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城市地下空间如何规划与开发？请看上海经验

如今，对于城市发展来说，土地资源的利用范围早已不仅限于平面，而是立体的。因此，地下空间的开发和利用日益受到重视。

2023年全国自然资源工作会议提出，鼓励地上地下空间立体开发，用“地下”换“地上”。2021年中国城市地下空间发展蓝皮书数据显示，长三角城市群以及粤港澳大湾区中的珠三角城市群，共同构成主导中国城市地下空间发展的增长极。

有数据显示，早在2020年，我国东部地区的城市地下空间新增建筑面积同比上升，增长率达3.78%，尤其以浙江、江苏、上海最为显著。上海市规划和自然资源局数据显示，上海地下空间已进入快速发展时期，在中心城区基本形成了多中心、网络化的地下空间发展形态。

在开发向下生长的“未来之城”的过程中，如何做到科学规划、合理利用，有步骤地释放地下空间资源潜力？又会遇到哪些困难和挑战？上海的经验或可为解答这些城市发展之问提供有益借鉴。

潜力资源

地下空间开发亮点频频

2023年3月，连通上海虹桥综合交通枢纽与国家会展中心的地下通道hubo商业街全新亮相，不仅为这个2019年年底就已开通的千余米进博会交通配套项目增加了多姿多彩的丰富业态，也为附近工作生活的市民提供了一处便利的超大商业空间。以往行色匆匆的通勤过客们纷纷缓住脚步，重新打量这处风雨不侵的地下交通长廊，将它加入到自己的购物、社交、生活场景中。

城市地下空间如何规划与开发？请看上海经验位于虹桥火车站地下枢纽的虹桥天地hubo。虹桥天地供图

“在新城开发、城市更新等成片建设地区，地下空间整体开发模式受到了政府和开发商的青睐。”上海市城市规划设计研究院规划师何耀淳表示。“像虹桥枢纽-国展中心这样的大型项目，从规划之初就明确了地下空间整体规划、逐步开发的原则，从设计到建设再到管理逐步推进落实，可以最大限度实现地下空间的互联互通和功能设施的高效共享。这一举措，不仅能降低开发成本，也有利于空间资源的节约集约利用。”何耀淳说。

如果说地下空间的整体规划开发为城市的未来发展提供了更多想象空间，那么零星闲置的地下空间则为上海老式小区的微更新提供了资源潜力和创新思路。

2021年3月，“闲下来合作社”在上海市长宁区仙霞路社区亮相。这处小而美的社区更新项目旧址是一处已经闲置十余年的地下人防工程。改造后，1100平方米的地下空间被隔成36个格子间，既有供社区居民休闲的活动空间，也有为创业者提供的创业空间和分时共享空间。这里冬暖夏凉，装修设计得也好，有很多新鲜铺子，一点儿也看不出原来地下洞破败的样子。小区居民对这处家附近的“多功能客厅”非常满意，自合作社开张以来，光顾人数与日俱增。

地下商超、地下停车场、地下仓库、地下物流、地下市政设施……在人口密集、寸土寸金的上海，地下空间资源成为了解决“城市病”带来的空间拥堵问题的“处方”，优化了功能布局，提高了城市韧性。

2010年，在静安雕塑公园地下31.5米处，上海世博静安变电站正式投产，成为国内首座500千伏地下变电站，也是全球规模最大、技术最先进的500千伏地下变电站。2019年，当时国内最大的土压平衡盾构法隧道——上海诸光路通道正式通车，该工程为国内首次采用“全预制拼装”的超大直径盾构隧道。2021年，深达58.65米的上海最深基坑项目——苏州河深层排水调蓄管道系统工程云岭西段竖井顺利封底，上海的海绵城市建设再进一程。2022年，上海首个垂直掘进（盾构）地下智慧车库工程——静安区大宁街道的深井停车库正式开挖，项目单个竖井开挖直径达23.02米，是目前世界最大直径竖井，建成后将提供停车位304个，有力缓解街道长期存在的“停车难”压力。

近5年来，上海全面开展架空线入地和合杆整治工作，加快地下综合管廊建设，为公园、绿化腾出了更多地面空间。

三重挑战

安全、秩序和效率

上海地下空间开发始于20世纪60年代的人防工程建设。20世纪90年代以来，随着大规模的旧城改造、新区建设和轨道交通建设，上海的地下空间开发规模迅速扩大。

截至2023年3月28日，上海市共有地下工程43168个，总面积近1.5亿平方米，主要分为生产生活服务设施、公共基础设施和轨道交通设施三类。其中，上海地铁（含上海市和上海大都市圈）是全世界总长度最长的城市轨道交通系统。地下空间大规模开发弥补了城市空间资源紧缺的短板，让上海成为中国地下空间开发规模最大的城市之一，但随之而来的系列问题也逐步显现。

