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广州城市更新将立法：“钉子户”、盈亏平衡问题有解了

旧改如火如荼推进的背景下，广州也将成为继深圳之后，第二个针对城市更新立法的城市。

7月7日，广州市住建局发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），自发布之日起至7月21日公开面向社会征询意见。全文共八章五十三条，针对城市更新工作中的痛点、难点、堵点问题。

尽管是国内旧改历史最久的城市，但广州从2019年开始才进入旧改爆发期，从政策支持、项目数量、项目规模、投资额等多个层面都有重要体现。

广州住建局表示，为进一步推进城市更新有机有序有效开展，对广州十多年来行之有效的城市更新规章、政策进行总结提炼并上升为地方性法规。

如何平衡各方复杂利益一直是城市更新推进中最大的难题，也是备受外界关注的问题。《征求意见稿》出台后，将让城市更新中的“钉子户”、腐败等问题在解决时都有法可依，有效避免烂尾情况。

为确保大多数人的利益得到保障，《征求意见稿》提出，搬迁安置补偿协议签订人数占比达到95%的，市场主体与未签约物业权利人经过充分协商仍协商不成的，可以向项目所在地的区人民政府申请，调解不服的，由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。

合一城市更新集团董事总经理罗宇指出，《征求意见稿》还率先在地方政府城市更新法规中建立授权区政府可针对重点项目采取“政企合作连片改造+一二级土地联动”方式，或许是未来各地实践的重要风向标。

破解“钉子户”困局

广州的城市更新历程最早可以追溯到2009年，这一年，广州出台了第一条城市更新管理办法，首个旧改项目——猎德村也正式动工。

不过由于处于启蒙和探索阶段，在最初近十年的时间里，广州一共仅成功改造10个村，其中全面改造了5个旧村。

众所周知，旧改一直以来都存在周期漫长、利益复杂、拆迁困难、资金压力大等诸多问题，

例如保利地产参与的天河区冼村旧改项目，就是因为部分村民不签约，导致项目停滞了数年，目前仍未完成全部拆迁，而项目耗时已超过十年。

多位广州旧改参与人士对界面新闻表示，政府、村民、企业等多方利益的平衡问题一直是企业在推进旧改时最大的难题。

过去在广州，都是拆迁补偿安置协议的签约率达到80%以上的就可以启动房屋拆除工作，但对于“钉子户”却一直没有很好的解决方案。

但作为旧改重区的黄埔，为实现快批、快拆、快建，在2019年出台的“城市更新10条”中提出，对极少数被拆迁人为谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可制订符合实际的“村规民约”对其采取必要的处置措施。

不过，在广州旧改“一区一策”的背景下，“村规民约”没有在所有区域实施，同时也会面临缺乏法律依据的问题。

《征求意见稿》第六章专门对权益保障进行规定，分别涉及村民与村集体权益、居民权益、利害关系人权益、住房保障等内容。

根据规定，区政府对旧城镇实施全面改造，应当征求改造区域内权利主体的意见，经改造区域内90%以上的权利主体同意的，方可启动改造；签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达到80%以上的，实施主体方可启动房屋拆除工作。

权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下情形的，权利主体可以向项目所在地的区政府申请裁决，要求限期搬迁：

土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；

建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；

属于旧村庄改造项目的，农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。

区人民政府进行裁决前，应当先进行调解。对区人民政府裁决不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。

“强制执行”在其它城市的城市更新立法中早有先例，如香港1999年下发的《土地（为重新发展而强制售卖）条例》规定，改造主体收购小区90%物业产权后，如出现“留守户”，则可以侵犯总体利益为由向法院提起诉讼，诉讼成功即强制搬迁。

再比如深圳从今年3月开始实施的《深圳经济特区城市更新条例》也明确指出，旧改中权利主体签约比例不低于95%，且经区政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。

合一城市更新集团董事总经理罗宇认为，广州强制征收的条例正是向深圳学习的，对于加快拆迁还是能起到一定作用。

盈利平衡

除了拆迁问题，一些旧改项目推进困难的另一个重要原因就是企业算不过来账。

相比深圳、东莞等其它广东省城市，广州在旧村改造上有严格的成本核算模型。在获取基础数据的前提下，政府部门会对旧村改造的成本进行核定，主要包括前期费用、建安费用、临迁费用、拆除费用、融资地块土地出让金、市政费用等。

在此次《征求意见稿》中，合作企业的盈亏问题得到了充分重视。

第二十九条规定，区人民政府组织实施城市更新项目征收、补偿工作，可以在确定开发建设条件前提下，将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体，并在达到供地条件后办理协议出让，由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同，根据城市更新项目需要，一次或者分期供应土地。

这一规定可以理解成，广州针对重点项目可以采用“政企合作连片改造+一二级土地联动”方式。

罗宇对界面新闻表示，该条例虽然各地都有实践，但写入地方政府城市更新法规算是第一次，有助于减少合作企业的担忧，减少后续开发的不确定性，或许是未来各地实践的重要风向标。

此外，《征求意见稿》第十六条提出，在规划可承载条件下，对无偿提供政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护作出贡献的城市更新项目，可以按照有关政策给予容积率奖励。

市规划和自然资源局相关负责人对媒体表示，目前，该局正在研究制定有关容积率奖励的相关细则，将作为《广州市城市更新条例》的配套文件发布。

除了容积率奖励外，异地平衡也将作为政府帮助企业平衡盈亏的重要方式。

《征求意见稿》第二十五条指出，城市更新项目因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡，符合条件的，可以按以下方式进行统筹平衡：（一）由实施主体通过与该主体的其他城市更新项目或者建设用地统一规划等方式，将经项目实施方案批准的开发权益等价值转移；（二）由政府采取储备用地支持用作融资的，应当将城市更新项目和储备用地进行整体评估后，通过招标、拍卖、挂牌等公开方式确定实施主体，按照规定办理供地，但储备用地用作安置房、公共服务设施、市政基础设施的除外。

在过去很长一段时间，只有那些“关系”厉害的企业才能参与到广州旧改中去，大部分企业很难分一杯羹。

2018年以来，随着广州旧改政策的逐步规范和完善，所谓“潜规则”正在逐渐从广州旧改市场上消失，取而代之的是相对统一、公开、透明的旧改政策体系，需要通过公开招标的形式开确定旧改合作企业。

如今的广州旧改实行“政府主导”的原则，在整个旧改项目的生命周期中，政府都始终承担着裁判的角色，只有符合资格的企业才能参与该项目的公开竞标。

公平、公正原则在《征求意见稿》中得到体现，明确了相关行政机关、组织及个人的法律责任，例如自然人、法人和其他组织参与城市更新活动时，有欺诈、胁迫、虚构事实、伪造变造文件、散布虚假信息、侵害个人隐私、泄露商业秘密、受贿、行贿等行为的，五年内禁止参与城市更新活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

