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袁曙宏：改革开放大潮中的全面依法治国壮丽诗篇

回溯40年波澜壮阔的改革开放大潮，有两条脉络清晰可见：一是坚持以经济建设为中心，实现从高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制的转变，极大调动和释放了全体中国人民的积极性和聪明才智，创造了经济高速发展的奇迹；二是坚持保障人民民主、健全社会主义法治，探索和开辟了中国特色社会主义政治发展道路和法治道路，有力保障和推动了改革开放和社会主义现代化建设，创造了社会大局持续稳定的奇迹。40年来，改革和法治交相辉映，谱写了全面依法治国的壮丽诗篇，推动了中国特色社会主义伟大事业滚滚向前。

一、全面依法治国在40年改革开放中铿锵前行

1978年党的十一届三中全会吹响了改革开放的历史号角，也开启了走向全面依法治国的壮阔征程。在40年中国特色社会主义法治的探索和发展中，实现了中国特色社会主义法治的历史性大发展。

在改革开放启航中恢复和重建法治。从1978年到1992年，随着实行改革开放、党和国家工作重心的转移，我国法治建设也开启了向加强社会主义法制、推动国家各项工作进入法治轨道的重大转折。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体汲取“文化大革命”的教训，明确要求加强法制。邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一时期，现行宪法颁布施行，制定实施刑法、刑事诉讼法、民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、代表法、选举法、国家机关组织法等保障人民民主、规范国家政权组织机构和经济社会秩序、打击违法犯罪、推进改革开放的法律132部、行政法规340部，从根本上改变了长期以来“无法可依”的局面；“文化大革命”期间基本瘫痪的司法、执法和法律服务机构得到恢复和重建，司法制度逐步建立；法学教育蓬勃发展，法学法律人才加速培养，全民法律素质和法治意识全面提升。

在发展社会主义市场经济过程中确立依法治国基本方略、依法执政基本方式、依法行政基本准则。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，2001年我国正式加入世界贸易组织，推动了改革的不断深入和社会主义市场经济的迅速发展。市场经济本质上是法治经济，既有赖于法治的推进、规范和保障，又为法治发展提供了强劲动力和肥沃土壤。与建立和完善社会主义市场经济体制相适应，1993年党的十四届三中全会明确提出各级政府机关都要依法行政、依法办事；1997年党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家；2004年党的十六届四中全会明确提出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。从1992年到2012年的20年间，制定修改法律308部、行政法规499部，公司法、商业银行法、证券法、保险法、合同法、物权法、反不正当竞争法等一大批法律法规集中出台。2010年中国特色社会主义法律体系正式形成。

在新时代全面深化改革中推进全面依法治国。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高瞻远瞩的战略眼光、一往无前的宏大气魄、雷厉风行的坚毅行动、激浊扬清的责任担当，揭开了新时代全面深化改革的大幕，确立了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。与之相适应，从关系党和国家前途命运、长治久安的战略全局高度来定位法治、布局法治、推进法治、厉行法治，确立了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面依法治国总目标。

党的十八大以来的6年，是全面依法治国举措最有力、最集中的6年：成功召开党的十八届四中全会和十九届二中全会，分别专题研究全面推进依法治国并作出决定和审议通过修改宪法的建议，成功推出和实施200多项重大法治改革举措，制定修改法律164部次、行政法规280部次，把全面依法治国作为协调推进“四个全面”战略布局的重要方面，成立中央全面依法治国委员会加强对法治中国建设的集中统一领导，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。这6年，也是全面依法治国成就最丰硕、最显著的6年：习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略对中国特色社会主义法治理论创新发展实现新飞跃，中国特色社会主义法治体系建设实现新跨越，深入推进依法行政、加快建设法治政府取得新突破，司法改革书写新篇章，全民守法、法治社会建设迈入新阶段。6年来，全面依法治国在继承中创新、在创新中发展，汇聚起推进法治中国建设的磅礴伟力，展现出建设社会主义法治国家的宏伟气象。

改革开放40年，在中国共产党领导下，我国法治建设坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，取得了全面依法治国的巨大成就，凝聚了党治国理政的博大智慧，形成了推进国家治理体系和治理能力现代化的宝贵经验。

二、改革开放40年法治对社会主义现代化建设发挥固根本稳预期利长远的重大保障作用

在改革开放40年的浩荡浪潮中，改革和法治相伴而生、相向而行、相辅相成，共同推动和保障我国经济社会快速发展，同时也创造了我国40年改革开放的世界奇迹和法治发展的世界奇迹。

推动我国经济实现从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本转变，保障经济40年持续快速健康发展。40年来，我国法治建设始终坚持以经济建设为中心，制定并与时俱进修改宪法，制定实施公司法、合同法、物权法、企业破产法、价格法、反垄断法等数百部法律法规，确立和完善社会主义市场经济体制，规定国有企业、集体经济组织的经营自主权，赋予私营经济、个体经济等非公有制经济合法地位，推进生产要素市场化配置，加大对公民合法财产的保护力度，从无到有构建起与社会主义市场经济相适应的市场主体、产权保护、市场竞争、宏观调控法律制度体系。通过建立和完善法治，40年来我国不断打破计划经济体制桎梏，调动了十几亿中国人民发展社会主义市场经济的智慧和力量，有力推动和保障了中国经济的大变革大发展。

推动社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民民主、公民权利和人权。40年来，法治作为我国社会主义民主政治制度的重要组成部分，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，制定并与时俱进修改宪法，制定实施代表法、选举法、国家机关组织法、监督法、监察法、居民村民委员会组织法等一系列法律法规，保障党的领导核心地位，保障国家的根本制度和根本任务，保证人民民主权利，建立起比较完善的人民当家作主制度体系、党和国家监督体系、权力运行机制。通过建立和完善法治，40年来在党的领导下，人民民主不断扩大，社会主义民主政治不断发展，公民权利和人权得到切实保障，形成、巩固和发展了生动活泼、安定团结的政治局面。

推动社会主义文化建设和社会建设，保障文化繁荣兴盛和社会和谐稳定。40年来，我国高度重视通过法治弘扬美德义行、促进社会文明、维护公平正义，制定实施英雄烈士保护法、电影产业促进法、文物保护法、公共文化服务保障法等法律法规，培育和践行社会主义核心价值观，促进社会主义文化繁荣发展；制定实施教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、社会救助、社会组织、社会治理等法律法规，加强社会建设，创新社会治理，维护社会稳定，促进社会和谐；制定实施网络安全法、互联网信息服务管理办法等法律法规，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间；建立健全诉讼、调解、仲裁、行政复议、行政裁决等多元化纠纷解决机制，推进社会矛盾纠纷公正理性解决。通过建立和完善法治，40年来，我国逐步实现了法律和道德相辅相成、依法治国和以德治国相互结合、法治德治自治相得益彰的社会治理模式，全社会崇德向善、尊法守法的氛围日益浓厚，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

推动绿色发展和生态文明建设，保障人与自然和谐共生。40年来，我国生态文明法治建设与改革开放同时起步，并随着工业化城镇化进程的加快而不断加强，制定实施环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等30多部法律、50多部行政法规，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，着力解决突出环境问题，用最严格的制度、最严密的法治为建设美丽中国提供可靠保障。通过建立和完善法治，40年来，我国生态文明建设的力度不断加大，环境保护与经济建设相互促进、人与自然和谐发展的良好局面正在形成。

推动港澳回归，遏制与打击“台独”和民族分裂势力，保障国家主权、统一和民族团结。40年来，制定实施宪法和特别行政区基本法，完善相关制度和机制，“一国两制”的伟大构想成为现实，保障了港澳顺利回归、长期繁荣稳定。制定反分裂国家法，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作，捍卫一个中国原则、反对“台独”，坚决维护国家主权和领土完整。制定实施宪法、民族区域自治法等法律法规，确立和完善民族区域自治制度，防范和打击各种民族分裂势力，促进了民族团结、融合和发展。通过建立和完善法治，40年来，“一国两制”取得举世公认的成功，祖国和平统一进程有力推进，中华民族的命运牢牢掌握在中国人民自己手中。

推动依法处理国际经济、政治和社会事务，保障对外开放和和平发展。40年来，我国不断建立健全涉外法律法规体系，运用法治方式维护我国主权、安全、发展利益。改革开放初期，为吸引外资，我国先后制定了中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法等一系列涉外法律法规。2001年加入世界贸易组织后，为构建符合多边贸易规则的法律体系，大规模开展法律法规清理修订工作。同时，我国积极参与国际规则制定、全球治理体系改革和建设，增强在国际法律事务中的话语权和影响力。通过建立和完善法治，40年来，我国成为世界多极化和经济全球化的重要力量，为推动建设开放型世界经济和构建人类命运共同体作出了重大贡献。

改革开放40年的社会主义法治建设，确立了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的重大制度，夯实了立国兴邦、长治久安的法治根基，从制度上法律上确保党对一切工作的领导，确保国家一切权力牢牢掌握在人民手中，确保国家主权、统一和民族团结，确保坚持独立自主的和平外交政策、走和平发展道路，有力推动和保障了我国社会主义经济、政治、文化、社会和生态文明建设，为中国特色社会主义兴旺发达、永不变色提供了坚实法治保障。

三、在建设社会主义现代化国家新征程上谱写全面依法治国新篇章

党的十九大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，当下的中国正处在全面深化改革的最好时代，也正处在全面依法治国的最好时代。要使法治如一江春水，伴随着改革和发展的脚步，在全面建设社会主义现代化国家新征程上奔流不息、浩荡前行。

坚持以习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略为指导推进全面依法治国。今年8月24日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话，发出了新时代推进全面依法治国的进军令。党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列全面依法治国新理念新思想新战略，在这次讲话中集中概括为“十个坚持”，明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、工作布局、重点任务，创造性地丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是马克思主义法治思想中国化的最新成果，为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。在深化依法治国实践中，我们一定要深入学习习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略，全面准确把握精神实质、核心要义、丰富内涵、实践要求，用以武装头脑、指导实践、推动工作，奋力开创新时代全面依法治国新局面。

坚持改革和法治双轮驱动推进全面依法治国。在法治下推进改革，在改革中完善法治，既是全面深化改革的正确路径，又是全面依法治国的内在要求。要把全面深化改革总目标和全面依法治国总目标衔接统一起来，把1000多项重大改革成果固化为更加成熟、更加定型、更加完备的法律制度，并保证得到严格执行和全面遵守，以最大限度发挥改革和法治的共同作用，在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家进程中，不断完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

坚持在全面建设社会主义现代化国家“两个阶段”战略安排中推进全面依法治国。党的十九大明确提出，从2020年到本世纪中叶的30年，全面建设社会主义现代化国家分两个阶段安排，全面依法治国也在这两个阶段接续深入推进：到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到2050年，我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大对全面依法治国的战略安排目标远大、气象恢弘、催人奋进。我们一定要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在实现中华民族伟大复兴的中国梦的宏伟征程上，接续谱写全面依法治国新的壮丽诗篇。

求是2018-11-16

宁波市鄞州区充分发挥政府法律顾问作用

近年来，宁波市鄞州区着力推进政府法律顾问工作，区和镇（街道）两级政府法律顾问制度全面建立。2017年，该区政府公开选聘组建了由9名律师组成的新一届区政府法律顾问团；区政府各部门、镇（街道）实现政府法律顾问100%全覆盖。该区政府法律顾问制度建立以来，运行良好，政府法律顾问的职能作用得到充分发挥。具体做法如下：

一是推进政府法律顾问管理规范化制度化。2017年，鄞州区政府对《政府法律顾问工作规则》进行修订完善，并出台关于政府法律顾问报酬支付、年度工作评价、任期考核等配套管理制度。同时，实行政府法律顾问动态化管理，强化政府法律顾问业务能力和专业水平的考核评价，将考评结果将作为续聘与否的重要依据。

二是积极搭建平台为政府法律顾问履职提供便利。该区政府法制办定期或不定期组织召开政府法律顾问工作座谈交流会，加强区政府与政府法律顾问之间沟通联系。根据政府法律顾问的专业领域和业务特长，针对性地分配工作事项。同时，构建政府法律顾问资源共享和统筹利用机制，发挥团队力量。该区法制办定期征求政府法律顾问的意见建议，优化和改进管理。

三是注重发挥政府法律顾问在重大行政决策中的作用。对于专业性强、涉及面广的区政府重大决策事项，事先均召集政府法律顾问团成员进行专题论证，将专题论证结果作为行政决策的参考。对于涉及国有资产处置、招商引资、政府投融资、棚户区改造等决策事项，该区政府法制办指定相关政府法律顾问进行合法性审查，提出审查意见，最大限度减少政府决策风险。邀请政府法律顾问参加区政府重大疑难问题的协调会议，以便政府法律顾问提供法律意见。2018年，政府法律顾问参与审查重大行政合同16件；参加疑难问题协调会5次。

四是发挥政府法律顾问在化解行政纠纷中的作用。在该区行政诉讼和复议案件大幅增加的形势下，委托政府法律顾问开展代理行政诉讼、参与行政复议听证、开展行政调解等事项。2018年以来，组织政府法律顾问代理参加行政诉讼25件，参与复议听证8次，开展行政调解64次。同时，指派政府法律顾问开展信访接待工作，将符合条件的信访事项纳入行政复议渠道进行处理。2018年，政府法律顾问办理此类信访事项5件。在政府信息公开工作中，引入政府法律顾问审查机制，要求办理政府信息依申请公开答复工作前，须先经由本单位政府法律顾问进行审查。

五是发挥政府法律顾问在行政规范性文件和行政合同审查中的作用。该区法制办注重发挥政府法律顾问的专业优势，将政府法律顾问的前置审查环节融入到该区行政规范性文件和行政合同合法性审查工作流程中。2018年以来，政府法律顾问围绕该区行政规范性文件和行政合同提出法律意见建议100余条，均被区政府采纳。

浙江省法制服务网2018-11-10

魏月明：用十九大精神指引湖北法治政府建设

党的十九大强调“深化依法治国实践”，明确对“建设法治政府，推进依法行政”作出战略部署，标志着我国法治政府建设驶上快车道、踏上新征程。我们要认真学习贯彻党的十九大精神，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为全省法治政府建设的根本遵循，坚定不移加快推进湖北法治政府建设。

一、深刻领会党的十九大关于法治建设的新精神

党的十九大报告，19次出现“依法治国”，34次出现“法治”，提出了有关法治建设的一系列新思想新判断新要求，奏响了新时代法治建设新征程的最强音。十九大报告所蕴含的法治精神，集中体现在“七个写入”。

一是写入了历史性成就和历史性变革。以习近平同志为核心的党中央更加注重发挥法治的重要作用，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，推动“民主法治建设迈出重大步伐”，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强，中国特色社会主义法律体系日趋完善，法治国家、法治政府、法治社会建设稳步推进。法治的引领和规范，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

二是写入了面临的困难和挑战。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在等。解决这些问题，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。十九大坚持从当前中国实际出发，作出“全面依法治国任务依然繁重”的重要判断，这与党的十八届四中全会精神一脉相承又与时俱进，明确了未来一个时期法治建设的艰巨任务和总攻方向。

三是写入了人民对美好生活的需求。当前，中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。发展不平衡不充分的问题，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。更好地解决我国社会出现的各种问题，更好地满足人民日益增长的美好生活需要，迫切需要强化法治的权威地位，发挥好法治的经济发展助推器、社会运行调节器作用。

四是写入了习近平新时代中国特色社会主义思想。党的十九大提出的习近平新时代中国特色社会主义思想，以“八个明确”、“十四条”基本方略，从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义，怎样坚持和发展中国特色社会主义这一重大时代课题。“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”这个全面推进依法治国总目标，是对党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国总目标的重申，“既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手”，书写出中国法治史的新篇章，开启了中国特色社会主义的新征程。

五是写入了新时代的战略安排。党的十九大确定了“两个阶段”的新时代中国特色社会主义发展的战略安排：第一个阶段是从二○二○年到二○三五年，基本实现社会主义现代化，法治国家、法治政府、法治社会必须基本建成；第二个阶段是从二○三五年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，国家治理体系和治理能力将实现现代化。全面依法治国是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。法治兴则国家兴，法治强则国家强。决胜全面建成小康社会伟大事业，全面深化改革与全面依法治国是“鸟之两翼”“车之双轮”，没有法治的现代化，就没有国家的现代化。

六是写入了新时代的重大部署。党的十九大作出“深化依法治国实践”的重大部署，强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”全面依法治国是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦努力，需要立足长远、顶层设计、统筹规划。为此，党中央作出重大决定：成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。同时，从我国法治工作基本格局出发，报告针对维护宪法权威、立法、执法、司法、守法提出了一系列符合法治规律、体现时代特征、具有中国特色的新要求新举措。

七是写入了党的执政本领。十九大报告提出，全党要“全面增强执政本领”，其中，坚持法治思维是增强政治领导本领的重要方面，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系是增强依法执政本领的重要内容，凸显出法治在增强执政本领中的重要地位。依法执政是依法治国的关键，各级党组织必须转变领导方式、执政方式，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。各级党员领导干部也要牢固树立法治意识，在担当法治责任上、在践行法治精神上、在提升法治能力上发挥“关键少数”作用，自觉运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情，把党的优势、社会主义制度的优势转化为管理国家的效能。

二、坚持党对法治政府建设的领导

把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。坚持党的领导是法治政府建设的核心和根本。

（一）法治政府建设必须旗帜鲜明地坚持党的领导。习近平总书记指出，“全面依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义法治理论。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，是全面推进依法治国的题中应有之义。推进法治政府建设，必须旗帜鲜明地坚持党的领导。

（二）各级党委要加强对法治政府建设的领导。围绕加强和改进党对全面依法治国的领导，十八届四中全会提出“三统一”“四善于”要求并作出了重要部署。党政主要负责人是推进法治建设第一责任人，要切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者职责，贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署。各级党委要充分发挥推进法治建设领导核心作用，对法治政府建设中的重要工作及时部署、重大问题及时过问、重点环节及时协调、重要任务及时督办，切实把党的领导贯彻落实到法治政府建设的全过程和各方面。对推进法治政府建设不力或者造成严重社会后果的，应依据《中国共产党问责条例》等党内法规和国家法律法规严肃问责。

（三）各级政府要在党的领导下推进法治政府建设。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全省各级政府要增强“四个意识”和推进法治政府建设的紧迫感、责任感，坚持在党的领导下、在法治的轨道上开展工作，积极建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。各级政府在推进法治政府建设中遇到的重大问题、即将作出的重大行政决策，要及时主动向同级党委报告，对党委提出的意见建议，要研究制定落实方案并向党委报告。