“地下空间开发最重要的是安全问题。”上海市地质调查研究院首席专家史玉金说道。上海作为沿海城市，地下空间开发遇到的两大问题是地下水和软土。在软土地区进行基坑开挖、隧道施工的技术要求很高，如果设计方案不科学或措施不当，就会引起地下水渗漏，造成流砂、边坡失稳及大面积地面塌陷等情况。这意味着上海地下空间开发的成本和风险会更高。“尤其是50米以下的深层地下空间资源开发，尽管现阶段案例不多，但随着深部开发的持续，如何确保施工安全、环境安全和后续运行安全，对现有地下工程技术提出了新的挑战。”史玉金介绍。

不同深度的地下空间开发时序同样重要。上海中心城区15米以内的浅层地下空间已趋于饱和，目前开发主要集中在15米~ 30米的中层地下空间，部分重大工程开发深度已超过30米。各类建筑的地下场室、桩基和各类管线、管道、地下通道、隧道等，勾勒出了地下上海纵横交错的复杂形态。已建成的地下空间设施难以改迁，改造的难度也很大，往往对新规划设施造成较大影响，成为进一步优化空间布局的制约因素。

与地下空间开发利用充分的中心城区相比，郊区地下空间的开发需求较少。而一旦地上建设项目完成，再倒过来进行地下空间开发的难度就很大。长远来看，不利于城市空间资源的节约集约利用。

部分无序开发、设计过时或多头管理的地下空间还存在使用效率低下的问题。由于缺少总体规划、对地下空间资源的认识有限，上海市早期建造的很多地下结构是相互不连通的独立单元，功能相对单一，如今已明显不能满足城市高质量发展的需求。另外，因开发深度不同，原有地下结构的改造难度和成本较高。随着时间推移，这些零散地下空间的使用效率逐渐降低，有的成为了闲置资源。

此外，建设主体多元的各类地下管线，因为产权、使用权和管理权情况复杂，治理难度大，也存在公共事故隐患多的问题。

铺展蓝图

科学规划牵手制度建设

针对上述问题，上海市通过理念突破、规划先行、技术攻关与制度创新，积极应对，不断寻求优化方案。在持续数十年的地下空间开发利用过程中，上海不仅创造了许多经典案例，更逐步形成了系统的支持政策和丰富的管理经验。

上海是全国最早开展地下空间规划的城市，早在2003年就编制了《上海市地下空间概念规划》，确定了上海市地下空间规划原则、目标和总体布局，发挥了规划的引导和控制作用。2008年出台的《上海市地下空间规划编制导则》，完善了地下空间规划编制体系，明确了地下空间规划编制内容、深度和报批程序以及重点地区地下空间规划的相关要求。之后，上海又陆续编制了《上海市地下空间近期建设规划（2007~2012年）》《上海市城市快速轨道交通近期建设规划（2010~2020年）》《上海市综合交通枢纽近期选址规划》《上海市中心城公共绿地规划》《上海市民防工程专业规划纲要》《上海市民防骨干工程布局规划》和一大批重点地区地下空间详细规划。黄浦、卢湾、宝山、虹口、嘉定等区还编制了地下空间分区规划。2012年制定的《上海市城市地下空间开发利用和保护“十二五”规划》，提出了“统筹协调、有序开发、合理利用、有效保护”的指导方针。随着“上海2035总规”的贯彻落实，新一轮的地下空间专项规划正在编制中。2020年11月，《上海临港新片区地下空间规划设计导则（试行）》发布，首次提出按照地下城市的系统功能要求指导地下空间规划设计，规划形成“一核三轴多节点”的网络化地下空间，实现地下空间的竖向分层、横向连通、有机生长。2021年3月，《上海市新城规划设计导则》发布，提出规模化开发地下空间，建设“地下城”，并提出“重点地区地下建筑量达到地面建筑量50%左右；新建市政设施（含变电站、排水泵站、垃圾中转站等）地下化比例达到100%”等关键指标。

上海同样也是全国最早开展城市地下空间资源调查和评价工作的城市。作为全国地质资料信息集群化的试点单位，自2009年开始，上海市地质调查研究院持续开展了全市地下空间初始调查，全面准确地查清了上海已开发利用地下空间的“四至”、形状、埋深和用途等空间信息，建立了覆盖全市的地下空间基础数据库，为地下空间规划、用地审批和地下地籍管理工作提供了坚实的技术支撑。