法规的出台，势必对旧改中存在的违法行为形成强大威慑，有助于广州旧改进一步加速。

据了解，《征求意见稿》自今年2月开始起草，计划将于2021年年底正式发布。

界面新闻2021-07-09

高质高效立法助力全面依法治国

立法节奏不断加快 立法形式更加丰富

按照全国人大常委会议事规则，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，有特殊需要时可以临时召集会议。算下来，通常一年里会召开6次会议。

但在刚刚过去的2020年，情况有了不小的变化。

一年时间里，全国人大常委会根据现实需要及时调整工作计划和节奏，加开了3次常委会会议，全年共举行了9次常委会会议，确保全国人大常委会2020年度立法工作计划得以执行到位，不但完成率高，特点亮点也尤为突出。

2020年，是极不平凡的一年。在这一年中，面对挑战和压力，全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家工作大局积极履职尽责，主动担当作为，迎难而上，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，高质量高效率推进相关立法修法工作，去年共审议法律和决定草案51件，其中制定法律9件、修改法律12件，通过有关法律问题和重大问题的决定12件。立法工作交出了一份令人满意的答卷。

立法节奏加快制定修改法律分量重

凡是党中央部署的、改革开放需要的、人民群众期盼的，就是全国人大常委会重点抓紧谋划安排的。

2020年，全国人大常委会紧跟党中央决策部署，在大事要事上担当尽责。尤其在积极助力疫情防控、完善香港特别行政区宪制、助力打好“三大攻坚战”等方面积极作为，立法工作开创了新局面，取得了新进展新成效。

2020年，全国人大常委会制定了香港特别行政区维护国家安全法，对香港特别行政区维护国家安全制度机制作出法律化、规范化、明晰化的制度安排；聚焦生物安全风险防控体制机制，制定了生物安全法，建立健全生物安全基本制度体系，全面规范生物安全相关活动；制定了出口管制法，为做好新形势下出口管制工作提供更加有力的法治保障；发展社会主义民主政治，弘扬社会主义核心价值观，修改了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、国旗法、国徽法。保障国家数据安全，加强个人信息保护，审议数据安全法草案、个人信息保护法草案等。

与此同时，2020年立法工作还有个鲜明特点就是坚持急用先行，统筹协调做好重大改革立法项目，继续发挥对改革的引领推动和规范保障作用。

一年中，全国人大常委会制定了长江保护法，审议海南自由贸易港法草案；适应监察体制改革需要，制定了公职人员政务处分法，审议监察官法草案；深化知识产权体制机制改革，修改了专利法、著作权法；保障军事政策制度改革，修改了人民武装警察法、国防法，制定了退役军人保障法，审议兵役法修订草案、军人地位和权益保障法草案等。此外，还及时作出关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定、关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定、关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定，为国家重大战略提供了法治保障。

立法形式丰富既有“大块头”又有“小快灵”

制定首部以“法典”命名的民法典，采取修正案方式修改刑法，采取“决定+立法”方式出台香港国安法……在保持快节奏开展工作的同时，2020年全国人大常委会不断丰富创新立法形式。

2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过民法典，自2021年1月1日起施行。民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，是新时代我国社会主义法治建设的重大成果，中国由此进入了“民法典时代”。

紧随其后，时隔一个月，2020年6月28日，刑法修正案（十一）草案首次提请审议，历经三次审议后于12月26日经十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过。追责高空抛物、“冒名顶替上大学”入刑……刑法修正案（十一）实现了与民法典等其他部门法的协调衔接，不但维护了法律秩序统一，也回应了民众的众多关切。

此外，去年新制定法律数量占比非常高，涉及多个重要领域，这在近些年的立法工作是不多见的。2020年立法工作中，还有全面禁止野生动物非法交易和食用的决定、反食品浪费法这样的“小切口”立法，分别针对疫情防控暴露的突出疑难紧迫问题和社会沉疴陋习，“对症下药”，切口虽小、条款虽少，却能解决大问题，成为新的立法亮点。

统筹疫情防控做好立法修法等工作

新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。疫情不仅严重危害人民群众生命健康安全，而且对经济社会发展也造成较大冲击，更加深刻地让人认识到了强化公共卫生法治保障的重要性、紧迫性。

强化公共卫生法治保障，是党中央确定的重大任务。2020年，全国人大常委会坚决贯彻党中央决策部署，聚焦新冠肺炎疫情中暴露出的法律制度短板问题，专门制定了强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，为防范化解重大公共卫生风险、保障人民群众生命健康安全筑牢法治防线。

这是全国人大常委会首次制定专项立法修法工作计划。2020年度立法工作将这些立法修法任务作为重点予以推进。拟于2021年底前完成的17个立法项目，目前已经完成了5项，正在审议的2项，其他10项正在抓紧研究起草，并取得重大进展。

值得一提的是，在抗击疫情过程中，全国人大常委会法工委发言人频频权威“发声”，仅在去年上半年就先后七次围绕疫情防控期间出现的涉法问题，解读有关法律制度，积极回应群众关切，引导各方面正确理解、严格执行、切实遵守相关法律，确保疫情防控工作在法治轨道上有序推进，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中积极发挥作用。

扩大立法参与度基层立法联系点又扩容

回顾2020年立法工作，一个直观感受是，越来越多的普通民众可以直接参与到国家立法工作中。以民法典为例，其编纂过程中曾先后10次公开征求意见，征集到各方面意见多达102万余条，在最大程度上凝聚了立法共识。

之所以普通民众的意见被采纳或吸收到法律草案中的现象越发普遍，与全国人大常委会坚持开门立法，积极扩大立法参与度不无关系。这其中，全国人大常委会法工委设立的立法联系点发挥出了重要作用。2020年，全国人大常委会法工委在江苏、浙江、广东、广西、河北新增5个“基层立法联系点”，同时新增中国政法大学作为“立法联系点”，增加了联系点类型，拓展了联系点工作面。至此，全国人大常委会法工委基层立法联系点由4个增至10个。

如今，基层立法联系点已经成为立法接地气、察民情、聚民智的“直通车”，成为全过程民主重要理念的生动体现和实践载体。截至2020年底，各联系点已对16部法律草案提出1300多条意见建议，许多好的意见建议被吸收采纳，为提高立法质量和效率、推动立法精细化发挥了重要作用。

危难之时尽显担当，关键时刻勇于发声。一部部重磅法律，一次次制度创新。回顾2020年，高质高效的立法工作为改革发展稳定筑牢法治根基，为开启全面依法治国新征程提供坚强法治保障。

法制网2021-02-19

广西三江：发挥好“国字号”立法直通车的民族特色

“闷奶丢麻宣传人大换届制度呃呃，人民代表大会制度是我国根本的政治制度呃呃……”琵琶歌、多耶等是三江侗族自治县少数民族群众流传范围最广的交流方式，在侗族地区深受群众喜爱。近期，三江侗族自治县人大常委会将换届选举的内容融入到琵琶歌中加以创作，通过口口相传的形式宣传换届选举的有关知识，引导侗乡群众学法、守法和依法参加选举。

