帮我搜借鉴资料学习平台

严格科学规划，进一步完善国土空间体系

国新办日前举行“权威部门话开局”系列主题新闻发布会，介绍建设人与自然和谐共生的现代化有关情况。就备受关注的“多规合一”改革相关问题，自然资源部副部长庄少勤回应，建立空间性专项规划名录清单制度，完善全国国土空间规划实施监督评估预警网络，健全规划动态维护机制，改变过去“规划规划，墙上挂挂”和“换一届领导，换一套规划”的现象，确保“一张蓝图干到底”。

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是近年党中央、国务院作出的重大部署。党的二十大报告中也提出“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，提高“城市规划、建设、治理水平”“优化国土空间发展格局”。去年下半年，我国首部全国国土空间规划纲要印发，全国省、市、县三级国土空间总体规划已全部编制完成。优化国土空间格局、严守资源安全底线，确保“一张蓝图干到底”，正迈向更高治理水平。

继续深化“多规合一”改革，强化规划的科学性、权威性、严肃性和有效性，是贯穿其中的一个重要手段。“张书记挖坑李书记埋，王书记上台又重来”，过去一些地方在国土空间规划和城市建设上，多次暴露出类似问题。不良政绩观和短视思维驱使下的规划建设，造成了巨大社会资源浪费，也落下“翻烧饼”“面子工程”、劳民伤财等指摘。深化“多规合一”改革，就要牢牢盯住规划科学，严格实施监管，在科学性、权威性、严肃性和有效性上下大功夫、做好文章。

规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。科学规划，应有经得起时间和实践检验的长久生命力。站在绿色高质量发展的新时期，我们要切实领悟和严格落实全生命周期的管理理念，在规划实践中认真贯彻落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求。过去，一些地方存在的“换一届领导，换一套规划”和“规划规划，墙上挂挂”等乱象，给国家、社会和人民群众，造成巨大损失和困扰。科学规划要求我们，要进一步建立空间性专项规划名录清单制度，完善全国国土空间规划实施监督评估预警网络，健全规划动态维护机制。让规划建设中的每一个环节步骤，每一个可能暴露出的问题，都及时高效得到监督预警和精准纠偏。

改变“换一届领导，换一套规划”“翻烧饼”等乱象，确保一张蓝图干到底，关键还要树立正确政绩观，强化规划决策失误折腾的责任追究制度。不论是从过去的失败教训，还是绿色高质量发展的新要求来看，那种“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的“潇洒”，一定走不通了。我们要时刻牢固坚持先规划、后实施，严禁生出违规建设。一旦要修改规划，必须坚持按法定程序修改，并且严格审批。对决策失误、规划折腾以及其他违规违纪违法行为，不管什么时候、人去到了哪里，都要严肃追究责任。

无论过去还是现在，乡村还是城市，规划科学都是最大的效益。我们要对历史和现实高度负责，多一些科学规划和理性决策，少一些心浮气躁和短视妄为。一草一木，一路一湖，都要科学规划、合理利用，坚持一张蓝图绘到底，一任接着一任干，让规划蓝图真正变为人民群众喜闻乐见的现实生活图景。

人民网2023-7-15

南京：国土空间规划体系框架下城市更新的规划土地政策探索

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。6月30日上午，在自然资源部国土空间规划局的指导下，自然资源部国土空间规划研究中心牵头主办，中国国土勘测规划院、《城市规划学刊》、《中国土地科学》联合主办了“UP”前沿论道活动，旨在通过总结分享经验，为各地不断完善规划和土地政策、塑造城市更新新动能、激发城市活力提供借鉴。以下将连续分享相关城市的经验。

一、发展背景：城市更新工作的系统性与复杂性

党的二十大报告提出要实施城市更新行动，标志着城市更新行动已经上升为国家战略。这是一项系统工程，强调自上而下与自下而上相结合，需要规划、建设和管理全过程一体化统筹。而且，迈入中国式现代化新征程，国内多样化的地方实践方兴未艾。与西方国家一样，我国城市更新也经历了从物质空间导向到人本主义的转变过程。2006年南京发生的“老城南事件”，促使城市更新真正进入“小规模、渐进式、有机更新”的新阶段。尽管城市更新从概念上有广义、狭义之分，但内涵上均表现出综合性的特点，涵盖了土地集约利用、历史保护传承、产业转型升级、城市品质提升、治理现代化等多个维度，具有系统性特征。

城市更新工作的复杂性主要表现为涉及多样化更新对象、多元化利益主体，而且要实现多方利益协调和再分配。众所周知，我国现行规划建设管理制度基本上是适应外延扩张型城市化进程而建立起来的，尤其是应对当前增存并重的新形势，相关产权制度、规划管理制度、标准规范、商业模式等已难以适应，且城市更新过程中产权重整、空间管控、建设行为管理和综合效益实现等难题亟待破解，亟待打破既有路径依赖，寻求新的路径创造。

二、制度先行：打通多方政策融合创新的路径

城市更新必须以制度创新和体制改革为先导。近年来，南京适应国土空间规划改革，探索建立起涵盖居住类地段和非居住类地段两类的城市更新政策体系，着力打通规划政策和土地政策融合路径。结合实践案例，按照“谁来干”、“谁出钱”、“怎么干”的政策设计逻辑进行解析。

1、居住类地段更新

以石榴新村老旧小区整治项目为例，作为地产开发遗留下来的“硬骨头”，原“毛地出让”后，面临拆迁难、经济难以平衡、居民意见不一致等诸多难题。

“谁来干”：依据市相关指导意见和实施细则，抛弃了过去政府主导的征收拆迁模式，转变为“政府引导、多元参与”的方式，充分调动个人、企事业单位等多方参与。该项目实施主体为政府指定的国有平台公司。

“谁出钱”：在资金来源上改变了过去单一依赖政府财政投入的方式，同时也防止地方变相过度举债，建立起多元化投融资机制。该项目开创了实施主体投入、房屋权属人自筹、土地出让金刚性计提、各类专项资金等多元化资金来源渠道，同时政府对各类行政事业性收费和税费予以减免，并提供低息政策性贷款，以此降低实施成本，充分激发市场活力。

“怎么干”：实施路径上多措并举：一是强调片区化统筹，实现土地集约高效利用。该项目更新改造范围过去只局限于产权边界内，新政策施行后，允许将周边零星的边角地、空闲地和非居住用地一并纳入规划范围，而且允许先划拨再协议出让方式供地，这样就解决了地块零散化、碎片化开发的问题，可实现土地开发综合效益最大化；二是针对老旧小区、棚户区、居住类历史地段等更新改造对象，采取差别化更新策略；三是强调等价交换和超值付费原则，实行原地改善、异地改善、货币安置等多样化安置方式。石榴新村住户户型面积多在30-90平方米左右，最小的仅有7平方米左右，故而采取了特定的违建认定和确权登记政策，充分保障了居民利益和有效安置；四是民意优先，重点设立了方案两轮意见征询、循环论证的工作流程，建立起共建共治全过程社会参与机制。进而，该项目45天签约期内居民签约率高达97%，有效保障了项目实施。其间，责任规划师制度也发挥了良好成效，搭建起各方主体间沟通协调的重要桥梁；五是以公共利益和民生保障为前提，探索弹性规划管控方式。该项目中对建筑高度、间距、退让、日照和停车等规划指标管控适度放宽，虽不满足技术规范要求，但均充分征得相关物业权利人和利害关系人同意；六是深化“放管服”改革，简化规划审批流程。如南京市针对不涉及新建建筑物或构筑物，或附属绿化、环卫等配套建设，已出台了两批方案审查和规划许可豁免项目清单。