三、用十九大精神指导湖北法治政府建设实践

当前，全面推进依法治国进入关键时期，我们要以党的十九大精神为指引，按照省第十一次党代会的决策部署，奋力推进湖北法治政府建设。

一是要落实《纲要》《实施方案》这个行动统领。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），是建设法治政府的行动纲领。《湖北省法治政府建设实施方案（2016-2020年）》（以下简称《实施方案》），确定了108个具体项目，清晰绘制了我省法治政府建设的路径和蓝图。全省各级党委和政府要严格贯彻《纲要》《实施方案》的要求，加强组织领导，细化目标任务，压实主体责任，强化督导检查，确保全省各级政府如期基本建成法治政府，力争我省法治政府建设走在全国前列。

二是要把握依法决策这个首要环节。决策是行政权力运行的起点，依法决策是依法行政的首要环节。一是健全完善重大决策合法性审查机制和稳定风险评估机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。二是切实把法律顾问制度用活用好，充分发挥政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的重要作用。三是严格实行重大行政决策终身责任追究制度。按照谁主管谁监管，谁决策谁负责原则，切实做到明规矩于前，寓严管于中，施重惩于后。

三是要依靠制度建设这个根本保障。良法是善治之前提。必须推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。科学编制和组织实施省政府五年立法规划和年度立法工作计划，着力提高政府立法质量，高度重视涉及“放管服”改革和生态环境保护的法规、规章和规范性文件清理，积极拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式，推进立法与省委重大决策相衔接、与改革发展稳定大局相衔接、与增进民生福祉相衔接，努力让立法项目和规范性文件草案立得住、行得通、务实管用。

四是要抓住行政执法这个重中之重。“全面依法治国的重点应该是保证法律严格实施。”行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。一是深化行政执法体制改革，继续开展综合执法试点，切实解决多头执法、多层执法、交叉执法等问题。二是要健全执法制度，完善执法程序，促进严格规范公正文明执法。三是加强行政执法监督，认真开展行政执法突出问题专项治理，严肃查处行政执法中的不严格、不规范、不公正、不廉洁、不文明等问题。

五是要掌握规制公权这个关键核心。强化行政权力的制约和监督，筑牢法治“篱笆”、遏制权力“越线”。一是要按照深化“放管服”改革的要求，继续深化行政审批制度改革，大力推进权力清单、责任清单、负面清单制度，认真开展制度廉洁性评估工作，把权力关进制度的笼子。二是要加强层级监督、专门监督，积极整合行政复议资源，充分发挥行政复议及应诉的救济纠错功能，健全行政复议、行政诉讼有机衔接的行政纠纷解决机制，倒逼行政机关依法行政。三是要强化规范性文件监督管理，严格落实《湖北省行政规范性文件管理办法》，强化规范性文件合法性审查这个“刚性制度”，做到有件必备、有备必审、有错必纠。

湖北省政府法制办2018-11-14

推进依法治国　建设法治国家

在日前举行的中国社会科学院“与改革开放同行”系列智库论坛上，中国社会科学院学部委员、法学研究所原所长李林发表了题为“加快建设社会主义现代化法治强国”的主题演讲。

李林表示，1978年召开的党的十一届三中全会，引领改革开放新时期中国特色社会主义法治道路的形成。近年来，中国特色社会主义进入新时代，在法治实践和法治理论两大方面与时俱进地深化和拓展了中国特色社会主义法治道路。

1978年翻开中国法治道路新篇章

李林首先谈到，1978年召开的党的十一届三中全会，标志着中华民族伟大复兴进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。

新时期形成中国特色社会主义法治道路，首要的任务就是邓小平所说的“要通过改革，处理好法治和人治的关系”。习近平总书记《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》中也阐述到，“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”

他说，在新时期领导人民探索和开辟中国特色社会主义道路的伟大实践中，我们党总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，特别是汲取“文化大革命”的惨痛教训，明确了一定要靠法制治理国家的原则。邓小平指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，强调制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，要靠法制。这些重大决策和重要法治思想，引领改革开放新时期中国特色社会主义法治道路的形成，推动中国法治建设进入了一个新的发展阶段。

20世纪90年代中国特色社会主义法治道路初步形成

李林说，20世纪90年代，我国开始全面推进社会主义市场经济建设，由此进一步强化了中国特色社会主义法治的经济基础，同时也对法治的制度完善和理论发展提出了更高的要求，对在“法治经济”基础上形成中国特色社会主义法治道路产生了巨大的推动力。

1997年党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障，在党的最高政治文件上实现了从“社会主义法制”向“社会主义法治”的转变。

1999年全国人大通过宪法修正案，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着中国特色社会主义法治道路初步形成。

新世纪前十年中国特色社会主义法律体系形成

进入21世纪，2002年党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，并将社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的重要目标。

2007年党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出全面部署，推进了沿着中国特色社会主义法治道路实行依法治国的伟大实践。

李林认为，在改革开放新时期，我们党领导人民积极探索和形成中国特色社会主义法治道路，取得了中国特色社会主义法律体系已经形成、法治政府建设稳步推进、司法体制不断完善、全社会法治观念明显增强等历史性成就。

新时代中国特色社会主义法治道路的拓展

李林指出，近年来，中国特色社会主义进入新时代，中国开启了新时代拓展中国特色社会主义法治道路的新征程。

2012年，党的十八大围绕“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的战略目标，确认法治是治国理政的基本方式，强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；明确提出要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；重申“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

2014年，十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，按下了全面依法治国的“快进键”。执政的共产党专门作出依法治国的政治决定，这在世界共运史上、在中共党史上、在人民共和国国史上是史无前例的，在中国法治史上具有重大的里程碑意义。

2017年，党的十九大作出中国特色社会主义现代化建设进入新时代的重大战略判断，进一步确立了推进全面依法治国、建设法治中国新的历史方位，指明了推进全面依法治国的战略发展方向，开启了新时代拓展中国特色社会主义法治道路的新征程。

全面依法治国提到战略新高度

这里，李林认为，党的十九大从历史与逻辑两大维度，把建设社会主义法治国家提到了新的战略高度：

一是历史维度。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要组成部分，未来要坚定不移推进全面依法治国，加快建设社会主义法治国家，到2035年达成“人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”的战略目标。

二是逻辑维度。建设社会主义现代化强国，必须坚持全面依法治国，加快建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，发展中国特色社会主义法治理论，从全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等八个方面，深化新时代的依法治国实践。

新时代法治建设迈出重大步伐

李林谈到近年来中国特色社会主义法治建设迈出重大步伐。他说，党的十八大以来，全面依法治国在各领域各环节深入推进，依法治国基本方略在各领域、各地方得到全面落实，中国特色社会主义法律体系不断完善发展，法治政府建设成绩突出，司法权威和司法公信力不断提高，人权法治保障不断加强，全社会法治观念得到普遍提高，开辟了全面依法治国理论和实践的新境界，中国特色社会主义法治建设迈出重大步伐，取得了显著成就。

在依规治党方面，我们党着眼于全面从严治党的战略布局，先后对制度建党、制度治党、依规治党等重大事项作出部署。

在科学立法方面，强调全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用。党的十八大以来，共制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2926部、规章3162部，同时通过“一揽子”方式，先后修订法律57部、行政法规130部，启动了民法典编纂，颁布了民法总则，中国特色社会主义法律体系日益完备。

在建设法治政府方面，党的十八大把基本建成法治政府确定为到2020年全面建成小康社会的重要目标；十八届四中全会把深入推进依法行政、加快建设法治政府确定为全面推进依法治国的重大任务，要求各级政府建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

在司法体制改革方面，紧紧围绕维护社会公平正义，抓紧落实有关改革举措，取得了重要进展，改革主体框架基本确立。司法质量、效率和公信力大幅提升，人民群众对司法领域公平正义的获得感明显增强。经过几年努力，新一轮司法体制改革的“四梁八柱”已经基本形成，一些重要改革已经完成。但由于司法改革在国家法治建设中“牵一发而动全身”，司法体制改革仍需深入推进，尤其是深入推进综合配套改革。

我们也应当看到，推进全面依法治国的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战，主要表现在“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”等方面。

以新理念新思想新战略引领法治强国建设新征程

2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中指出：全面依法治国具有基础性、保障性作用，在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

李林说，讲话提出了“十个坚持”：坚持加强党对依法治国的领导，坚持人民主体地位，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持建设中国特色社会主义法治体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依宪治国、依宪执政，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持处理好全面依法治国的辩证关系，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。

“十个坚持”是习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略的最新总结、最新表述和最新概括，是建设社会主义现代化法治强国的根本遵循。

记者　金辉

经济参考报2018-11-14

由行政自由裁量权看行政合法性与合理性——读《美国行政法的重构》

内容摘要：实质主义法治要求行政权力不仅符合形式上的实在法要求，即行政合法性，还要求行政权力合乎目的，即行政合理性。这就关涉到行政自由裁量权的控制问题，更详细地说，是如何运用具有控制功能的规则和程序，使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化的问题。沈岿博士翻译的《美国行政法的重构》是美国纽约大学法学院教授理查德•B•斯图尔特的力作，他描述和分析了进入“行政国”时期以来，美国行政法本身发生的深刻变迁——从传统的严格限制行政权力的模式转变到一种提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平代表的模式。从而在很大程度上揭示了美国行政法和行政法学发展的“动力机制”，对于我们寻找中国的行政法理论和公共行政实践之间的连接点，具有重要的启发意义。

关键词：利益代表模式 行政自由裁量权 合法性 合理性

一、写在前面

为行政法提供一个坚实的理论基础，以引导行政法学研究，这是过去十多年行政法学者所致力的一项学术任务。行政法是什么？应当以什么样的范式对行政法进行认知？这些高度抽象的问题关乎行政法学科以及行政法法律实践的方向。学者们一度提出种种观念来作为行政法的理论基础，如“公共权力论”，“服务论”，“管理论”，“控权论”，“平衡论”，等等。“平衡论”最终成为主流的理论范式，但其概念框架不无问题：国家权力－公民权利的简单二元规范模式源自古典自由主义宪政理论，而正如我们所知道，古典自由主义范式，在西方福利国家的宪政理论中早已经过时；更可以质疑，这种理论范式在高度复杂的中国语境中是否能找到其所指。出于对法律发展和法学研究的社会背景的反思，许多学者已经将目光从形而上的理论建构转移到了对中国公共行政本身的发展问题的关注；另一方面，近年来的宪政研究将我们引向对最初关心的问题的深入反思：存在所谓独立的“行政法基础理论”问题吗？难道，行政法的研究不是以宪政理论和自由主义政治哲学作为基础的吗？但是，宪政理论和自由主义政治哲学的形态是多元而非单一的，我们还能够以一种“应急”的姿态，不以中国本身的公共行政发展状况为根据，引进一种现成的宪政理论来充任“理论基础”吗？

更审慎的态度或许是，我们需要两条腿走路：一方面深入研究宪政理论和自由主义政治哲学的各种形态，另一方面关注和跟进中国公共行政的实践，在二者之间寻找恰当的连接，以此作为公法理论的基点。沈岿博士翻译的《美国行政法的重构》是美国纽约大学法学院教授理查德•B•斯图尔特的力作，发表在1975年6月《哈佛法律评论》第8卷上，虽距今已近30年，但由于对美国行政法变迁历程构造了极为敏锐而深邃的解读，特别对20世纪中后期开始之行政法新发展提出“利益代表模式”之说，所以，直至现在，此文仍然在英美公法、行政法或政治学术文献中享有极高的引证率。而且，在英美的法律或政治院系的相关课程，其通常被列为学生必读之参考文献。

二、美国行政法的历史背景简述

在介绍正文之前，我们不妨先大致看看美国行政法的理论发展过程。我想在对美国行政法的理论历程有了一个大概的了解之后，才能更好地理解此文的论述。

1887年，美国建立了州际商业委员会，被认为是现代行政机构的原型，进入20世纪后，许多类似的机构建立起来了。行政法律制度必须处理这些机构所面临的问题。这些机构本身又得执行20世纪国家赋予它们的多种多样的职能。到了20世纪中期，以为著名法官宣称：“行政法在20世纪得到了引人注目的发展。政府行政机构的统治反映在法律之中。”

然而，在20世纪早期的大部分时间里，美国法对行政法律制度往往视而不见，律师和法官们深受戴雪的影响，认为行政法是完全违背英美法原则的。因此，美国是在英国和其他从英国文明的源泉中吸取营养的国家，行政法律制度及其赖以建立的原则，实际上并不为人们所知。直到20世纪中期，行政法在法律上才获得了自己独立的地位。在此以前，美国行政法基本上是混乱的、盲目发展的。在经济大萧条之后，行政法才以不可抗拒的势头向前发展，新政措施是通过行政机构的中介作用才得以贯彻执行。于是，通过法律对这些管理机构本身进行调整，就成为一项十分急迫的任务了。行政法必须明确规定或确定这些行政机关对公民行使权力的界限范围，明确公民对之提出申诉的权利。新发展起来的行政法律制度面临的首要任务是使行政机构的代理权合法化。在新政期间及新政以后更是如此。只要法律没有包含限制的标准，法院必须宣布委托权力的法律无效。司法态度的变化反映了行政领域对经济事务立法者的尊重。这是美国公法在20世纪中期的特点。坚持对经济领域，甚至对原来不在政府管辖范围内的事务进行立法干预的法官，也会采取更宽容的态度对待现在同一领域中的行政授权。司法态度的变化鼓励了国会和州的立法机关将更多的代理权授予行政管理机关。于是，行政授权形成为制度，而非例外了。美国政府手中的试金石，已经变成公共利益的标准。

法院创立行政法律制度进展顺利的一个重要原因，就是他们尊重行政专家。对于授予行政官吏的权力，法院基本上不予限制，且对行政权力的行使不予干预。行政法制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限司法权的历史。对行政决策的司法复审范围相应受到限制。但是，20世纪中期的平衡记录，并不总是偏向着行政当局的。1946年制定的“联邦行政程序法”明显地有利于司法机关。它的制定，表明国会要求对行政扩张进程进行限制。最高法院很快就指出，该法的纠偏意图应解释为具有完全的效力。司法机关对行政权力扩张的倾向表示出忧虑。法官们认为不能把所有的工作都留给工作熟练的行政专家。司法机关也将履行一部分极其重要的职能。最高法院发表了具有重大意义的声明：“法院不亚于行政机构，法院也是国家机构，两者都是实现公共目的的工具。”

20世纪下半叶，美国法更加注重平等概念。随着厄尔•沃伦就任最高法院首席大法官，大力贯彻平等权利的获得开始了。1964年，最高法院的判决确认平等保护条款为议员名额分配确立了“一人一票”原则，根据这一原则，宪法要求赋予所有公平实质上的平等代表权。与此同时，人们对于是否能通过“法律平等”解决平等问题产生了某种疑问。法律平等只可能存在于这样一种情况下，即社会每一成员在事实上而非仅仅在形式上拥有使用其天赋的平等机会。由于每人社会环境不同，一部分人缺乏能力或能力受到阻碍，而同时他人的能力却高出一筹或得天独厚，权利平等就成为漂亮的然而是浮夸的词。对于在这种不平等下生活的社会成员提供“补偿”，是一种社会责任。社会和法律正向人们提出这种要求。法律应当力求确认和支持这种要求。

法律秩序的任务是，调和在任何社会中迫切要求认可的权益，并且决定其中哪些应被确认为通过法律加以推行的权利。在20世纪的社会中，美国人民开始用积极地考虑政府的作用。另一方面，美国抛弃了对司法权范围的传统限制。法院在越来越多的领域发挥着一种积极的政治作用。在公众的意识中，法律和政策的界线变得日益模糊。

政府行政的方式可能一如既往，然而，作为时代标志的行政权力集中化并没有受到什么影响。行政权利等持续增强是当时法律的一个显著特点。但是行政机构在为公共利益服务方面不断遭受失败。当行政程序使人们不再抱有期望的时候，以1935年社会保障法为开端的在社会立法领域中不断加强行政权力的倾向，在50年代后进一步得到发展。扩展的社会服务领域完全超出了传统管理的范围。

三、论文简介

现在就让我们走进斯图尔特教授的视野吧。

我们阅读《美国行政法的重构》一文，当以发端于1960年代末的三个相互关联之发展为背景。其一，美国保护消费者利益运动发起人拉尔夫•纳德批评管制机关失于维护公众的利益，并且被受管制企业“俘虏”或支配，这一批评得到普遍认同；其二，为环境、消费者、民权、劳工等提供法律主张的新的团体大量涌现，由此促生了公共利益法律（public interest law）的兴起；其三，国会制定了一批新的涉及环境、卫生、安全、民权等社会管制计划，成为所谓的“权利革命”之一部分。作为回应，行政机关的管理从逐案的裁决模式，更多地转向立法性的规章制定模式，以实施新的、广泛的管制计划。当然，规章制定在此之前早已是行政机关实施管制的一种方式，不过，对应于管制计划的数量与范围，其先前的运用远未如此普及。

（一）传统模式和行政自由裁量权问题。

美国行政法的传统模式脱胎于20世纪60年代的法院判决和立法机关之立法，其一直力图协调政府权力和私人自主权之间相互冲突的主张，所采用的方式是禁止政府对私人自由或财产的侵犯，除非该侵犯得到立法指令的授权。在1880年倒1960年的这一期间内，一整套前后连贯的原则应运而生，被人们广泛接受并称之为行政法的传统模式。其基本组成要素如下：（1）行政机关决定的给予私人的制裁，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制行政行为的规则。（2）行政机关所依循的决定程序必须有助于确保行政机关遵从上述要求（1）。（3）行政机关的决定程序必须使司法审查的进行更为便利，从而确保行政机关遵从上述要求（1）和要求（2）。（4）为确保行政机关遵从上述要求（1）和要求（2），司法审查必须是可以获得的。可见，行政法的传统模式将行政机关设想为一个纯粹的传送带（transmission belt），职责是在特定案件中执行立法指令。行政机关纯粹成为由国家设立的、将立法机关所表达的国家意志付诸实施的行政事务委员会。不受选民控制的行政官员对私人自由的侵入，由该模式予以了合法化，所采用的方式是确保此类侵入受命于一个合法的权力来源——立法机关。