“通过整合海量地质钻孔、监测数据和地下空间调查数据，我们能以三维模型的形式直观看到中心城区地下200米以内、全市地下100米以内的完整地下世界。这意味着我们可以对不同层次的地下空间资源数量及质量给出更科学、更精准的评价，对深层地下空间建设项目的选址和建设进行风险评估和开发建议。”史玉金说。根据地质条件的不同，该院提出了地下空间开发用途管制分区，将全市划分为地下空间禁止开发区、限制开发区和适宜开发区。在北横通道等地下工程选址中，这套可视化数据系统发挥了重要作用，不仅方便在工程规划中提前考虑避让已有地下建（构）筑物，还能全面准确评估工程实施中的建（构）筑物拆迁量。

城市地下空间如何规划与开发？请看上海经验技术人员使用背负式激光雷达三维扫描系统在地下车库出入口作业。上海市地质调查研究院供图

在地下空间管理方面，上海积极探索出台了系列法律法规和管理制度。2010年以来，不仅建立了全市地下空间管理联席会议制度加强相关部门间的协作管理，还相继颁布实施了《上海市地下空间安全使用管理办法》《上海市地面沉降防治管理条例》《上海市地下空间规划建设条例》等系列法规，要求地下空间开发应当遵循统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公共利益优先、地下与地上相协调的原则，并对地下空间实行分层利用。2013年，上海发布了《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记规定》，加强地下空间地籍管理，提出了不同类型地下空间权利设置与确权登记的针对性政策建议，储备了空间资源不动产确权登记的技术方法。同年出台的《上海市地下建设用地使用权出让规定》明确经营性地下建设用地使用权实行有偿使用制度，并按照“鼓励开发、分层利用、区分用途、地下与地上相协调”的原则确定了地下空间地价测算规则。

“十四五”时期，上海提出加快推进新城规划建设。在嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇“五个新城”建设规划中，上海强化了地下空间在提高城市韧性、布局智慧基建、提升防灾能力等方面的重要作用。地下空间资源尤其是深层地下空间资源作为不可再生的自然资源，其有序开发和合理保护得到了政府部门和社会公众越来越多的重视和关注。

随着上海市“五个新城”建设的推进，韧性城市、海绵城市、立体城市等新理念以及数字孪生城市等新技术为人们描绘出了一个安全有序、生态环保、高效智能、互联互通、功能完备的未来地下城。比如，临港新城正在大力推进基于地下空间的数字孪生城建设。截至2022年年底，数字孪生城已完成5390个地下构筑物、6343.7公里地下管线等基础底图搭建。预计到2025年，临港新城数字孪生城基础平台将初步建成，具备对重点应用场景的平台级支撑能力，实现“地上地下一体、现实与规划融合生长”。

城市地下空间如何规划与开发？请看上海经验测量人员对上海地铁轴线进行复测。上海市地质调查研究院供图

此外，上海将进一步理顺地下空间管理机制，加强全市地下空间资源动态监测体系和地下重大基础设施安全预警体系建设，完善不同类别地下空间开发的建设标准、审批流程、管理模式，提升数字孪生城市等新技术的应用水平。

向下生长的未来之城，一切都是进行时。下一步，上海将积极拥抱未来，并通过自身探索，为国土空间立体开发和土地资源节约集约利用探索更多可能性。

中国自然资源报 2023-7-3

生态文明背景下的国土空间规划体系构建

引言

习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的重要指南和根本遵循，其核心要义是人与自然的和谐共生，即遵循“在发展中保护，在保护中发展”的绿色发展理念。协同推进物质文明和生态文明建设，最终实现生产发展、生活富裕、生态良好的“三生共赢”局面。基于以上对习近平生态文明思想的理解，国土空间规划体系建设的核心是确保生态文明建设工作的落实，结合国土空间规划要点，合理制定规划、管理策略，共同提高工作质量，统筹空间的规划目标，提高城乡规划工作的环境收益，确保规划工作前瞻性。

1新时代生态文明思想的构建

在习近平生态文明思想的指引下，生态文明自2012年写入党章、2019年写入宪法，为我国生态文明建设理论打下了深厚的基础，确立了其在社会经济发展过程中的战略指导地位。2012年，十八大报告中将环保、资源节约、循环经济等概念纳入五大建设主题之一的“生态文明”篇章。报告中提出的“节约资源是保护生态环境的根本之策”、“实施重大生态修复工程”等内容，是国家层面首次出现对于生态文明建设的重要阐述。

2013年，中共中央、国务院印发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《若干意见》）、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等指导性文件，提出建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。国家发展和改革委员会等六部委联合制定了《国家生态文明先行示范区建设方案(试行)》，在全国范围内有代表性的地区开展国家生态文明先行示范区建设，寻求符合我国国情的生态文明建设模式。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，加强对地方的指导，将各项改革决策部署落地，加快推进我国生态文明体制改革进程。2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监管实施的若干意见》提出科学布局“三生空间”是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。

