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以创新政策机制推动示范区国土空间总体规划落地实施

推动长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略，建设长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)，则是落实这一国家战略的突破口。2023年2月，国务院正式批复由沪苏浙两省一市共同编制的《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），这为示范区各类开发保护活动提供了基本的遵循依据。《规划》的批准实施，将为长三角区域迈向高质量一体化发展增添强劲动力，对于推动落实长三角一体化发展战略、促进区域协调发展和城乡融合发展具有重要的现实意义。

跨区域国土空间规划编制的组织协调

在《规划》的编制过程中，示范区始终秉持规划共绘、项目共谋、设施共建、生态共保、利益共享、机制共创的理念，并在改革创新示范、工作组织联合、规划标准统一、诉求统筹协调等方面积累了丰富经验，形成跨省域统一规划管理体系的重大改革成果，为全国其他毗邻地区的跨区域性规划编制提供有益的借鉴。

改革创新上体现示范。作为全国第一个跨省域的国土空间规划，无论是技术路线还是协调机制，都需要率先探路。面对“两区一县”（上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县）在发展阶段、发展诉求、现行管理手段等方面的差异，“两省一市”（江苏省、浙江省、上海市）牢牢贯彻全国国土空间规划改革要求，用规划建设用地的减量倒逼区域转型发展，强调减量提质、一体化发展。同时，以《规划》出台为重要节点，构建了示范区统一的“总体规划—单元规划—详细规划”三级空间规划管理体系，建立起跨省域国土空间规划的治理新机制。

工作组织上体现联合。一是强化组织联合，坚持开门做规划，依托示范区理事会、执委会工作平台，组建“两省一市”省级自然资源部门牵头以及嘉兴市、苏州市和“两区一县”参与的工作专班，通过“三级八方”分工协作，形成“广泛参与、省级统筹、充分协同”的工作氛围。二是强调专业支撑，坚持团队协作，由江浙沪三地不同专业、不同系统的规划设计单位，组建联合编制技术团队，同时邀请清华大学、同济大学、东南大学三家高校科研团队作为“智囊团”，为《规划》编制献言献策。

《规划》标准上体现就高。面对三地现有规划基期、规划底板、规划标准的不同，坚持统一标准体系，打破“一亩三分地”的行政思维和制度性约束，按照“就高不就低”的原则，全面对标最高标准，确保示范区相关规划标准、建设标准大于等于原先“两区一县”的标准，以高起点规划引领高标准建设，推动形成区域一体化的发展机制。

统筹协调上体现求同存异。面对“两省一市”三级八方多种诉求、多种差异、多种空间形态，坚持“省级统筹、求同存异、共同争取”，在统一原则和目标下，充分发挥示范区理事会、执委会以及示范区理事会理事长决策会议的协调作用，通过统筹协调、统盘决策，将最初“不同的看法”，转变为“共同的想法”，再落实为“统一的做法”，并锚固在《规划》中。

跨区域国土空间规划成果的落地实施

在促进《规划》高效落地实施的过程中，示范区始终坚持三个“向”，即落实国家战略的导向、优化结构的方向、资源要素的流向，统筹解决三地在生态环境治理、基础设施联通、公共服务共享、城乡风貌管控等领域的一体化协同问题，形成了涵盖规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、公共服务等多个维度的一体化改革成果，实现了跨省域“一张图”全过程管理。

加快构建统一的规划体系。跨省域统一规划管理不只是一个规划，而是一套规划体系，需要穿透式的传导落地。因此，示范区紧紧围绕《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》提出的“探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制”要求，在统一数据底板和用地分类、统一规划基期和规划期限、统一规划目标和核心指标的基础上，构建了统一的“1+1+N”国土空间规划体系，实现规划成果的有序传导。其中，第一个1是国务院批准的2413平方公里总规，第二个1是660平方公里的先行启动区总规，N是若干专项规划和下层次的详细规划。

抓好《规划》的分解落实。《规划》提出“生态优先、绿色低碳发展；创新驱动、高质量发展；多中心、网络化、融合式空间发展；跨界协同、一体化发展”的四大空间策略，并围绕“世界级水乡人居文明典范”总体目标愿景和五个分目标维度，明确了各类国土空间优化的方向，设定了25项规划指标，提出了相应的支撑策略和近期实施重点。为了将蓝图变为现实，示范区对标长三角一体化发展国家战略的基本要求，紧扣“高质量”和“一体化”两个关键词，抓落实、重执行，制定详实的规划实施方案，对谋划的各项规划意图进行任务分解，最大程度发挥国土空间规划战略引领作用，强化空间保障，确保“一张蓝图绘到底”。

探索“一套制度管落实”。为实现规划土地一体化管理，促进资源要素流动，提升区域资源配置效率，执委会会同“两省一市”自然资源部门，破除行政壁垒，强化配套政策体系建设，通过一系列制度的出台，以制度管落实，保障规划预期目标的实现。

一是建立基于流量计划的建设用地机动指标“一个指标库”，“两区一县”统一预留一定比例的机动指标，在示范区范围内统筹使用，按既定程序予以落地。二是建立规划实施动态监测、定期评估和及时维护制度，执行由“一年一体检”、“五年一评估”、重点领域专项评估等组成的监测评估机制。三是建立健全新增建设用地计划安排与存量建设用地盘活使用任务下达、低效建设用地减量化实施的挂钩机制，由示范区执委会联合“两区一县”共同制定存量用地盘活工作实施方案，统筹确定不同片区的年度存量盘活任务、土地储备和出让计划，并挂牌推动实施。