三江地处桂湘黔三省（区）交界处，交通优势明显，区位优势突出，境内民族文化底蕴深厚。主要居民为侗、苗、瑶、壮、汉等民族，总人口41.8万，其中侗族人口占总人口的58%。广西三江是全国5个侗族自治县中侗族人口最多的县份。

2020年7月17日，三江被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点，是全国10家国家级立法联系点中唯一的民族自治县，也是广西唯一的“国字号”基层立法联系点。

一年多来，这辆“国字号”立法直通车依托侗乡特色，创新征集意见模式，通过“多耶普法”“村寨月也”、寨佬“鼓楼议事”、款坪“讲款”等独特方式，积极畅通基层群众对国家立法的意见、诉求的反映渠道，切实发挥好联系群众“最后一公里”的作用，展现了“全过程人民民主”的优势。

发挥民族文化特色

营造风清气正的选举氛围

2021年全国县乡人大换届选举工作正在火热进行中。三江侗族自治县人大常委会强化正面宣传和引导，坚持以人民为载体，加强普法宣传选好代表，营造出风清气正的换届选举舆论氛围。在选举工作启动前后，充分发挥民族文化特色，组建宣传小分队深入各村屯，通过“耶歌唱法”“鼓楼讲堂”“知识竞赛”“双语双向”等群众喜闻乐见的方式，动员全县选民积极参选，全力营造浓厚的换届选举氛围。借助微信视频号、抖音等新媒体平台，循环播放有关知识和创作相关内容的侗族琵琶歌，让宣传深入人心。利用“月也”“百家宴”等少数民族节庆日，发放“十个严禁”纪律宣传资料，使换届纪律进入村村寨寨、家家户户。

采取定点登记、入户登记、线上登记等多种登记相结合的方式，重视抓好外出务工人员、人户分离和易地扶贫搬迁安置点选民登记工作，切实做到不错、不漏、不重，逐户、逐人、逐项进行增减核对登记，全县共登记选民287364人。通过差额选举产生新一届县人大代表231名、乡镇人大代表952名，选民参选率达90.61%。在县级人大代表中，基层一线工人、农民和专业技术人员等代表142名，占61.47%，妇女代表81名，占35.06%，政党干部代表79名，占34.20%，中共党员代表170名，占73.59%，少数民族代表198名，占85.71%，大学专科及以上学历123名，占53.20%。选举结果实现“两升一降”要求，代表结构比例更趋于合理，进一步体现代表广泛性和民族性，充分体现“全过程人民民主”的“民主选举”，人民当家作主。

“三江号”立法直通车

原汁原味反映群众呼声

“针对第七十七条第三款‘与他人串通，允许他人冒用本人身份，顶替本人取得的入学资格的’责任追究问题，建议增加‘构成犯罪的，依法追究刑事责任内容’”。三江基层立法联系点在2021年2月《中华人民共和国教育法（修正草案）》征求意见过程中提出的建议得到采纳。反映广大人民群众维护受教育权利的强烈愿望，得到国家立法机关的认可。通过“三江号”立法直通车把基层群众的心声直报全国人大常委会。

一年多来，三江以基层立法联系点办公室、联络点、信息采集点为“主干”，联络员和信息员为“骨干”，整合全县资源，组织发挥职能部门作用。通过走村进寨直接宣传，寨佬“鼓楼议事”、款坪“讲款”等形式，开展征求意见工作。在立法联络点和信息采集点集中座谈，通过通俗易懂的举例子、打比方等形式，深入浅出地讲解法律草案。与民族文化传承人、侗族专家、致富带头人、妇女代表以及贵州黎平县和湖南通道县等接边村屯的群众交流、拉家常，广泛收集意见建议和社情民意，传递群众心声。截至目前，三江侗族自治县人大常委会共收到并完成全国人大常委会法工委下达立法征询意见任务16项，收集意见建议337条，归纳整理上报意见建议283条，被采纳意见建议21条，践行“全过程人民民主”的“民主协商”“民主决策”，充分体现国家权力的人民属性。

坚持全面执法检查

拓展联系点功能发挥

开展国旗法、国徽法执法检查，是落实党史学习教育工作要求，弘扬爱国主义精神、维护国旗国徽尊严的积极举措，是推动法律实施、促进依法治县的职责要求，是拓展联系点功能发挥的需要。为贯彻落实《中华人民共和国国旗法》和《中华人民共和国国徽法》的规定，进一步规范国旗升挂和国徽悬挂使用管理工作，2021年5月，三江侗族自治县人大常委会成立执法检查组，对2021年1月1日以来贯彻实施国旗法与国徽法的情况进行执法检查，确保国旗法与国徽法得到正确、全面、有效地贯彻落实，形成全社会尊重、爱护国旗和国徽的良好氛围。

执法检查分为自查、调研检查、审议、整改四个阶段，通过听取汇报、查阅资料、实地察看、现场询问、收集书面资料等方式，对县人民政府、监察委、图书馆等38家单位和场所以及销售点进行执法检查，重点了解有关单位是否按照规定升挂国旗、悬挂国徽，国旗国徽有无破损、污损、褪色和不合规格等情况。通过执法检查与专题培训相结合的方式，提高侗乡干部群众对国旗法和国徽法的认识，规范国旗和国徽的管理使用，增强国家观念，弘扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观，为进一步贯彻实施国旗法和国徽法奠定了坚实基础。充分体现“全过程人民民主”的“民主监督”，引导人民群众依法有序管理国家事务。

侗“款”文化促进民族团结进步

依法保障人民合法权益

为扎实做好全面依法治国各项工作，不断开创法治中国建设新局面，三江侗族自治县人大常委会定期深入立法联络点和信息采集点开展调研，研究部署立法征询意见建议工作，开展“察民情、访民意、聚民智、解民困”调研走访活动，摸清找准群众的“急难愁盼”问题，不断创新地方民族治理特色模式。依照自治县政治、经济、文化的特点，坚持在党委领导下，政府提出立法需求，开展前期调研，起草条例草案，人大审议条例草案，征求各方意见建议，加快推进三江民族立法。

目前，已修订自治条例和制定4部单行条例，极大的促进了当地的经济社会发展。如：颁布实施的《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》，突出地方特色，加强以侗族为主体的少数民族特色村寨传统文化的保护，目前三江有国家级传统村落19个，自治区级传统村落10个。充分体现在党的领导下，健全自治、法治、德治相结合的地方治理体系，提升地方治理能力，是推进地方经济社会发展、民族团结进步的有效途径。