2、非居住类地段更新

主要围绕老旧工业区、商业区和高校科研机构等城镇低效用地再开发工作展开，南京市制定了相应实施细则。

“谁来干”：在实施主体上，强调自主更新改造，也可引入社会资本合作开发，或者土地规划用途为商品住宅，或原有权利人有开发意愿而无开发能力的，可由政府主导，依法收回或回购再出让。

“谁出钱”：在建设资金上，根据更新方式而定，有土地使用权人自主承担，也有以地出资或入股、社会资本投入等多种方式。以南京江宁区新禄汇产业中心项目为例，2021年原企业资不抵债，法院判决2.3公顷用地使用权转给债权人，但由于债权人无项目开发经验，进而一直空置，后经街道办事处出面协商，债权人同意出资改建，并由政府整体租赁后委托第三方专业化机构运营和对外招租，签订监管协议，要求引入企业年亩均税收不少于35万元。目前已入驻企业14家，预计亩均税收超过70万元，并从项目启动到招商投产仅半年时间，取得了显著的综合效益。

“怎么干”：一是强调从过去的“拆除为主”转向“留改拆”，建立起老城功能品质提升、创新赋能产业转型、新动能新业态培育、片区统筹连片开发等分层分类差别化更新模式，并建立健全与之相匹配的政策配套。例如，涉及历史文化资源活化利用的带方案出让、定向挂牌等土地供应政策，鼓励工业用地增容不增收土地价款，针对新业态和硅巷建设的土地5年免租和协议出让政策，以及引导服务配套完善的土地和建筑复合利用政策等。南京市江宁开发区百家湖硅巷工业连片改造，就是在政府片区统筹下，由社会资本投资主导，通过土地使用权人自主更新改造，实现降本增效和活力激发的典型案例。二是强调土地集约高效利用，推动产城融合与复合开发，如南京制定出台了存量工业用地高标准厂房建设政策，实现产业上楼、配套完善、分割转让等，产生了较好的社会经济效益。三是创新建立正负面清单管理方式，一方面强调项目实施要符合国土空间规划要求，与周边城市规划功能相协调，另一方面，法不禁止皆可为，实现精细化管控与弹性引导相结合。

三、规划引领：将城市更新贯穿国土空间规划全过程

城市更新政策体系建立后，南京强调系统思维、创新思维、底线思维，实现规划引领、行动落实，面向央地事权分配和实施管理需要，提出城市更新的规划框架，将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程。省级以上层面强调更新政策的顶层设计，市级及以下层面则关注相应规划编制和实施，实现“一级政府、一级事权、一级规划”，并且强化总体规划、分区规划、详细规划和相关部门专项规划之间的衔接与协同。

其中，以南京特大城市为例，市级国土空间总体规划重在“摸家底、识对象、定目标、划片区、明策略、列清单、善治理”；以南京市秦淮区为例，分区规划则重在结合城市体检评估和潜力分析，建立更新地区评价指标体系，识别更新对象、划定更新单元，制定分单元规划指引，并以综合项目包形式明确近期行动计划；以荷花塘历史文化街区和小西湖历史风貌区为例，详细规划层面建立起“更新单元——实施单元”分层编制、分层审批的工作机制。这里更新单元作为控规单元的一种特定类型，基于行政主导和功能传导原则划定，实现片区统筹。小西湖更新单元内基于216个产权地块，动态确定了127个实施单元，并制定相应管控图则。同时，完善详细规划动态编制和更新维护机制，尤其是针对不涉及强制性内容调整的，进一步简化报批程序。

四、建议与展望

城市更新首先是理念、制度和方法的更新。基于此，当前自然资源部总结各地实践经验而成的城市更新的规划和土地政策指引，是国家城市更新行动实施的重要顶层设计，具有重大理论价值和改革突破，也为各地城市更新深化实践明晰了创新方向。尤其是当前改革迈入深水池，城市更新作为重要的工具创新，要贯穿国土空间规划全过程，才能发挥出在自然资源“调查—权属—规划—利用—修复—管控—执法”全要素全流程闭环管理中的核心和依据作用，有效落实“两统一”职责，并赋能国家高质量发展和治理体系现代化。

自然资源部 2023-7-18

广州：从“空间规划”到“空间政策”再到“空间治理”

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。6月30日上午，在自然资源部国土空间规划局的指导下，自然资源部国土空间规划研究中心牵头主办，中国国土勘测规划院、《城市规划学刊》、《中国土地科学》联合主办了“UP”前沿论道活动，旨在通过总结分享经验，为各地不断完善规划和土地政策、塑造城市更新新动能、激发城市活力提供借鉴。以下将连续分享相关城市的经验。

一、广州城市更新改造实践历程

广州市纳入广东省“三旧”改造地块标图入库用地面积约345平方公里，约占现状建设用地的18%。在当前资源环境紧约束背景下，城市更新是国土空间开发保护的主要措施，提高存量土地资源利用效率是广州高质量发展的重要保障。经过多年的探索和实践，广州城市更新主要经历四个发展阶段。

1990年代以来广州城市更新发展阶段

（一）初步探索时期（2009年之前）

1990年前后，为改善居住环境，广州初步探索引入外资、私企参与旧城改造。自1999年出台《广州市危房改造工作实施方案》起，城市更新便作为社会民生工程开展，由政府征收、拆除重建。2002年，《广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》印发实施，旨在“以改制促改造”,中心城区138条村完成“村改居”。2006年中调战略背景下，“一村一策”创新性探索城中村改造。

（二）“三旧”改造时期（2009年—2015年）

从2009年开始，国家赋予广东省存量土地政策创新试点地区的角色，广州拉开了通过“三旧”改造推动城市更新的序幕。2009年出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》，创新了“三旧”用地的认定改造、资金筹措、补偿安置等路径。《关于广州市推进城中村整治改造的实施意见》试行土地整备，提出整合周边土地资源、调整使用三边地、农转用、增减挂钩等政策。

（三）系统性更新时期（2016年—2019年）

2016年起，系统性政策逐步形成，城市更新常态化有序推进。2016年施行的《广州市城市更新办法》及3个配套文件，从规划、用地、资金、管理等方面搭建了城市更新系统政策框架。《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》继续完善更新管理制度，细化旧厂房改造的细则，提高补偿标准。

（四）2019年前城市更新存在的问题

一是规划系统引领不足。“就项目论项目”，未能充分体现城市发展战略意图、未能聚焦重点区域推进，更新节奏呈现外围地区快、中心城区慢的态势，缺乏综合性、系统性的规划。

二是对城市结构优化战略引导不足。政策设计依照传统的“三旧”分类，缺乏空间分异和成片实施的考虑；已实施项目改造功能以居住为主，带来大量人口集聚，增大公共服务压力。

三是重项目实施，弱全局统筹。近四分之一的政策涉及具体项目改造成本及收益分成的计算，偏重单个项目经济平衡，缺乏全市“一盘棋、算大账”的思维，缺少对城市发展平衡性的考量。

二、国土空间引领与政策协同

在新时期背景下，广州城市更新肩负更高的使命——助力广州更好地承担国家中心城市的职责、助推粤港澳大湾区建设，需从世界、国家和区域维度，对标先进全球城市，高站位、广视野谋划城市更新。广州以公共利益为导向出台一系列相关配套政策，完善规划传导机制，坚持强化规划引领和刚性管控，着力塑造城市高质量发展新空间。

（一）坚持公共利益导向

2019年至今，广州出台以高质量更新为导向的政策约25个，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等问题，保障高质量发展。

2019年以来广州出台的高质量更新政策及政策意图

（二）完善国土空间规划传导机制

国土空间规划体系包括“五级三类四体系”，广州构建“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样。

广州国土空间规划传导机制示意

（三）从“守门员”转向“引领者+守门员”