2国土空间规划体系构建要点

2.1上下传导的编制体系

明确自然资源的底数是国土空间规划构建的重要支撑，科学识别并划分开发与保护区域，保证生活、生产、生态功能的完整。科学构建国土空间规划编制体系，加强底线约束，实行分级分类。一是侧重底线刚性要求的国土空间规划，通过确定规划指标、管控分区、主导功能来确定规划地区的开发与保护总体格局，是较为统筹考虑的规划层级。二是强化对专项规划的指导约束，在编制过程中深化保护类与建设类的专项规划与专题研究，体现出对国土空间规划的支撑性、与相关专项规划之间的协同性、对控制性详细规划与村庄规划的传导性。三是实施落地的控制性详细规划与村庄规划，明确开发、保护、整治的具体要求与内容，把控用地性质、使用强度、空间环境关系等可实施内容。

2.2清晰的法规体系

国土空间规划的权威性与有效性，是通过法律效力体现的。《若干意见》中规定了国土空间规划法律地位、编制审批、实施管理、监督监察的具体内容。近年来，相关配套法律与行政法规体系相继完善，如《土地管理法》、《城乡规划法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等，为国土空间规划体系的构建奠定法规保障。针对规划编制、执行、冲突协调、监督检查等内容的行政法规体系构建，可促进国土空间规划规范科学有效的落地实施。

2.3监督实施管理体系

国土空间规划体系的建立，就是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并能及时监督实施，是发挥规划引领城市可持续发展的关键环节。构建评估预警机制及时反馈、督查问责覆盖全面的规划监督体系，在对规划实施及时反馈修正过程中不断深化完善国土空间规划“一张图”是监督实施管理体系的重要工作流程。

3国土空间规划在生态文明背景下的策略

3.1聚焦生态文明理论基础

生态文明建设是关系中华民族可持续发展的根本大计，要将“绿水青山就是金山银山”的战略思想有效贯彻下去。全面分析新时代社会发展背景下关于经济建设与生态保护之间的协同关系，提升民众保护环境意识，也要让企业和机构意识到在生产对环境的负面影响，并及时降低影响。将生态体系构建纳入生态文明建设整体布局，国土空间规划才能促进经济和环境资源的协调发展，在有效性范围内确保国土空间的合理规划。

3.2科学识别生态重点区域

生态源地是区域内提供良好生态服务功能的核心区域，对于维持区域的生态安全具有重要意义。国土空间规划中应选取生态服务功能重要性中的水源涵养重要性、水土保持重要性、防风固沙重要性，结合综合评价结果识别生态源地。生态廊道是不同生态源地间存在的生态连接路线，对物质和能量具有重要的连通作用。通过判断生态源地之间的可达性和连通性来模拟生态廊道。将各项指标叠加后，得出生态系统服务重要性，将水源涵养、水土保持、防风固沙功能重要区进行空间融合。科学识别生态重点区域，为“三区三线”划定奠定坚实基础。

3.3动态监测“一张图”系统

动态监测实现在国土空间保护和开发利用的基础上，对国土空间规划“一张图”中的多源数据，如各类管控数据边界、不同类型用地数据等，进行长期动态监测。及时预警是根据国土空间规划实施中违反开发保护边界及保护要求，设置指标预警等级和阈值，当指标预警等级过高或者突破阈值时，系统及时预警并生成预警分析报告。定期评估是根据国土空间规划评估指标，定期获取相关数据，科学识别国土空间生态修复重点区域,为国土空间规划编制、审查管控提供依据。

3.4筑牢生态修复保障机制

构建完善的管理机制、补偿机制、奖励机制以及监督机制。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区规划等空间类规划，融合统一为国土空间规划，从而解决规划类型过多、相互交叉重叠问题。同时，严格规划监督实施，将其纳入自然资源执法督察内容。在规划编制过程中，强调规划编制的科学性、协调性、操作性，保证规划可实施性。建立国土空间规划体系并监督实施，发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护上的战略引领和刚性管控作用。

结论

国土空间规划体系构建的核心要义是生态文明建设优先，也是国土空间规划的核心价值观。一方面规划应充分发挥城乡规划在理论体系和技术方法、土地规划在政策和刚性传导的优势；另一方面，面向未来以生态文明新时代的新要求来应对规划区域。国土空间规划对国家空间治理体系以及治理能力起着重要的作用，同时为各种空间开发建设活动开展提供依据。

中国期刊网2023-7-11