实现“一个平台管规划”。为落实“一张图”全过程管理，依托示范区智慧大脑的建设，搭建示范区规划“一张图”实施监督信息系统，实现数据资源、功能应用、管理机制等一体化整合，同步支撑规划跨区域协同治理和纵向传导，以业务数字化来促进管理的精细化，实现规划有效落地。

跨区域国土空间规划实施路径的制度保障

《规划》的批复公布，拉开了示范区建设的序幕。但面对示范区生态绿色、一体化、高质量发展的美好蓝图，仍需紧紧围绕“让自然空间绿色宜人、让人造空间宜居适度、让未来空间整体优化”的目标，以多规合一为引领，以保护优先为前提，以高效利用为路径，以安全韧性为保障，以实施评估为导向，探索自然资源和规划领域制度机制创新，强化国土空间规划的实施，以此来保障美好蓝图落地。

深化主体功能区制度，精准引导空间要素资源的差异化配置。在国家“3+N”主体功能区体系的基础上，以效益、质量为导向，结合示范区自然资源禀赋特点和发展定位，通过细化颗粒度，构建“主体功能区-政策单元”的网络化指引体系，形成单元主体功能与镇（街道）主体功能互为套嵌、相互融合的空间主体功能关系。同时，不断完善基于主体功能区的财政转移支付、生态补偿与产品交易、产业准入、设施配套、绩效考核、规划空间引导与用地保障等差异化政策，实现国土空间网络覆盖、精准管控、精细引导。

完善《规划》体系，推动各级各类规划的高效协同。一是巩固“多规合一”体制机制的成果，以《规划》为基础，强化数字赋能，构建专项规划全流程协同机制，通过“空间类专项规划的编制+项目布局的优化+空间矛盾的协调”，解决好专项规划和主要空间控制线与总体规划之间的空间矛盾，实现重点专项规划的精准落地和空间要素资源的精准投放，推进规划落地，提高规划效率。二是进一步完善“总体规划-单元规划-详细规划”三级国土空间规划传导机制，实现总体规划向详细规划的有效传导、详细规划与专项规划的充分衔接，助力实现农业空间绿色和美、生态空间山清水秀、城镇空间集约高效。

完善《规划》动态实施机制，实时确保《规划》落地不走样。一是以“功能+格局+指标+控制线+名录”五位一体强制性管控内容为主体，通过功能定位、指标控制、分区传导、底线管控、名录管理、政策要求等方式，逐级落实到各级各类国土空间规划，形成规划传导体系。二是围绕“总量管控、计划管理、边界管护、用途管制”，在坚守底线的前提下，坚持“集中资源办大事”“项目布局跟着规划走，要素跟着好项目走”，重点保障重大战略任务和项目落地实施，完善实施管控机制。三是通过规划预留指标落实、空间控制线动态优化、“双用途”管制等方式，依法依规进行局部调整和动态优化，建立动态调整机制。四是通过平台实时监督，定期体检评估，规范修改程序，确定评估修改机制。五是通过《规划》全程留痕、人大政协和公众监督、离任审计等具体举措，完善实施监督机制。

搭建项目协同机制，加速推进重大项目的开工建设。聚焦项目实施，以坚持安全优先、保护优先、民生优先、效率优先、项目选址技术要求高优先等为原则，按照“控制总量、限定容量、做优增量、盘活存量、管控流量、提高质量”的要求，基于“统一底图、统一标准、统一规则、统一平台”，重点研判各类项目是否压占永久基本农田、生态保护红线等主要控制线，各类项目是否符合空间准入规则，各类基础设施线网之间是否存在空间性冲突等问题。同时，面对各部门的用地需求，在空间上进行总体考虑，协调谋划，并围绕项目业务链，从全域全要素、全程全方位的角度，构建整体项目落地的管理机制。

探索资源管理政策创新，高效激发要素的跨区域流动。一是围绕城乡融合，强调政府和市场耦合作用，建立健全市场机制，促进城乡要素双向自由流动。二是围绕政策创新，在设施的互通互联和产业的相互衔接的基础上，探索通过“跨省飞地”模式和净增空间指标配置、批而未供用地处置、低效建设用地减量化、存量土地盘活、土地储备和土地供应等六大计划联动，以及跨乡镇土地综合整治等相关政策，激活要素在城乡之间的互通和跨省界的流动。三是围绕数字赋能，通过信息化手段使物理空间、功能空间、全域空间锚定在一起，即通过技术的融合、业务的融合、数据的融合，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨业务的协同工作机制，最后实现场景融通。

创新《规划》建设管理新机制，提升国土空间的风貌特色。一是结合片区总规、详细规划编制，进一步完善“国土空间规划+国土空间设计+建筑设计+景观设计”景观风貌管控体系。二是厘清部门职责，强化部门协同，探索建立建设项目用地的空间保障、形象特色设计以及周边环境协同等，进一步做好项目方案设计审查，创新规划建设管理新机制,切实解决“规划-建设-管理”全过程闭环管理体制机制问题。

自然资源局办公室2023-5-29

城市更新，规划先行，看这10个城市的更新做法

城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，是资源环境紧约束背景下国土空间规划管理的重点领域。从北京、上海、深圳等10个城市的实践经验来看，城市更新随着国土空间规划工作深入推进，享受到越来越多的“多规合一”改革红利。

与过去旧城改造中常见的大拆大建不同，新发展格局下各地不再“头痛医头、脚痛医脚”，而是将城市作为有机生命体，把城市更新作为重要内容纳入国土空间总体规划、详细规划和专项规划体系，对城市更新区域开发保护活动在空间和时间上系统谋划、统筹安排，推进内涵式、集约型、绿色化的城市有机更新模式，突出强调从提升身边的空间品质入手，精准回应人民群众对美好生活的向往。