“款”是侗族早期一种群众性的社会组织，“款”组织有“款词”“款约”，侗族地区先祖充分发挥“款”的道德规范和村规民约作用，近千百年来，一直保留着“路不拾遗、夜不闭户”的良好社会风气和法治氛围。三江充分发挥侗“款”文化作用，依据法律制定“村规民约”。如：富禄苗族乡登晒屯是典型的桂黔接边民族村寨，由于桂黔两省（区）人民群众共同生活在这样一个边界地区，矛盾日渐突出。过去一段时间，因山林、水土、坟地以及生产生活琐事引发的纠纷时有发生，不同程度影响了接边地区人民群众生产生活和民族团结以及社会稳定。三江通过党支部联建，发挥寨佬作用，促进两地共同协商制定《黔桂登晒村上寨（登晒）、下寨（黄现）村规自治民约》，彻底解决行政边界地区治理难的问题，较好地促进边界地区民族团结、社会和谐稳定。现在的登晒村已被评为全国“民主法治示范村”。

坚持发挥区位优势

有机探索全过程人民民主发展

为深入学习贯彻习近平法治思想，践行习近平总书记关于全过程人民民主重要论述，广西三江充分发挥地处桂湘黔三省（区）交界地的区位优势，加强与周边县的联系，创新工作模式，积极推动建立桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同机制。

2021年6月桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同机制启动仪式暨联席会议第一次会议顺利召开，审议通过《桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同联席会议章程》，并签署《桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同框架协议》。三江侗族自治县人大常委会与其他五县一起协同合作，共同承接全国人大常委会立法征询意见工作，以“立法直通车”为桥梁和纽带，为桂湘黔六县少数民族群众表达和反映社情民意搭建平台。

“建立区域协同机制，以三江基层立法联系点为基点，辐射扩展到三省（区）六县不同的民族，不同的发展类型，不同的区域，比较全面、合理的收集公众的意见和愿望，体现了立法工作‘全过程人民民主’。”柳州市人大常委会副主任梁日春在会上表示，“三江号”立法直通车作为少数民族的代表，共同反映少数民族地区群众的呼声，反映少数民族地区经济社会发展亟待解决的问题和困难，必将进一步密切全国人大与少数民族地区的联系，推动少数民族地区民主法治建设和经济社会发展。

下一步，三江侗族自治县人大常委会将以“建设全国一流基层立法联系点”为目标，坚持“短期打基础，中期立标杆，长期创品牌”的发展思路，在全面推进实施乡村振兴战略、推动经济社会高质量发展的同时，强化组织领导、健全制度机制、创新工作模式，推动基层立法联系点各项工作规范有序开展，取得更加良好的工作成效。

全国人大 2021-9-21

共同立法的经典范本

渠首一滴水，家国万里情。

不久前，云南、贵州、四川三省人大常委会会议同步审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称共同决定）和三地赤水河流域保护条例（以下简称条例）。这是我国首个地方流域共同立法实践，三省共同出台“1+3立法套餐”，将开启地方共同立法的宏大叙事。

治国先治水，水治方兴邦。流域共同立法，将进一步激活高质量发展的源头活水。

从古代的大禹治水，到近现代的兴修水利、南水北调，再到现在落地全国的“两山论”，“治水”的涵义经过历史酝酿而不断刷新。如今，水不仅是生命之源、发展之基，更是生活、生产、生态“三位一体”高质量发展的源头活水。

党的十八大以来，如何重塑人水关系，成为习近平总书记在新发展阶段念兹在兹的大事。习近平总书记多次召开深入推动长江经济带发展座谈会、黄河流域生态保护和高质量发展座谈会,把大江大河治理保护上升为重大国家战略。“水”，也因此登上本届全国人大及其常委会各项工作的“热词榜”。开展水污染防治法执法检查，出台首部国家流域性立法——长江保护法，制定黄河保护法列入2021年全国人大立法计划，审议关于长江流域生态环境保护工作情况的报告，指导云贵川三省制定“共同决定+条例”……一系列行动凝聚着从全国人大到地方人大，驰而不息贯彻落实习近平总书记重要指示精神、呵护一江清水的赤诚之心。

如果说长江保护法是赤水河流域保护的“标配”，那么云贵川“1+3立法套餐”则为赤水河提供了“plus+”升级保护。共同决定主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，由三省作出承诺；条例侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性。这种立法组合精准、科学地回应了赤水河流域共同保护的制度赤字，细化衔接了上位法长江保护法的有关规定，将有效破解“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，以“1+1＞2”的效果进一步激活高质量发展的源头活水。

固根本、稳预期、利长远，赤水河流域保护共同立法为相关流域共同立法探索了路子，提供了经验。

本届全国人大常委会工作最突出的特点，就是紧跟党中央决策部署，在大事要事上担当尽责。凡是党中央部署的、改革开放需要的、人民群众期盼的，就立足人大职责抓紧谋划安排，推动落到实处。共同立法，就是在全国人大的有力指导下，地方人大勇于直面矛盾、敢于担当责任、善于解决问题的成果，既体现了全国人大对地方共同立法的关怀和指导，也闪耀着地方智慧与勇气、担当与责任的光辉。

经济社会发展阶段不同、关注点不同、利益考量不同、相关标准不同，曾是共同立法的困境所在。但这并不影响三省同心同力呵护“母亲河”。因为共同保护并不是简单要求各地区在经济社会发展上达到同一水平，而是要承认客观差异，通过健全区域战略统筹、区域合作互助、区际利益补偿等机制寻求权利与义务、付出与回报的动态平衡，以求同存异换取细水长流。

栗战书委员长两次就赤水河共同立法工作作出重要批示，为赤水河流域共同立法提供具体指导和路径指引，为全国区域流域共同立法提供新思路、新模式。为落实栗战书委员长的批示精神，沈跃跃副委员长两次召开会议，提出明确要求，推进共同立法工作，并希望三省进一步总结经验和做法，为其他区域流域共同立法提供可复制、可借鉴的经验。全国人大环资委、常委会法工委也先后4次与三省人大召开视频会议，协调三省联动、提供指导支持。可以说，赤水河流域保护立法就是全国人大常委会指导下地方共同立法的经典范本。

法律具有固根本、稳预期、利长远的作用。共同立法是实现利益平衡的最有效途径。唯有通过共同立法协调冲突、推进协作，通过联动监督推动落实，才能打破行政区划带来的壁垒效应和利益梗阻。“共同立法+决定”的立法原则、程序、实现路径和相关机制，都为地方区域和流域共同立法作出了示范，这些有益经验将为地方立法注入更大的活力因子。

共同立法是解决流域地方立法的一种创新，新的立法模式蕴含的是新的治理思维。

2015年以来，随着地方人大积极开展地方立法，一些单一行政区划无法解决的问题逐渐凸显出来，进入区域和流域治理的视野。比如河流、大气、山川具有流动性或跨区域性，相关的生态环保等问题也因此具有共性和联动性，各地单枪匹马、独善其身只会顾此失彼，寸步难行。

值得注意的是，近年来，从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设，从2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台，到《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》要求坚持“系统观念”，专篇部署区域协调发展，我国经济社会生态建设的协调与整合持续高歌猛进。这里面，让单一行政区划无法独自解决的问题回归区域，既谋一域也谋全局——这种具有整体性、系统性的治理思维已经深刻融入国家发展的宏观部署和实践做法。这正是地方流域共同立法所蕴含的治理思路。