然而，含糊的、概括的或模棱两可的制定法引发了自由裁量权，并且威胁到以行政法“传送带理论”为依据的行政行为的合法性。自由裁量权有两个来源，其一，立法机关可能授权某个行政机关在特定领域内承担完全责任，并且明确指出，在这个领域内，行政机关的选择完全是自由的。其二，立法机关可能发布旨在控制行政机关的选择的指令，但是，由于这些指令的概括性、模棱两可性或含糊性，它们并没有明确限定针对具体情形应作出什么选择。只要制定法未有效地指示行政行为，个人自主权就极易收到行政官员任意施加的制裁的影响，重大的社会和经济政策问题就由并非正式向选民负责的官员来决定，而传统模式的制约功能和使行政合法化的功能都要受到损害。然而，这里行政机关的联邦立法经常性地而不是例外地表现出明显的宽泛和不具体，传统模式旨在消除的那些情形也因此产生了。只要行政权力被维系在相对狭小的范围内，而且不严重侵犯既得的私人利益，那么，行政自由裁量权问题就可以通过运用一些似是而非的标签而得到掩盖，如“准司法”或者“准立法”。“准”字成了一块我们用以遮盖困惑的平滑遮盖物。但是，罗斯福新政时期的国会以最具概括性的立法指令把权力一揽子授予大量新成立的行政机关之后，上述标签再也无法将广泛而又新颖的行政自由裁量权掩匿在身后了。由国会授予新建行政机关宽泛的自由裁量权，可以使行政机关顺利地履行其计划和管理职能，恢复他们所负责的各个经济领域的繁荣。由此还引发了一种观念，即行政官员不是政治型的二十专家型的，并且公共行政有着客观的基础。甚至认为国会预先制定周详的指令是不明智的，要求行政官员遵循严格僵硬的司法式程序会导致难以忍受的低效率。

然而，许多法律家并没有因此而被说服，他们认为授予行政官员广泛的自由裁量权违背了分权原则和传统模式意欲实现的形式正义。在理论上，通过严格适用禁止授予立法权原理、要求立法机关的指令更为具体明确，传统模式也可以有效地用来限制行政机关自由行使被授予的宽泛权力。然而，由于具体实施该原理所存在的困难，也由于法院不断地宣布大量的宽泛立法指令无效所导致的制度性危险，传统模式被证明是不可行的。事实上，传统模式意欲维护的私人自主权与广泛授予行政机关自由裁量权所欲促进的经济效率是相悖的，而一个不能提高经济效率的制度注定是失败的。于是，法院在一定程度上基于对《联邦行政程序法》及其历史的回应，转向了一系列替代该原理的技术来控制行政自由裁量权的行使。首先，法院对支持行政机关事实认定的证据之实质证明力采取了更为彻底的详细审查，而且坚持程序保障具有更为广泛的适用范围。其次，要求行政机关在作出决定的过程中应在详尽说明理由的基础上保持前后一致。再者，法院开始要求立法目的的明确表述，以此作为当个人的基本自由遭遇危险时的一种限制行政机关选择范围的方式。这些不同的技术实在《联邦行政程序法》制定以后的二十年里成熟起来的，它们适宜于有选择的运用，并且可以被用来调控行政权力而又避免侵入某个制定法所隐含的授权之主干部分。通过，熟练地、机动地运用这些控制技术，行政官员和法官之间原先并不稳定的休战状态演变成为卓有成效的协调局面。

但是，某些行政权力非法行使和滥用而传统模式又很少适用其中的领域，在那里，最直接受到威胁的私人利益并没有享受传统模式的保护。在这些领域里，有些利益与政府之间的关系是一种持续的、获利的关系（如领受福利救济金和获得政府合同的投标资格），它们在过去并不被认为属于法律所保障的自由或财产的范围；有些利益则体现于避免受行政机关（如监狱和学校官员）的制裁方面，而迄今为止这些机关被授予相当程度的司法审查和豁免权。这些利益代表了私人自主权的重要方面，它们至少应该像传统的自由和财产利益那样收到保护，以对抗未经授权的政府官员的权力。传统模式曾有的卓有成效的协调已经趋于失灵，而解决方案就是将其拓展，以维护这些属于其他类型的私人利益。

传统模式一个简单的假设是：行政机关在促进一般民众的纯粹的、非政治性的、长期的经济利益方面的热情，将由行政官员的专业化予以保障，或者由某些政治机制予以保障，通过这些政治机制，行政部门将从外部民主议员的潮流中恢复其活力。但行政机关在执行立法命令以及维护行政管理机制在创设之初所欲服务的集体利益方面是失败的，而传统模式并没有关注这类失败的可能发生，其目标在于抑制行政权力以保障私人利益。可是事实上，行政机关被认为为了受管制企业和受保护企业的私人利益而暗中破坏了公共利益。所以，人们对行政机关保护“公共利益”的能力提出疑问，而且还要怀疑是否存在一种清晰可辨的“国民福利”可以在真正意义上知道行政决定的作出。一方面，福利国家管制经济的复杂性已经得到昭示，另一方面，福利经济学和多元主义政治分析所具有的腐蚀性诱惑也已经得到暴露。行政自由裁量权的行使无法避免地被认为在本质上是一个立法过程：对受行政政策影响的各种私人利益之间相互冲突的主张进行调节的过程。这种观点为很多政治家、法官、立法者、实际工作人员和法律评论家所共有。

一旦行政机关的职能被设想为根据相互冲突的私人利益在特定事实情形中的状况以及相关制定法所体现的政策，来调整这些私人利益，那么，行政行为既不可能由传统模式的“传送带”理论予以合法化，也不可能由罗斯福新政时期的“专家知识”模式予以合法化。“传送带”失灵是在于宽泛的立法指令很少能够直接处理具体的情形。而要适用这样的立法指令，要求行政机关在某个特定事实中，对会受到影响的特定利益重新衡量和协调隐藏在立法指令背后的模糊不清的或彼此冲突的政策。这样的政策平衡的过程就其内在本性而言就是自由裁量的过程。同样，二战以来相对稳定的经济增长使得人们的注意力集中于复杂的分配问题，即繁荣的经济成果如何被分享，这样的问题显然不能转化为可以安全地交由专家们去处理的技术问题。自由裁量权问题再度兴起。在执行宽泛的立法指令时，行政机关被认为不公正的偏向有组织的利益，尤其是那些受管制的或受保护的商业企业利益以及其他有组织集团的利益，而损害分散的、相对而言未经组织的利益。

行政机关在根据宽泛的立法指令行使自由裁量权以平等地、有效地履行其职责方面已经归于失败，而传统模式对于解决这个问题所提供的帮助是不足的。传统模式在本质上是一种制约政府的消极机制，并未触及积极行政的以免，而政府积极行政一面必须有个人和利益的代表参与，必须为他们的利益而制定政府政策。由此可见，传统模式所提供的保护通常只是适用于行政机关对受管制企业进行制裁的正式程序。而很多不受行政机关制裁的利益主体，一般无权请求传统模式所提供的保障。传统模式对经由非正式程序作出的政策性决定也对不适用。

（二）解决行政自由裁量权问题的可替代方案。

面对传统模式的失利，人们提出一系列可替代的方案，包括：放松管制和撤销管制机关；贯彻实施禁止授予立法权原理；要求行政机关通过制定标准而使其自由裁量权的行使具体化；采用资源配置效率作为衡量行政决定的一个实体标准。所有四个可替代方案都给出某种承诺，保证减少行政机关在进行政策选择方面行使自由裁量权时公认的缺点。但是没有一个是几近完美的方案，而且它们在很大程度上是相互矛盾的。

撤销管制机关把管制机关的职能转由私性质的市场经济承担（可能辅之以法院实施的法律责任规则），是一个简单明了的解决方案。它建基于资源配置效率之上，就特定行政管理体制而言，如在交通运输领域减少对市场准入和价格的控制，具有确切无疑的价值。但取缔行政管制机关并非普遍有效。即便是放松管制的拥护者，也支持某种最低限度的管制以确保一个富有竞争的市场结构，并且承认对诸如大坝、公路和国防等公共产品提供政府管制性规则的必要性。另外，还需要一个官方机制以增加政府税收并根据政治需求重新分配收入。然而，即便是履行如此最低限度的政府职能，也需要一个相当规模的、拥有可观的自由裁量权的行政官僚制度。放松管制在实践中只会导致政策的自由裁量权力的一次转移，从行政机关那里转向大型的、高度组织化的私人利益团体。在一个以经济和社会权力高度集中为特征的现实世界中，由私人自行安排秩序的制度只会反映组织化利益和未组织化利益之间的极端不对称，为了平衡这样的不对称，一项行政干预措施是必要的。

禁止授予立法权原理脱胎于政府的基础在于合意的社会契约观念。只有借助精确的立法指令，才能确保负责的行政决定。如果立法机关能够详尽说明行政官员应当遵循的政策，传统模式的运作就可以削减行政自由裁量权的实际行使范围。但是，禁止授予立法权原理的大规模实行显然是不明智的。根据当前的条件，立法机关对其政策予以详尽规定，在许多情形下都既不切实可行又不值得进取。而且，法官也缺少对政策中可行和值得进取的问题的区分能力。在政府的许多管理活动中，就管理事项的性质而言，要详细规定行政机关必须采取的做法是不可能的。此外，如果立法机关要详尽规定政策，就必需对专门而复杂的问题进行连续不断的、深入细致的调查、决定和修正。而国会在大多数情况下不愿意或不能集中资源去进行这样的任务。环境的因素往往比较有力地促使立法机关给予行政机关以宽泛的立法权。即使在立法机关规定了表面上精确的标准的场合，把这样的标准转化为运作现实也需要大量的自由裁量，因而，这些标准限制行政选择的实际效应可能存在极大的局限。

第三种方案就是：一方面承认行政机关拥有大量自由裁量权，另一方面要求自由裁量权的行使必须遵循一致适用的普遍规则。这是对形式正义的回应：只有实现已经知晓的规则、不偏不倚地适用，政府才被允许干预重大的私人利益。但是，这种方案所面临的问题是：政治情势可能过于交错复杂或者变幻莫测，以至于无法形成稳定的政策。而且制定意义明确的规则需要耗费行政机关大量资源，而这些自愿在其他方面可能会得到更好的利用。所以，行政机关是否愿意制定规则，或者其制定规则会具体细致到什么程度就难以把握了。因此，尽管形式正义具有其自身内在的价值，但仅其本身并非解决行政自由裁量权问题的恰当方案。

有人还提出，行政管理的目标是使经济领域的产品和服务的产出最大化。但是，若干理由表明，要求行政官员努力实现配置效率的最大化，并不能为解决行政自由裁量权问题提供一个完美的方案，配置效率原则在理论和实践中都存在这缺陷。

（三）有关利益代表模式。

随着“传送带”模式和“专家知识”模式的解体，把行政机关看成仅仅是立法指令的执行者的行政法理论不再令人信服。由于国会（或者任何规则制定者）没有能力给出精确的指令或设定毫无疑义的目标，以便行政机关将来对具体情形作出有效决定，所以，行政机关高度自由裁量权的产生是不可避免的。面对看上去难以处置的行政自由裁量权问题，法院已经改变了司法审查的关注点（通过扩展和变革传统的程序机制），法官们正在努力使行政接近一种新的合法化模式，即多元主义的合法化理论。该理论假设，可确定的公共利益并不存在，社会中只存在不同个人和团体的独特利益；立法过程体现出来的仅仅是彼此冲突之利益相互撞击而形成的妥协；司法审查的主要目的因而不再是防止行政机关对私人自治领域的未经授权的侵入，而是确保所有受影响利益在行政机关行使其被授予的立法权力过程中得到公平的代表。

实践中，这种多元主义的合法化理论的有效性，从一开始就受到很多挑战：行政机关偏向于受管制团体和受保护团体，行政机关普遍地对未经组织的利益缺乏回应。受行政决定影响的所有人都应当有更为适当的代表，这一公认的需求与传统模式明显扩展其对新型利益的保护恰巧吻合。行政部门对福利、收入、教育以及个人所享有的其他受益机会，承担起越来越多的权力。为了控制这一增长的政府权力，行政法的传统模式也已得到发展。法官们努力变革行政法的传统模式，以便提供一个有效的实用方式来制约行政机关的偏向。法院在一系列原理和技术上寻求突破，具体表现为：推定行政行为都可以接受司法审查；扩大有权获得正当程序条款保护的利益范围；扩大参与行政决定正式程序的利益范围；扩大有权获得司法审查的利益范围。

虽然这一扩展过程是在传统模式的基础上进行的，但是经此改造，传统模式已经转变成解决行政过程中利益代表不平衡问题的可能方案。其中，起诉资格的放宽和行政过程参与权利的拓展，明显地指向一种利益代表模式。

传统上，有权获得宪法保障以对抗政府干预的利益，只是那些可以获得普通法保障以对抗私人侵犯的利益，而受益于政府的关系仅仅是“特权”或者“恩赐”，而不是法律所保障的权利。但是随着政府职能的不断扩张，政府可以对个人生活任意行使潜在的专横权力。正当程序原则禁止行政机关未经事前的裁决式听证就中止制定法赋予的权益，如社会福利救济。这样的保障还延伸到其他重要的受益于政府的关系。理论上正当程序要求必须给予大量各种各样的利害关系人机会，以使他们能够参加影响其利益的这才制定和执行的正式行政程序。这在实践中是不可能的，所以逻辑上可以得出这样一个结论：宪法要求构建一种行政过程的利益代表制度。

通过扩展有资格对行政行为提起司法审查的利益主体范围，传统模式想利益代表模式的转型在很大程度上已经得到实现。传统模式下，联邦法院采用的起诉资格标准是，原告所主张的利益构成一种可以得到普通法保护的“法律权利”。起诉资格扩展的一种方式是拓宽法律权利观念，使其既包括普通法所保护的利益也包括制定法所保护的利益。这一扩展（伴随着侵权救济的扩展）有时是立法机关明确规定的。起诉资格扩展至越来越多的利害关系人，是法院对行政机关没有公正代表这些利益而作出的回应，也是法院进行司法审查以矫正行政机关失职的需要。此外，针对制定法上所保护的利益过于分散的情况下，法院让那些受到的经济损害足以激励其起诉行政行为的人获得司法审查，即便他们的利益并不受制定法或普通法的保护，被代理者所享有的受法律保护的利益是由代理者主张的。在原告寻求司法审查的起诉资格纯粹基于其他利益代理者身份的案件中，法院应该考虑代理者代表他人利益的质量。起诉资格尽管扩展但仍应受到一定限制：首先，起诉资格赋予那些行政官员在作出行政行为时依据制定法有义务予以考虑的利益主体，即法律保护的利益标准。对有权利获得起诉资格的利益主体的其他限制隐含在“事实损害”要件中。“事实损害”标准包括所有实质利益，既包括经济利益也包括审美的、资源保护的和娱乐休闲的利益，甚至是意识形态上的利益。而且，在某些情形中起诉资格已经获得承认，但是“公共诉讼”[3]尚未被完全接受。

起诉资格是寻求司法审查的权利问题，它并不必然意味着参与行政程序的权利随之产生。参与行政程序的权利基本上有两类：参加由他人启动的行政程序的权利；要求行政机关启动行政程序的权利。随着法律保护标准日益淡化，代理原告技术逐渐运用，传统的参与诉讼程序权利与参与行政程序权利的不同配置开始解体。有资格获得司法审查的利益类型越来越与有资格参加行政程序的利益类型趋于一致，参加行政程序权利也应当做相应的扩展。为了保证司法审查富有意义，制定法规定行政程序当事人身份是获得司法审查的前提，即便在参与行政程序并非司法审查的前提条件的场合，法院也已经要求把参加行政程序权利赋予享有起诉资格的人，因为公正原则要求，在行政程序的结果中拥有这一得到认可的利益的人，必须被允许从一开始就参与行政程序，而且参加行政程序是使其获得司法审查的权利真正有效的必要条件。而在非正式的决定程序中，有组织的利益所拥有的代表优势是最明显的，而传统上非正式过程一般不受司法审查，除非行政机关的疏忽可能导致对行政管理计划手艺人的不适当保护。在“公共利益”诉讼当事人的坚持之下，非正式的政策决定逐渐趋向于通过正式程序作出。

进行司法审查的法院除了把正式参与的权利扩展到更大范围的利害关系人以外，还在行政官员身上课加了一项义务，即适当考虑所有参与行政决策决定程序的利益。只有这样，政策结果才可以反映出这些利益之间适当的妥协。在政府管理领域和私人自治领域混合不清的情况下，行政法必须设计出一种程序，既区别于传统政治控制模式也区别于传统司法控制模式；既可以调和出于利害关系之中的彼此竞争的私人利益，又可以最终使政府权力的强制行使正当化。对所有利害关系人予以适当考虑的观念就是有关这种程序的一个理想。司法的资源和机制是否能够实现这一理想，是接下来要考虑的问题。

作者：孙菲菲

中国法学网2018-11-13

宁波市法制办推进行政合同审查标准化专业化科学化

近年来，宁波市法制办充分发挥机构职能，创新工作方式方法，促进行政合同审查工作迈向标准化、专业化、科学化，有效预防和避免了行政合同纠纷。2017年3月，宁波市出台全国首个行政合同审查的地方标准规范——《行政机关合同审查指南》；2018年4月，《法制日报》对宁波市的行政合同管理工作进行了专版报道。主要经验做法如下：

一、编制《指南》，夯实工作标准化基础

为科学编制《行政机关合同审查指南》，宁波市法制办、浙江共业律师事务所和宁波市标准化研究院抽派9名人员组建起草小组。经过前期充分调研和分析、研究、论证，前后召开8次座谈会、征求意见会、专家评审会，2017年2月8日，《行政机关合同审查指南》正式由市质量技术监督局发布，同年3月1日开始实施。

《指南》分8个方面,分别规定了行政机关合同审查有关的术语和定义、规范引用的文件、审查机构与审查方式、审查基本要求、审查具体要求、合同表述审查、审查意见和复审等内容。《指南》明确，适用于我市各级政府、政府部门、政府派出机关和派出机构及法律、法规、规章授权的组织为一方的合同审查，其他事业单位或国有企业可参照执行。

《指南》规定，行政合同的审查一般采用书面方式；审查人员在审查过程中可要求合同承办机构及其人员就有关问题作出说明；送审材料包括但不限于送审函、合同文本、合同附件、合同内容可行性分析及重要条款说明、其他与合同有关的材料；审查时间为审查人员收到送审材料后10个工作日，疑难复杂的，可延长审查时间，最长不超过20个工作日。在具体审查内容方面，《指南》明确了合同名称、合同主体、合同标的、合同数量条款、质量条款、价格与报酬、履行期限、保密条款、知识产权条款、合同解除条款、违约责任、担保条款、承诺条款、特殊条款、合同争议解决办法、合同生效条款等具体内容的审查要求和标准。

