益保护工作不断走向法治化
二要着力消除行政干预方式。法制、制度既是做好台胞权益保护工作的基础要件,也是台湾同胞维护自身权益的根本依据。从现实中看,不少台胞的法治意识普遍比较强,他们更欢迎的是稳定的法治性保障,而不是一时的政策性照顾,这就要求我们要强化法治思维,着力消除以行政干预为主的非法治工作思路与方式,正确认识改革、发展、稳定与法治的关系,妥善处理好法律效果与政治效果、政策效果及社会效果的关系,切实改变工作理念和职能,从主要依靠政策推动转向法治引领,运用法治方式促进和维护两岸同胞的公平正义,切实把台胞权益保障工作融入全面依法治国全过程和各方面。
2.修订完善法律法规,为台湾同胞权益提供更加完善的法制保障
一是逐级向上反映,尽快修订《实施细则》。鉴于《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》和《福建省实施<中华人民共和国台湾同胞投资保护法>办法》已于近年进行过修订,但《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》自1999年颁布实施至今尚未修订,二十多年来,两岸关系和经济文化交流发生了深刻变化,台胞权益保护出现了不少新情况和新要求,《实施细则》对台胞权益保障的相关规定或内容过时、或范围过窄,在台胞社会权益保障方面涉及过少,已经无法适应形势发展的需要,亟待修订完善,建议逐级向上反应,尽早予以修订。
二是考虑修订完善《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》。对福州而言,更重要的是,福州市早年所立的涉台地方性法规——《福州市保障台湾同胞投资权益若干规定》颁布施行以来,虽然在相当程度上激励了台湾同胞来榕投资的积极性,有效维护台湾同胞投资权益,但时过二十多年,其部分内容已有所滞后。由于《立法法》修改后,设区市的立法权限仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面,不具备对台胞权益保障领域的立法权限。建议省人大常委会结合实际、统筹考虑,或授予福州市启动该法规的修订权限,或在省级层面上对台胞权益保障工作进行立法,为进一步推动榕台两岸融合发展创造良好的法治保障和法制环境。
3.健全工作机制,拓展台胞权益受保障范围
一是延伸台胞权益保障领域,逐步实现台胞权益保障工作法治化。随着台胞逐渐融入在大陆的生活,其想得到保障的权益范围逐步扩大,他们对投资等经济政策上的优惠的关注程度有所下降,而对基本待遇、政治、经济和社会文化等全方位权益保护的要求逐渐凸现,在台胞子女就学就业、社会保险救助、参与所在地的社会管理、生活便利等诸多领域均有相应的权益保障诉求,而当前相关法律法规对其保障多局限于投资经商领域,客观上存在台胞权益受保障范围相对偏窄、部分合理权益不在法律保障范围之外等现象,等等。这些都有待于在今后注重扩大台胞权益受保障的范围,将其从经济领域拓展延伸至社会领域,并通过法律手段,逐步实现台胞权益保障工作法治化、稳定化,切实做到像习总书记说的那样“为台湾同胞台湾企业提供同等待遇,让大家有更多获得感”。
二是依法加强监督,形成台胞权益保障工作合力。台胞权益保障工作不仅仅是对台工作部门的事,还涉及许多相关部门以及地方各级党委和政府。各级人大及其常委会要坚持在同级党委的领导下,依法加强监督,落实好福州市台胞权益保障工作联席会议制度,通过认真开展调查研究,做好有关法律、法规草案修改意见的汇集工作,审查好同级人民政府及其所属部门制定的有关涉台方面的行政规章、决定、命令及其他规范性文件,依法交办或督办好涉台来信来访工作,完善涉台工作协调和争端解决机制,督促各有关部门努力优化服务,加强协作配合,形成工作合力,为台湾同胞权益保障创造良好的法制和政策环境。
台胞权益保障工作对两岸融合发展的进程有着重要的影响,我们要按照习总书记提出的“只要能做到的都要尽力去做”的要求,以法治思维和法治视角强化台胞权益保障,为“建成台胞台企登陆的第一家园”添砖加瓦,作出地方人大的应有贡献。
福州市人大常委会侨台工委2022-7-1