01构建五大更新体系 推进更新行动实效

北京市在城市更新中严格贯彻落实总体规划“控增量、促减量、优存量”的工作要求，坚持规划引领、街区统筹，坚持政府引导、市场运作，坚持政策推动、项目带动。在五大更新体系支撑下不断改革探索，凝聚共识。

建立更新工作体系。按照“总体规划—专项规划—街区控规—行动计划”的工作思路，以街区为基本单元，以存量建筑为主体，自上而下统筹开展更新工作。

探索更新方法体系。探索“清单式”“菜单式”工作模式，以昌平区回龙观天通苑地区存量街区控规为样板，通过体检评估找问题，形成问题清单和资源清单；多元协商问需求，形成需求清单和愿景清单；整体策划配政策，形成策略清单和政策清单；制定计划推行动，形成任务清单和项目清单。

强化更新组织体系。依托基层社区治理，搭建多元协商平台，推动责任规划师制度实施，打通从规划编制、审批、实施、管理全流程参与的路径，广泛参与微空间改造和基层精细化治理各个环节，努力让政府、市场、社会、公众形成合力。

构建更新动力体系。制定适用于北京城市更新的“1+N+X”系列政策，通过持续释放政策红利，赋予更多更新动力。

完善更新实施体系。建立长期动态跟踪推进机制，滚动集成更新任务和项目，动态纳入城市更新行动计划，整体推动物质空间与城市治理“双提升”。

02规划全生命周期管理保驾护航

上海市坚持各级国土空间规划在城市更新中的全面引领，加强法治保障，系统推进各类城市更新行动，通过国土空间规划监督管理有效保障城市更新项目建设。

规划编制方面：国土空间总体规划层面，明确了全市各类型城市更新目标策略；单元规划层面，明确城市更新公共要素底线及发展要求；控制性详细规划层面，明确更新建设的开发指标和公共要素具体建设运营管理要求，强调实施导向。

实施推进方面：通过近期规划明确城市更新近期重点的空间战略与行动任务。上海系统开展了各类城市更新行动，主要包括通过“行走上海”活动激发量大面广的社区空间微更新，开展共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划等四大更新行动计划；全面推动虹口北外滩、宝山吴淞、南大等重点地区整体转型提升；以“15分钟社区生活圈”建设为抓手，全面推动社区更新。

政策保障方面：制定了多项覆盖产业、商业商办、城中村、居住、风貌旧改等类型的城市更新配套政策。在总结多项城市更新行动实践经验的基础上，制定并实施了《上海市城市更新条例》。

监督管理方面：以全生命周期管理统筹城市更新相关规划、建设、管理全过程，建立贯穿事前、事中、事后的全生命周期管理闭环；将更新项目的公共要素供给、产业绩效、环保节能、物业持有、土地退出等全生命管理要求均纳入土地出让合同监管。

03广州夯实规划体系 强化存量再利用

广州市坚持国土空间规划引领，将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，形成以存量资源再利用为主线的空间发展模式。建立总体规划定目标、定重点，专项规划建路径、建机制，详细规划控指标、定功能的城市更新规划管控传导机制。坚持专家领衔、集体审议、投票表决、全程公开的规划委员会审议制度。

建立完善的城市更新单元管理制度。广州出台了城市更新单元详细规划编审报批及产业配置、设施配套、交通评估等工作指引，构建了产城融合职住平衡指标体系。

注重历史文化和公共利益保护，坚持“以人民为中心”。一方面，编制《广州市城市更新与历史文化保护协调规划》，夯实历史文化名城保护管控底线及“底版”数据，提出城市更新与历史文化保护利用项目的组合实施路径。另一方面，编制《广州市城市更新（城中村改造）公共服务设施综合布点规划》，明确教育、医疗、养老、文化、体育、环卫等16项设施配套要求。

强化刚性管控。严格落实“三线”（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）、绿线、历史文化保护等要求，科学合理确定规划指标，配置高质量产业空间，完善公共服务设施和市政基础设施，增加保障性住房供给。将城市更新单元详细规划作为城市更新项目规划许可、改造实施的法定依据。

探索弹性管控。因地制宜制定地方标准，积极尝试存量地区的容积率上限和容积率奖励细则，提升城市空间品质，引导城市更新高质量健康发展。

04深圳以“人民城市”理念推动城市更新

深圳市以“人民城市”理念系统推进城市更新工作，将符合条件的低效存量建设用地纳入标图建库范围进行改造，在规划管理方面进行了深入探索和实践。

坚持规划引领。以国土空间总体规划为基本依据，编制市区更新专项规划，评估识别更新潜力对象，实施分区分类管理，明确历史文化风貌等空间管控要求，通过单元管理整合零散用地，传导落实上一层次规划目标。

坚持保护优先。采用“绣花”功夫进行微改造，将部分城中村、工业集中区划定为保留提升区，严禁大拆大建，鼓励开展综合整治有机更新，对古树名木、历史建筑等实施最严格的保护，传承历史文脉，保留城市记忆。

坚持公益优先。践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，要求更新项目无偿移交一定比例的公共用地、配建政策性用房和各类公共设施，规划中小学校180多所、社康中心300余处，公共住房约1300万平方米等，提升片区城市品质和公共服务水平，人民群众获得感显著增强。

坚持制度保障。基于存量用地开发的特点，坚持制度设计和法治实践相结合，在各个环节出台相应的政策规定和标准，形成以《深圳经济特区城市更新条例》为统领的政策体系，为规划的有效实施提供制度保障。