二、强化培训，提升工作专业化水平

一是重点组织宁波市39家市级行政执法部门、10个区县（市）政府以及7家开发区管委会法制机构共计120余人，专门举办《指南》培训班。市法制办、浙江共业律师事务所在会上分别对《指南》的主要内容和常见问题作详细讲解。二是编制《指南》主要内容说明。为方便各级行政机关学习、理解、运用《指南》，该市法制办备案审查处专门编制《指南》主要内容说明，对《指南》的主要术语、条文内容一一分析说明，作为《指南》的重要补充。三是指导运用，加强推广。将《指南》及其内容说明编印成册，向180余个行政机关、事业单位、国有企业发放1000余册。同时，组织专人负责对各单位运用《指南》进行审查合同过程中的法律问题进行分析解答。截至2018年4月，共解答行政合同审查实践问题110余个。

三、深入研讨，促进审查工作科学化

为集体研究解决行政合同审查过称中的疑难问题，形成共识，2017年12月20日，该市法制办和市法学会联合举办行政机关合同有关法律问题研讨会，市中级法院、市检察院、市政府部门、各区（县）市法制办、法学会、宁波仲裁委员会、宁波大学及5家律师实务所等共计100余人参加会议。

研讨会邀请浙江工商大学法学院教授围绕行政合同基础理论问题作专题报告。市中级法院、市县两级法制办、宁波仲裁委员会、宁波大学等4名专家学者或一线实务人员分别围绕着行政合同（包括PPP）的性质、解决机制、法律适用、行政合同行为和基础行为的司法审查等主题作汇报交流。参会人员围绕《指南》运用及行政合同审查实务问题进行热烈交流。研讨会后，该市法制办印发“宁波市行政合同研讨会综述”“宁波市行政合同研讨会资料汇编”等，巩固研讨成果，作为《指南》及行政合同审查工作疑难问题的重要理论参考。

浙江省法制服务网2018-11-13

南京:重大行政决策拍板前要先征求民意

南京拟规定：审议草案时公众代表可列席政府会议

重大行政决策“拍板”前需先问问民意。11月15日，南京市政府法制办公室就《南京市重大行政决策公众参与工作规则(试行)》(征求意见稿)公开征集意见。其中拟规定，决策机关审议重大行政决策草案，可以邀请利益相关方、公众代表列席政府会议。市民和社会各界人士即日起至11月24日前可通过南京政府法制网在线提交意见和建议，或邮寄至市政府法制办公室。

现代快报+/ZAKER南京记者 鹿伟

这些重大行政决策信息

应及时公布

本规则所称重大行政决策，是指决策机关依照法定职责，对涉及本市经济社会发展全局、专业性和政策性强、与人民群众切身利益密切相关的重大事项所作出的决定。公民、法人或者其他组织有权依法参与重大行政决策，提出意见和建议。

行政机关应当为公众参与重大行政决策提供必要的条件，采纳合理意见和建议。

哪些信息必须公开?决策机关应当建立公众参与重大行政决策信息公开机制。

除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当及时、全面、准确公开以下重大行政决策信息：

(一)决策事项草案及相关说明;(二)公众参与的途径、方式和起止时间;(三)决策承办单位及其联系方式;(四)涉及公众代表报名的条件及遴选规定;(五)其他应当为公众知悉的事项。

听证会需有2/3以上

听证代表出席

公众如何参与?

决策承办单位应当根据重大行政决策事项的复杂程度、影响范围、社会关注度等因素，采用本规则规定的民意调查、开放式听取意见、专题调研、座谈会、列席会议、举行听证会以及其他公众参与方式中的一种或多种方式，保障公众参与的充分性。

其中，决策承办单位决定召开听证会的，应当在听证会举行30日前向社会发布听证公告。听证公告应当载明听证事项、听证会举行的时间和地点、听证代表名额和产生方法等内容。听证代表确定后，决策承办单位应当在听证会举行15日前公布听证代表名单。

听证会有2/3以上听证代表出席方可举行。出席的听证代表人数达不到规定人数的，决策承办单位应当延期举行听证会。

审议重大决策

可邀公众代表列席

征求意见稿明确，决策机关审议重大行政决策草案，可以邀请利益相关方、公众代表列席政府会议。列席会议的公众代表原则为3至5人，一般从已参与该项决策前期讨论或者发表意见、建议的人员中产生。

政府办公厅(室)应当在政府召开会议前将决策事项草案及相关材料送达应邀列席会议的人员。列席会议人员提出的合理化建议应当写入政府会议纪要。

征求意见稿中还专列一章“公众参与的监督”。其中就提到，公众有权对重大行政决策公众参与情况进行监督，有权提出意见和建议。决策承办单位可以邀请新闻媒体对重大行政决策公众参与的全过程进行采访报道和监督。

违反本规则，应当开展重大行政决策公众参与而未开展，导致决策严重失误、造成恶劣影响的，依照有关规定予以问责。

现代快报2018-11-16

马占元：开创政府法制工作新局面

中国特色社会主义进入新时代，我国的法治建设也站在了新的起点上。作为政府法制工作者，要把思想和行动统一到党的十九大精神上来，做新时代的坚定者、奋进者、搏击者，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，立足岗位，扎实工作，为维护社会和谐稳定、促进社会公平正义作出应有贡献。做好当前和今后一个时期政府法制工作，必须把握和坚持好以下四个方向。

要坚持和完善党对法治政府建设的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。十九大报告提出成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导，是坚持法治强国的一大重要举措。领导小组的成立必将为全面推进依法治国，协调推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，提供强有力的组织基础。

要以满足人民群众对法治要求的增长为出发点和落脚点。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对法治要求的增长，就是人民群众日益增长的重要美好生活需要之一。随着我国经济社会的不断发展，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识、法治意识不断增强，对民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长。今后，建设法治政府要将满足人民群众对法治的需求和促进社会公平正义作为努力方向与检验工作成效的根本标准，为人民对公平正义的需求提供更多的法治服务和产品，让人民群众感受到更多的公平正义。

要在国家统一的立法体系内更好发挥政府立法的促进保障作用。党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法。其中，“依法立法”首次与科学立法、民主立法并列为立法工作原则，是新时期指引立法工作迈向深入的重大亮点。政府立法工作必须更加重视贯彻和体现“依法立法”这一原则，严格按照立法权限和程序开展。要立足“促进发展、保障善治”这一定位，为服务保障创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，服务保障深化供给侧结构性改革、创新型国家建设、脱贫攻坚等重大战略实施提供更多的“良法”。

要如期实现法治政府建设的目标。党的十九大作出了“两步走”的战略安排，吹响了决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的号角。当前，我们正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我们既要决胜全面小康，如期实现第一个百年目标，又要乘势而上，向第二个百年目标进军。法治政府基本建成是全面建成小康社会的重要目标内容之一，没有法治政府的基本建成，就没有小康社会的全面建成。在法治政府建设中，政府法制机构承担着牵头协调作用，被赋予了全面抓好组织协调、督促指导、调查研究、推动落实和检查考核的具体职能，我们一定要以学习贯彻落实党的十九大精神为契机，强化落实意识，坚持问题导向，以钉钉子精神做实做细做好各项工作，将法治政府建设各项任务不折不扣落到实处，如期实现法治政府基本建成的既定目标，如期实现全面建成小康社会的既定任务，为全面建设社会主义现代化强国奠定基础。

甘肃省法制办2018-11-12

马怀德：制定统一行政程序法典的时机和条件已经成熟

观点摘要：

注重时代变化和社会现实需求，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。

国家赔偿制度应当始终坚持救济本位，确立“有利于受害人原则”。

国家赔偿制度的重点在于对国家机关的职务行为所造成的损害给予救济，其主要用意并不是针对侵权国家机关的惩罚与责任追究。

地方党政领导是否具备法治意识，是否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定将成为影响其升迁的重要因素。

信访成为行政纠纷解决的首选渠道，一方面是因为法定救济渠道还不够通畅，另一方面也意味着社会公众在一定程度上还是更偏向于信访等法治化的纠纷解决机制。

制定统一的行政程序法典，能够树立行政人员和社会公众重视程序的观念，集中解决行政程序规则的缺位问题，确保法治的统一。

改革开放至今，我国行政法治建设历经四十年。如今，具有中国特色的行政法学理论体系初步形成，一套较为有效的行政法律制度初步实现了对行政权的规范，依法行政的观念和意识逐渐深入人心。

在改革开放40周年之际，围绕行政法四十年发展沿革、经验与展望，国家赔偿制度的运行状况、法治政府建设、依法行政等问题，界面新闻深度专访了行政法学家、中国政法大学副校长、中国法学会行政法研究会会长马怀德。他曾直接参与《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》等多部法律的起草工作。

马怀德认为，未来的行政法治建设应当及时回应国家治理、社会变迁、新兴科技发展所提出的理论需求，继续完善中国特色行政法学理论体系；应当加强重点领域立法，破解法治政府建设的现实难题，着力推进法律的实施和制度的落实；重点提高各级领导干部的法治意识和法治素养，在全社会形成良好的法治氛围。

全面推进依法治国 行政法体系不断完善

界面新闻：1978年国家实行改革开放，十一届三中全会把加强社会主义民主法制建设作为必须坚持的方针确定下来，重新确立了法制在国家政治生活中的重要地位。在这样的背景下，中国行政法治体系是怎么逐渐得到复苏的？

马怀德：1979年4月，中国社会科学院的刘海年教授等在《人民日报》上发表了《健全与严格执行行政法》一文，该文一般被认为是改革开放后最早发表的行政法论文。随后，西南政法大学的王明三教授，中山大学的夏书章教授、中国法学会的张尚鷟教授等都相继撰写论文，学界的自觉使得行政法的教学研究活动从长久的蛰伏转入复苏。在1980年前后，部分高校开始设置专门的行政法课程。

1983年6月，由时任司法部教育司副司长、法学教材编辑部总编辑王珉灿担任主编，张尚鷟担任副主编的《行政法概要》出版。该书作为新中国第一部行政法学统编教材，对行政法学的发展起到了重要的作用。

在这个时期，行政诉讼制度也在我国成文法中通过民事立法和个别领域的单行立法得到确立。1980年和1981年通过的《中外合资经营企业法所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》三部法律均确认了企业和个人针对税收争议有提起行政诉讼的权利。1989年《行政诉讼法》颁布前夕，我国已有130多部法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。各级人民法院陆续建立了1400余个行政审判庭。行政诉讼制度的雏形初步形成。当然，行政法治取得的上述进步，与“八二宪法”所开创的宪制环境有着重要关联。

界面新闻：1986年10月，行政立法研究组成立。如何看待它的当时和当下意义？

马怀德：1986年到1996年这十年，被称为行政立法为主的快速发展阶段。行政立法研究组设于全国人大常委会法工委之下。新中国第一任国务院法制局局长，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋是研究组的组织者。时任中国政法大学副校长江平教授任组长，罗豪才教授和应松年教授任副组长。以行政立法研究组的成立为标志，我国的行政法治建设进入了以立法为先导的快速发展阶段。这一阶段的主要学术研究和制度构建大多围绕行政立法工作而开展，呈现出明确的目标指向性。

按照预定计划，行政立法研究组首先着手起草一部类似于《民法通则》的《行政法通则》或《行政法大纲》，但进展并不顺利。1987年8月，行政立法研究组完成了《行政诉讼法（试拟稿）》。1989年4月，《行政诉讼法》经审议通过，公民对于行政机关侵犯其合法权益的行为有了稳定的司法救济渠道。在此基础上，《国家赔偿法》于1994年通过，加上1990年通过《行政复议条例》，以行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度为载体的，具有中国特色的行政监督和救济制度基本确立。1996年，《行政处罚法》出台，创立了听证制度。

界面新闻：1997年，党的十五大以来，依法治国成为国家战略。之后，又提出了依法行政、建设法治政府。行政法体系是如何进一步完善的？

马怀德：在国家立法层面，1999年，全国人大常委会审议通过了《行政复议法》，2000年，全国人大审议通过了《立法法》。2004年生效的《行政许可法》深入调整了政府与市场的关系，对政府职能的边界进行了划分；2012年生效的《行政强制法》规范了行政强制的设定与实施，在一定程度上解决了“乱强制”的问题。以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》三部法律为依托，我国初步建立起了具有中国特色的行政行为法体系。此外，2005年全国人大常委会还审议通过了《公务员法》，为公务员法治提供了基本遵循。2008年《政府信息公开条例》实施，提高了政府工作的透明度，为公众行使知情权，监督行政权运作提供了具体可行的方式。同年，行政法治建设的另一个重要里程碑——《湖南省行政程序规定》出台。该部规章是我国第一部对行政程序进行系统规定的立法。

值得注意的是，在这一阶段密集的制度构建中，个案发生着重要的作用。如1998年的田永诉北京科技大学案明确了高等学校可以作为行政诉讼的被告。2001年发生的“麻旦旦嫖娼案”促使学界开始集中反思国家赔偿的标准，尤其是国家赔偿中的精神损害赔偿等问题；2003年“孙志刚案”发生后，国务院主动废除了实施达二十年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

界面新闻：十八大以来，党中央提出了全面推进依法治国的理念和方略。十九大提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标，成立中央全面依法治国领导小组。如何评价目前的中国行政法体系？

马怀德：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”注重时代变化和社会现实需求，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是全面推进依法治国的重要内容和必然要求。2014年，《行政诉讼法》生效二十余年以来作出首次修改，力求解决“立案难、审理难、执行难”等实践中存在的突出问题。2015年，《立法法》进行了较大幅度的修改。新《立法法》赋予设区的市立法权，大幅扩张了享有地方立法权的主体，回应了近年来社会发展中的治理精细化需求。2017年6月，全国人大常委会决定对《行政诉讼法》作出修改，行政公益诉讼制度正式向全国推开。

国家赔偿制度应当始终坚持救济本位 确立“有利于受害人”原则

界面新闻：您直接参与了《国家赔偿法》的起草工作。请您介绍一下国家赔偿制度的立法沿革。

马怀德：平反冤错案件是推动我国国家赔偿制度建立和发展的一个重要因素。新中国建立后，以1954年《宪法》为依据，部分法律法规和政策对冤狱赔偿作出了相应规定。“文革”结束后，平反工作系统展开，此类实践成为我国国家赔偿立法的一个重要动因。1986年审议通过的《民法通则》与1989年《行政诉讼法》提供了国家赔偿制度的雏形。1994年，八届全国人大常委会通过了《国家赔偿法》。由于采用了统一的立法体例，《国家赔偿法》涉及了民法、刑法、行政法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等多个部门法，法律关系较为复杂。为保障制度落地，最高人民法院、最高人民检察院制定颁布了一系列国家赔偿的司法解释，以具体化《国家赔偿法》的规定。

但是，国家赔偿制度的实际运行状况并不理想。国家赔偿范围狭窄、标准偏低、程序公正性不足等问题日益凸显。在这样的背景下，修法的动议时常被提起。此后，历时五年，历经全国人大常委会四次审议的新《国家赔偿法》出台。该法在归责原则、具体程序、举证责任等诸多方面对旧法进行了修改完善。

界面新闻：您的论文里曾有一个数据，1994年《国家赔偿法》出台之后，总体来讲，全国法院审理国家赔偿案件的数量处于低位水平，波动幅度大。《国家赔偿法》生效二十余年以来，全国法院所受理的国家赔偿案件总量仅有十余万件，年均不到1万件。这是哪些因素造成的呢？

马怀德：造成这一现象的原因是多重的，其中国家赔偿的程序公正性不足是重要因素。1994年《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关制度便于受害人提出赔偿请求，也便于赔偿义务机关了解具体情况，正确审理案件。然而，其所蕴含的内在问题是，赔偿义务机关需要“自己做自己的法官”，与赔偿有高度利害关系的赔偿义务机关自然先天倾向于不赔或者少赔。尤其是对于司法赔偿而言。1994年《国家赔偿法》还规定赔偿请求人只有在刑事司法行为被确认为违法之后才能单独提起刑事赔偿。尽管2010年修法时取消了确认程序，并保障法院的最终裁决权，但是并没有彻底解决程序的公正性问题。十八大以来，一部分冤错案件的迅速平反，尤其是媒体所报道的呼格吉勒图案、聂树斌案等重大典型案件中，纠错和赔偿的程序均是因为“真凶再现”后，办案机关在各方压力之下启动。在普通案件中，获得国家赔偿往往更加困难。此外，赔偿率和赔偿数额偏低也使得当事人对国家赔偿制度缺乏足够的信心。上述多方面因素交叉作用，导致了国家赔偿案件的总体数量长期偏低。

界面新闻：还有一些问题，比如赔偿率长期处于低位水平、赔偿标准有待进一步提高。

马怀德：我做过一个统计，2010年后，国家赔偿案件的数量呈现逐渐增加的趋势，但案件赔偿率却呈现出下降和低位徘徊的趋势。究其缘由，一方面可能是案件量的增加带来了诸多当事人在事实与理由方面不够充分的案件，致使案件中判处赔偿的整体比例降低；另外一方面，则有可能是因为国家赔偿制度的整体容纳量不足，使得大量进入赔偿程序的案件无法得到公正和有效的审理。

关于赔偿标准的问题，首先，对于侵犯公民人身自由权的赔偿标准过低。按照《国家赔偿法》第三十三条的规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。这一标准从总体上看与公民人身自由所受到的侵害依然不成比例关系。从补偿正义的角度出发，侵害公民人身自由权的行为发生时，公民往往是丧失了24小时内的自由，但平均工资却是以一般劳动者的8小时日均工作量作为计算的基准，这意味着公民8小时工作时间之外的法益是被立法所忽略的。从内容上讲，公民失去人身自由，其损害并不仅仅是误工一项，还有自由活动空间、选择空间、发展空间的丧失等。因此，以单一的日平均工资标准作为侵犯公民人身自由权的衡量标准并不合理。

其次，精神损害赔偿标准偏低。从实践情况来看，各地对于精神损害抚慰金的裁判差异较大，但总体上均处于较低水平。最高人民法院2014年《精神损害赔偿若干问题意见》对于精神损害赔偿的标准提出了指导性意见，即原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的百分之三十五，最低不少于一千元。有媒体报道指出，从实践来看，精神赔偿的总体数额和在赔偿金中的占比均处于较低水平，赔偿金额基本只能保持在3万元到5万元的水平。另有研究者通过抽样统计的方式得出，在其所选取的158个赔偿案件中，平均每个案件的精神损害抚慰金仅仅为29432元，在占比上只占到赔偿金总额的16.89%。诸如呼格吉勒图案高达100万元人民币、聂树斌案高达130万元人民币的精神损害抚慰金不过是少数个案，而不能作为当前精神损害赔偿的一般标准。

界面新闻：在您看来，国家赔偿制度未来的发展方向是什么？

马怀德：首先，国家赔偿制度应当始终坚持救济本位，确立“有利于受害人原则”。从本质上说，国家赔偿制度的重点在于对国家机关的职务行为所造成的损害给予救济，其主要用意并不是针对侵权国家机关的惩罚与责任追究。理想的状况是，只要受到刑事追诉的公民拿着检察机关的不起诉决定书、公安机关的撤销案件决定书，释放证等证明终止刑事责任追究的法律文件，或者立案后超过一定期限没有继续进行刑事追究，就可以获得相应的国家赔偿金。倘若在追诉过程中存在国家机关工作人员涉嫌违法违纪等情况，将由其他的法律制度与程序完成追责功能。

同时，要处理好国家赔偿与国家补偿、国家救助制度的关系；拓宽赔偿范围，将目前有争议的行政不作为致害、公有公共设施致害纳入到行政赔偿范围当中；提高赔偿标准，给予法官一定的自由裁量权，调高或取消精神损害赔偿35%这一原则性基准。在国家监察体制改革的背景下，监察委员会作为国家机关，其行为造成公民人身财产损害的，国家需要承担赔偿责任。《国家赔偿法》应当及时对这一问题做出回应，明确规定监察赔偿的归责原则、范围和程序等一系列问题。

建设法治政府法治建设成效纳入考核体系

界面新闻：在您看来，四十年行政法治历程，公务人员的依法行政意识有哪些提高?

