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浙江省审计厅探索市县党政主要领导干部经济责任审计评价相关做法

“三本账”视角下市县党政主要领导干部经济责任审计评价探讨

林相海 周环

审计评价意见是否恰当，直接影响对被审计领导干部的评价和经济责任审计质量，也影响审计报告使用者的判断，进而影响地方经济社会发展。本文基于浙江省审计工作实践，探索从公共资金、国有资产、国有资源（以下简称“资金、资产、资源”）领域设置若干规模指标和质量指标，构建资金、资产、资源“三本账”（以下简称“三本账”）评价指标体系，作为评价市县党政主要领导干部履行经济责任情况的基础，以期进一步提升审计质量、推动审计成果运用。

构建“三本账”评价指标体系的背景和实践基础

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）明确，“经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容”。可见，资金、资产、资源既是领导干部行使权力的物质基础和履职行权的主要载体，也是领导干部经济责任审计的基础内容。因此，基于资金、资产、资源审计监督构建“三本账”评价指标体系，既是评价市县党政主要领导干部履职情况的重要基础，也是构建定性评价和定量评价相结合的市县党政主要领导干部经济责任审计评价体系的有益探索。

从当前市县党政主要领导干部经济责任审计评价模式看，审计仍面临诸多困境。如未能全面做到审什么、评什么，实践中正面评价往往直接采用市县党政主要领导干部任职期间取得的、未经审计的业绩或与经济责任审计内容无关的业绩作为评价基础，评价结论缺乏权威性；未能区分市县党政主要领导干部工作侧重点及地区差异，评价结论缺乏可比性；未能构建以数据为基础的审计评价操作规则，评价结论易受到审计工作方案及审计人员价值取向影响，评价结论缺乏科学性；未能充分体现市县党政主要领导干部任职前后变化情况，难以体现领导干部任期内发挥的作用“三本账”视角下市县党政主要领导干部经济责任审计评价探讨及应承担的责任，评价结论缺乏针对性。

2021年，浙江省审计厅在同步实施的14个市县党政主要领导干部经济责任审计项目中，初步探索以“三本账”为基础客观评价市县党政主要领导干部履行经济责任情况的具体路径和方法，取得了一定成效。具体做法包括：以提高经济责任审计质量为目标，围绕资金、资产、资源设置一系列规模指标和质量指标，对市县党政主要领导干部任期内的“三本账”指标变化情况进行计算和分析，并把分析结果运用到审前研判、现场实施、成果提炼等环节，助力审计组提高审前研判精准度和现场实施效率，以及审计综合报告等评价的质量。从探索情况看，“三本账”计算和分析方法，在助力审计组摸清市县家底、作出科学研判、客观评价党政主要领导干部履职状况、预警地方经济社会发展风险防患等方面发挥了重要作用。

构建“三本账”评价指标体系的主要目标

《规定》明确，“审计委员会办公室、审计机关应当根据不同领导职务的职责要求，在审计查证或者认定事实的基础上，综合运用多种方法，坚持定性评价与定量评价相结合，依照有关党内法规、法律法规、政策规定、责任制考核目标等，在审计范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况，包括公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中个人遵守廉洁从政（从业）规定等情况，作出客观公正、实事求是的评价”。这条规定既明确了审计评价的范围和内容，还明确了审计评价的方法。浙江省审计厅在《规定》框架范围内，探索构建“三本账”评价指标体系，目的是找到一套采用定性评价与定量评价相结合的市县党政主要领导干部经济责任审计评价体系，解决市县党政主要领导干部经济责任审计评价面临的现实困难。

探索解决“审”“评”相分离问题。市县党政主要领导干部经济责任审计的内容是以资金、资产、资源为基础，“三本账”评价指标体系的指标也是围绕资金、资产、资源设置，两者内容相对统一，构建“三本账”评价指标体系，能有效解决“审”与“评”对象不统一问题。

探索解决审计评价结论不可比问题。市县党政主要领导干部履职因地方区位、自然资源禀赋、发展基础等差异，其经济社会发展状况和领导干部履职中产生的问题各不相同，构建“三本账”评价指标体系，从资金、资产、资源的规模变动和质量变化角度进行综合评价，能有效解决领导干部评价结论横向、纵向不可比问题。

探索解决审计评价操作不规范问题。构建“三本账”评价指标体系，可以规范市县党政主要领导干部履职情况的评价指标内容，建立评价指标所需数据的采集机制，形成一套可复制、可推广的审计评价指标体系，在不同地区、不同项目中得以推广运用，解决市县党政主要领导干部评价指标体系操作难、推广复制难等问题。