立足粤港澳大湾区核心引擎定位，有效传导城市发展蓝图，落实国土空间规划底线管控要求，形成“分区引导、分类施策、分步推进”的城市更新策略。

广州城市更新分区实施策略示意图

建立城市更新项目正负面清单管控制度，确定优先推进项目，明确不列为全面改造的情形，强化刚性管控。

广州城市更新项目正、负面清单管控内容

统筹存量土地与新增土地，共同支撑城市发展建设。系统优化空间资源配置，确定城市更新规模分配，严控总量、盘活存量。

全域统筹、增存联动示意

以村镇工业集聚区更新为重点，保障先进制造空间，推动产业转型升级；结合城市更新，扩充交通设施容量、补齐交通设施短板，优化全域道路体系；完善多层次设施体系，丰富住房供给，助力完善住房保障体系和培育住房租赁市场健康发展。

（四）面临的新情况新问题

一是土地一级市场管理有待加强。需强化政府对土地开发一级市场的管理，进行整体统筹，由政府保障资金、人力开展基础数据调查、详细规划等方案的编制，确保准确性、客观性、科学性。

二是地产开发导向总体明显，重增效弱提质。改造后功能以居住、商业（部分商业用作公寓用途）为主，尚未实现对实体经济的支撑，产业导入情况不容乐观，增效有余但提质不足。

三是就存量论存量，弱连片整理，成片实施效果不佳。有连片规划缺连片整理，实施时仍以地块权属线为基本单位，导致连片空间整合和规划实施的缺位，固化了原有的破碎空间形态。

三、新探索：综合治理与统筹做地

城中村由于其“人口密度高、建筑强度高、功能高混杂、管理低效能”的特点，向城市输出负外部性，是大城市病尤为突出的典型区域。但除开负外部性，城中村也提供了大量低成本居住与生产空间，因此需要先治理、后建设，从容改造。

（一）城中村更新综合治理探索

2022年，《广州市委党建引领城中村治理专项工作实施方案》印发实施。从底数摸查、组织提升、平安建设、智慧治理、巩固提升5方面制定具体措施，提出“短期保稳定、中期抓提升、长期促发展”的分时序实施步骤。

以白云区大源村为例，推动基层党建与社会治理相结合、构建四层级党员网格，构建更高效的规划传导与实施机制。

白云区大源村以空间网格化推进基层党建与社会治理相结合

结合国土空间规划“双评价”，在详细规划方案中进行综合承载力评估，科学确定发展规模，保障城市空间品质，推进产城融合、职住平衡发展。同时，夯实基础数据、拆除违法建筑与产业转型升级三管齐下，“人随业走”，推动人口疏解与环境品质提升。

（二）统筹做地推进高质量发展

为进一步解决城中村改造难题、强化土地一级市场管理，广州市出台统筹做地系列措施，聚焦高质量发展、优化城市空间结构，加强市层面土地资源要素统筹和调控能力，系统推进重点区域城市空间治理。

（三）坚持开门编规划、公众参与

坚持政府主导，市场运作，市民参与，发挥规委会、土委会、名城委会、城市更新领导小组等客观独立的集体审议制度，科学决策、科学规划、从容建设。强化更新全过程的政府管理与社会治理协同，制定系列协商议事规则、村规民约，推动共参共建共享，推动城市治理体系现代化。

城市更新坚持政府主导、市场运作、公众参与

（四）思考与展望

一是以高质量城市更新探索中国式现代化的广州路径，助力广州更好地承担国家中心城市、粤港澳大湾区区域发展核心引擎、广东省省会的职责，推动广州可持续发展。

二是坚持规划引领城市更新，坚持“与时俱进”，从“守门员”转向“引领者+守门员”，既要守正、坚守底线，又要创新、主动谋划，落实国土空间总体规划的布局、战略意图，保障重点项目与重大基础设施用地。

三是推进“党建引领、社区数字化治理”为核心的城市更新综合治理，保障权属人的合法利益，保障全体市民的公共利益，实现社会治理现代化。

四是从“技术图则”式静态规划，转向“成果蓝图+公共政策”为核心的空间治理型规划，愿景目标、空间布局、行动方案与政策配套并重，实现“一张蓝图干到底”。

五是要杜绝“运动式”城市更新，积极有序地实施城市更新行动，关键在以科学、理性的方法推进工作，系统研究、分区施策、分类指导，推进有机更新。

六是探索“政府掌舵、企业划桨”的土地整理新路径，结合“三旧”改造与征收、储备实践经验，加快制定统筹做地的系列政策体系，通过重点做地项目先行先试，积极推动有效市场与有为政府结合。

广州市规划和自然资源局 2023-7-20

湘西地区典型县域国土空间生态修复规划案例研究

1.研究背景

国土空间是空间、资源与环境的综合体，是人类生存和发展的基础。人类社会发展史实质上是一部适应自然生态系统演化的国土综合整治史。改革开放以来，快速工业化、城镇化在推动经济社会持续增长的同时，引起了资源环境快速消耗、局部区域生态问题日益突出。当前，经济社会已进入新型城镇化建设与乡村振兴双轮驱动的发展阶段。然而，资源约束不断加剧，生态环境压力加大，国土空间开发格局亟需优化，国土开发质量有待提升。

国土空间体规划是国家空间发展的指南，具有全域性、统领性、战略性作用。在新发展理念下，资源利用水平提高、生态环境质量提升等内容将是国土空间规划的重要规划目标和价值导向。国土空间生态修复专题研究作为国土空间总体规划编制与实施的重要内容，具有系统性、整体性、全域性、工程性、实施性，与生态文明建设、乡村振兴、区域协调发展等重大国家战略有机结合，统筹山水林田湖草一体化保护和修复，共同实现自然资源保护利用与生态修复目标。

2.研究区概况

中方县位于湖南省西南部，怀化市中部，总面积1515km2，地理位置优越，交通便捷，湘黔、枝柳铁路，209、320国道，223、312省道和沅水、舞水两条水系穿境而过；上瑞高速和包茂高速公路呈“十字形”在县城规划区交汇。

中方县为云贵高原东部边缘的雪峰山区，全县地势起伏交错，海拔差异大，海拔最低137米(铜鼎乡的赤岩湾)，最高为1248米(蒿吉坪乡抗乐山)，在县境中部，由于凉山，鸡公界山体自南而北呈脊状凸起，自然地将全县分为东西两部分，东部地处雪峰山区，山峦交迭，谷地狭窄，一般海拔 500—800 米，地形较为复杂，西部地势低平，一般海拔 300—500 米。县域东部主要是山区，西部以丘陵为主，而沿舞水和沅水两岸的较为平坦开阔处，则为小面积冲积平原。境内地形复杂，地貌多样，在长期内外引力的作用下，形成以山地、丘陵、岗地、为主多种地貌类型，是九山半水一分田，一分道路和庄园的县域。

中方县属亚热带湿润季风气候，四季分明，日照充足，雨量充沛。中方县溪河纵横，水文条件复杂。全县属沅水流域，主要河流有沅江、舞水等，沅水干流在中方县境内东部由南向北纵贯而过，长34km；沅水的一级支流舞水干流在中方县境内西部由北向南纵贯而过，长26.9km。全县共有集雨面积3平方公里以上的溪河127条。多年平均径流总量14亿立方米，多年平均径流深781.3mm,径流变化与降雨情况相对应，集中在4—8月。

中方县境内地貌多样、峰峦起伏，属于亚热带季风性湿润气候，森林茂密，野生动植物种类繁多；境内青山绿水，风光旖旎，幽谷鸣泉，空气清新，有黄岩省级森林公园、康龙省级自然保护区等生态环境优美的区域，有较强的科学价值和旅游开发价值。中方县境内共有林地面积10.2万公顷，占国土总面积的71.24%。其中国有林地面积6.7万公顷，占林地总面积的65.68%。全县森林覆盖率64.56%，林木绿化率67.34%，是湖南省重点林区县。境内主要的林木包括杉木、竹林、油茶、油桐等，主要的经济作物则包括核桃、杨梅、湘珍珠葡萄、瑶山云雾葡萄、金秋梨、大叶金银花等。珍稀植物如红豆杉、水杉、银杏等；珍贵的野生动物有麝、大鲵、穿山甲等。