马怀德：我国古代封建文化传统和“官本位”思维的影响甚远，在一定程度上造成了行政法治意识的淡薄和行政法治文化土壤的贫瘠。改革开放四十年来，法治成为治国理政的基本方式，由相关部门主导的普法、学界的呼吁、媒体的宣传共同促进了社会法治意识的提高和法治观念的普及，使得依法行政、建设法治政府的观念深入人心。

早在1999年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》中就提出，各级政府要通过举办法律讲座等形式认真学习宪法和法律、法规，尤其是各级政府的领导干部要通过各种形式带头学法。中国政法大学法治政府研究院2017年对100个城市法治政府建设状况的测评结果显示，被评估城市在“领导干部的法治思维培养”指标上的平均得分率达到86.2%，说明这一制度的整体运作情况较好。另外，以法治为重要指标的政绩考核评价体系也正在逐步建立。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确提出，各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。这意味着地方党政领导是否具备法治意识，是否善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定将成为影响其升迁的重要因素。

界面新闻：从当前法治政府的建设来看，规范行政决策和行政执法，完善行政纠纷解决机制，依然是法治政府建设中的重点和难点问题。

马怀德：作为行政权力中使用最广泛、最频繁、最复杂和最难以规范的权力，决策权亟待纳入法治轨道。我认为，应当加快出台《重大行政决策程序条例》的步伐，对重大行政决策行为进行严格规范，同时对违法不当决策的责任及问责方式做出明确规定。在行政执法领域，虽然一系列改革持续推进，但执法体制不顺、执法权威不足、执法效率不高、执法不规范、不作为和乱作为并存等问题依然多发，需要充实基层执法力量，实现执法重心下移，并且建立领导干部干预执法的记录通报和责任追究制度，树立执法权威。《行政复议法》也需要修改，成立专门的行政复议机构，集中复议权，使行政复议成为解决行政争议的主渠道，实现行政复议和行政诉讼的良好衔接，构建系统运行的行政争议解决机制。

界面新闻：以目前行政纠纷解决为例，信访还是主要的渠道，如何看待？

马怀德：信访成为行政纠纷解决的首选渠道，一方面是因为法定救济渠道还不够通畅，另一方面也意味着社会公众在一定程度上还是更偏向于信访等法治化的纠纷解决机制。一部分公民在维权时只讲权利，不讲义务，导致社会矛盾纠纷的表达方式呈现极端化、暴力化，甚至引发群体性事件，也从另一个侧面说明部分公众的规则意识还有待提高。

解决上述问题，要求社会各方主体都应当积极参与到普法活动当中。社会媒体应当宣传正确的法治观念，做到理性传播，坚持自律担当；学校应该承担起教育责任，保证青少年接受高质量的法治教育。中国政法大学法治政府研究院发布的《我国青少年法治教育发展报告（2018）》显示，青少年的法治价值观已经初步养成，但仍存在对法律常识掌握水平偏低，法治教育配套资源不到位等若干不足。为此，应当考虑将法律知识纳入高考，补强高中这一法治教育的薄弱环节，增加对欠发达地区的投入，推动青少年法治教育均衡发展。

制定统一行政程序法典的时机和条件已经成熟

界面新闻：对于未来行政法治的展望，在理论体系方面，您有怎样的建设？

马怀德：2018年2月，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，开启了新一轮的党和国家机构改革。本次党和国家机构改革是改革开放以来规模最大、范围最广、利益调整最为深刻的一次机构改革，超越了以往的行政体制改革范畴，从国家治理的高度统筹党政军地各机构的改革，向传统的行政法学理论提出了一系列问题。如党政合署办公成为行政组织的一种新型模式，这对于行政组织理论、行政行为理论、行政监督理论都可能带来一定的挑战。

行政法学研究必须适实回应法治实践中的新现象、新问题和新趋向。关注现实问题、回应现实需求是行政法学研究的重要使命，也是中国行政法学能够长期保持生命力的一条主要经验。如何应对国家在完善治理体系与治理结构中所展开的变革，为现实提供更有力的解释框架和规范框架，使中国的行政法学理论更加充实和饱满，应当是行政法学所需要面对和承担的时代重任。

界面新闻：互联网、大数据、人工智能等新兴科学技术涌现，对于行政法学而言，如何作出有效的法律制度设计，既充分释放科技所带来的“利好”，又能有效防控科技所带来的损害和潜在风险呢？

马怀德：在大数据时代，政府数据成为驱动公共治理的重要资源。推进政府数据的透明、开放，构建统一的政府数据平台，可以有效改进公共服务水平，实现公共治理的转型。然而，在这一过程中，如何规范政府对信息的收集、处理、利用过程，如何保障公民个人信息不被滥用，就成为行政法学必须面对的新问题。再如，当下以几家互联网头部企业为代表的互联网平台迅速扩张，其业务涵盖社会生活的各个领域，通过高效的信息匹配为人们的生活带来了极大便利。然而，这种新型的经济形态与传统的业态差异巨大，简单以事前许可加事后处罚的传统方式对其进行管理，有可能会出现偏离管理重点、责任分配不合理等问题， 这就要求行政法学探索新的规制理念与规制思路，找到科学、合理的规制模式。关注现代科技的发展，并探索其对传统行政法甚至行政结构所带来的变革，或许会成为行政法学研究中一个新的学术增长点。

界面新闻：未来是否会制定统一的行政程序法典？

马怀德：推进行政法治，应当制定统一的行政程序法典。行政程序内含公正、效率、秩序等多重价值，对于发展民主政治、保障公民基本权利、遏制和消除腐败、提高行政效率等具有重要意义，是全面推进依法治国和建设法治政府的必然要求。制定统一的行政程序法典，能够树立行政人员和社会公众重视程序的观念，集中解决行政程序规则的缺位问题，确保法治的统一。

事实上，在《行政诉讼法》生效之后，专家学者就曾经讨论过是否要制定统一的行政程序法。但当时由于各方面条件不成熟，分散立法成为最为稳妥的选择。经过多年的努力，制定统一行政程序法典的时机和条件已经成熟。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行法典中包含了大量的行政程序规则，其出台和实施表明我国的行政程序立法已经具备了一定的基础。另外，以《湖南省行政程序规定》为先导，我国已经制定颁布十余部地方行政程序规定。多地的“先行先试”也为国家立法统一立法积累了足够经验。可以说，制定统一的行政程序法典条件已完全具备，应早日落实十八届四中全会提出的“完善行政组织和行政程序法律制度”要求，将制定统一的行政程序法典提上日程。

作者：王昱倩

中国经营网2018-11-16

奎文区:当参谋做助手　推动法治建设

记者　冯砚农　

老市府片区征迁是奎文区从去年开始就全力推进的一项工作,腾出地块将建设潍坊国际金融中心,聚集一批高端金融资源和金融精英,是奎文区重点推动的新旧动能转换项目。这其中,老市府东院片区房屋的顺利征收,离不开奎文区政府法制服务局的提前介入、主动服务。

11月7日,记者在位于奎文区胜利东街与鸢飞路口西南角的老市府东院片区看到,房屋顺利征收后已经进入拆迁扫尾阶段。据奎文区政府法制服务局局长花召军介绍,该局积极作为,主动担当,全程参与了老市府东院片区房屋征收工作。从征收主体确定、程序启动、调查登记、未登记房产认定处理、补偿方案论证、社会风险稳定评估、评估机构选取等,严把“群众关、法律关、程序关、证据关”,把法律和征收业务有机结合,提供精准法律服务,保障征收工作依法顺利推进,树立了政府法制的威信。

“为确保房屋征收工作依法推进,维护被征收人的合法权益,区政府法制服务局作为房屋征收工作成员单位,派出工作认真负责、业务精、能力强、经验丰富、善做群众工作的同志,事前、事中、事后全程参与,紧抓‘法律主线’,绘制‘征收法制路线图’,为我们发挥了‘指路人’作用。”奎文区东关街道党工委书记郑海认为。

值得注意的是,从征收项目启动开始,奎文区政府法制服务局就专门安排人员收集全部证据,件件留痕、事事留迹,公示照片、纸质材料、微信截图、视频资料、短信回复、电话录音等等,保证了有据可查。从行政复议、行政诉讼角度,仅提供证据就达745页纸,还有16个档案盒的入户调查登记材料未全部提交,证据的合法性、真实性、关联性,为行政复议、行政诉讼提供了扎实的支撑。

参与房屋征收,是奎文区政府法制服务局主动服务“四个城市”建设和新旧动能转换重大工程的一个缩影。为当好参谋助手,助力“法治奎文”建设,奎文区政府法制服务局完善政府法制审查工作规程,充分发挥律师、专家学者组成的政府法律顾问团队的智库作用,补强政府法制审核工作力量,今年以来,政府法律顾问共参与合法审查十余次,有效降低了政府决策风险和成本,提高了政府决策质量。加大区政府常务会议材料合法性审查工作力度,规范区政府常务会议议题合法性审查程序,完善行政决策合法性审查意见书的形式和内容,保证常务会议审议事项的合法性。

前几天,奎文区召开第二届行政执法社会监督员聘任会议,来自社会各界的20名行政执法社会监督员受聘。受聘的行政执法社会监督员既有领导干部,又有业务骨干、企业家,具有广泛性和代表性。“今后,监督员将对政府中心工作、涉及老百姓切身利益及行政执法的具体问题进行社会监督,同时,还将居民对行政执法和法治建设的意见建议进行收集,消除居民对行政执法部门的一些误解,化解社会矛盾纠纷。”花召军说。

大众日报2018-11-16

柳州: 2018年度法治政府建设情况报告

2018年，我办在市委、市政府领导下，认真贯彻落实柳州市法治政府建设工作要点，按照依法治市工作部署，不断推进外事侨务法治建设，提升外事侨务工作的科学化、规范化、法制化，为全力推进美丽柳州建设上新台阶提供坚实的法治保障。现将我办推进法治政府建设的相关情况报告如下：

一、坚持法治引领，完善体制机制。

加强组织领导。办党组高度重视，把依法行政工作与外侨工作部署有机结合起来，将依法行政成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩重要内容。根据工作需要，定期召开会议，认真学习贯彻市委、市政府关于推进依法行政工作的决策部署，根据我办的工作实际，及时研究解决推进依法行政工作中发现的问题。强化部门协调。发挥好牵头协调和监督作用，协调各部门力量，推进侨法贯彻落实。跟踪了解各涉侨单位贯彻落实侨法、依法开展为侨服务的情况；召开联席会议，处理疑难信访件。完善工作制度。建立接待群众来访相关工作机制，认真协调处理涉侨信访突出问题。

二、坚持依法行政，强化法治践行。

认真贯彻执行《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及外交部及区外办有关出入境管理相关规定，严格审核并颁发《外国人来华邀请函》，全年共邀请26批，56人次入境；严格落实《中华人民共和国出境入境管理法》有关规定，在外事工作授权范围内，为我市各类型企业赴APEC经济体国家和地区开展商贸活动提供精准服务。强化侨法践行。精心组织实施《归侨侨眷权益保护法》的贯彻落实，保护归侨、侨眷的合法权益，依法及时确认华侨、归侨、侨眷的身份证明，对全市归侨特困户给予定期补助或临时补助，使他们在升学就业、房屋拆迁、出国探亲、增发生活补贴等方面享受到政策待遇；配合司法部门处理涉侨案件；与住建、国土、发改、财政等部门密切协作，持续推进华侨农场改革，造福侨场职工，构建和谐侨场。做好涉侨信访，共受理涉侨来访政策咨询10件，对于群众来访均能按规定给予及时办理，做到件件有结果、有回音；妥善处理解决涉侨信访的历史遗留问题。加强规范性文件管理。按照“谁起草、谁解读”原则，落实政策性文件与解读方案、解读材料同步组织、同步审签、同步部署的“三同步”工作要求；定期通过主动推送信息等方式告知政策性文件的废止、失效情况，及时在本办网站已发布的原文件上作出明确标注。

三、坚持简政放权，规范权力运行

根据柳州市关于推进权力清单和责任清单融合工作的要求，梳理本办权责事项，融合编制“权责清单”，对权责清单实行动态管理。做好“放管服”工作。根据“能放则放”的原则，切实推动侨务公共服务事项下放县（市、区）。目前，归侨侨眷身份确认工作已下放至各县，市辖区内归侨侨眷身份确认由我办认定。11月，此项行政确认事项将由行政审批局社会事务管理科窗口受理，我们将继续优化公共服务，坚持“热情服务、规范运作、依法依规、严格审理”的原则，认真做好涉侨涉外服务事项的受理、审核、办理工作。

四、坚持严以用权，加强制约监督

及时组织召开党组会议，进一步明确了领导责任分工。在日常工作中，严格执行办党组议事、决策机制，凡事关本单位党风廉政建设的重点工作、重大事项、重要安排和大额资金开支，党组会议都提前充分酝酿、集体讨论决策，并直接部署推动、督促落实。严格责任追究。落实依法行政主体责任清单化管理，将推进依法行政工作作为年度重点工作与业务工作、党建工作等同研究、同部署，明确责任领导与科室、落实举措与期限，确保责任到人、落实到位。以述责述廉的形式，定期跟踪依法行政落实情况，查找工作薄弱环节和风险点，研提改进措施，将督促整改作为推进依法行政工作的重要抓手，将干部参与及落实情况作为评先评优的重要依据。加强政务公开。建立公开内容动态扩展机制，除敏感会议外，积极通过网络等方式向社会公开涉外涉侨重大活动；充分利用本办门户网站公开等方式，主动回应重大舆论关切，释放信号，引导预期；注重收集公众对发展新产业、培育新动能政策的反映，及时发布推广典型经验做法，主动及时做好解疑释惑和舆论引导工作。

五、坚持法治思维，提高履职能力

强化干部学法用法。推进领导干部法制教育制度化、规范化。坚持和完善党组理论学习中心组集体学法制度。把法制纳入中心组学习的重要内容，作为领导班子建设和领导干部思想政治建设的重要方面。广大干部深入学习社会主义法治理念、公务员法及有关规范政府共同行为的法律等履行职责所必须的法律知识，进一步提高依法行政的意识和能力，做到规范行政，透明行政，高效行政。深入开展“七五”普法。坚持普法教育与道德教育相结合，与法律实践相结合，与制度建设相结合，与宣传相结合，加强与经济社会发展相关的、与干部群众工作生活密切相关的，与维护社会和谐稳定相关的法律法规的学习宣传。加大法规宣传教育。通过会议、网站、宣传栏、印发文件等形式，进一步加强《中华人民共和国外国人入境出境管理法》《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等外事侨务法律法规的宣传力度；充分利用“全国社区侨务工作示范单位”、“侨之家”、“侨法宣传角”“侨爱工程”等侨务工作平台，开展广泛学习宣传活动，同时与我市“五侨”部门密切协作，共同把党和政府的侨务法规政策，宣传落实到位。

柳州市人民政府2018-11-14

惠州市惠城区: 政府重大行政决策须进行合法性审查

记者香金群

政府重大行政决策要先过合法性审查这一关。11月11日起，《惠州市惠城区政府重大行政决策合法性审查规定》（下称《规定》）正式实施，有效期5年。《规定》旨在规范政府重大行政决策行为，维护公共利益和社会秩序，促进依法行政。《规定》提出，惠城区法制局是惠城区政府重大行政决策的合法性审查部门，重大行政决策未经合法性审查或经审查不合法，或者未按合法性审查意见进行修改完善的，区政府办公室不予提交区政府常务会议或者区政府全体会议审议，区政府对该重大行政决策事项不予作出决定。

审议重大行政决策事项的必备材料

根据《规定》，重大行政决策，是指行政机关依法作出的涉及地区经济社会发展的重大决策以及与公共利益密切相关的专业性较强的决策。惠城区法制局是惠城区政府重大行政决策的合法性审查部门，承担区政府重大行政决策合法性审查的具体工作。

重大行政决策承办单位应在重大行政决策拟定后正式上报区政府之前，或重大行政决策在提交区政府常务会议或者全体会议审议之前，提请区法制局对重大行政决策进行合法性审查。凡需要通过公众参与、组织听证、专家咨询论证、风险评估等程序的重大行政决策事项，在相关程序未完成前，区法制局不予以合法性审查。

区法制局应当从决策主体是否合法、决策权限是否合法、决策程序是否合法、决策内容是否合法等四个方面对重大行政决策进行合法性审查，出具专业性法律意见。区法制局(含区政府法律顾问团或区政府法律事务中心)出具的合法性审查意见是区政府重大行政决策的重要依据。合法性审查意见书是区政府审议重大行政决策事项的必备材料。

重大行政决策未经合法性审查或经审查不合法，或者未按合法性审查意见进行修改完善的，区政府办公室不予提交区政府常务会议或者区政府全体会议审议，区政府对该重大行政决策事项不予作出决定。

审查论证可通过听证会研讨会等形式

《规定》提出，区法制局对重大行政决策进行合法性审查时，一般采取书面审查方式，对情况复杂或区法制局认为必要的，可以采取通过召开听证会、座谈会等形式广泛听取社会各界的意见和建议，或根据需要组织有关单位和专家学者以研讨会形式进行法律论证的方式。

区法制局对拟定重大行政决策进行合法性审查后，可向区政府提出建议提交政府审议、或建议提交政府审议但需完善部分内容，如果决策超越政府法定权限、内容或者程序存在重大问题需要修改完善的，建议暂不提交政府审议。区政府常务会议或者全体会议研究决定重大行政决策时，应当通知区法制局主要负责人(区政府首席法律顾问)出席会议，并就该重大行政决策进行合法性审查的情况作说明。必要时，相关法律专家或与重大行政决策相关专业背景知识的专家可受邀列席会议。