构建“三本账”评价指标体系的路径探索

浙江省审计厅立足解决市县党政主要领导干部经济责任审计评价面临的现实困境，探索建立一套以公开的、可获取的资金、资产、资源领域的指标数据为基础的评价指标体系，通过计算分析各个指标的规模变动和质量变化结果，再结合资金、资产、资源的管理、分配和使用等关键环节的审计监督结果，对领导干部任职期间履职情况作出定性评价与定量评价相结合的审计评价，并拓展“三本账”指标计算分析结果的应用场景。

（一）构建一套评价指标体系

基于科学反映市县党政主要领导干部履职状况，从资金、资产、资源的规模和质量两个维度选择部分指标，构建一套基于“三本账”的市县党政主要领导干部经济责任审计评价指标体系。其中，设置规模指标43个，主要反映领导干部任期内所在地区资金、资产、资源规模变化，结合指标功能特性分析指标变化深层次原因，评价领导干部管理、分配和使用资金、资产、资源的成效；设置质量指标16个，主要反映领导干部任期内所在地区财政质量、资产运营管理效率、资源利用强度的结构变化、变动趋势等，评价领导干部管理、分配和使用资金、资产、资源的效率。

规模指标方面。在资金领域，设置一般公共预算收入、一般公共预算支出等27个指标，反映地方政府财政收支及结存、政府债务负担等情况。在资产领域，设置资产总额、负债总额等6个指标，反映地方国有资产运营状况及保值增值情况。在资源领域，设置耕地保护任务数、永久性农田保护任务数等10个指标，反映地方土地保护、开发利用及存量情况。

质量指标方面。在资金领域，设置税收依存度、政府自给率、政府债务率等3个指标，分析地方财政收入质量、可用财力变化、债务风险管理等情况，评价地方经济发展质量和重大风险防范能力。在资产领域，设置资产负债率、总资产收益率、国有资本保值增值率、利息保障倍数等4个指标，分析地方国有企业运营、国有资产保值增值等情况，评价国有企业管理及风险防控能力。在资源领域，设置土地开发强度、用地结构、亩均二产增加值等9个指标，分析地方土地开发利用等情况，评价推动地方可持续性发展能力。

（二）建立一套评价方法流程

为规范“三本账”计算方式，从操作层面对评价指标数据的取数方式、数据指标的填报口径、填报数据的质量等提出明确要求，使计算“三本账”的基础数据准确、流程规范、结果可信可用。

设置采集数据样表。根据“三本账”评价指标体系涉及的指标及类型，设置一系列表格进行数据采集，数据来源以被审计市县已有数据为基础，降低加工数据在采集数据中的占比，尽可能获取被审计市县的原始数据，提高数据质量。在规模方面，设置财政收支规模情况表、财力情况表、债务规模情况表、国有企业财务规模情况表、土地保护情况表、存量建设用地情况表等6张取数表，采集一般公共预算收入等43个指标数据。6张取数表分别对应43个指标，包括一般公共预算收入、一般公共预算支出、政府性基金收入、国有土地使用权出让收入、政府性基金支出等5个指标，一般公共预算财力及结余、政府性基金财力结余、财政专户管理资金情况及结余等16个指标，政府债务、一般债务、专项债务、隐性债务、国有企业经营性债务、债务总额等6个指标，资产总额、负债总额、所有者权益、国有资本权益、营业总收入、利润总额等6个指标，耕地保护任务数、永久基本农田保护任务数等2个指标，存量建设用地面积、批而未供土地面积等8个指标。在质量方面，设置政府综合财务指标情况表、国有企业综合财务指标情况表、建设用地供应结构情况表、土地集约节约利用情况表等4张取数表，采集税收依存度等16个指标数据。4张取数表分别对应16个指标，包括政府自给率、税收依存度、政府债务率等3个指标，资产负债率、总资产收益率、国有资本保值增值率、利息保障倍数等4个指标，建设用地出让总面积、工业用地出让面积、商品房或住宅用地出让面积、商务商业等用地出让面积、公共服务设施用地出让面积等5个指标，土地开发强度、亩均二产增加值、亩均三产增加值、亩均税收等4个指标。