05沈阳“人民设计师”问需于民

沈阳市深入践行“人民城市”理念，积极探索城市更新路径，不断完善规划管理举措，扎实推动项目落地实施。

坚持规划引领，强化国土空间规划统筹管控。以国土空间总体规划为引领，提出城市更新分区和策略，推动城市更新示范区建设。落实总体规划空间布局，形成了总体城市设计成果，指导城市更新重点片区精细化管控。持续完善一张蓝图数据体系，制定了城市更新重点区域和城市更新单元两个图层，并统一纳入国土空间“一张图”平台。

聚力精细化管理，推动城市更新行动落实落地。落实国土空间规划要求，开展城市品质提升行动，实行城市精细化管理，按照“洁化、序化、绿化、亮化、美化、文化”总体要求，推动实施城乡接合部改造、老旧小区及背街小巷整治、街道有机更新、重要出入口景观提升、城市书房、口袋公园建设等一系列工程。沈阳市区编制城市更新行动计划，形成了“十四五”城市更新项目清单。

突出名城保护，加强历史文化资源活化利用。贯彻“以文化城”理念，加强历史文化资源活化利用，实施东贸库货厂、耐火材料厂、红梅味精厂、1905文创园等一系列工业遗存保护利用项目，打造了盛京皇城、奉天巷等一系列历史文化片区。

加大保障力度，提升城市更新项目建设品质。推行“人民设计师”制度，广泛参与街道更新、老旧小区改造、口袋公园建设等城市更新项目，问计于民、问需于民、问效于民，确保规划可落地、可操作、可实施。

06西安历史文化保护与城市设计管控并重

西安市的城市更新工作坚持规划先行，加强规划统筹；坚持依规审批，严格落实规划管控要求；坚持城市和人民公共利益优先 。

坚持先规划后建设。在规划管控方面，将城市更新作为国土空间规划体系的重要内容，结合西安市城市更新计划，统筹编制城市更新片区的控制性详细规划并履行法定报批程序，做到无规划不建设，在项目手续审批中严格落实各类规划管控要求。

坚持公共利益优先。坚持城市和人民公共利益优先原则，严格按照“四最标准”开展项目安置工作，以“最好的地段、最好的规划、最好的质量、最好的配套”保障居民利益，公服设施和基础设施配套不足的，一律不予审批。

坚持突出地方特色。在城市更新中，突出西安历史文化保护特色，落实城市设计管控思路。在城市更新项目立项前，要做好区域文物勘探工作，在规划中保尺度、保肌理、保风貌，延续城市历史文化本底。同时，将城市设计贯穿规划管理全过程，坚持城市设计先行，将城市设计管控内容落实到城市更新详细规划，并将其作为规划条件的重要内容纳入土地出让合同。

07充分用好自然资源政策“工具箱”

南京市着力发挥自然资源部门“两统一”改革优势，充分运用政策“工具箱”，走规划统筹、集约发展、精细治理、内涵提升的新路子，分类推进城市有机更新。

居住类更新方面：转变更新方式，以改善基本居住条件为根本，由传统征收拆迁方式转向“留、改、拆”方式，采用微改造“绣花”功夫，实现历史文化保护、城市功能完善、居住品质提升的有机更新；鼓励实施主体多元化，强调政府引导，多元参与，调动个人、企事业单位等各方积极性；以等价交换、超值付费为原则，采用等价置换、原地改善、异地改善、货币改善等多方式安置补偿；采取公开化工作流程，设立两轮征询相关权利人意见环节，实施过程中充分尊重民意，体现共建共治；从规划、土地、资金支持、不动产登记四个方面提出政策保障措施，不断加大放管服力度，降低城市更新成本，切实提高项目的可实施性和可操作性。

非居住类更新方面：拓宽开发主体范围，增加了原土地使用权人联营、入股、转让方式开发，允许通过设立全资子公司、联合体、项目公司作为新主体再开发；划分四种再开发模式，结合市情确定老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发四种模式，分别对应老城中文保和公共配套完善、新业态发展、集中连片开发等再开发需求；放宽土地供应方式，特定条件下允许协议出让、带方案招拍挂、组合出让等多种供地方式；加大配套激励措施力度，设置了有关收益分配、整体开发、提高容积率、多用途复合利用、建租赁住房等方面的激励措施。

08长沙

“一张图”引领城市更新全生命周期管理

长沙市在城市更新中坚持规划引领、评估先行，以综合效益为导向，以国土空间规划“一张图”为抓手，实行差异化更新、全生命周期管理。

明确机制设置。出台《关于全面推进城市更新工作的实施意见》，构建“总体—片区—项目”的更新规划管理制度，全面衔接国土空间规划体系，实现规划意图层层传导，保障年度重大项目实施。

体检评估识别问题。依托国土空间规划“一张图”，开展国土空间规划城市体检评估，以城市空间结构为评估对象，找出现状与规划的问题，明确更新管控策略。更新单元层面依托控规实施评估，科学诊断片区发展症结，指导更新规划编制。

资源要素保障。加强土地要素保障与城市更新工作管理联动，不断完善城市更新图层，有效解决批而未供、闲置用地等历史遗留问题。

可持续更新。在推进城市更新过程中，转变单一经济效益导向，探索产业、民生和文化效益“最大公约数”的可持续城市更新途径。

因地制宜。在差异化更新的理念下，将建成区划分为更新核心区域和外围区域两个部分，核心区域以历史文化保护和综合整治为主，逐步向外疏解人口及非核心城市功能，外围区域承接核心区疏解功能，加快片区功能布局完善，提升城市品质。