围绕赤水河流域保护的重大问题，三地人大在分歧和矛盾上做文章，在共识与合作上下功夫，使流域层面的整体治理效能最大化。包括共建立法工作专班和共同立法机制，平衡各地利益，深化政策规划、政府合作、司法保障等各层面制度的协调配合等，无不体现了系统观念和法治思维，蕴含着协作精神和大局意识。

地方流域共同立法是进入新发展阶段高质量发展要求下的必然产物，是地方立法体制改革的进一步深化。在维护国家法制统一和权威的前提下，各地不再局限于自己的“一亩三分地”，自扫门前雪，而是画好同心圆，聚沙成塔，攥指成拳，这有助于就跨区域和跨流域的、具有共性和联动性的问题激活符合中央意图、地方特点的制度方案，帮助地方发展通经活络、拾遗补缺、求同存异、相辅相成。

地方流域共同立法是印刻时代烙印、彰显法治精神的举措。

可以预见，地方共同立法将以赤水河流域共同保护立法为范本，成为贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想的有力举措，成为新发展阶段下重塑人水关系、激活高质量发展源头活水的一抹亮色。

中国人大2021-06-21

高质高效立法 助力武汉夺取“双胜利”

2020年是武汉市历史上极不平凡的一年。面对前所未有的挑战，武汉市人大及其常委会紧紧围绕中心，服务大局，为统筹推进疫情防控和经济社会发展积极履职尽责，创新立法工作机制，加强重点领域立法，高质高效推进立法工作，制定和修订法规4件，集中修改法规20件、废止法规3件，以良法促进发展、保障善治。

连夜通过决定，为疫情防控提供法治保障

2020年2月17日晚，经过紧张的前期筹备，武汉市十四届人大常委会召开第二十八次会议。会议表决通过《武汉市人民代表大会常务委员会关于依法全力打赢新冠肺炎疫情防控武汉保卫战的决定》。

“在疫情防控最紧要关头，连夜召开市人大常委会会议，作出疫情防控工作的决定，是深入贯彻落实习近平总书记关于疫情防控的系列重要讲话、指示精神和党中央决策部署的具体行动，是依法保障和推动疫情防控工作的重要举措。”武汉市人大常委会主任胡立山认为，采用决定的方式，体现了地方立法的灵活性和民主立法、科学立法的理念。

《决定》明确授权市政府依法采取临时性应急管理措施，要求在法治轨道上统筹推进疫情防控工作。《决定》还动员全市人民共同战疫，为全市上下注入了动力、鼓舞了士气、激发了斗志。

当年3至4月，围绕“疫情后推进全市经济社会发展”主题，市人大常委会开展一系列调研，法治保障再次成为重要内容。在一项题为“关于加强疫情后武汉经济社会发展法治保障的调研报告”中，市人大常委会建议加快公共卫生管理地方立法、加强传染病防治法等法律法规的执法检查，同时提出“充分发挥立法引领和推动作用，有效服务保障全市经济社会发展”、“充分履行人大监督职责，推进法律法规正确有效实施”等一系列对策性建议。

与此同时，市人大常委会及时调整立法计划，完善立法项目储备机制，改进立法调研工作。2020年10月24日，主任会议首次听取相关专门（工作）委员会关于制定、修订大数据安全管理、企业和企业经营者权益保护、公共卫生管理等9件立法调研项目的工作情况汇报，将立法决策建立在扎实调研的基础上。

通过立法引领实践、推动改革、促进发展。2021年，市人大常委会将制定和修订《武汉市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》《武汉市养老服务促进条例》《武汉市地质环境监测与保护条例》等8件法规，同时就《武汉市突发公共卫生事件应急管理条例》《武汉市生活垃圾分类管理条例》等8件法规开展立法调研。

紧扣发展和民生，开展重点领域立法

“没想到这次速度挺快。”2020年9月12日，王先生给“爱车”办理车检时体验了一把一站式服务，半个小时就完成了全部检测。

不错的体验感要得益于9月1日起开始施行的《武汉市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》。

“让车主办理检测更便利，检测机构按市场规律健康发展。”武汉市人大法制委员会负责人介绍，为落实“放管服”改革要求和上位法的规定，条例在修订时取消了机动车环保标志管理制度等相关内容要求，完善了监督管理机制，调整了部分部门设置及其职能。

“伴随全市基建大规模铺开，主要以柴油为燃料的非道路移动机械大量增加，进一步加重了城市大气污染。”据武汉市机动车排气污染防治中心主任李利桥介绍，武汉市的非道路移动机械主要是工程机械，约1.4万辆。为此，条例增加了非道路移动机械排气污染防治的相关内容，为打赢武汉蓝天保卫战，提供了法治保障。

12月25日，武汉市生态环境局公布，2020年的空气质量优良天数为306天，比2019年增加了66天，轻度污染天气52天，比2019年减少了51天，未出现重度及以上污染天气。

2021年1月2日，随着武汉地铁线8号线二期的开通，武汉轨道交通已建成轨道交通总运营里程达到360公里，车站总数达240座。运营线路不断加长，乘客人数不断增长，但市民乘车依然有序。武汉地铁集团相关负责人表示，自2020年10月1日新修订的《武汉市轨道交通管理条例》实施以来，市民文明出行的效果明显。

该条例明确了轨道交通运营单位重点工作岗位的种类，增加了需禁止的危害轨道交通安全的行为种类，将“阻挡车门或者站台门关闭”等行为列为危害轨道交通安全的行为，明令禁止。

市人大常委会推进精细化立法，坚持“小切口”，不搞“大而全”，抓好法规的核心制度和关键条款设计，确保法规立得住、行得通、真管用。2020年，《武汉市控制和查处违法建设条例（草案）》和《武汉市供水用水条例（草案）》经市人大常委会会议二审，条例草案拟建立违法建设事前控制、快速查处机制，着力推动城乡供水一体化，规范供水行为，涉及的内容都与市民生活息息相关。

创新工作机制，提升立法质量效率

“近年来，市人大代表共提出37件涉及供水用水方面的议案建议，对于立法工作具有重要意义。”为做好《武汉市供水用水条例（草案）》相关立法工作，去年下半年，市人大常委会法规工作室梳理了2017年至2020年间的代表议案、建议。

“很多代表都非常关心城市供水用水问题，”法规工作室工作人员刘畅打印相关议案建议时发现，仅3年多时间，相关建议就有近4万字，40多页纸。

2020年12月8日，市人大立法工作专班在宗关水厂实地调研，并就条例草案修改稿召开座谈会。调研人员详细听取了市水务集团、宗关水厂、一线工作人员的建议，各方围绕“全市供水一张网”问题展开讨论。市人大代表黄思因2019年曾提出过相关建议，也被邀请参加调研。

为扩大人大代表和社会公众对立法工作的参与，市人大常委会多年来一直坚持推进开门立法，民主立法。通过公开征求立法项目建议、对法规草案的修改意见，建立基层立法联系点等做法，不断提高立法质量和效率。