界定填报数据口径。对每张取数样表中的指标填报口径进行说明，在数据涉及的地域范围和年限时长方面作出限定。在数据采集地域范围方面，县党政主要领导干部经济责任审计项目，以全县数据进行采集；设区市党政主要领导干部经济责任审计项目，以全市数据和市本级（不包括市辖区）数据相结合进行采集。在数据采集年限方面，按照被审计领导干部任职年限采集，一般按整年采集，避免部分年度指标的数据因不足1年而无法形成、无法提供。若对党政主要领导干部同步审计且两位领导干部任职年限不一致的，按任期长的领导干部任职年限时长进行数据采集。

核查指标数据质量。对采集的评价指标数据，进行交叉核验，重点核查市县资金、资产、资源指标数据的真实性和完整性，分析各指标数据的总体变化趋势和各个指标数据间的逻辑关系，核验填报数据的质量。如通过各个指标数据之间蕴含的逻辑关系，判断指标数据是否存在矛盾，进而核查数据的准确性和真实性，避免出现假数真算、结论失真现象。

形成指标分析结果。以采集的指标数据为基础，编制形成一张“三本账”计算结果及数据分析情况表，将所有规模和质量类指标数据在表格中按年度列示，计算出市县党政主要领导干部任期内各项数据的增幅和年均增长率。审计组根据规模指标和质量指标计算结果，对相关指标的增减幅度、变动趋势、异常变化等情况进行分析，找出可能存在的风险点和问题，形成“三本账”指标分析结果。

（三）拓展分析结果应用场景

“三本账”指标分析结果，既可以帮助审计组对市县党政主要领导干部作出客观精准的审计评价，又可以将计算分析结果拓展运用于审前研判、现场实施和综合报告等领域，提升审计质效。

“三本账”指标分析结果可以助力审前研判。“三本账”指标分析结果中，有资金、资产、资源领域的规模和质量指标及其变化趋势等结果，审计组可以把计算分析结果中的异常指标或指标异常变动结果，作为研判市县党政主要领导干部经济责任审计重点方向的参考，助力审计组精准定位审计调查方向，提高审计实施效率，降低审计风险。

“三本账”指标分析结果可以助力审计实施。“三本账”指标分析结果可以为审计组核查市县党政主要领导干部在管理资金、资产、资源过程中产生的问题提供指引。如通过分析税收收入、土地出让金收入等指标变化趋势，核查是否存在财政收入虚增、“空转”等问题；通过分析国有企业资产、负债等数据，核查是否存在虚增资产和利润、将政府债务变相转移至国有企业等弄虚作假问题。通过数据指标的异常变动，快速挖掘隐藏在数据背后的问题。

“三本账”指标分析结果可以助力精准“画像”。审计的理论基础是受托责任观，经济责任审计则是在经典审计理论体系下将审计对象人格化，形成了从对“事”的审计演变为对“人”的审计。在“三本账”中以定量指标为基础，横向和纵向的综合比较分析，并结合审计发现的主要问题，研究分析市县党政主要领导干部任期内资金、资产、资源管理的整体绩效，以及年度内所有审计项目的总体排位，综合研判领导干部管理资金、资产、资源中存在的问题，进而判断其在依法行政、管理经济、理财用财等方面的能力和水平，将审计发现的“事”总结提炼为对“人”的生动准确刻画，从而做到评价客观、“画像”精准。

“三本账”指标分析结果可作为领导决策参考。审计综合报告是各级审计机关通过对统一组织的审计项目中发现的问题进行汇总、分析和提炼，对审计成果进行深加工，找出普遍性问题，分析产生问题的原因并提出审计建议的总成果。可见，审计综合报告是体现审计价值的重要载体，也是各级审计机关向党委、政府报送的重要信息。通过“三本账”指标计算分析，可以综合反映审计机关当年同步实施市县党政主要领导干部经济责任审计的“三本账”指标计算结果，对比分析不同地区党政主要领导干部任期内相关指标的变动幅度及趋势情况，对比反映领导干部在同一时期履职的绩效，在审计综合报告中体现指标计算分析结果，实现用数据说话，直观反映领导干部履职情况，提高评价结论的科学性，有助于提高审计服务党和国家工作大局的能力。

浙江省审计厅2023-8-2

双鸭山市四方台区审计局 用“三个坚持”促进经济责任审计质效提升

双鸭山市四方台区审计局立足审计监督定位，在经济责任审计过程中，重点关注领导干部权力运行和责任落实情况，以“三个坚持”为抓手，持续在规范领导干部权力运行上精准发力，扎实推进经济责任审计工作质效提升。