3.研究区国土空间生态修复存在的问题

（1）缺乏空间规划总体统筹，专项修复综合效益不明显

当前由于缺乏空间规划的总体统筹，各部门开展不同的生态修复工作，但缺少有机衔接，出现了“部门项目多、局部改造多”的问题，且部分项目存在重复立项和分散立项的问题。这些以单目标开展的整治与修复活动，效果比较单一，不利于整体功能的提升

（2）与资源环境承载力评价衔接不够，生态修复针对性不足

生态修复主要是针对资源环境承载力的短板因素和制约因素，采取一定的工程措施、生物措施等进行修复提升。当前的修复与整治与资源环境承载力评价衔接不够，导致国土生态修复的目标和措施缺乏针对性，修复整治效果有待提升。

（3）开发空间与生态空间高度重叠

一方面，生态、农业、城镇等三类主体功能空间之间的关系及边界有待进一步厘清。随着城乡建设用地不断扩张，生态空间和农业空间受到持续挤压而不断萎缩，城镇、农业、生态空间矛盾加剧；优质耕地分布与城镇化地区高度重叠，城镇化与农业发展功能难以区分，耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择。另一方面，国土空间布局的系统顶层设计和统筹有待进一步优化。国土空间战略和规划往往与国家区域协调发展战略及其目标相脱节，国土空间布局安排中未充分尊重和支持生态空间、农业空间占主导的地区发展权利，使得以人均GDP、基本公共服务均等化为主要表征的区域差距绝对值在不断拉大，没有充分体现、从而也没有充分支撑国家区域协调发展战略目标的实现。

4. 研究区国土空间生态安全战略格局

坚持山水林田湖生命统一体理念和“两山”理论为指导，尊重国土空间生态系统等级秩序、层次性、嵌套性规律，按照“基础屏障—核心功能区—网络化廊道—多样性斑块”空间结构，构建中方县“2+4+2+N”国土空间生态安全战略格局。

（1）2道基础生态屏障

严格保护以金凤山和兴马坳为主体的中部生态屏障区；以它子岭、擂钵岭为主体的东部生态屏障区。屏障主要由县域海拔500米以上且相对高度超过200米的山体组成。屏障是县域受人类活动干扰最小的国土空间，具有调控县域径流、风流和大气循环，固定碳排放，阻隔城乡生活、工农业生产等污染物扩散，富集生物多样性、保护珍稀动植物物种、供给农业空间表土保育演化所需的生物地球化学物质、提供自然生态美学景观等重要功能。

（2）四大重点生态功能区

严格保护康龙自然保护区、黄岩国家石漠化公园、白沙森林公园、帽子坡省级森林公园等4大重点生态功能区。该区与基础生态屏障嵌套分布，是县域自然生态修复与适度人工生态建设的典型区域，具有调控县域局地气候、固定碳排放，吸附城乡生活、工农业生产等污染物，富集生物多样性、保护珍稀动植物物种，提供生态文化美学景观等重要功能，是发展全域旅游的核心资源。

（3）2道生态廊道

严格保护由舞水、沅水及其支流组成的生态廊道网络。该网络是县域径流、河库塘物质迁移以及水运交通的重要通道，是基础生态屏障、重点生态功能区和多样化生态斑块的重要纽带，具有调控县域局地气候、固定碳排放，消纳城乡生活、工农业生产等污染物，富集生物多样性、提供水源、水产品、生态文化美学景观以及发展生态文化旅游产业等重要功能。

（4）N个多样化生态斑块

严格保护县域2道基础生态屏障、4大重点生态功能区和1张生态廊道网络以外的N个多样化生态斑块。生态斑块在县域广泛分布，具有控制水土流失、防风固沙、调控局地小气候、阻隔城乡生活污染物扩散、防控工农业点面源污染，富集生物多样性、提供水源、农水产品、生态文化美学景观以及发展全域旅游等重要功能。

5.研究区国土空间生态修复措施

结合中方县不同生态修复分区的资源利用现状，以问题为导向，按照相对集中的原则，识别出中方县生态修复的五大重点区域，并明确各区域生态修复措施。

（1）乡村地区生态修复重点工程区

该区域以农用地综合整治为重点，主要位于西南部和东南部低丘平岗整治修复区内。该区域以推进高标准农田的建设与垦造水田为重点，加强农用地土壤污染治理，结合区域特色和区内较高的农业生产水平，提升耕地质量，打造较大规模的特色农产品基地。此外，同步推进农村地区“田水路林村"”综合整治工程，对农村建设用地实施增减挂钩，通过整治、拆除、腾退低效用地，优化建设用地布局。创新整治、修复模式，利用重大工程项目平台，推动脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略实施进程。

（2）城市化地区生态修复重点工程区

基于三调数据、三线划定，以城镇低效用地整洽、黑臭水体治理和城市内部绿化提升为重点,主要分布在西部部城镇建设区内，主要涉及中心城区，针对城市化地区土地过度开发和低效利用并存、建设用地格局混乱、生态空间不足、局部人居环境恶化等突出问题，从老旧城镇等方面，以全面改造和综合整治型两种改造模式进行引导，盘活城镇低效存量建设用地，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

（3）河湖湿地生态修复重点工程区

以系统保护山水林田湖草自然资源、提升生态系统服务功能为出发点，依据水环境、森林生态修复区域划定结果，综合划定流域生态修复区域，生态修复重点范围涉及沅江、舞水流域。该重点区以小流域水环境洽理、湿地生态修复和岸线绿化防护景观提升为主，对中方县水生态退化的河流、湖泊、水库，及部分河流所在小流域，通过实行工程措施与生物措施并行、人工治理与自然修复相结合的方式对流域水环境综合治理，推进生态功能重要的河流水系休养生息。

（4）山、林生态屏障生态修复重点工程区

该重点区主要分布在生态保护重要、极重要区，区内以山体修复、水土流失治理和地质灾害防治为重点。通过科学选用树种，推进森林碳汇、生态修复、封山育林、中幼林抚育及其林分改造等重点工程，优化山体形成高质量森林生态屏障。

（5）矿山地质环境生态修复重点工程区

矿山生态修复区域的划定在以提升景观面貌、改善人居环境、加强森林保护、保护生物多样性、推动旅游发展等为出发点，结合中方县关闭矿山点位、交通干线分布、自然保护区及地质灾害防治等因素，综合考虑划定矿山生态修复区域，重点修复覆盖范围涉及花桥镇、泸阳镇等。该重点区以矿山地质环境治理和绿色矿山建设为重点,以主要城镇周边、主要交通干线和主要河流湖泊直观可视范围的新建（在建）矿山、生产矿山、闭坑及废弃矿山为整治修复对象，开展矿山地质环境保护与治理工作。

6.结语

生态文明背景下的国土空间规划编制工作，对“山水林田湖草”生命共同体的系统保护与修复提出更高要求，应对“山水林田湖草”生命共同体进行综合整治、系统治理。本文以中方县为例，对县域国土空间发展现状进行分析，识别县域国土空间在开发、保护、利用等方面存在的问题，遵循“山水林田湖草是生命共同体”的系统思想，针对乡村地区、城市化地区、河湖湿地、山、林生态屏障、矿山等提出生态保护修复措施，为湘西地区国土空间规划中生态保护与修复提供系统性的经验借鉴。