这每一小步，都让武汉民主法治建设的步伐更坚定有力。

根据中央和省委对地方立法工作的要求，结合武汉立法工作实际，2020年初，市人大常委会组织实施年度重大专项改革项目——“创新立法工作机制，提升立法质量和效率”，将完善相关立法工作机制作为此项改革的重要内容。

在几个月时间里，市人大常委会对现行的17件立法工作制度进行了全面清理和研究，修订完善了立法调研、立法协调、公开征求意见、表决前评估等4项工作制度。为更好地发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，修订优化了各项工作流程，也为进一步提高立法质量和效率强化了制度支撑。

2020年11月，中共武汉市委转发了《市人大常委会党组关于进一步提高立法质量和效率的实施意见》。实施意见不仅提出要坚持和完善市人大立法工作的好经验、好做法，同时结合当前立法工作实际，明确提出要强化立法工作思想政治引领、党对立法工作的领导、立法工作全过程闭环管理和立法工作组织领导。实施意见还明确了围绕中心大局立法、加强和改进法规立项、完善法规案表决前评估机制等14项工作任务，提出了包括健全人大代表参与立法制度、法规公布制度、法规实施跟踪检查机制等48条具体措施。

湖北人大网2021-04-25

遏制平台垄断乱象，立法将如何破局

一场平台经济反垄断大幕已经开启。

从去年12月11日召开的中央政治局会议提出明确要求，到中央经济工作会议将其作为今年重点工作进行部署，再到今年以来，相关部门密集出台多个配套规范，反垄断执法机构频频“亮剑”，接连开出顶格罚单……“反垄断”成为2021年互联网经济绝对的“高频词”。

如何对互联网巨头的垄断行为施以有效规制？如何把握好支持创新发展和维护竞争秩序之间的平衡？如何从立法层面作出积极回应？全国两会之后，对平台反垄断的关注热度仍然持续升温，许多代表和业内专家指出，无论是国内大循环还是国际国内双循环，都离不开统一开放、竞争有序的市场体系，期待包括加快修订反垄断法等在内的多项重要举措能够尽快落地，让更多市场主体共享数字经济发展红利，有效激发全社会创新创造活力，构筑经济社会发展新优势和新动能。

平台寡头垄断趋势日益显现

今年的政府工作报告指出：“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力，同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”其中“依法”和“规范”两个关键词，道出了平台企业健康长远发展的根本前提。

近年来，我国数字经济迅猛蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷。数据显示，2019年数字经济增加值规模超过35万亿元，数字经济占GDP比重超过36%，我国跃居全球第二大数字经济体。不仅如此，数字经济还满足了人民群众美好生活的需要，尤其是疫情期间，互联网平台“一站式”服务为消费者提供了极大便利。

然而，随着平台经济迅速崛起，不正当竞争、行业垄断隐患也愈发凸显。

去年9月，全国人大常委会开展了反不正当竞争法执法检查，并于年末听取审议了相关报告，该报告就专门点名平台“二选一”数据杀熟等问题，指出互联网平台市场集中度越来越高，有的平台利用优势地位和商家对其的依赖性，采取不正当手段强迫中小商家进行“二选一”，如果商家在多平台销售，平台会对商家进行惩处或下线，导致部分商家压减产能、裁减员工。还有一些外卖平台向商家收取更高比例的佣金，导致商家无法承受经营压力离场，或是降低产品质量，最终损害到消费者利益。

不仅如此，同领域平台层出不穷的并购活动同样值得高度关注。国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、深圳大学特聘教授王晓晔提到，近年来数字企业有很多并购活动，比如2016年滴滴和Uber的并购，还有像阿里、腾讯这些年都并购了很多企业，这些企业有的可能没有达到申报标准，有的可能是因为VIE构架（即协议控制），很多完全没有得到反垄断法的监管，应引起执法部门的关注。全国人大代表张兆安也强调，应防范通过并购导致市场过度集中，抬高进入壁垒，抑制创新，建议反垄断执法机构依法加强审查互联网领域的经营者集中。

“平台垄断行为所造成的社会危害性十分巨大。”王晓晔分析称，垄断一方面破坏了国内互联网公平竞争的市场秩序，侵犯了其他平台和平台内经营者的合法权益以及经营自由，阻碍平台上的中小企业发展；另一方面损害了行业生态健康发展，大企业依靠“弱肉强食”实现“赢者通吃”，导致大企业失去了创新的动力，小企业失去了创新的机会。“如果不及时制止，将直接影响我国电子商务乃至整个互联网产业的国际竞争力。”

因此，从国家战略全局加快对互联网平台垄断问题的治理，为中国互联网经济的持续健康发展营造公平环境，成为当务之急。

平台迎来反垄断强监管时代

从去年年底开始，中央层面不断释放出加强平台反垄断监管的强大信号。

12月11日，中共中央政治局召开会议，定调2021年经济工作，其中提到强化反垄断和防止资本无序扩张。

此后不到一周，中央经济工作会议的召开也强调了这一重要工作，并对平台企业依法规范发展作出明确部署，正式开启平台经济新一轮反垄断大幕。

今年以来，平台经济强监管信号持续释放。中共中央办公厅、国务院办公厅年初印发《建设高标准市场体系行动方案》，首次以中央文件明确要求“加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制”。

最近，相关部门围绕平台经济监管密集出台系列配套政策。

2月7日，国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》），通过科学的规制框架强化威慑垄断行为，引导平台合法合规经营。3月15日，市场监管总局制定出台《网络交易监督管理办法》，提出严禁平台强制“二选一”等强制举措，还针对虚构交易、误导性展示评价、虚构流量数据等新型不正当竞争行为进行了明确规制。

在执法层面，相关监管机构频频“亮剑”。仅3月份一个月，市场监管总局就数次出手——3月3日，对橙心优选、多多买菜、美团优选、十荟团、食享会等五家社区团购企业不正当价格行为作出行政处罚，共计650万元；3月12日，依法对互联网领域十起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，涉及腾讯、百度等在内的12家企业分别被处以50万元的顶格罚单。3月中旬，又对提升直播带货平台产品质量开展行政指导。

司法层面，反垄断诉讼也迎来重大突破。在《指南》正式印发的同一天，北京知识产权法院正式受理抖音诉腾讯垄断纠纷案，该案也成为《指南》征求意见稿公布以来，国内首例发生在互联网平台之间的反垄断诉讼。

多地也迅速行动，加强反垄断执法。近期，23个省（区、市）市场监管部门参与反垄断座谈会；北京成立市场监管综合执法总队，广东成立粤港澳大湾区竞争政策委员会，浙江推出平台经济数字化监管系统。

业内普遍认为，不断加码的政策举措和执法行动，彰显中央推进平台经济领域反垄断的决心和力度，一个平台经济的强监管时代已经到来。“积极回应社会强烈关切，不断加大反垄断和反不正当竞争执法力度，鲜明释放了无论线上线下都不能成为反垄断、反不正当竞争法外之地的强烈信号。”全国人大代表张工在大会期间接受采访时说。