坚持统筹谋划，科学制定项目计划。结合实际，制定《四方台区2022-2026年实施审计全覆盖工作方案》和经济责任审计全覆盖分类计划，明确审计范围、审计方向和审计办法，加强对重要部门、关键岗位和任职时间较长、社会关注度较高、民生反映强烈的领导干部任期内经济责任审计。同时，对全区经济责任审计对象进行全面排查，充分摸清底数，建立被审计对象数据库，实行动态管理，根据审计情况及时调整更新，切实提高审计项目实施的可操作性。

坚持精准把控，落实制度规范管理。准确把握新时代经济责任审计工作职责定位，注重审计质量控制，将研究型审计贯穿于经济责任审计全过程各环节，加强审前调查研究，确定审计重点和目标，精心编制实施方案和组织项目实施。审计过程中，定期召开业务研讨会议，梳理、分析、研判发现的问题，严格落实审计复核制度，对审计底稿、审计证据、问题定性等进行严格把控，确保审计内容不缺项、问题定性准确、法规使用得当，审计建议有针对性和操作性。同时，加快审计思维转型，积极探索计算机审计应用，切实提升大数据审计意识和应用能力水平。

坚持高效推动，紧盯问题推动整改。全力做好审计监督“下半篇文章”，贯彻落实《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》各项要求，围绕审计发现问题，深入分析、审慎研判，对经济责任审计整改过程中存在的堵点难点问题开展督导检查，提出整改合理化建议。进一步完善审计整改挂销号机制，实现全过程动态管理，实现“边审计、边整改、边规范、边提高”的目标。持续强化协调配合，加强审计监督与纪检监察、巡察、统计等监督的贯通协同，形成监督合力。落实经济责任审计联席会议制度，及时督促各成员单位认真落实审计结果运用工作职责，力求审计整改取得实效。

下一步，双鸭山市四方台区审计局将继续统筹抓好项目计划实施，紧盯经济责任审计中的重点领域和关键环节，持续强化审计整改，推动经济责任审计提质增效。

双鸭山市四方台区审计局2023-8-8

淮安市审计局强化“四种思维”聚力提升经济责任审计质效

近年来，市审计局牢固树立以人民为中心的发展思想，积极探索经济责任审计工作新机制、新方法，坚持以强化“四种思维”聚力推动经济责任审计提质增效。

一是强化民本思维。把保障和改善民生作为实现审计“免疫功能”的出发点和落脚点，在领导干部经济责任审计中积极开展对民生、民用项目的审计监督。不断拓展民生资金审计内涵和外延，不仅关注传统的社会保险基金、住房公积金，还关注惠民专项资金、民生工程项目使用绩效等，始终沿着资金走向对资金分配管理使用进行全面查证，揭示统筹使用不及时、超范围支付等问题。不断强化民生绩效审计意识，民生资金涉及面广、数据量大，科学运用计算机审计手段对各项财务数据进行分析比对，锁定疑点、精准发力，揭示民生资金使用管理中的机制体制问题，切实提高资金使用绩效。

二是强化宏观思维。围绕淮安市经济社会发展中心，服务市委市政府工作大局，以促进淮安经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行为目标，立足经济监督定位进一步增强宏观思维和全局观念，把服务深化改革、推动完善体制机制制度作为审计工作的努力方向，把揭示微观问题与服务宏观决策结合起来，深入分析发现体制障碍和制度漏洞，以宏观思维推动完善相关规章制度，以点带面推动源头治理。

三是强化系统思维。在经济责任审计工作中不断加强系统谋划，坚持淮安市审计工作“一盘棋”，加强审计项目、审计组织方式统筹，加强市县上下联动与处室横向合作，实现信息资源互动整合、审计成果互通共享。及时分析问题形成的深层次原因，狠抓源头治理，对制度设计不完善、制度执行有偏差等方面予以重点关注，统筹抓好“当下改”与“长久立”，揭示行业系统中普遍性、系统性问题，推动问题早发现、早处置、早化解，确保权力在阳光下运行。

四是强化效果思维。坚持问题导向、结果导向，不断提升审计质量，在责任界定、审计评价和提炼审计成果方面“精研细琢”，为领导干部精准“画像”，确保审计评价的客观性和审计结论的权威性。不断压实被审计单位、主管部门审计问题整改责任，健全问题、任务、责任、时间四个清单，实行清单式交办、闭环式推进、销号式管理，切实做好审计整改“后半篇文章”。不断加强成果运用，聚焦规范整改、促进依法用权权、营商环境优化等内容，持续推动审计结果在加强领导干部监督管理、维护财经工作纪律、促进经济社会高质量发展等方面发挥积极作用。

淮安市审计局2023-7-28