09公园城市理念全流程传导

成都市围绕建设公园城市示范区总目标，以规划为战略统领，推动城市有机更新从顶层设计到落地实施全流程传导。

科学规划，强化引领约束。在国土空间总体规划中编制城市更新专章，确立“提升城市竞争力和宜居度”的总体目标，提出更新总体指引。编制中心城区有机更新专项规划，落实国土空间总体规划要求，识别更新对象，划定173个更新单元，以产业空间、文化空间、交通空间、生态空间四类空间更新为重点，带动城市整体更新。编制首批更新单元实施规划，提出产业发展、公共服务配套、交通体系、生态织补、文化传承、空间布局等方面的内容，按程序纳入详细规划和国土空间规划“一张图”，以更新单元平衡利益、统筹实施。

精准施策，提振发展动能。充分发挥土地、规划、产权政策在城市更新中的关键撬动作用，持续创新政策供给。出台调迁企业优先用地、“双评估”补差、“地随房走”整体改造用地、保留建筑不动产登记、存量非住宅闲置房屋发展新产业规划许可“豁免”等14项支持性措施，引导低效空间资源更新利用、提质增效；加强城市更新用地开发强度统筹管理，提出容积率分类管控、平衡转移、容积率奖励等措施，引导旧城功能提升、塑造高品质空间形态。

回归人本，提升城市治理效能。出台城市剩余空间更新规划导则，指导桥下、屋顶等城市剩余空间更新利用，打造“金角银边”。创新河道一体化规划建设，统筹河道及滨水街区、慢行交通等多维要素，实现“城水共生”。聚焦社区公共空间，全面开展社区微更新，重构丰富多彩的社区场景、活力共享的社区生活圈，探索城市更新与社区共建共治共享的“成都方案”。

10“场景营城”推进城市更新

重庆市以国土空间规划为总抓手，以城市更新为主要方法和目标，构建了“总体行动计划+专项行动方案+实施项目库+标准导则体系+实施保障措施”的开放型城市提升工作体系，按照谋划找定位、策划定功能、规划落空间、计划促实施的规划理念引领城市更新。

该市将“场景营城”作为深入推进城市更新工作的新路径、新方法贯穿到国土空间规划建设管理的全过程。聚焦“山水之城美丽之地”总场景、总定位，构建中心城区“一核、两江、三谷、四山、五城、六名片”的城市空间格局。结合国土空间规划体系融合场景规划，部署“市—区县—乡镇”“总规—详规—专项规划”三级三类全覆盖的场景营造项目实施机制。

同时，该市抓住国土空间规划编制、项目审批、土地出让三个关键环节，持续创新城市更新配套政策：对于增加公共服务功能的城市更新项目，有条件地给予一定比例的建筑面积奖励；通过告知承诺许可、核发规划意见等形式支持企业盘活存量转型升级。此外，全面推进社区规划师制度，助力推进城市更新实施。

上海规划资源 2023-5-28

杨浚：北京控制性详细规划的探索与实践

4月24日，由清华同衡总工办和详细规划研究中心特别邀请北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任杨浚做题为“北京控制性详细规划的探索与实践”的学术讲座。

近几年，杨浚主任以统筹推动新版北京城市总体规划落地实施为目标，主持开展北京国土空间规划体系构建，形成了新时代推动北京国土空间规划重构的制度框架，在规划组织编制实施、城市体检评估、超大城市空间治理等方面进行了有益探索和规划实践。

恽 爽

清华同衡副院长、详规中心主任

首先，十分荣幸邀请到杨主任来同衡做这次学术交流。我知道对于常年扎根在北京做项目的同事们来说，对杨主任都是很熟悉的。早年从北京06版控规编制开始，杨主任从规委详规处到丰台规划局，再回到自然资源委，现挂职于自资部国土空间规划局任副局长，她在一线管理工作多年，拥有丰富的实践经验。杨主任此次分享的内容不仅限于技术层面，更多的是想让大家了解在新版北京总规编制过程中，搭建出的一套框架体系和配套管理制度。并且在新总规背景下，探索构建出的一条详细规划创新技术实施路径，它是有效支撑首都高质量发展的创新规划方法。

以下为讲座主要内容：

杨 浚

北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任

一、前言

2017年9月13日，中共中央、国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》，为北京未来发展明确了战略定位、城市空间结构和发展目标，确定了北京未来发展的蓝图。五年来，伴随着国家“多规合一”改革进程，北京密切关注着国家层面的体系构建并努力与其衔接，按照中发[2019]18号文件要求，以实施总规为统领，构建了北京“三级三类”国土空间规划体系，陆续组织编制了分区规划、控制性详细规划和乡镇国土空间规划等一系列规划。

讲座现场

二、北京规划传导体系

1. 总体规划阶段：以空间约束倒逼发展方式转型

新版北京城市总体规划，最大特点是“减量约束”，最终的目的是以资源环境承载能力为底线倒逼发展方式转变、产业结构转型升级和城市功能优化调整，实施人口规模、建设规模双控，切实减重、减负、减量发展。

在编制层面上，采用“目标管理”+“指标管理”的方式，以城市战略定位、城市空间布局和市域绿色空间结构为目标，划定底线约束条件，框定城市未来发展规模天花板，通过底图叠合、指标统合、政策整合，形成了指导首都未来长远发展的一本规划、一张蓝图、一套机制。在实施治理中，采用“任务清单”+“行动计划”的方式，将总规目标指标分解到各区各部门，带动一系列专项行动和任务，集全市之力共同推动总规实施。在监督保障上，采用“一年一体检，五年一评估”，对总规实施和城市发展情况进行实时监测、定期评估、动态维护，通过对总规各项指标的评价管理，确保总规确定的各项目标得到落实。