中国期刊网2023-7-26

成都：以国土空间规划引领城市更新，以机制创新打通实施路径

城市的生命在于其不断更新并持续迸发的活力，更新是城市永恒的状态和不变的主题。当前我国已步入存量时代，这倒逼各地由点及面开展城市更新工作，实践日益丰富。各地实践表明，更新需要加强规划统筹，强化规划与土地政策的紧密融合，同时规划也要适应更新需求充实提升，把“人民城市人民建、人民城市为人民”贯穿始终。6月30日上午，在自然资源部国土空间规划局的指导下，自然资源部国土空间规划研究中心牵头主办，中国国土勘测规划院、《城市规划学刊》、《中国土地科学》联合主办了“UP”前沿论道活动，旨在通过总结分享经验，为各地不断完善规划和土地政策、塑造城市更新新动能、激发城市活力提供借鉴。以下将连续分享相关城市的经验。

在国家实施城市更新行动的总体背景下，近年来，成都围绕高质量发展、高品质生活和高效能治理的总体目标，以公园城市示范区建设为统领推进城市更新，将规划与土地政策融合作为切入点开展了一系列探索，主要包括三个方面，即突出各级国土空间规划对城市更新的引领作用；围绕城市功能提升与产业发展推进城镇低效用地再开发；以及强化土地全生命周期管理，聚焦重点对象重要环节创新政策机制。

一、分级强化国土空间规划对城市更新的引领统筹

1.市级国土空间总体规划明确城市更新的总体目标与路径

市域层面，围绕成都建设践行新发展理念的公园城市示范区高质量发展、高品质生活和高效能治理的总体要求，明确城市更新总体目标是提升城市功能品质、焕新城市发展活力、改善城市人居环境和彰显城市特色风貌。同时明确四类更新对象与三种更新方式，形成城市更新的路径指引。

成都市市域与中心城区层面更新的重点内容示意图

中心城区层面，按照强功能、补短板的思路，明确更新功能业态、提升公服水平、修补人居环境和协调旧貌新颜等更新举措，并结合更新对象分布与城市功能发展需要，强化片区统筹，划定重点和一般两类城市更新单元，作为落实更新目标、保障公共利益、平衡建设总量、有序实施更新的基本单位。

更新单元分类示意图

2.在详细规划改革中突出城市更新特点

适应增量时代到增存并重时代的发展方式转变，成都近期主要在详细规划评估和更新单元详细规划编制中进行了实践探索。

（1）系统开展控制性详细规划评估工作

成都在今年开展了全市及各区（市）县的详细规划评估工作，通过评估落实上位目标的传导性、打通全环节全过程的实施性、以及贯彻公园城市理念的适应性，为存量地区的详细规划修编指明了方向。

成都市详细规划评估框架示意图

首先是传导性，即评估总规的战略目标、底线管控以及更新要求是否在详细规划中落实。重点评估是否能够支撑总规确定的产业功能定位、是否落实了环境品质提升等要求、是否传导了更新单元的管控要素，以及是否根据更新对象的特征采取了恰当的更新方式。

其次是实施性，即评估现状与规划的差异性。一是进行土地调查、规划编制、土地供应、供后管理等全环节分析，剖析现状与规划不一致等问题产生的原因；二是建立治理机制，分析主管部门、居民、企业等多元主体诉求，剖析管理需求、人群需求与详细规划的匹配关系。

最后是适应性，即评估详细规划是否符合公园城市理念。按照探索超大城市转型发展新路径的总体要求，评估是否满足以人的需求为目标的基本功能、以落实城市发展战略为指向的核心功能和以突出比较优势为重点的特色功能，为推动城市空间、产业、交通、能源四大结构调整提供具体路径。同时按照城市治理现代化的要求，评估是否落实公园城市未来公园社区场景营造、公园城市街道一体化、河道一体化等新标准新要求。

（2）更新单元详细规划探索——以四圣祠历史文化风貌片区为例

四圣祠历史文化风貌片区位于成都“两江环抱、三城相重”的历史城区东部，南侧为成都市东西城市轴线，紧邻著名的春熙路、太古里商圈。该片区为重点更新单元，其详细规划主要从三个方面进行了探索：

一是落实传导上位规划要求。围绕春熙路商圈提档升级和四圣祠历史文化风貌片区的保护传承两大目标，提出楼宇空间承载总部办公产业、院落空间承载创意设计产业、街巷空间承载消费体验产业的更新利用策略，促进现代时尚核心功能与历史文化交相辉映。

二是面向实施，突出多元主体的全过程参与。围绕可行性编制规划方案、开展资金平衡测算与利益统筹，共同确定更新对象与更新方式，并在片区共同建设过程中组建商居联盟、制定街区公约，形成发展治理共识。

四圣祠片区的更新对象示意图

三是适应新要求，强化特色功能支撑与基本功能保障。在华兴-福字街和红星路的街道一体化设计中，结合历史文化风貌片区特征关注建筑一体化、景观一体化，打造活力多元的商业型街道和主题鲜明的人文生活型街道；在锦江滨水空间设计中突出形态与交通一体化，塑造开敞通透的景观视线和开合有序的滨水界面；强化庆云社区、福字街社区的居民特质与风貌片区主题，结合片区未来公园社区建设，营造“市井味、国际范”的未来公园社区生活场景。

四圣祠更新单元效果图

二、着力提升城镇低效用地再开发水平

紧抓土地要素，以城镇低效用地再开发为推动城市更新的重要着力点，通过制定低效用地的认定标准、建立数据基座、编制再开发规划、出台配套政策，构建低效用地再开发工作体系，有序推动土地利用效率提升。

1.目标导向与问题导向相结合，制定城镇低效用地的认定标准

聚焦存量工业及物流仓储用地、商服用地两类产业用地，同时考虑土地利用水平不高的“绝对低效”因素和与城市发展目标不匹配的“相对低效”因素，选取反映产业发展导向、开发建设程度与土地利用效益等方面的具体指标，制定认定标准。

城镇低效用地认定标准考虑因素示意图

2.构建城镇低效用地数据基座

打通调查、规划、登记三大环节,整合土地调查、宗地权籍、不动产登记及控制性详细规划等土地基础信息，并建立包含用途、权益、时间等方面的信息关联规则，以矢量数据库作为基础支撑，实现全环节的信息融合。

3.系统推进城镇低效用地再开发规划

在低效用地认定和入库的基础上，围绕低效用地再开发工作，重点从研判与评价、明确低效用地再开发目标、提出分区分类指引、编制重点区域再开发方案，制定实施计划等方面明确工作流程与编制要求，并综合运用“一地一策”“一企一议”“指标双下”等协商治理方式保障各类低效用地再开发项目落地实施。

低效用地再开发规划编制内容示意图

三、持续完善城市更新规划土地政策与机制

围绕城市更新目标，结合成都城市更新对象与重点任务，强化土地全生命周期管理，完善“规划-管理-实施-监督”系列政策与治理机制。

1.提升居住品质，强化民生保障

聚焦老旧小区公共空间与设施不足、增补难度大等改造堵点，通过在地块更新中约定公共服务用地贡献比例、确定闲置空间可利用功能清单与标准、明确闲置空间管理运维主体、建立社区公众议事平台等政策与机制，调动社区多元主体力量，实现社区服务设施增补与环境品质提升。

2.加强历史文化保护与活化利用

破解历史文化保护和城市建设的冲突，通过规划上制定历史建筑容量奖励与转移政策、确权登记上明确保留建筑的不动产登记方式、实施保障上提供特殊安全消防要求等政策，激发开发主体主动保护意愿，建立长效养护机制，强化各类历史文化遗存的活化利用。

3.推动产业转型升级

围绕低效产业更新动力不足、路径不清晰等问题，通过制定从企业申请、产业部门认定、规划许可到实施改造的全流程实施细则；明确确权登记与使用方式，出台消防许可与工商手续办理等方面的支持政策，打通了新产业新业态植入的机制，调动了企业和市场主体力量，实现低效产业功能置换与提质增效。