参与重大行政决策合法性审查工作的机构及其他有关人员，应当严格遵守保密纪律，相关资料、信息等不得对外泄露。承担重大行政决策合法性审查任务的机构及其工作人员，除有与他人恶意串通损害政府重大利益，或者故意违反法律法规的规定出具合法性审查意见而造成重大经济损失的情形外，不因其合法性审查行为而被追究责任。

各镇政府、各街道办事处和区政府各部门、各直属机构在本单位职权范围内作出的重大行政决策，其合法性审查工作由其承担法制工作的机构或其法律顾问负责。

链接

重大行政决策包括

1 编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划，制定落实上级政府宏观经济调控和重要改革决策的政策措施；

2 与经济社会发展密切相关的工业、农业、电子信息业、环保、商贸、旅游、科教文卫、城建等重大建设项目的确定或调整；

3 区域性重大改革措施的出台；4 统筹城乡区域协调发展、产业结构调整与转型升级、城乡建设、土地与海洋利用、资源开发、基本公共服务均等化、社会管理与社会事业发展、行政管理体制改革等方面的总体规划、重要的区域规划和专项规划、重大政策措施的制定与调整；

5 环境功能区划和自然保护区的确定与调整，对影响环境和危及人身安全的特定物品或动物采取的禁止或限制性措施；

6 直接关系公共利益的特定行业的市场准入；

7 重要的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定与调整；

8 重大社会保障、福利措施的制定；

9 重大财政资金安排、重大国有资产处置；10 其他需政府常务会议或政府全体会议决定的重大事项。

下列事项不适用《规定》

1 人事任免；

2 内部事务管理及措施的制定；

3 表彰奖励；

4 依法作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等具体行政行为的；

5 突发事件的应急处理。政策性规范性文件的合法性审查，按照行政规范性

文件制定程序的有关规定执行。

东江时报2018-11-15

将法治融入血脉——宁乡“法治政府”建设掠影

一座具有幸福感的城市是怎样的？必定是事事有法可依、人人循法而行。

天下法治，人心所向。宁乡市围绕“简政放权、放管结合、优化服务”目标，以法治思维和法治方式行政，将法治融入血脉，深化“法治政府”建设，取得显著成效。

近日，记者来到宁乡市，探寻“法治宁乡”的成长足迹。

为决策指南

“我爸爸生前留了套房子给我，现在要办过户。原以为至少得跑两三次，没想到一次办成了。”近日，宁乡市白马桥街道居民李朔峰来到宁乡市民之家办理房产过户手续，不到半天便走完了所有流程。

如何证明你爸是你爸？如何证明房屋产权性质？曾几何时，这些看似多此一举的问题，需要群众来回跑腿开证明。

而在宁乡，这两项证明材料已被取消。

为推进简政便民，今年5月，宁乡市行政审批制度改革领导小组办公室拟定“宁乡市保留的证明材料清单”，拟保留证明材料清单42项。随后，方案送到宁乡市政府法制办进行合法性审查。比照法律法规、了解实际情况……市政府法制办经过审查，提出“房屋性质证明”“亲属关系证明”等多项证明材料应不予保留，其意见最终被采纳。

据了解，宁乡今年公布的977项“只跑一次”事项、195项“不见面审批”事项、160项部门下放（延伸）乡镇审批服务事项、113项村（小区）“就近办”事项、优化营商环境22条等，均蕴藏着法治智慧，实现了权力下放有法可依，惠及100多万宁乡人民。

有了法治在前引路，宁乡大批民生重点事项顺利落地实施，老百姓享受到更多的法治“红利”。

为发展开路

“工程量的增加或者变更，怎么没有约定”“如果发生争议，是否应约定争议解决方式”……今年9月，宁乡市政府负责合同审查的彭泽华在审查一个金额达1.2亿元的施工合同时，提出了11条法律审查意见。

让政府合同“没空子可钻”，是防止国有资产流失的措施。为此，宁乡市政府要求市政府法制办充分发挥专业优势和法律智慧，注重运用法治方式解决经济社会发展中的突出矛盾和难题，对政府合同进行统一审查、备案，认真出具法律意见。今年以来，市政府法制办共审查和备案政府合同963份，涉及金额近82亿元。

同时，宁乡还将法治延伸到项目谈判、签约、履约全过程，最大限度防控经济风险，防止国有资产流失。

蓝天保卫战、河长制、征地拆迁，政府化债……“三大攻坚战”及“产业项目建设年”中涉及的一系列重点工作，都离不开法治保障。宁乡市政府就其中各环节和涉及领域的法律问题逐一判研、解决，努力从源头上防控法律风险。

为和谐护航

“谢谢你们，我的工伤补偿问题已得到解决。”10月8日，原在宁乡市某公司任职的易峰致电市政府法制办，感谢他们给予的帮助。

2016年7月17日，易峰在上班途中受伤。经过申请，宁乡市人社局认定其为工伤。然而，易峰所在公司对“认定工伤决定书”不服，向市政府法制办提起行政复议。

“拖了1年多，公司不肯给我工伤补偿。”易峰为此苦恼不已。

通过审查分析，宁乡市政府法制办认为易峰确可认定为工伤。该办行政复议应诉科给公司详细讲解相关法律法规，同时疏导当事人情绪，引导当事人换位思考，最终公司同意发放补偿款，争议得到有效化解。

以法为据，融情于理。通过市政府法制办努力，今年以来，宁乡申请人主动撤回行政复议申请的案件就有18件。

此外，宁乡还积极推进行政机关负责人出庭应诉工作，有效促进了矛盾纠纷化解，维护了社会和谐稳定，进一步提升了政府公信力。

李曼斯 廖帅文

湖南日报2018-11-14

徽州区人民政府2018年法治政府建设情况汇报暨依法行政工作总结

2018年以来，徽州区委、区政府贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导和法治为民，维护宪法法律权威和社会公平正义，自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕依法治区和建设法治徽州目标，实现法治政府建设与高效政府、廉洁政府、温暖政府建设相结合，徽州区政府在完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化民主化法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、加强组织领导等方面取得了巨大成绩。现将相关情况简要汇报如下：

一、完善依法行政制度体系

（一）加强规范性文件管理。强化立项审核及合法性审查，提升规范性文件质量。区法制办严格按照《黄山市行政机关规范性文件制定程序》规定,严把规范性文件立项、审查、备案等环节，杜绝规范性文件与现行法律法规和政策相冲突，提升规范性的权威性、合法性、有效性。2018以来规范性文件立项11件，已完成8件，完成率100%，向区人大和市政府报备8件，备案率100%。

（二）开展规范性文件清理。建立规范性文件清理长效机制，在规范性文件“两年一清理”的基础上，将规范性文件定期清理工作与“环境保护与生态建设”规范性文件清理等专项规范性文件清理工作相结合，对与法律、法规、规章相抵触,与当前发展需要不适应的规范性文件及时予以修改、废止。我区现行有效规范性文件65件，属于规范性文件清理范围50件，保留30件，修改2件，废止18件。涉及“放管服”改革规范性文件3件，保留2件，修改 1件；涉及“生态文明建设和环境保护”规范性文件5件，保留5 件；涉及阻碍环境监管执法“土”政策0件。

二、推进行政决策科学化民主化法治化

（一）完善公众参与决策、风险评估、责任追究机制。我区相继出台《黄山市徽州区人民政府关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的实施意见》、《黄山市徽州区人民政府重大事项决策档案管理办法》、《黄山市徽州区人民政府关于建立重大事项决策部署贯彻落实情况约谈制度》，严格规范行政权力特别是腐败易发领域行政权力运行，明确我区重大事项决策的范围、程序、责任追究，着力提升政府决策的科学化、民主化、法治化水平。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,坚持“谁决策谁负责、谁主管谁负责”原则,明确责任主体，细化责任事项，加大责任追究力度，对决策造成严重影响、重大财产损失的依法依规严格追责。

（二）完善重大事项合法性审查工作机制，实现重大事项决策合法性审查全覆盖。

1、加强制度建设，建立有效审查机制。制定出台《黄山市徽州区人民政府重大事项合法性审查程序规定》、《黄山市徽州区人民政府重大决策事项合法性审查提前介入机制实施办法》等规定，明确合法性审查的主体、范围、程序、期限、方式、责任等，理顺审查件的送审、审查、审签、意见反馈等办理环节。

2、认真履行职责，确保审查质量。始终坚持认真负责、全面客观的原则，从权限、程序、内容三个方面审查重大事项涉及的法律和政策问题。加强与送审部门的沟通协调，对专业性强、情况复杂、意见有较大分歧的事项，进行集体讨论或组织政府法律顾问组、各方专家进行论证。2018年以来审查重大事项19件，出具合法性审查意见19件。

（三）健全政府法律顾问制度和公职律师制度，充分发挥法律顾问和公职律师专业作用。整合政府法律顾问、公职律师等法律专业人才资源，不断提升政府法律顾问、公职律师参与政府涉法事务的深度与广度，制定出台《徽州区关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》，建立法律顾问、公职律师管理制度，强化法律顾问、公职律师的日常管理、业务培训、考核奖励，充分发挥法律顾问、公职律师在全面推进依法行政、加快建设法治政府中的专业作用。我区现有公职律师7人，受聘担任单位法律顾问1人，区直主要执法部门均按要求聘请法律顾问。区政府法律顾问组现有法律顾问 5名，2018年以来召开法律顾问组会议5次，提出法律意见15条，为市区重点项目提供了一系列的法律服务。

三、坚持严格规范公正文明执法

（一）建立和完善行政处罚裁量权基准制度，细化、量化行政处罚自由裁量权。在省直部门制定出台行政处罚自由裁量权规则和基准的基础上，2018年区直单位继续细化行政处罚裁量权基准，不断强化行政处罚裁量权基准在案件办理中的运用，有效克服了行政执法中的处罚畸轻畸重、滥用行政处罚权问题，促进行政执法部门严格规范公正文明执法。

（二）加强个案监督，纠正违法执法和行政不作为。完善行政执法体制和机制，充分发挥政府特邀行政执法监督员、政府法律顾问的作用，强化行政执法监督。2018年以来开展依法行政督查1次，督查单位33家，反馈督查意见50余条。根据区纪委的《纪律检查建议书》，组织区政府法律顾问、区政府特邀行政执法监督员，对区规划分局2016年度行政处罚案件进行专项检查。

（三）开展行政执法案卷评查。对行政执法案卷进行综合分析，对发现的问题及时进行反馈并督促整改落实。2018年区法制办对区市场监管局、区城管局、区文广新局3家单位进行行政执法案卷评查，共评查案卷14宗，反馈问题34条，全部整改到位，向市法制办推荐优秀卷4宗。

（四）推进行政执法体制改革。2018年正在开展我区旅游管理领域相对集中行政处罚权工作，将按照规范协调、精简高效、保障有力的原则，建立健全旅游管理领域行政执法体制和运行机制，不断提升旅游监管水平，为把旅游业培育成全区战略性支柱产业提供机制保障，推动我区全域旅游更好更快发展。

四、强化对行政权力的制约和监督

（一）自觉接受人大监督、政协的民主监督和社会监督。认真做好人大代表议案、建议和政协委员提案办理工作，全区2018年办理人大代表议案92件，政协委员提案102件。建立违法行政行为投诉举报登记、分类处理制度，对违法行政行为，按照有错必究的原则坚决予以撤销、纠正。

（二）自觉接受司法监督。贯彻落实《黄山市徽州区人民政府关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，做好行政机关负责人出庭应诉工作。2018年以来区政府行政应诉案件1件，已开庭1件。认真履行法院生效判决、裁定，尊重并树立司法权威。积极参与行政公益诉讼诉前程序，主动履行法定职责，认真做好行政公益诉讼的应诉工作。

五、依法有效化解社会矛盾纠纷

（一）完善矛盾纠纷多元化解机制。推动建立有机衔接、相互协调的矛盾纠纷多元化解机制，形成政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，加强农村土地承包经营纠纷、劳动人事争议仲裁制度建设，推进诉讼与仲裁程序有效衔接。2018年区劳动仲裁委员会受理劳动争议案件258件，办结252件，案外调解251件；全区受理人民调解案件515件，调解成功504 件。

（二）做好行政复议工作。健全行政复议案件审理机制，提高行政复议办案质量，主动配合上级行政机关办理行政复议案件，自觉执行上级行政机关的行政复议决定，纠正违法或不当行政行为。2018以来，共收到行政复议申请11件，受理11件，已审结8件。办结案件中维持3件，调解1件，撤回行政复议申请2件，确认违法2件，综合纠错率达25%。

六、加强组织领导

（一）强化依法行政工作指导。根据新形势下法治政府建设需要，制定出台徽州区《贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉实施方案》，明确目标任务分解，同时将39个区政府部门单位纳入依法行政年度目标管理考核，为全面推进法治政府建设提供有力保障。

（二）加强依法行政知识培训。

1、落实领导干部带头学法。紧紧围绕依法治国、依法行政制定领导干部学法计划，并按照时间节点落实学习任务，不断提高领导干部法律意识，提升领导干部运用法律思维来推动改革与经济建设的能力。

2、加强业务培训，提高行政执法能力与水平。落实行政执法人员岗位培训制度，组织开展行政执法人员通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题学习培训。2018年与区司法局联合举办徽州区2018年行政执法人员暨“七五”普法骨干培训班，培训人员300余人。2018年行政执法通用法律考试报考66人，考试通过44人。

徽州区法制办2018-11-9

焦作:提升领导干部法治素养增强依法执政本领

习近平总书记指出，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。进入新时代，国际国内形势发生广泛而深刻的变化，改革发展面临着新形势新任务新挑战。这就要求各级领导干部要与时俱进，不断提升自己的履职能力与管理水平。法治是治国理政的基本方式，各级领导干部必须切实提升法治素养，真正敬畏法律，带头遵守法律，在深化全面依法治国的实践中增强依法执政本领，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾与维护稳定的综合能力。

增强法治意识，做尊法学法守法用法的模范

党的十八届四中全会提出，“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。

领导干部要增强法治意识，首先要尊崇、敬畏宪法法律与党章党规党纪，牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、依法用权等法治观念，成为遵法的模范。第二，要把学习作为基础环节。领导干部要带头学习宪法法律和党章等党内法规制度，做到努力学习、终身学习；既要熟悉、掌握具体法律制度规定，又要深刻领会其内涵和精神实质。第三，要把教育作为常规手段。要加强法治教育培训，依托各级党校（行政学院）、干部学院等按层级、分批次开展专题法治教育培训，有效提升法治教育培训的实效性。同时，要把监管作为重要保障。对那些法治意识不强、法治素养欠缺的领导干部要加强监督，敢于动真碰硬，及时诫勉谈话、严肃问责。

坚持法治思维，自觉做到法无授权不可为、法定职责必须为

习近平总书记强调：“领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”对领导干部而言，法治思维就是将宪法法律运用于提出问题、分析问题、解决问题等各项工作环节的思维方式。

要思之以法。作为领导干部，要时刻忠于宪法法律，时刻思考如何运用宪法法律去更好开展工作，要牢记红线，坚守底线。要维之以法。领导干部既要依宪执政，带头遵守宪法；又要依法行政，带头遵守法律；还要依法办事，带头敬畏法规，真正做到遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。要坚决防止违法行使权力，恪守“法无授权不可为”；坚决防止“一言堂”现象，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法；坚决避免“打擦边球”“地方保护”等现象，绝不允许逐利违法。要治之以法。领导干部尤其是高级领导干部要以身作则、以上率下，在依法治国、依法执政、依法行政的实践中发挥模范表率作用。

严格依法决策，恪守法规制度、谨遵法定程序

十八届四中全会提出“健全依法决策机制”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。同时，要求“完善党委依法决策机制”。

决策特别是重大决策，事关改革发展稳定大局。要健全党委、政府依法决策机制，完善并严格落实领导班子议事规则和决策程序；要建立重大决策合法性审查机制，实行严格的终身责任追究制以及责任倒查机制，坚持有错必究、有责必问。要将科学决策机制纳入法治轨道，按照提出问题、确定目标，拟定方案、民主讨论，优中选优、确定方案，执行方案、跟踪反馈的步骤来进行。

加强专项考核，落实法治建设责任制

法治建设考核制度是提升领导干部法治素养的重要保障。要按照十八届四中全会“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核批标体系”的要求，建立健全法治考核指标体系，根据不同层次、不同类型的考核对象，将法治考核指标细分为“共性指标、专业化指标、社会评价指标”等三项指标，将法治建设考核制度落实落细落小，充分发挥法治建设考核的指挥棒作用。

要坚持定性与定量相结合，特别注重定量考核。共性指标应以定性为主，专业化指标应以定量为主，社会评价应以定性与定量相结合为主。既要避免一味以定性分析为主，考核结果过于主观、缺乏说服力和公信度的弊端；也要避免盲目追求一概量化，导致法治考核工作被数字所束缚的机械化与复杂化倾向。

要坚持领导与群众相结合，特别注重群众评议。共性指标应以领导为主，专业化指标应以专家为主，社会评价应以群众为主。坚持组织考核和群众认可相结合，请“两代表一委员”以及相关专家学者参加，通过民主评议、引入第三方进行民意调查等方式，将各部门各单位特别是社会群众纳入法治考核评价主体体系，注重考评工作的公信力。

要坚持平时与定期相结合，特别注重平时考核。法治考核以定期考核为主，年中考核为辅，通过民主测评和综合测评，确定考核分值。法治考核可采用加分制，对完成党委政府重大目标任务、有制度创新和工作创新等的法治单位实行加分；也可采用扣分制，对作风不正、工作不力、纪律不严等给予扣分。根据这一原则和方法，共性指标应以定期考核为主，专业化指标应以平时考核为基础，社会评价应以不定期抽查为主。

通过构建科学、系统、严密、可操作性强的法治建设考核指标体系，以压实各级领导干部的法治建设责任，力促其依法履职、依法用权、依法行事，为全社会法治环境改善发挥示范引领作用。

光明日报2018-11-13

会议审议通过《潍坊市人民政府规章制定程序规定（修订草案）》

近日，市政府第28次常务会议审议通过了《潍坊市人民政府规章制定程序规定（修订草案）》（以下简称《规定（修订草案）》）。

《规定（修订草案）》是今年市政府重点立法项目，是我市深入推进科学立法、民主立法、依法立法的重要举措。修订的总体思路是：一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，深入贯彻落实十九大精神和新修订的《规章制定程序条例》各项要求。二是坚持以人民为中心的发展思想，进一步完善了规章立项、科学起草、公众参与、立法协调、新闻发布以及立法后评估等一系列机制制度。三是认真总结我市政府立法工作开展两年来的一些经验做法，着力解决立法实践中存在的突出问题，补齐立法过程中的短板。