2. 分区规划阶段：以空间统筹促进治理体系和治理能力提升

总规之后，北京市组织编制了14个分区规划，最大的特点就是“多规合一”。最终目的是把各方思想统一到落实总规战略发展目标上、统一到落实新发展理念的要求上。

在编制层面上，采用“用途管制”+“单元管理”的方式，通过划定11类国土用途分区和215个规划单元，以条带块、以块统条，落实和传导了总规的各项指标，确定了各区差异化发展方向，形成了分区规划一张矢量图，成为各区空间发展指南和各类开发保护建设活动的基本依据。在实施治理中，采用“规则管控”+“动态维护”的方式，统筹建设与非建设全域全要素空间管控，重点推动山水林田湖草沙系统治理，建立了“1+X+N”的实施管理体系框架。在监督保障上，采用一张图动态维护工作机制，构建了内在统一、责权清晰、科学高效的空间治理框架，推动北京市空间规划从规划管理向空间治理、从目标蓝图向矢量数据的数字化转型。

3. 乡镇规划阶段：以空间融合促进绿色发展支撑乡村振兴

目前各区正在组织编制乡镇国土空间规划，最大特点是“全域全要素”。乡镇规划需要传导落实分区规划、统筹优化村庄规划、承接保障专项规划，以镇域为基本单元链接城市与乡村，有效促进空间融合、绿色发展。

在编制层面上，采用“片区统筹”+“准入管理”的方式，将全市乡镇规划单元划分为四类片区，分类施策，差异化引导，并落实“约束指标+分区准入”的管理要求，明确各片区的正负面清单和约束性指标。在实施管理中，采用“综合整治” +“动态深化”的方式，统筹安排全域土地综合整治的目标任务、实施标准、重点区域、资金保障等，并预留指标按需落位，不断动态深化全域全要素规划管控要求。在监督保障上，采用“实时跟踪监测平台”+“非建设空间统筹治理”，对生态保护红线、永久基本农田、耕地保有量、林地规模进行实时跟踪监测，并建立非建设项目统筹机制，支持社会资本参与生态保护修复。

4. 详细规划阶段：以空间协同促进可持续高质量发展

为了进一步传导总体规划、分区规划的管控要求，北京正在组织编制控制性详细规划，最大的特点是时空统筹、刚弹结合、编管一体。

在编制层面上，采用“图则管控”+“导则管理”的方式，将全市集中建设单元细分成1372个规划街区，将总规、分区规划的目标指标和底线约束要求从“市”“区”进一步传导到“街道”“社区”，形成一个街区、一套指引、一本规划。在实施管理中，采用“按需深化”+“动态运行”的方式，根据实施需求滚动编制规划，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断推进规划”，并在动态发展过程中推进规划事权下放，有效促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。在监督保障上，采用“即时性的预警监测平台”+“规划引领下的项目生成机制”，依托国土空间信息系统，以规划街区为基本单元，对市区规划实施情况进行实时监测、动态预警。

总的来看，北京目前已经逐步形成了一套从总体规划到分区规划再到乡镇国土空间规划和控制性详细规划的逐层传导、逐级深化的国土空间规划体系，并在每一个规划层级都探索构建了从规划编制到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式，建立了一套持续丰富的过程管控规则，实现了传统规划从技术性文件向完整制度设计的转型。

三、北京控规探索实践

详细规划是对具体地块用途和开发强度等做出的实施性安排，是开展国土空间保护开发活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、开展各项建设等活动的法定依据。

传统控制性详细规划是静态终极蓝图式的规划，使得空间供给对时间变量缺少包容；自上而下“一刀切”式的指标分配和空间传导，使得资源统筹和多元主体缺乏沟通；从理想空间形态出发进行空间布局和资源分配，使得空间规划和经济社会发展之间缺乏互动；以往工业化、标准化的空间供给方式，没有针对最核心的建设用地和建筑规模等控规指标分配建立起更为周密的推演方法和核算逻辑，对区域市场需求容量和土地供应方式之间的关系研究不够，对市场规律深入把握以及按市场化机制组织策划项目推动实施的主动引导能力不足，对政策法规、区域统筹、成本核算、社会效益、支撑条件、政策配给、实施路径等方面进行综合研究不足。

针对以上问题，北京这一版的控规编制提出了新的工作思路：一是从“空间”规划转变为“空间+时间”的全域全周期规划，有效发挥国土空间规划的公共政策和制度框架作用。二是从单一技术型规划变成“综合多个维度”“统筹多元诉求”的综合性规划，将“多规合一”向实施治理纵深推进。三是规划管理人员自身要从“守门员”转变为“引导员”“监督员”，依托国土空间规划一张图，推动规划事权下放，并有效解决“下放”“承接”“兜底”问题。按照坚持目标和问题导向、强化实施和运行导向、强调全周期治理逻辑的工作目标，积极探索实践，推动了控规方法创新，具有以下几个特点：

特点一：时空统筹

空间维度上，与行政管理事权对应，全域划定规划单元和规划街区，将总规的大目标、分区规划的中目标，再到乡镇街道以及社区的小目标，构建了从“市”到“区”再到“街镇”“社区”的规划传导体系，强调规划事权与行政管理权责一致，形成一级政府、一级规划、一级事权，再通过将城镇开发边界内1372个街区细化分为“三大类”“四小类”进行差异化的空间引导。