4.激活城市剩余空间，营造公园城市微场景

围绕城市剩余空间散乱无序和利用不足等问题，通过出台《成都市城市剩余空间更新规划设计导则》细化分类利用指引、明确管理主体与运维方式，打通了识别与利用环节，提升了品质与利用效率，将城市中原本让人产生小小失望的“边角余料”，变为人们喜闻乐见的“金角银边”。

成华区府青路立交桥下剩余空间更新实景图

四、思考与展望

1.城市更新背景下的详细规划还需深入探索

详细规划改革需适应存量时代的现实需求，应在目标传导、内容体系、技术方法、编制审批流程等方面进行不断深化探索。

2.城市更新各个环节的信息壁垒还需不断打通融合

在城市更新的规划编制与实施推进中，土地调查、规划编制、土地供应、供后管理等各种环节还需理顺打通，消除底图信息差异，不断提高城市精细化治理水平。

3.城市更新多元主体的意愿调动与全过程参与还需机制保障

成都在以社区治理促进城市更新实践中取得了一定的成效，城市更新中多元主体在其中发挥的作用及参与机制还需不断走深走实，从多方参与走向共建共治共享，形成持续有效的常态化机制保障。

搜狐网 2023-7-25

面向乡村振兴精细化治理的国土空间综合整治规划研究

国土空间综合整治是实施乡村振兴战略的重要组成部分，然而“以地为主”的项目式整治模式对国土空间格局整体优化作用不足。当前，我国进入高质量发展全面推进乡村振兴新时期，要求实现跨区域统筹、多途径实施、多措施保障，亟须以国土空间综合整治驱动乡村生态优化、经济发展与功能提升。基于此，文章剖析了现有国土空间整治相关规划的特征与问题，构建耦合三层尺度、“三生”空间与“三规”技术的乡村国土空间精细化整治规划框架，建立“规划—设计—工程”有效衔接的规划策略与路径，面向实施提出完善组织协调、制度管理、资金运营等保障措施，以期为乡村振兴实施路径的探索提供借鉴。

0　引言

党的二十大报告擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，实施乡村振兴仍然是重中之重。当前，乡村发展存在内生动力不足、资源利用低效、生态环境不断恶化等多重问题，为更好地实现乡村建设，每一项任务落地都需以国土空间整治作为重要支撑。我国自浙江实施“千村示范、万村整治”工程以来，便持续大规模进行土地整治，并在各地实践中将土地整治与乡村振兴目标融合，形成了以多元化“土地整治+”为手段的乡村振兴路径。按照乡村振兴战略规划部署要求，2019年自然资源部组织开展全域土地综合整治工作，2023年中央一号文件进一步明确提出加强村庄规划、推动土地全域综合整治，盘活存量建设用地，优先保障乡村生活、生产用地需求。由此可见，国土空间综合整治已上升为实施乡村振兴的国家战略工程。但目前国土空间综合整治的落实以采取试点和开展项目等方式为主，对于国土空间格局整体优化作用不足，乡村发展低效率、低品质、生态环境退化问题仍然突出，乡村振兴现代化建设挑战严峻。基于此，面向新时期全面推进乡村振兴战略要求，科学总结国土空间综合整治的趋势与问题，提出以国土空间规划引领国土空间综合整治，建立“规划—设计—工程”有效衔接的整治策略与路径，以期为乡村振兴实施路径的探索提供借鉴。

1 乡村振兴背景下国土空间综合整治的趋势与问题

1.1 国土空间综合整治的新要求

(1)契合乡村振兴时序，跨区域统筹整治任务，优化国土空间格局。我国提出分“三步走”实现乡村振兴，土地整治作为政策工具与实施平台，在乡村振兴解决“有没有”的“第一步”中发挥了重要作用，并以“短平快”的方式实现了提升耕地质量、补齐设施短板、优化人居环境等目标。但发展不平衡、不充分及城乡差距不断拉大的现实困境仍然存在，部分局部、短期建设成效难以匹配乡村振兴在2035年和2050年应取得的成果，难以满足“好不好”和“优不优”的高质量发展需求。为解决发展不平衡、不充分的问题，我国提出以县域统筹城乡、将县城作为重要载体的新型城镇化方式推动乡村振兴，把乡村振兴的要素统筹从村域、镇域进一步扩大到县域。浙江探索了跨乡镇的土地综合整治①；上海通过划分“郊野单元”实施乡村全域管控；四川跨乡镇划定片区单元，构建“乡村格局”②，跨区域落实耕地占补平衡、建设用地增减挂钩、涉农资金整合、部门协同共治等整治措施以推动乡村建设。以上地区的乡村建设皆取得了显著成效。由此，国土空间从“点域整治”转向“区域统筹”，从“末端治理”转向“过程管控”，从“单一问题整治”转向“山水林田湖草沙全系统治理”，推动土地整治系统工程转变为国土空间保护开发、格局优化的综合性政策工具。见表1。

(2)锚定乡村振兴目标，多途径实施综合整治，以空间赋能挖潜多元价值。乡村振兴覆盖了粮食安全、生态保护、文化复兴、城乡融合与共同富裕等顶层国家战略目标。国土空间综合整治与乡村振兴目标高度契合，二者都聚焦构建耦合人、地、产发展要素格局。生态文明建设不断深化探索“两山”转化与“山水林田湖草沙系统治理”，生态价值、文化价值成为国土空间综合整治进入生态化转型新阶段的重要价值导向，乡村振兴应同时统筹产业、物质、人文与生态，从“以地为本”的单要素调控、单一目标整治转化为区域“人—地—产”多要素协调的土地综合整治模式(表2)。通过格局优化、空间管控与设计赋能，不断丰富整治的手段与措施，如“综合整治+互联网”和“+数字化”等，挖潜乡村空间多元价值与功能，从而推动乡村社会、经济、文化、生态、绿色等综合效益提升与全面振兴发展。

(3)面向乡村振兴目标，多措施保障整治项目实施成效，提升现代治理能力。在遵循国土空间底线思维和保护优先原则的前提下，乡村建设受到了极大的限制。国土空间综合整治通过落实两个“5%”的耕地增长目标，为国土空间规划实施提供了政策平台③。多措施保障整治项目实施成效、促进多元目标达成成为近年来的趋势，当前形成了以规划为引领、以政府为主导、以项目为抓手，遵循“谁整治、谁获益”的原则促进多主体参与、多渠道联通、跨部门协作的整治模式，不断激发国土空间综合整治内生动力。面向乡村振兴目标，需要建立多主体合作平台、完善法制建设平衡多元利益、多渠道整合资金以提升乡村现代化治理能力，促进国土综合整治由问题导向转向目标引领。