全国人大代表吴列进认为，中央各部门密集部署规范平台经济行为，表明对于互联网平台垄断行为高度关注和重视，也说明，不论是从目前我国平台经济发展和监管现状来看，还是从全球大的监管环境与趋势来看，加强平台经济领域的反垄断监管势在必行。

围绕反垄断法完善制度体系

值得关注的是，坚决落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署，素有经济小宪法之称的反垄断法已经驶入修法“加速道”。

今年的全国人大常委会工作报告显示，根据立法工作计划，围绕建设现代化经济体系、促进科技创新，将修改反垄断法、公司法、企业破产法等，表明施行十多年的反垄断法即将迎来首次修改。

网络平台反垄断无疑将是此次修法的重要内容之一。去年1月2日国家市场监管总局就反垄断法修订草案公开征求意见，其重点是首次增加了互联网领域反垄断条款。

“我国互联网经济走在了全球前列，但对其中涉嫌垄断行为的监管却未能跟上，亟需升级更新相关法律制度。”在业内看来，加强对平台经济反垄断规制，及时增补数字竞争规则，将会对数字市场的公平竞争秩序和良好创新环境起到有效保护的作用，鼓励与促进科技创新。但是如何全盘周全考量，制定出科学合理的法律规则，考验着立法智慧。

今年大会期间，全国人大代表杨松提交了关于修改反垄断法的议案。她认为，法律应当增加规定明确，“数字经济领域经营者不得利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式实施垄断行为。”同时在总则部分明确禁止协同行为，为后面的规制算法共谋、数据滥用、平台二选一、大数据杀熟等行为起到统领作用。

为规制互联网巨头的垄断行为，全国人大代表朱列玉提出，应以加大违法成本为导向，完善反垄断法的法律责任制度，严惩互联网巨头垄断行为。他解释称，从目前处罚的实践来看，我国反垄断体系以行政执法为主要方式，同时，依据现行法律，行政机关履行反垄断职责只能从行政执法的角度，不能作为原告提起反垄断诉讼。由于垄断企业往往是“明星”企业，对一个地区社会经济发展有强大促进作用，基于利益考量，一些地方的行政机关可能难以在处理垄断案件时保持公平、公正。考虑到反垄断中的公共利益，朱列玉建议法律授权检察机关对利用市场垄断地位侵害消费者权益的行为提起公益诉讼，从而更好地保障消费者权益。

“原告维权成本高、诉讼周期较长，胜诉率低是反垄断民事诉讼普遍面临的问题。”王晓晔表示，从反垄断法实施至今，我国反垄断民事诉讼案件数量不断攀升，但与其他类型的案件相比，数量仍然非常稀少，原告越来越缺乏起诉滥用市场支配地位的经营者垄断的动力。她建议反垄断法修改时借鉴国外一些国家的做法，引入集团诉讼或者公益诉讼，增强公民发起和参与反垄断民事诉讼的积极性，维护广大消费者的合法权益和社会公共利益。

“互联网平台监管一定要有法可依。”全国人大代表高钰认为，这就要求在法律的立改方面多投入，形成立法“组合拳”，比如，对现有知识产权制度、数据安全、个人信息保护等方面完善法律法规，划分数字化资源的政府监管、公共管理、企业管理和个人管理的边界；定义个人数据、企业数据、公共数据和国家数据的归属权益等。同时，高钰表示，互联网平台监管一定要更积极主动，根据新生事物不断创新监管。“通过这些举措的有效实施，以期实现一个充分竞争的互联网产业发展环境。”

中国人大2021-04-09

传承红色基因，聚焦“红色立法”！这份建议为何沉甸甸？

参天之木，必有其根；怀水之山，必有其源。红色资源是中国共产党的宝贵财富，红色文化是推动民族复兴伟业的内在力量。今年是中国共产党建党100周年，如何进一步加强红色资源传承弘扬和保护利用，提升工作的规范化、法治化水平，对于统筹整合红色资源，打造红色文化品牌，传承红色基因，赓续红色血脉，弘扬城市精神品格，培育和践行社会主义核心价值观，具有十分重要的意义。

今年全国两会上，全国人大代表、上海市人大常委会副主任陈靖就带来了一份沉甸甸的建议，就加强红色资源传承弘扬和保护利用提出了真知灼见。

“目前，国家层面尚无相关上位法，没有明确对红色文化和革命精神传承弘扬的具体要求。”陈靖代表在梳理了我国关于红色资源的法律法规后发现，目前对于红色资源保护利用的法治供给尚不完备。

尽管《文物保护法》自1982年发布并实施以来，期间历经多次修订，对可移动及不可移动文物保护作了明确规定。但在基层实践中，由于历史、现实等各种原因，一些反映新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，特别是改革开放和社会主义现代化建设时期和中国特色社会主义新时代所创造和形成的具有历史价值、教育意义、纪念意义的旧址、遗址、纪念设施，以及重要档案、文献、实物等红色资源，都尚未纳入各级文物名录，保护利用工作无法可依。同时，文物保护更多聚焦红色资源物质方面的发掘保护，对于红色文化和革命精神的传承弘扬，没有明确的保护要求和手段。

目前，全国范围仅山西、山东、上海等省市，对红色资源的保护利用已经出台或正在制订地方法规。

除了法治保障尚显不足，对于红色资源基层场馆的保障激励也相对薄弱。陈靖代表指出，现在国家级、省市级红色场馆，在场馆建设、展陈设计、队伍保障等方面资源较为充足。但部分基层的红色场馆，面临经费、人员等问题。如展览陈列水平参差不齐；每年财政预算主要负担职工工资及日常运营开销，如需征集文物、举办临展等，经费捉襟见肘，且由于红色场馆的定位，在自筹资金、自我造血等方面缺乏支撑，如无法举办商业类冠名活动，敢用、会用、善用社会优质资源的意识和能力不强。同时，从业队伍的保障激励欠缺，基层场馆专业人员职称晋升通道狭窄，中高级职称名额少。

针对上述问题，陈靖代表建议首先尽快开展国家层面红色资源保护利用立法工作。通过加强法治供给，突出保护重点，分层分类分级，形成长效机制，将现在从红色资源的发掘保护方式向红色文化的传承弘扬延伸。

其次，我国还应加强基层红色场馆经费投入和队伍建设。各级财政逐步递增投入比例，纳入各级政府绩效考核，支持红色场馆提高展陈水平、加强文物征集等项目开发。完善职称评审方式，健全激励机制，逐步提高场馆员工的薪资标准，鼓励场馆运用薪酬杠杆招聘高素质专业人才。

除此之外，还应当依托各级党校、各高校马克思主义学院，加强对红色文化理论与党性教育课程的开发，制定红色教育课程开发的规范性标准和标准化大纲，将红色文化和革命传统教育全方位融入学校教育、干部教育和群众教育，强化教育引导和实践养成。