时间维度上，与规划实施进程同步，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段，改原来一次性控规编制到地块为先到街区深度，再根据实施需要编制规划综合实施方案深化到地块深度。其中：街区指引作为承接总规、分区规划各项目标指标、刚性约束要求的细分单元，是编制街区控规的条件和依据，目前已经实现了空间全覆盖并上线试运行；街区控规作为深化实施的依据，目前正在聚焦“十四五”期间重点发展地区有序开展编制；规划综合实施方案统筹综合了原城乡规划中的修建性详细规划、土地入市前土地出让方案、项目投资可行性方案等内容，在有近期实施计划和建设安排前启动编制，编制后直接成为入地入市、项目许可的依据。

编制时序上，在街区指引为全域用途管制夯实基础的前提下，街区控规和规划综合实施方案采取“按需深化”和“动态运行”的方式，其中：“按需深化”即根据实施需求滚动编制，使原有的“反复调整规划”进阶为“不断深化规划”，做到空间资源供给与需求精准匹配，从而有效解决了传统控规频繁调整的问题；“动态运行”即在动态发展过程中推进规划事权下放，通过构建“市级主导、区级主责、动态监管”的规划管理机制，让各区政府在区域层面统筹空间资源配置与经济发展、民生保障、环境保障、社会和谐等方面的关系，实现空间规划与发展规划的协同有效，促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放。

特点二：刚弹结合

在街区指引层面，实行总量管控、动态监测。一方面强化空间维度的刚性传导，以街区为单元对上位分区规划确定的规划单元中的人、地、房、三大设施等刚性指标进行细化分解，形成各街区的基础底账，作为各区开展街区控规编制的基本依据。另一方面加强时间维度的实施引导，包括：将所有街区分为建设主导街区、生态复合街区、战略留白街区三大类，依据主导功能加强对街区资源合理利用的类型引导；将建设主导街区细分为统筹治理、存量更新、优化完善和动态引导四小类，依据街区实施率对建筑规模投放进行情景引导；选择典型存量街区、增量街区打样，进行规划方法的差异化引导。

在街区控规层面，实行按需编制、滚动修编，以主导功能和街区总量管控替代以往单个地块指标管控，聚焦规模总量管控、主导功能分区、用地结构优化、强化系统支撑、空间品质提升、统筹推进实施等六个方面，分别提出街区刚性管控要求和地块弹性引导内容，是编制规划综合实施方案的规划依据。

特点三：编管一体

通过系统构建新型控规管理制度，以规划精准实施和有效运行推动控规制度创新，建立了“五个一”成果框架，包括一套街区指引，一套街区控规，一个管理办法，一套管控规则，一个实施监督系统和预警监测平台。其中：控规管理办法重点解决控规怎么编，怎么批，怎么实施，怎么运维，怎么保障的问题，明确了区政府是控规编制和实施的主体，提供了不同情形的规划实施路径。配套管控规则中，用地分类指南重点打通调查与规划的数据口径，为空间资源流动情况的动态监测提供了可能；用地功能混合管理办法分三个阶段、三种情形，对三类主体持续释放弹性；建筑规模管理办法创新提出“募”“投”“管”“退”的流量规模管理思路，用时间维度充分的弹性释放有效支撑空间维度严格的刚性传导。依托详细规划一张图预警监督系统开发了规划查询、规划质检、实施监测和规划评估等模块应用程序设计。

总的来看，北京控制性详细规划经历了一个逐步探索完善的过程。如果把北京控规比作一个“人”的话，那么北京控规探索的过程，就是这个人从“本我”到“自我”进行自我完善和进阶的过程，或者是从“本性”向“社会性”过渡的自我跃升的过程，是一个跳出技术逻辑、放下技术执念的过程，是一个接纳更多考量、融入更大环境的过程，也是一个置身于多元关系和变量之中，找到更合适位置并与整个环境和谐相处的过程。

四、国家层面详细规划改革思路

详细规划要传导落实国土空间总体规划，要融入国家治理体系，要与发展规划做好衔接。在空间维度上，要从建设单要素转变为全域全要素；时间维度上，从静态目标式转变为动态全周期全时空；实施维度上，从单一规划手段转变为谋划、策划、规划、计划的制度集成；治理维度上，从空间管控转变为以人民为中心的空间治理和公共治理政策方法。新时期详细规划要落实生态文明建设要求，明确新时代新规划价值导向；要深化“多规合一”改革，满足高质量发展要求；要适应“数字化”治理转型要求，不断提升空间治理效能。

在此背景下，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发[2023]43号），为下一步全国开展详细规划指明方向，同时鼓励地方结合实际进行大胆探索，也为各地创新实践留足了空间。其主要内容，一是强调了详细规划的法定作用和政策属性；二是分区分类推进详细规划编制；三是强化提高详细规划的针对性和可实施性；四是城镇开发边界内存量空间要推动内涵式、集约型、绿色化发展；五是城镇开发边界内增量空间要强化单元统筹，防止粗放扩张；六是从发挥城市设计设计作用、强化规划标准导向性作用和推动数字化管理转型三个方面加强详细规划编制管理的技术支撑；七是加强详细规划组织实施。

下一步，在积极推动详细规划编制、整体搭建全国国土空间详细规划用途管制一张图框架基础上，各地还要进一步推动建立“多规合一”详细规划管理平台和制度框架，建立“部-省-市-县”上下互动的规划实施监督体系。而且，新形势新要求下，详细规划需要转型，规划管理工作者和规划师们也同样需要转型，不论是从自身定位到自我认知，从思维方式到工作模式，从技术方法到技术手段等，还有很多工作需要我们去推动、去探索……