1.2 我国现有国土空间综合整治相关规划的模式特征与问题

在国土空间机构改革之前，土地整治主要依据土地利用规划、整治专项规划来落实任务、指标与项目；在机构改革之后，国土保护与开发并重，国土空间综合整治开始以国土空间规划为依据落实空间格局优化目标。“三类”规划引导模式在实施过程中各有侧重。(1)土地整治规划尺度单一，重耕地保护与项目安排，轻整体统筹与体系关系。“土规”引导型模式主要通过传导落实耕地保护任务，动态平衡耕地总量，以行政和项目作为规划尺度与实施单元。行政尺度注重指标挖潜与任务安排，在镇域层面自上而下分配整治指标、布局整治任务，在村域层面落实整治项目，实施宜农未利用地开发、田园沟滩治理和土地复垦，拓展发展空间、提升土地价值。项目尺度则侧重于采用工程技术以保障规划落地。在乡村振兴背景下，专项项目呈现出多样化、综合化发展趋势，包含细碎农田整理、高标准农田建设、低效用地整治、居民点拆旧建新、水土保持、流域治理、受损国土生态修复等，呈现为以问题为导向的整治逻辑，在空间管制过程中涉及多个部门，各部门依据自身事权与所属学科开展规划管控和实施工作，管控内容多存在冲突、交叉与重叠问题。并且，各专项项目具有明确的目标与任务，但项目之间缺少空间上的一体统筹、时间上的近远部署，导致在项目尺度难以解决系统性问题，全域整治没有发挥出综合性、长远性综合效益，出现“有新房没新村、有新村没新貌”的建设问题。(2)推动整治项目实施落地，重刚性措施与施工工艺，轻空间设计与柔性治理。“专项”引导型模式的土地整治多针对单一要素，注重工程措施与技术体系，在项目实施中主要存在以下问题：一是项目单一、类型多样，各项目独立推进、缺乏统筹，村民参与性不足，难以形成项目整治长效机制。二是各类专项技术性较强，增加了多项目一体设计、联合实施的难度，因此在空间管控中一般通过明确空间用途来划清各类整治项目的界限与权责，强调功能联系，忽视要素复合。例如：农田道路建设主要关注交通功能，忽略了两侧景观环境改善；高标准农田建设未能与村庄布局优化相结合。三是整治项目多为标准化工程，属于刚性整治，破坏了乡村与自然的柔性关系，缺少基于传统营建智慧的生态化柔性措施。例如：“硬质铺装+地下管网+园林绿化”的空间环境采用了整体设计、一次性实施的刚性整治方式，与乡村基层治理脱节，不仅建设成本高，易损坏、难维护，还会导致乡村空间异化，使原生景观受到冲击而失去原有特色。空间复合利用与乡村景观塑造需要以乡村设计和营建技术作为重要支撑，这是乡村国土空间开展精细化治理的重要引导。(3)村庄规划覆盖全域要素，重总体格局与管控分区，轻用途转化与落地实施。“国空”主导型模式主要以村庄规划为依据，村庄规划是国土空间规划落地实施的“最后一公里”。针对乡村振兴建设需求，各地进行了村庄规划实践探索，形成了多尺度、全域全要素规划布局的国土空间微观统筹经验。由于村庄规划具有覆盖“三生”空间的区域特征，在编制中沿用总体规划思维，通过“多规合一”统筹全域，重总体格局与管控分区，无法明确每一块土地的地类。在详细规划层面主要侧重于建设用地，示范工程呈现出“绅士化”“符号化”特征，对于林、田、路、渠、沟等农业生产空间要素缺少系统性设计与管控，在土地整治中缺少规划依据，导致“一刀切”管控和私搭乱建、占用耕地的现象出现，限制了现代农业发展。我国在高质量发展中全面推进乡村振兴，不断深化探索人与自然和谐共生的绿色发展模式，并对以生态保护修复为核心的国土空间综合整治提出了更高要求：不仅需要整体推进现代农业设施体系完善、农田生态系统修复、公共服务高质量供给、人居环境品质提升等一系列整治任务，还需要具有区域整体性、系统性的统一蓝图，打破行业局限，进行多领域统筹，以国土空间综合整治驱动乡村生态变化、经济发展与功能提升。

2 面向乡村振兴精细化治理的国土空间综合整治分析框架

面对日益复杂的乡村建设问题与日趋多元的乡村振兴目标，单一目标、单一项目整治模式已经不再适用于新时期国土空间综合整治，国土空间综合整治的理念与方法应实现精细化转型(图1)。精细化治理是需求导向、精准供给、注重细节和追求卓越的治理模式，需要精细化整治作为支撑与保障。

(1)需求导向，改变了传统以问题导向为主的土地整治模式，以乡村振兴各阶段目标为引领，形成乡村振兴需求导向与国土空间综合整治问题导向相结合的整治模式。首先，基于乡村社会经济高度耦合、“三生”空间交错、多元主体共治共管等特征，面向长远需求新增建设空间；其次，结合实际保留现状建设，避免大拆大建；最后，适度调整现状以适应近期需求，进而明确“整与不整”“先整后整”的关系问题，实现从现状到远期的小规模、可持续、渐进式整治与更新。(2)精准供给，多层次、多尺度统筹供给，精准把握乡村产业“集中—分散”、空间“增长—收缩”、“人—地—产”匹配及“人口—公共服务”供需等时空关系，落位建设内容、空间需求与整治任务，将乡村振兴价值观与国土空间综合整治技术、政策相结合，构建区域谋划、村域管控、分类整治的多尺度联动规划框架，将格局优化、空间管控与项目清单相结合，引导国土空间精细化整治，实现集约高效、宜居适度、山清水秀的美丽国土愿景。(3)注重细节，衔接好“总体—局部”“功能—布局”“系统—要素”的一体关系，注重挖掘乡村地域文化与传统营建智慧，设计赋能提升空间多元价值与乡村空间特色。系统梳理村镇规划、乡村设计、乡土营建、工程措施等内涵，通过功能优化、结构重组、要素整合等方式，制定“规划—设计—工程”高效衔接的全系统优化整治策略，助推乡村振兴提质增效。(4)追求卓越，发挥国土空间综合整治平台的作用，高质量实施乡村振兴。将土地管理政策嵌入国土空间规划体系，调动多元主体参与共建共治；通过制度激活要素流动，优化“目标—规划—整治”的协同关系；发挥规划引领作用，统筹各类整治工程，通过工程实施促进乡村格局优化、功能转型；整合各类涉农资金，提升环境品质、打造精品节点，推动工程式整治转向“点—线—面”结合的全域全过程整治。

3 促进乡村振兴精细化治理的国土空间综合整治策略

3.1 构建耦合“三层尺度+三大空间+‘三规’技术”的整治规划框架

将国土空间综合整治纳入国土空间规划多个层级体系中，面向乡村振兴多个阶段、多元目标与精细化整治任务，建立贯穿“区域—村域—项目”3个空间层次，复合生产、生活、生态三大空间要素，整合土地利用规划、城乡规划、土地综合整治规划“三规”技术，衔接“规划—设计—工程”的国土空间综合整治规划框架。见图2。

区域尺度对应县、镇级国土空间总体规划，在县域整合集中连片的农业生产空间、划定综合整治单元，确保生态和农业空间格局连续、系统完整；在镇域整合公共服务资源，构建乡村社区生活圈，顺应城乡人口流动规律，高效配置生产、生活设施，提升乡村公共服务供给水平。村域尺度对应国土空间详细规划，选择具有集聚发展条件、能够建设乡村社区公共服务中心的行政村重点编制村庄规划，提出国土空间综合整治策略，结合乡村“三生”空间高度复合的特征，统筹林、田、路、渠、宅、场等各类要素，采用刚弹结合的方式精细化规划三类空间。项目尺度对应国土空间专项规划，具体指导整治工程落地实施，结合阶段目标与乡村设计，形成综合乡村传统空间营建智慧中的低技术、生态化与景观化技艺的柔性整治措施，弱化人工与自然边界，凸显乡村本底特征。

3.2 提出衔接“控制引导+一体设计+综合措施”的整治规划路径

(1)以系统整合为基础，控制引导“三生”空间要素，培育持续发展本底。在乡村人口流失、空间收缩与农业现代化的大背景下，乡村存在点状集聚与连片发展的特征，需要规划宏观协调、微观统筹“三生”要素，通过完善系统整合资源，形成对全域空间格局、体系、指标的控制与引导，促进乡村国土空间“要素—结构—功能”全体系转型。在镇域优化格局，“三位一体”推进耕地资源保护，“以地定产、以产定人”划分“人—地—产”耦合的乡村社区单元；对行政、教育、养老、医疗、文化、农技服务等公共服务设施进行具体安排。在村域完善体系，依据产业分区、田块规模完善田、路、渠、林空间，增强耕地生产能力，促进农业提质增效；补全乡村服务体系，带动宜居宜业建设集约转型；修复农田生态系统，提升生态服务功能。见图3。