《规定（修订草案）》七章五十五条，主要修订了以下几方面内容：

（一）强调了党对立法工作的领导。十九大报告明确指出，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。立法是推进依法治国的基础，应当把全面加强党的领导摆在更加突出的位置。国务院新修订的《规章制定程序条例》着重就党对立法工作的领导作了具体的制度规定。因此，修订稿从以下两方面进行了强调：一方面明确要求制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，并将之作为立法的重要原则，确保党的主张得到不折不扣的落实。另一方面规定制定重大经济社会方面的规章应当按照规定向市委请示、报告。

（二）固化了立法经验做法。两年多的立法实践积累了一些行之有效的经验做法，修订稿以立法的形式固化下来，为以后的立法工作提供了制度遵循。一是建立完善政府立法工作联系点和立法专家库制度。不但充分听民意、集民智、解民忧，还注重发挥不同领域专家学者的作用，保证立法接地气真管用。二是实行立法课题组制度。广泛组织起草及其他相关部门、政府法律顾问、相关方面的专家参加，全程参与，汇集集体智慧和力量，最大程度地保证制度设计科学性。三是建立立法储备机制。成立动态开放的规章立法项目库，定期征集调研论证储备立法项目，做到项目有分类、立法有准备。

（三）严格了规章起草要求。针对规章起草环节存在的责任不明确、调研不深入、论证不充分、起草质量不高的问题，修订稿作了以下规定：一是明确区分了起草主体。规定了管理部门起草、政府法制部门起草和委托第三方起草等形式和情形，既能发挥管理部门的业务专长，又能体现政府法制部门在政府立法中的主导作用。二是注重广泛征求意见。规定规章草案向社会公开征求意见不少于30天，这一条是专门针对起草部门提出的刚性要求，也是践行民主立法的重要举措。三是新增了立法听证制度。草案内容涉及重大利益调整或者存在重大分歧，或者对公民、法人和其他组织的权利义务有重大影响，社会公众普遍关注的，起草部门应当组织听证会。这也是我市深入推进开门立法、不断畅通公众参与渠道的重要体现。

（四）创新了审查工作制度。一是规章缓办退回制度。根据《规章制定程序条例》，结合我市实际，明确了规章草案缓办退回的六种情形，避免了立法资源浪费。二是社会公众意见采纳情况反馈制度。政府法制部门对社会公众提出的意见建议，要进行认真研究，分类整理，并及时向社会反馈。这种互动式的立法模式有助于激发公众参与热情，提高公众参与实效。三是公平竞争审查制度。按照国务院有关要求，修订稿还新增了公平竞争审查的有关内容，对规章在涉及经济发展、市场竞争方面的内容进行了制度约束，以避免权力任性。

（五）完善了规章解读和后评估制度。一是新闻发布会制度。法律的生命力在于实施。规章的解读对于推动规章贯彻实施，保障人民群众知法守法、运用法律手段维护自身权益具有重要意义。为此修订稿专门要求：规章发布后，政府法制部门应当及时会同有关部门组织召开新闻发布会，组织做好宣传解读工作。二是立法后评估制度。为了科学客观地检验立法质量和效益，修订稿对立法后评估的相关规定进行了细化，明确了立法后评估的具体操作标准，列举了立法后评估启动的六种情形，为规章的修改、废止提供重要依据。

下步，市政府法制办将认真抓好《规定（修订草案）》的落实工作，着力提高政府立法工作规范化水平和立法质量，为我市经济社会高质量发展提供强大的法治保障。

潍坊市政府2018-11-18

郭声琨：运用好地方立法权，用法治思维法治方式破解治理难题

“新时代‘枫桥经验’的一个重要特色，就是运用法治思维和法治方式破解治理难题，深入推进基层依法治理，形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境。”11月12日，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨在纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会上表示，要充分运用好地方立法权，及时制定完善地方性法规规章，将基层社会治理纳入法治轨道。

郭声琨说，要认真贯彻党中央关于全面依法治国的决策部署，把群众路线和法治方式结合起来，打造基层群众用得上离不开的法治。

他提到，要总结江西等地就“医闹”、严重精神病障碍患者监护等基层治理突出问题立法的做法，充分运用好地方立法权，及时制定完善地方性法规规章，将基层社会治理纳入法治轨道。要善于以典型个案为突破口，给有关行业和群体立“明规则”、破“潜规则”，发挥好执法司法在规范社会行为、引领社会风尚中的重要作用。

在执法办案方面，郭声琨说，要将执法办案职能向基层社会治理领域延伸，深入查找案发地区、部门、单位管理上的漏洞，有针对性地提出司法建议、检察建议，努力实现“办理一案、治理一片”的效果。郭声琨同时要求要深入推进基层执法司法规范化建设，着力解决不严格、不规范、不公正、不文明问题，推动执法司法活动程序公开化、裁量标准化、行为规范化，让人民群众感受到公平正义就在身边。

在普法和公共法律服务方面，郭声琨说，要深入推进基层公共法律服务体系建设，整合法律援助中心、律师事务所、公证处、司法所、人民调解委员会等法律服务资源，构建数字化、智能化公共法律服务网络，让群众足不出户就能享受优质高效的法律服务。

郭声琨还表示，要创新普法方法手段，按照“谁执法谁普法”的原则，大力推进执法司法机关进学校、进农村、进社区活动。要推广内蒙古等地做法，支持有条件的乡镇(街道)建立公职律师队伍，培养一批“法治带头人”、“法律明白人”，全面实现一村(社区)法律顾问，引导群众依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。

澎湃新闻2018-11-13

安徽省重大行政执法决定法制审核规定

第一条 为了加强对重大行政执法行为的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进严格规范公正文明执法，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》及有关法律法规规章的要求，制定本规定。

  第二条 本规定所称重大行政执法决定，是指本省行政区域内行政机关和法律法规授权的组织（以下简称行政执法机关）依法作出的重大行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等行政执法决定。

  本规定所称重大行政执法决定法制审核，是指行政执法机关作出重大行政执法决定前，由行政执法机关的法制机构或负责法制工作的机构（以下简称法制机构）对拟作出的决定的合法性、适当性进行审核。

  第三条 行政执法机关应当建立重大行政执法决定法制审核制度。

  重大行政执法决定作出前须经法制审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

  第四条 重大行政执法决定包括下列事项：

  （一）涉及重大国家利益和公共利益的；

  （二）案件情况复杂或者社会影响较大的；

  （三）需经听证程序作出决定的；

  （四）法律、法规、规章规定应当进行法制审核的。

  第五条 行政执法机关有省级主管部门的，由省级主管部门根据法律、法规和规章的规定，以及向社会公布的政府权责清单，制定本系统的重大行政执法决定法制审核规定，进一步明确审核范围；行政执法机关没有省级主管部门的，由市级行政执法机关制定本系统的重大行政执法决定法制审核规定，进一步明确审核范围。

  下级行政执法机关可以根据本地实际对上级行政执法机关制定的重大行政执法决定法制审核规定进行细化。

  第六条 行政执法机关的执法机构提出重大行政执法决定办理意见，送交本行政执法机关的法制机构进行审核。送交审核时应当提交下列材料：

  （一）拟作出的重大行政执法决定的情况说明；

  （二）拟作出的重大行政执法决定书文本；

  （三）与拟作出的重大行政执法决定相关的证据材料；

  （四）经过听证程序的，应当提交听证笔录；

  （五）经过评估、鉴定程序的，应当提交评估、鉴定报告；

  （六）法制机构认为需要提交的其他材料。

  前款第一项所指的情况说明，包括基本事实，适用法律、法规、规章的情况，适用行政裁量权的情况，调查取证情况，听证、评估、鉴定的情况，以及其他需要说明的情况。

  第七条 两个或者两个以上行政执法机关拟联合作出重大行政执法决定的，由牵头负责的行政执法机关的法制机构会同其他行政执法机关的法制机构进行审核。

  第八条 法制机构收到执法机构送审的材料后，应当及时进行审查；材料不齐全的，可以要求执法机构及时补充。

  第九条 法制机构审核拟作出的重大行政执法决定，以书面审核为主。必要时，可以向当事人和执法机构的办案人员了解情况。

  第十条 法制机构对拟作出的重大行政执法决定从以下几个方面进行审核：

  （一）是否超越本机关执法权限；

  （二）事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否准确；

  （三）行政裁量权行使是否适当；

  （四）程序是否合法；

  （五）法律文书制作是否规范；

  （六）其他依法应当审核的内容。

  第十一条 法制机构对拟作出的重大行政执法决定进行审核后，应当根据下列不同情况分别作出处理：

  （一）认为符合本机关执法权限，事实清楚，证据确凿，适用依据准确，行政裁量权行使适当，程序合法，法律文书制作规范的，提出同意的审核意见；

  （二）认为存在事实认定不清、证据不足、适用依据错误、行政裁量权行使不适当、违反法定程序、法律文书制作不规范等情形的，提出纠正的审核意见；

  （三）认为超越本机关执法权限的，提出移送有权机关处理的审核意见。

  法制机构应当在提出的审核意见中说明理由。

  第十二条 法制机构在收到重大行政执法决定送审材料后，应当在3个工作日内提出书面审核意见交执法机构。情况复杂的，经行政执法机关负责人批准可以延长2个工作日。

  第十三条 执法机构对法制机构的审核意见有异议的，可以自收到审核意见之日起2个工作日内书面提请法制机构复审。法制机构应当自收到书面复审申请之日起3个工作日内提出书面复审意见交执法机构。执法机构对法制机构的复审意见有异议的，应当自收到复审意见之日起2个工作日内提请行政执法机关集体讨论决定。

  第十四条 法制机构审核后制作形成的重大行政执法决定法制审核书面意见，交由执法机构入卷归档。

  第十五条 县级以上人民政府法制工作机构在开展行政复议、行政执法案卷评查等工作时，发现同级行政执法机关未落实重大行政执法决定法制审核制度的，应当根据《安徽省行政执法监督条例》等有关规定，督促其改正。

  第十六条 行政执法机关的执法机构、法制机构违反本规定，不严格执行重大行政执法决定法制审核制度，导致重大行政执法决定错误，造成重大损失或者严重不良社会影响的，对负有领导责任人员和其他直接责任人员依法依纪予以追究。

  第十七条 行政执法机关应当加强本机关法制力量建设，使法制机构工作人员的思想政治素质和业务工作能力，与重大行政执法决定法制审核工作的需要相适应。

  第十八条 行政执法机关重大行政执法决定法制审核的落实情况纳入年度依法行政考核，以及各执法部门的系统内绩效考核。

  第十九条 法律、法规、规章，国务院及其部委的文件，省政府的文件对重大行政执法决定法制审核另有规定的，从其规定。

  第二十条 本规定自印发之日起施行。

霍邱县人民政府2018-11-16

陈小春：法治护航 深入推进健康湖南建设

记者 易征洋 刘丹

没有全民健康，就没有全面小康。贯彻落实健康中国战略部署，推进健康湖南建设，需要法治保驾护航。近日，湖南省卫生健康委员会党组书记、主任陈小春作客红网嘉宾访谈室，就以法治思维推进健康湖南建设、深化医药卫生体制改革等问题与网友展开交流探讨。

2017年7月，湖南省委办公厅、省政府办公厅印发《湖南省贯彻落实<“健康中国2030”规划纲要>实施方案》，描绘了健康湖南建设的蓝图。陈小春表示，在省委、省政府的领导下，全省卫生计生系统坚持法治思维，积极履职，深化医改取得重大阶段性成效。

数据显示，作为衡量居民健康水平的三项健康指标，湖南的婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、孕产妇死亡率逐年下降，2017年分别为3.10‰，4.89‰，12.7/10万，均低于全国同期数据，提前实现联合国千年发展目标。

运用法治思维 深化医药卫生体制改革

陈小春表示，十八大以来，湖南坚持保基本、强基层、建机制，坚持“三医联动”，稳步推进综合医改。2017年，在全国医疗服务满意度调查中，湖南省患者满意度全国排名第五，医务人员满意度全国排名第三。

一方面，进一步深化公立医院综合改革。2016年10月，湖南提前一年实现公立医院综合改革全覆盖，247家县级公立医院、189家城市公立医院全面实行药品零差率销售。通过统筹推进管理体制、医疗价格、人事薪酬、药品流通、医保支付方式等改革，取得了“一优两降”的成效，药占比从2012年的45%降至28%；门诊次均费用、住院次均费用增幅从2012年的18%降至6%以下。

另一方面，以医联体建设和家庭医生签约服务为抓手，推动形成分级诊疗模式。截至目前，全省已建立多种形式医联体612个，覆盖1312家医疗卫生机构；建立家庭医生团队12058个。2018年上半年，基层医疗卫生机构诊疗人次同比增长6.98%，县域就诊率最高达96.2%。

“当前，深化医改已进入深水区和攻坚期，我们将始终坚持运用法治思维和法治方式深化医药卫生体制改革，坚持改革和法治双轮驱动、相向而行，奋力把医改向纵深推进”，陈小春表示。

依法预防医疗纠纷 推进“平安医院”建设

有效维护医疗秩序，构建和谐医患关系，湖南以创建“平安医院”为抓手，完善医疗纠纷化解机制，让医疗纠纷处理和预防有法可依。2017年，全省医疗纠纷发生率同比下降4.7%。

2012年11月，湖南省政府颁布了《湖南省医疗纠纷预防与处理办法》，将预防与处理医疗纠纷工作纳入法治化轨道，为全省有效预防和处理医疗纠纷、维护医患双方合法权益筑牢了法治屏障。

在此基础上，建立健全“三调解一保险”体系、狠抓医院内部规范化管理成为依法预防和处理医疗纠纷的两把利刃。

建立健全“三调解一保险”体系，从组织、人力、制度、经费等四个方面加强医疗纠纷人民调解工作。2017年8月，长沙医疗纠纷调解指导中心成立，成为省市共建调解中心的样板工程。同时，指导全省二级以上医院在本院内部设立医疗纠纷调解工作室，推动和促进医疗纠纷在院内化解、在基层化解、在源头化解。

狠抓医院内部规范化管理，推进“平安医院”与“法治医院”建设。明确医院“三防”“四室”建设规范，为确保医疗卫生机构安全稳定划出“硬指标”；指导医院建立健全法制工作机构、配齐配强法制人才、健全法律风险防范制度、推行法律顾问制度等，为构建和谐医患关系优化“软环境”。

推进重点领域立法 严格推进法治政府建设

陈小春表示，近年来，中医药、计划生育、医疗纠纷预防与处理、出生缺陷防治、献血管理、血吸虫病防治等领域是湖南卫生计生地方性法规规章制修订的重点领域。

2016年3月30日，湖南省人大常委会通过了《湖南省人口与计划生育条例修正案》，“全面两孩”相关配套政策在湖南全面落地。下一步，湖南将重点推动出台《湖南省中医药条例》以及修订《湖南省实施<中华人民共和国献血法>办法》《湖南省血吸虫病防治条例》等立法。

从自身出发，带头守法，严格推进法治政府建设也成为重要发力点。

湖南省卫生计生委制定《湖南省卫生计生委贯彻落实<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>实施方案》，将7个方面89项具体任务落实到具体的责任处室、责任人员以及完成的时间节点。完善和健全综合监督行政执法体系，构建了“横向到边、纵向到底、覆盖城乡”的卫生计生综合监督执法新格局。制定全省卫生计生系统法制宣传教育第七个五年规划（2016-2020年）、“谁执法谁普法”工作方案，构建了全系统“法制机构牵头协调、机关党委负责机关普法、业务处室负责业务普法、综合监督机构负责执法检查”的工作机制。

红网2018-11-19

共建法治绥化共享法治成果——全市“法治建设年”活动侧记

记者沈雪

“真没想到在法院不用打官司就能拿到赔偿金，而且还解决了困扰我们多年的侵权问题……”不久前，某购物中心负责人来到市法院诉调对接中心送上一面锦旗，并对法院工作人员辛苦付出表示感谢。市县两级诉调对接中心既有效解决了群众诉累，又及时化解了社会矛盾，成为我市“法治建设年”活动创新工作的一个缩影。

我市自“法治建设年”活动开展以来，市委、市政府高度重视，坚持法治绥化、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各项重点工作，法治理念深入人心，社会环境和谐稳定，市民获得法治红利日益丰厚。

深化普法学法法治宣传教育深入人心

我市以学习宣传贯彻实施宪法为契机，广泛深入开展全民法治宣传教育，积极引导群众崇尚法治，依法办事，营造浓厚的学法用法氛围。在全市举办了“聚力都城地、营造好环境”法治宣传主题活动，组织开展了“法治文化基层行”、宪法宣传进村屯、龙江律师公益行、法律服务护航“三农”和“学宪法、讲宪法”等多场活动，辐射、带动法治宣传教育多元化发展、全方位覆盖。积极推动党员领导干部学法用法，开展了党委常委会、政府常务会会前学法，将宪法法律学习纳入干部教育培训计划和各类主体班授课内容，广泛开展机关公务人员法律培训。特别是在绥化日报开辟《打造法治环境在行动》、在绥化广播电视台设立《法治建设进行时》专栏，投拍《向校园欺凌说不》法治微电影，全媒体发稿720余篇(条)，推出《法制》专版33期。

创新工作载体法治建设水平整体提升

今年以来，结合我市农区实际和当前重点工作，开展了“三创建”、 “四突破”、 “五结合”法治建设推进模式，由点及面推动法治建设水平整体提升。海伦市、庆安县被评为全国法治县(市)区创建先进单位，安达市保国村被评为全国民主法治示范村；青冈县、安达市、绥棱县被评为全省法治县(市)区创建先进单位，有10个村、2个社区、6所学校、2家企业被评为全省基层民主法治创建先进单位。全市完成了4个乡镇(街道)的基层治理综合信息平台建设试点工作，市、县两级综治中心全部建成，乡镇(街道)综治中心运行154个。全市共打掉涉黑犯罪团伙2个，涉恶团伙32个，省扫黑办、省公安厅多次表扬我市。扎实推进“一网、一门、一次”改革工作，全市有2751项行政权力和719项公共服务事项实现“最多跑一次”。