澎湃新闻 2023-5-24

加强规范管理 国土空间规划体系建设渐入出效期

推进多年后，国土空间规划体系建设正步入出效期。

自然资源部日前印发《关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（以下简称“《通知》”），明确要以“多规合一”为基础，以精简审批环节、加强规范管理、提升服务水平为重点，推动“多审合一、多证合一”改革。

实际上，中央要求建立国土空间规划体系并监督实施以及上一轮党和国家机构改革背景下，“多审合一、多证合一”改革早在2019年即被明确提出，旨在加强规划许可和用地审批融合管理，促进国土空间治理体系和治理能力现代化。

多年推进下，相关改革基础不断巩固，同时也仍存在重土地轻空间、重审批轻监管等问题。因此，自然资源部此次深化相关改革部署更为细化，其中对各地国土空间总体规划编制与审批、城市更新、乡村建设以及全周期数字化管理等多方面工作推进都提出了具体要求。

“建立国土空间规划体系并监督实施已推进多年，现在已经到了体现相关体系业绩的时候了，因为原来国土空间规划涉及多部门的管理，现在统一归口到统一的管理体系，且经过多年推进，相关工作的底盘建设已初见成效。”中国房地产数据研究院院长陈晟向《中国经营报》记者表示，随着城市底盘上建筑体系建档等工作顺利推进，国土空间规划体系建设已有初步成效，围绕“多审合一、多证合一”等方面的改革也就可以进一步深化。

夯实规划基础

在推进国土空间规划体系建设之前，我国存在各类空间规划，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划。在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面，各级各类空间规划发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。

为此，早在2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》就明确提出，要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

同样，以“多规合一”为基础，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一、多证合一”也在2019年即被提出。自然资源部也曾于2019年出台《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，提出要按照“一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并”的原则，对城乡规划许可、建设用地审批等用途管制事项进行改革。

自然资源部此次再次提出要深化相关改革，主要是在前期改革基础上，破解当前仍存在的相关问题，进一步提高审批效能和监管服务水平。

在对《通知》的解读中，自然资源部明确指出，当前规划许可、用地审批还存在事项交叉重复、衔接不够、效率不高和重土地轻空间、重审批轻监管等问题，此次政策起草主要是出于夯实规划基础、精简审批环节、加强规范管理以及提升服务水平等多方面考量。

对于夯实国土空间规划基础，《通知》要求各地要加快推进地方各级国土空间总体规划编制审批；同时明确下级规划要服从上级规划，总体规划要统筹和综合平衡各相关专项规划的空间需求。

对于详细规划的法定作用，此次《通知》再次明确，各地自然资源主管部门应及时开展详细规划编制或修编，为开发建设、开展城市更新行动、乡村建设行动，以及实施建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等提供法定依据，与自然资源部不久前发文明确的详细规划法定依据衔接一致。

探索建立豁免清单

除夯实规划基础外，自然资源部此次还以合并、同步、豁免、承诺等方式，精简了规划用地审批许可程序。

合并审批环节方面，《通知》提出，位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源主管部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。

同步环节方面，《通知》则提出，对市政基础设施和标准厂房建设项目，在特定前提下可鼓励同步核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及国有建设用地划拨决定书等；同时鼓励地方探索同步发放不动产权证书，依法依规实行“交地即交证”。

值得注意的是，在总结地方实践经验的基础上，《通知》还对特定城市微更新项目提出要探索建立建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制。

具体来看，《通知》明确，各地可在不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益的前提下，对老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目，探索制定建设工程规划许可豁免清单并完善监管机制。

此外，《通知》还提出，各地还可区分项目类型、风险程度，按照最大限度利企便民的原则探索建设工程规划许可告知承诺制，明确提交材料的要求、承诺的具体内容以及违反承诺应承担的法律责任；申请人以书面形式作出承诺的，可由自然资源主管部门直接作出许可决定，并做好后续监管。

“新增土地供应下降的情况下，我们需要对存量土地进行再挖掘，主要着力方向即包括城市更新，且城市更新的相关基础工作基本都已经完成。”陈晟表示，城市更新等是对城市建设工作的重要补充，针对特定城市更新项目探索建立建设工程规划许可豁免清单，能够降低项目建设的部分束缚，在提升建设效率以及推进规划总领等方面能够起到一定积极作用。

“放”“管”并举

早在2019年初提时，“多审合一、多证合一”即作为推进“放管服”改革的一项重要任务被提出，多年推进中，相关工作都将提升服务水平、进一步利企便民作为工作重点，同时注重“放”“管”并举，持续完善监管机制。

此次《通知》再次提出要加强规划用地规范管理，对依据规划审批城镇用地、分类规范建设工程设计方案审查以及优化乡村建设规划许可管理等多方面规范管理都提出具体要求，并提出要推动用途管制全周期数字化管理。

其中，针对乡村规划管理这一薄弱环节，《通知》从许可依据、审查内容等方面提出具体要求。

《通知》强调，村庄规划是核发乡村建设规划许可证的依据。其中，依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。

值得注意的是，对于在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，《通知》明确可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证，地方性法规另有规定的，从其规定。

对于村民住宅等乡村建设，《通知》也明确，核发农村村民住宅类乡村建设规划许可应重点审查用地面积、四至范围、建设占用现状地类、建筑面积、建筑高度、建筑层数、相邻关系等事项；在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供农村村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易项目的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。

“完成了相关底盘建设之后，在存量土地供应方面，农村集体建设用地也是一个重要着力点。”陈晟认为，当前乡村建设规划也已纳入整体的国土空间规划建设体系，在整体规划统筹下，围绕乡村促进、可建设的农村集体建设用地使用以及乡村建设等将出现更多机会。

中国经营网2023-5-25