统筹“新增、保留、调整”与近远期发展建设的平衡关系，建立“增减结合+刚弹结合”的指标分配方法，形成“集聚增长+减量控制”“指标刚性+空间弹性”“保护刚性+发展弹性”的全域空间规划策略。保留现状建设，规划新公共服务中心与新民居组团，新旧并置，采用“一次规划、分步实施”，不进行大拆大建；发挥土地整治政策工具作用，适度调整土地用途，优化空间功能与结构。因地制宜探索“拆旧移新、改旧换新、拆旧建新”的多元化整治方式。(2)复合“三生”空间要素，一体化设计林、田、路、渠、沟、村，兼顾保护发展需求。针对乡村生活空间，提出基于雨洪自平衡技术组织居住空间。雨洪自平衡调控是我国乡村一项古老而实用的重要技术，如村落中的涝池和宅院“屋面—院落—水窖(太平杠)—暗渠”雨水集蓄用排等系统，可用于调蓄雨洪，在乡村人居环境中发挥着重要作用。建议维持宅基地政策，将农田、林地引入居住组团，实现“一户一宅、一院一田”，居、院、田一体。引入雨水“集蓄用”旱涝自平衡体系，以水为脉，复合“三生”空间要素，组织“宅院—邻里—组团—群落”多层次空间，形成乡村韧性安全格局(图4)。在组团中心设置低洼生态林地，种植高大乔木，林下散养鸡、鸭、羊等牲畜，布置活动场地供儿童嬉戏、居民游憩。设计新式乡村公共建筑，打造高品质公共中心，引导各类要素集聚与乡村空间转型(图5)。

针对农田生产空间，按照“田成方、路相通、渠相连、林成网、沟成景”的整治标准，完善田、路、渠、林、沟一体化空间规划与设计，提高土地生产能力、恢复生态功能、塑造农田景观。依据机械化作业空间需求划分不同类型的农作物种植田块与耕作单元；注重各类作物集中连片形成的农田景观层次，完善农产品流通交通网络；针对农业用水量占县域总用水量一半以上的水资源使用特征，改变大水漫灌的粗放灌溉方式，集成“集雨+滴灌”技术，改善农田灌排条件，实现旱涝保收、提高生产能力；完善农田林网防护体系，恢复农田生态功能；注重荒沟、边坡的复合开发与利用。(3)传承传统生态智慧，低成本、低技术运维乡村，刚柔结合塑造特色。当前，乡村振兴既要面向高质量建设，又要兼顾低成本运维，重塑乡村不可或缺的独特价值。传统乡村积累了丰富的生态实践智慧，存在从“技术—实践—智慧”到“新的技术—新的实践—新的智慧”的发展关系，这一关系蕴含着人与环境的动态平衡。只有结合现代营建技术，转译生态智慧并形成乡村基层易实施、低成本、易维护的柔性整治措施，才能使乡村实现长久和可持续的发展。尊重乡村自然地脉与生态特质，充分发挥柔性整治措施的效用，营造乡村场所及景观(图6)。柔性整治措施主要包括：①生态理水，即适应当地气候，利用地形，构建雨水集蓄用生态化设施体系，建设生态化景观涝池、生态化植草沟，调节雨洪，保障乡村韧性安全。②针对空废宅院，渐进式腾退建设用地，复垦为耕地；通过退房还林还草补偿老村绿色开敞空间，积少成多、逐步连片复垦。③荒沟、边坡生态化整治，针对沟底平坡、沟边缓坡及陡坡区域，实施平坡机械化连续耕作、缓坡绿化种植、陡坡绿化防护，将废弃砖、瓦、木、石等建筑材料用于陡坡、步道、广场等铺装，形成乡土特色景观。

3.3 细化完善“组织协调+制度管理+资金运营”的整治保障措施

(1)组织协调保障：构建多层级、多主体、开放式协商平台。立足综合整治工作需求，制定统筹与协商、开放与共赢、责权清晰的多层级组织协调保障措施。在乡镇层级，组建综合整治工作专班，适度突破行政村边界统筹发展资源，因地制宜制定多类型综合整治项目的差异化管理政策。在村集体层级，搭建多元主体参与的协商平台，明确综合整治项目中的权责关系、利益分配机制等；在宅院空间整治、农用地规模化整治等工作中保障村民的自主选择权、知情权等，培养契约缔结意识；积极引入新型农业经营主体参与项目前期筹划、中期实施和后期管理，避免建管脱离，防止整治耕地及设施农用地等撂荒闲置。与高校建立校地合作平台，推广“百校联百县兴千村”模式，充分发挥智库和专家的决策咨询与技术支撑作用，助力实现乡村振兴高质量综合整治模式。(2)制度管理保障：形成多环节、规范式、有序化的法规体系。遵循国土空间规划体系，构建完善的综合整治规划体系，强化综合整治的规划编制、实施审批、建后评估的多环节管理。在规划编制环节，根据项目遴选原则，按需有序地编制规划，并明确与总体规划、详细规划的技术衔接内容。在乡村地区的项目实施审批环节，面向乡村地区整治项目综合性、复合性、产业导入等新发展需求，采用乡村综合整治项目用地许可、乡村综合整治实施工程许可的规划实施管理制度，以实现“一张蓝图”的有效协同管理。在建后评估环节，充分考量生态、经济、社会的多方效益和项目实施的动态性、持续性等因素，建立针对多类型项目的差异化评估体系，完善“评估—反馈—优化”的整治工作管理机制。此外，根据国土空间综合整治的系统性特征，只有依托土地、财政等各类政策的集成性保障，才能在真正意义上实现要素的有序流动、降低空间交易成本，进而促进资源的高效配置。因此，应积极探索乡村非建设类要素的空间合理置换、乡村建设用地复垦类型的适宜性，以及城乡用地指标的转换统筹等。(3)资金运营保障：采取多渠道、统筹式、引导化实施策略。基于整治需求量大面广的现实情况，应统筹政府多部门专项资金，吸引社会资本投入，引导农户和村集体参与，探索多渠道资金投入的收益分配机制，保障综合整治项目的资金运营。整合农用地整理、建设用地整治、生态环境保护修复等多项资金，搭建整合平台，适度投入到具有示范带动效应的重点项目建设中。注重政府资金投入的触媒作用，推动公益性较强、收益较低的生态环境治理项目和收益较高的相关产业相融合，吸引社会资本参与持续性的维护运行。积极鼓励村集体组织、农民合作社、家庭农场、专业大户等农业生产者以多种形式的资金、资产、资本投入方式参与，共同推进耕地保护及高标准农田建设、土地整理复垦等项目的实施。

4 结束语

促进乡村全面振兴、推动城乡融合新格局、保护和修复生态是乡村国土空间综合整治的重要任务。目前，我国正处在乡村社会经济转型期和生态文明建设初期，国土空间综合整治的内涵与目标不断丰富，伴随国土空间规划“一张图”改革不断深化，以及国土空间精细化治理需求，国土空间综合整治应从理念与方法上不断探索创新，使国土空间保护与开发新格局得以不断优化，促进国土空间用途转型。通过梳理新时期乡村振兴背景下国土空间综合整治的时代要求，提出将国土空间综合整治纳入国土空间规划体系，构建“规划—设计—工程”一体化整治规划框架，发挥规划“一张图”引领与综合整治“一体化”实施的作用。通过规划整合资源、全域管控、设计赋能，以及组织协调、制度管理与资金运营保障整治项目高质量落地，从而构建国土空间规划与综合整治的互馈机制，为宜居宜业和美丽乡村建设提供实施平台，助力乡村“创造新空间、释放新动能”，推动乡村全面振兴，实现中国式现代化。

国土人2023-7-17