强化统筹推进重点工作取得新进展

我市紧紧围绕“法治建设年”活动目标任务，严格规范依法行政，落实权责清单制度，所有行政权力事项对应的责任清单全部调整到位。政府法律顾问制度在全市基本实现全覆盖，市县乡三级共聘任专兼职法律顾问170名。全面落实了行政机关负责人出庭应诉规定，今年全市行政应诉案件83件，行政机关负责人出庭应诉率达到100%。强力推进信用体系建设，全市有21个重点领域发布了相关信用制度，23个部门签订了首个社会信用体系联合惩戒合作备忘录，覆盖面达到全国领先水平。今年，我市深入推进了公正司法和司法公开制度。全市遴选员额法官464人、员额检察官220人，举办“司法开放日”活动42次，参与人数近3000人。组织开展了积案清理和维护市场主体合法权益专项打击行动，全市政法机关对接企业111家，清理涉企民事案件498件。在全市开展的“基本解决执行难”的“雷霆行动”中，共完成执行标的额18.11亿元，实际到位标的额8.6亿元。

聚集问题整改广泛接受社会各界监督

我市研究制定了“法治建设年”活动问题清单，共查找出79个影响发展环境、制约法治建设和群众反映强烈的突出问题。针对查摆出来的法治问题，充分利用各类媒体，面向社会做出公开承诺。截至目前，全市共有89个部门通过“上报”、“上墙”、“上网”、“上电视”公开做出承诺，接受群众评议。各地、各部门坚持开门搞活动，广泛征求群众意见建议，积极回应群众关切的问题。全市各级政法机关共组织500余名企业家座谈，征求意见建议137条。针对群众反映的问题，再造工作流程，以市县两级窗口服务单位、行政执法部门为重点，深入开展了“四零”承诺服务创建工作。政法机关共出台便民利企服务措施834项，新增移动端办事项目447个，精简办事流程351项，新增“一站式”综合窗口246个，清理窗口周边各类黑中介92个，有力提升了服务企业、服务群众的工作质效。

绥化新闻网2018-11-15

关累镇2018年度依法行政工作总结

2018年，关累镇依法行政工作在县委、县政府的坚强领导下，在县委依法治县领导小组、县政府法制办的正确指导下，在县直有关部门的关心和支持下，关累镇党委、政府围绕中心工作，按照全面推进依法治国总体要求，坚持依宪执政、依法行政，认真贯彻落实上级的有关依法治县重要决策部署，充分运用法治思维开展工作，提高全镇人民的法律素质为突破口，深入开展普法教育，扎实推进依法治理，为推动法治关累建设创造了良好环境，现将依法行政工作总结如下:

一、加强领导,狠抓落实

镇党委政府历来十分重视政府的依法行政工作，做到统一思想，提高认识，将依法行政工作摆在重要议事日程，成立以镇长为组长，分管领导为副组长，各相关单位负责人为成员的依法行政工作领导小组，负责协调指导全镇的依法行政工作，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，年终有考核总结，确保依法行政工作落到实处。

二、多形式开展法治宣传教育

全镇各部门围绕不同主题积极开展了有特色、有创新、有针对性的宣传教育活动取得较好宣传效果。

（一）深入开展“法律七进”宣传活动，开展了科技文化卫生三下乡、五四法治进校园、“6.26国际禁毒日”和“安全生产日”等宣传活动，在对镇人大代表开展宪法讲座两场。宣传活动充分利用报刊、广播、宣传栏、黑板报、横幅、标语、展板、图片、发放宣传资料、征订、解答法律咨询、知识竞赛、以案说法等形式广泛宣传了《宪法》、《村民委员会组织法》、《人民调解法》、《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《法律援助条例》、《消费者权益保护法》、《森林法》、《农民工维权法律知识》、《农村土地承包法》、《劳动合同法》、《食品安全法》、《治安管理处罚法》等法律法规。

（二）不断完善普法工作机制，强化以党员领导干部为主、志愿者和村干部为辅的普法队伍建设，结合实际情况，各项普法工作有序开展。全年利用法制走边关及送法进村寨、进节日、进校园等“法律七进”形式，通过结合“法律五用”，在关累镇中心街道、学校、村寨就平安建设、安全生产、反邪教、禁毒防艾、打击非法集资、打击传销、打击走私等主题宣传活动。据统计全年大小宣传活动共开展18次，发放各类宣传资料20000余份，为中小学上法制课4次，出板报、宣传栏12余期；全年向群众解答法律咨询500余人次，受教育群众达4000余人次。

（三）抓好领导干部、公务员学法用法。一是充分发挥领导干部学习法律的表率作用，切实推进政府法治建设进程进一步增强领导干部、公务员依法行政、依法办事意识，提高政府的公信力和执行力。积极组织全镇干部职工参与云南省2018年度在线法律知识统一考试，全部合格。二是加强领导干部对《宪法》、《纪律处分条例》、《组织法》、《预防和处置突发事件法律法规选编》等法律法规的学习，提高我镇各级领导干部、公务员的法治意识、应对和处置突发事件的意识和能力。

（四）重视加强青少年学生法制宣传教育。在中、小学开展法制宣传教育工作，对学校周边环境进行集中整治，维护了校园及周边治安秩序，净化了校园周边环境，对辖区内中、小学广泛宣传远离毒品、反邪教、预防未成年人犯罪及安全生产生活等有关知识，向青少年学生普及了法律、法规知识；广泛开展校园法制宣传教育传播法律知识，营造法治氛围。

（五）加强农民法制宣传教育。一是组织深入开展农村主题法制宣传，积极开展法律法规服务进村、培养法律明白人、充实法律图书室、农村“两委”干部法制培训、加强农民工法制宣传等多种形式的法制宣传促进新农村建设。二是积极开展“法律进乡村”活动。按照“先普法后调解--调解后再普法--调解不成后诉讼”的工作模式各村对排查出的家庭、土地、山林、婚姻纠纷等突出问题逐一进行实地调解，宣传群众生产生活息息相关的法律法规教育，让群众在调解中受到教育在教育中解决问题。三是结合农村实际，以村为主，采取村干部集中学习，再由村干部宣传的形式广泛开展农民、农民工和农村“两委”干部法律法规学习培训。提高村干部化解矛盾纠纷的能力。四是把党的政策、法律法规送到农民群众手中，不断增强广大农民、农民工法律素质和维权意识。

三、职能转变、依法行政

（一）关累镇严格按照上级有关会议和文件精神，理清单位职责清单，严格按照职权范围开展工作，切实改进机关工作作风，履行为民办实事工作要求，充分打造便民服务中心，做好“放管服”、“减证便民”、“一颗印章管审批”相关工作。

（二）镇政府始终坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制，依法履职，未出现行政不作为、乱作为等重大违法行为并造成严重后果。积极推进电子政务系统，严格按照审批程序，将行政信息在网上进行公布；积极推进信用体系建设，藤篾山村委会获勐腊县信用村称号。

（三）积极推进“互联网+政务服务”工作，充分运用综合服务平台、政府网站、电子政务系统开展行政工作；全年根据上级安排做好申报项目储备工作，按照程序要求抓好项目约投标、落地工作，在投资审批中严格落实上级规定的公开选取制度；因办公条件限制，申请的新建关累镇便民服务中心已获批建设，2018年10月动工，计划2019年投入使用；开展涉及“放管服”改革、“减证便民”专项行动的地方性法规、规章和规范性文件清理，对关累镇人民政府网站的通知公告、概括信息、工作动态、政务公开、办事指南、公众监督、综合改革等发布信息进行逐条排查，做到发现一条个人隐私信息，及时整改一条。排查关累镇关累之声微信公众号发布的信息进行排查，无一条涉个人隐私的。落实政府向社会购买服务制度，2017年度按照政策、程序，依法向社会购买服务4人，并完善相关用人手续，严格按照相关规定、制度管理使用购买服务人员。

（四）镇党委制定下发了《关累镇 “三重一大”事项决策制度》，明确工作程序和规范，在工作中严格落实到位。坚持“三重一大”事项的决策原则：坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则；坚持集体领导和个人分工负责相结合的原则。坚持科学、民主、依纪依法、集体决策的原则。明确集体决策主要程序：酝酿阶段、决策阶段、执行阶段的规定，做到严格遵守执行。在决策执行结束后做好立卷归档工作。在重大合同签订过程中，积极联系司法部门和上级法制部门征求意见建议，做到依法依规。落实党务、政府公开制度。在辖区的5个村全年要求党务、政务公开，并做到常年公开与季节性公开相结合。

（五）严格执行落实律顾问制度，与云南方向律师事务所签订《聘请法律顾问协议书》，协议期限为一年（2017年10月1日至2018年9月30日），法律顾问费用每年15000元，自政府公用经费中列支。组织法律顾问开展工作2次。

（六）自觉接受人大主席团及其代表、政协委员的监督，认真办理人大代表建议、政协委员提案。镇人大在主席团督促落实镇第六届人大二次会议期间共收到代表建议、批评、意见69件的督办工作，按照建议、意见的内容进行分类，并召开了政府相关领导、部门负责人参加的办理工作督办会，明确了要求和办结时间，做到“件件有登记、件件有交办、件件有人办、件件有回音”。

（七）关累镇在管理财政工作中，严格落实财经纪律和制度，严格按照《关累镇 “三重一大”事项决策制度》、《关累镇党政机关工作制度》规范运行，确保财政资金运转依法、高效、安全，充分发挥财政资金的使用效益。

（八）完善群众举报投诉制度，关累镇在政府设置3个举报箱、在村委会设置5个信访举报箱，并将电话、邮箱进行全镇公布，受理全镇各类信访举报，在征兵、换届选举、扶贫、执法等工作中实施全程监督，由镇纪委、监察室负责管理和调查回复。2018年我镇信箱、邮箱、电话未收到信访举报材料。

（九）、畅通行政复议渠道,切实履行行政复议职责。一是加强对行政复议工作的宣传力度,要求各单位、部门通过各种形式,组织本单位人员进一步学习《行政复议法》,充分认识行政复议在解决行政争议方面的重要作用,积极将群众反映的行政争议引入行政复议渠道。二是要求信访工作人员在办理信访事项过程中积极宣传《行政复议法》,发现依法应当通过行政复议解决的信访事项,及时引导信访人向有关行政复议机关申请行政复议。2018年没有发生行政复议、行政诉讼。

（十）在日常工作中密切联系群众，真正做到为民办实事、办好事，切实开展信访工作攻坚行动，按照法定程序和时限办理、反馈交办的信访诉求，依法依规办结4件上级交办的群众上访案件，并在信访平台公布，配合县委政法委处置1件上访案件。

（十一）开展行政执法全过程记录工作，关累镇派出所、交警、司法所在开展行政执法中使用执法记录仪，已基本实现网上执法。已按政府县政府法制办的统一要求，正在开展录入行政执法证件管理系统工作。

四、存在问题

经过努力，关累镇依法行政工作取得了阶段性成效，权力在阳光下运行，依法行政、公正司法、便民措施、服务承诺等方面都有了较大转变，但工作中还存在一定的困难和问题。一是执法培训制度化、系统化、科学化还有待加强；二是部分单位和个人对法律法规及业务学习培训流于形式，学用不能有效结合，导致执法水平和办案质量不高；三是不同程度地存在重处罚轻管理、重罚款轻教育、重实体轻程序现象；四是在服务环境设施上还不够完善，在法治观念的建立方面还存在一定的不足。

五、下步打算

（一）按照“七五”普法的总体要求，继续强化法律、法规的宣传，在工作中把普法与提高干部、群众整体素质相互结合，注重实效，真正达到教育群众和提高干部、群众法治意识的目的。

（二）及时组织执法人员参加执法培训，使执法人员全部及时取得《云南省行政执法证》，让权力在法治的轨道上运行。

（三）按要求认真制定行政执法责任制，依法定责、分解量化、职责到位、强化实施，切实做到公平与正义。

（四）坚持“便民、利民、为民”的原则，认真解决群众反映强烈的热点、难点问题，维护社会稳定，推动干部队伍正常运转，促进经济社会全面健康发展。

作者 :杨清熊

关累镇党政办2018-11-13

从“搞法制靠得住些”到“全面依法治国”

一部改革开放史，也是一部中国法治进步史——

改革开放伊始，我们党就强调必须加强社会主义法制。1992年春天，邓小平在深圳说出这样质朴而深刻的话语：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央提出全面依法治国的新理念新思想新战略。

时光流转，法治不朽。改革开放40年，无论潮平岸阔还是风急浪高，我们党领导的中国法治建设，始终步履坚定，足音铿锵。

接续努力，中国特色社会主义法律体系基本形成并日益完善

1978年，当中国打开大门的时候，人们吃惊地发现，法制的园地一派荒芜。放眼望去，我国事实上的法律只有宪法、婚姻法等寥寥几部，法律院校同样寥寥无几。作为大学法律系二年级学生的王利明感受尤为深刻：基本无法律课程可上，大多数时候是在学习政策；图书馆也难觅法律书籍的踪影。

那一年的冬天，党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，同时开启了中国法治建设的新航程。公报指出“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”，明确“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。

为了尽快改变“无法可依”的局面，1979年春天，一位77岁的老人常会在深夜步行经过天安门附近的东长安街，他就是当时牵头全国人大常委会立法工作的彭真。他和他的立法“苦力班子”一起，披星戴月，在3个多月时间里制定出了7部法律，徐徐推开了尘封已久的“法律之门”。

从那时起，我国立法的步子一步紧跟一步：

1982年，经过4个月的全民大讨论，八二宪法在第五届全国人民代表大会第五次会议上表决通过。很多那一年出生的孩子，都取名叫“宪法”。

进入90年代，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，社会主义法治建设按下快进键。1997年党的十五大召开，明确提出要到2010年年底基本建成中国特色社会主义法律体系。

2011年3月，全国人大常委会宣布中国特色社会主义法律体系基本形成，中国在根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变。

……

2018年10月26日，北京，人民大会堂。当天，十三届全国人大常委会第六次会议闭幕，表决通过了关于刑事诉讼法、国际刑事司法协助法等15部法律的决定。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国法治建设留下又一串坚实的足迹。

目前，我国有法律250多部、行政法规700多部、地方性法规9000多部、行政规章11000多部，国家经济、政治、文化和社会生活的主要方面已经做到了有法可依，为国家治理奠定了坚实的法律基础。

从印发《中国共产党廉洁自律准则》，到审议通过《中国共产党问责条例》；从通过《中国共产党章程(修正案)》，到印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》……在不断完善中国特色社会主义法律体系的过程中，党内法规制度建设的步伐也不断加快，管党治党的笼子越扎越紧。

“治理一个政党、一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”如今，面对640多所法学院、30余万在校法学学生的景象，已是知名法律专家、中国人民大学副校长的王利明，发出“逝者如斯夫”的慨叹，这里不仅有对过往的怀念，更多的是对我们法治建设飞速发展的欣慰。

从“法制”到“法治”，中国迎来全面依法治国新时代

沧桑40年，新中国法治建设进程中，有些节点无法绕开，它们是这条探索之路上的坐标，见证着成功的经验，也体现了我们党巨大的政治智慧和勇气担当。

1978年12月，在经历“砸烂公检法、无法无天”的十年倒退后，党的十一届三中全会召开，以求实的气魄和巨大的智慧，修正了长期与法制隔阂的中国前行航线，开始了从全面否定法制到逐步恢复法制的跨越。

1997年9月，党的十五大将“依法治国”确立为基本方略。从法制到法治，虽只一字之差，却标志着我们党对依法治国理论和实践的认识达到一个新的高度，我国进入全面加强法治建设的新时期。

2012年，党的十八大召开，大会报告深刻阐释了全面推进依法治国的重要思想，明确提出“法治是治国理政的基本方式”。

党的十八大以来，进入新时代的中国，发展曲线上升到一个新的区间。新起点再跨越，以习近平同志为核心的党中央坚持和拓展中国特色社会主义法治道路，提出全面依法治国，并将其纳入战略布局，开启了国家治理的一场新的深刻革命。

2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上庄严宣示，“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。

2014年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，强调“凡属重大改革都要于法有据”“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用”。

2014年10月，十八届四中全会召开。作为中共党史上第一次专门研究法治建设的中央全会，这次全会出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，并明确了坚持党的领导、坚持人民主体地位等实现这个总目标的五项基本原则。

“《决定》对中国特色社会主义法治体系的内涵进行了全面和系统的阐述，勾画了法治建设的时间表和路线图。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏表示，这次全会标注了法治建设取得的新进展、依法治国达到的新高度。

2017年10月，党的十九大胜利召开，习近平总书记在报告中将“坚持全面依法治国”，明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，并作出“深化依法治国实践”的明确宣示。

“法者，治之端也。”从制定民法总则、修改宪法，到简政放权，为政府权力“瘦身”，再到建立清单，清晰划定行政权力范围……一项项法治举措，为经济发展、政治清明、文化昌盛、生态良好等提供了坚实保障，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

法安天下，公平正义之光照亮角角落落

2018年盛夏，青海省门源回族自治县，一处海拔3000多米的草场郁郁葱葱、草木繁盛。

这里是一起承包经营权权属纠纷的强制执行现场。被执行人一直拒绝履行判决，甚至“以死相逼”。在县法院、乡党委政府、村“两委”的共同努力下，72岁的执行申请人费婆婆终于拿回了属于自己的700多亩草场。

“判决下来后，我还是拿不到判给我的草场，当时愁得慌，现在终于解决了。”费婆婆难抑激动。

法之必行，在于民心所向。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，坚定落子“公平正义”，引领中国特色社会主义法治建设谱写了新的篇章。

从陈满案依法撤销原判，到呼格吉勒图案沉冤昭雪，冤假错案不断纠正；从制定监察法，到修订刑事诉讼法，法治反腐坚定前行；从修改环境保护法，到制定反家庭暴力法，民生工程越筑越牢……一系列法治举措，闪耀公平正义之光，温暖人心。

中国的今天是从昨天走过来的。改革开放40年来，一切为了人民，是法治中国无处不在的烙印，也是法治中国始终不变的底色。

1989年，行政诉讼法出台，第一次将“民告官”的制度引入法律，使公民权利与国家权力第一次在司法审判面前有了平等的法律地位。

2003年，在武汉青年孙志刚被殴打致死3个月后，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，延续数十年的收容遣送制度被终结。

2004年，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载入国家根本法，凸显了日益开放的中国对公平正义的追求。

2011年，国务院颁布新拆迁条例，公民财产有了更加可靠的法律保障。

……

甘肃省平凉市崆峒区委依法治区办公室副主任李培鹏，曾多年从事法律援助工作，长期与群众打交道的他，真切感受到我国法治特别是基层法治的变化：“公平正义越来越以看得见的方式走近群众，温暖你我。”

对公平正义的切身感受，使得法律权威越来越得到人民的内心拥护和真诚信仰，越来越多的群众自觉成为法治中国的参与者和建设者。

法治激荡，国泰民安。在以习近平同志为核心的党中央带领下，对美好未来锲而不舍的中华民族必将奏响更加铿锵有力的法治时代强音。

记者 王乐乐 张磊

中国纪检监察报2018-11-16