上海法治报2021-3-10

成德眉资协同立法，《决定》这样干！

12月1日，成都市第十七届人大常委会第三十一次会议表决通过了《成都市人民代表大会常务委员会关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》（以下简称《决定》），自2022年1月1日起施行。

与此同时，德阳市第八届人大常委会第四十五次会议、眉山市第五届人大常委会第一次会议、资阳市第四届人大常委会第四十二次会议表决通过《决定》。《决定》全方位、多层次地探索新模式、新路子，充分发挥区域协同立法的引领和推动作用，推动新时代地方人大高质量立法！

“四个同步”形式尚属首次

据悉，此次《决定》的鲜明特色是，在程序上突出了“四个同步”，即同步研究、同步审议、同步出台、同步实施。

近年来，各地开展协同立法的案例不在少数，或签订协作框架协议，或针对某个具体项目开展合作，但以地方人大常委会“重大事项决定”的形式，对区域协同立法实践进行总结提升和总体谋划，突出“四个同步”，形成一个层级更高、效力更强的区域协同立法制度引领，在地方人大协同立法实践中尚属首次。

在省委、市委领导，省人大常委会指导下，成德眉资四市通过协商论证、专题研究、意见征求等多种方式，同步推进《决定》起草工作。决定（草案）》基本成熟之后，将有关工作情况形成专题报告逐级呈报市委、省委。其后，四市同步提交各自市人大常委会审议。四市定于2021年12月1日同一天发布《决定》全文。四市定于2022年1月1日同一天正式实施《决定》。

“七大协同”引领“都市圈”新发展

据悉，《决定》规范内容强调“七大协同”，着力将协同立法形成的制度优势转化为协同治理效能，用法治力量破解协同发展难题。

协同目标原则。确定了在省委、市委坚强领导下，以协同立法为同城化发展注入法治动力的总目标和坚持“科学规划、问题导向、统筹协调、优势互补、标准衔接、共治共享”的基本原则，提升协同立法的针对性和可操作性。  

协同平台建设。建立市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会（工作机构）三级联席会议机制，保障协同立法务实管用有效开展。

协同重点领域。坚持需求导向，围绕成渝地区双城经济圈建设、成德眉资同城化发展协商决定协同立法重点领域，积极作为、主动融合，求同存异、共促发展，扎实推进空间治理体系一体化、现代产业体系一体化、优质公共服务和生活服务一体化、成德眉资市场一体化、都市圈治理一体化等“五个一体化”建设。

协同规划计划。编制立法规划（立法项目库）和立法计划，互相通报情况，征求各方意见，回应彼此关切，优先安排促进同城化发展的立法事项，实现立法规划（立法项目库）和立法计划的深度协调，最大限度发挥四市在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。

协同项目推进。针对不同类型立法项目，在立法调研、论证、起草、审议、修改等环节，“定制化”开展协作和互动；在法规名称、立法目的、主要制度、重点内容、立法体例和适用范围等方面进行充分沟通论证，构建有特色、见实效的协同立法互动机制。

协同法规实施。贯彻全过程人民民主，联动开展法规宣传解读，共同营造同城化区域知法、懂法、守法、用法的良好氛围，让四市群众共享协同立法带来的法治红利；联合开展法规实施评估，组建跨区域评估工作组，促进评估工作更加客观、更加全面，推动法规修改完善和有效实施。

协同能力提升。共享立法信息和经验，加强立法队伍交流学习，联合开展立法研究等，以有效的“交流互鉴”促进提升立法工作能力和水平。

“五个领域”硬核助推“一体化”

据悉，《决定》提出，四市将以务实管用有效为引领，在重点领域加强立法工作协同配合，聚焦五个重点领域，助推“五个一体化”，促进成德眉资现代化建设，推动成都都市圈更高质量发展，更好服务国家战略全局和全省发展大局。

助推空间治理体系一体化。围绕推动空间格局优化、品质提升、场景营造等，加强国土空间规划相互衔接等方面的协同立法。

助推现代化产业体系一体化。围绕产业错位对接、创新创业联动、合作平台共建等，加强引领产业高质量发展等方面的协同立法。

助推优质公共服务和生活服务一体化。围绕推动基础设施互联互通、教育医疗共建共享、文体资源一体运营等，加强公共服务优质化、生活服务便利化等方面的协同立法。

助推成德眉资市场一体化。围绕区域营商环境优化、生产要素合理流动、社会信用信息共享互认等，加强市场秩序统一化、规范化等方面的协同立法。

助推都市圈治理一体化。围绕统筹发展与安全、生态环境治理、协同智慧治理、区域社会治理等，加强都市圈安全发展、韧性发展、可持续发展等方面的协同立法。

另外，四市将按照急用先立的原则，在立法权限内科学选定协同立法项目。近期，四市将重点围绕优化营商环境、生态环境治理、文明行为促进、法治乡村建设等方面加强立法协作。

【相关链接】

近年来，成德眉资四市已先行先试，启动了一批协同立法项目。

协同加强大气污染防治。四市在区域大气污染联防联控联治方面达成共识，出台大气污染防治条例，设置“区域协同”专章推进成都平原大气污染防治工作一体化，为保护和改善环境，防治大气污染，保障公众健康，推进生态文明建设，提供了法治保障。

协同推进饮用水水源保护。成都、资阳积极配合省人大常委会制定出台《四川省老鹰水库饮用水水源保护条例》，建立健全老鹰水库饮用水水源保护协调机制，协商处理有关重大问题，为加强老鹰水库饮用水水源保护，保障饮用水水源安全和公众健康，切实推进生态环境共治共享，提供了法治支撑。

协同开展三岔湖水环境保护。成都、眉山充分考虑立法成本和效益，灵活运用立法和重大事项决定权，探索《条例》+《决定》新模式，成都、眉山分别出台《成都市三岔湖水环境保护条例》《眉山市人民代表大会常务委员会关于加强三岔湖眉山区域水环境保护的决定》，设置专门条款加强三岔湖区域跨行政区环境保护合作，为保护三岔湖区域水环境、水资源和水生态，防治水污染，提供了法治引领。

作者：成仁轩

中国人大网2021-12-1

赣州人大：立法弘扬“苏区精神”

赣州，全国著名的革命老区和共和国摇篮，中华苏维埃政权诞生地，中央苏区的主体和核心区域，中央红军长征出发地，被誉为“红色故都”。

党的十八大以来，习近平总书记对做好革命文物保护工作亲自谋划、亲自指导、亲自部署，作出了一系列重要指示批示，提出了一系列明确要求。

近年来，赣州市人大常委会深入贯彻习近平总书记重要指示精神，立足自身职能，积极稳妥推进革命遗址保护立法，以立法赓续红色血脉，铭记革命先烈，传承红色基因，弘扬苏区精神。

革命遗址亟须立法保护

于都县贡江镇葛氏宗祠，是当年毛泽东同志率红四军进入于都时军部的驻扎地。这座铭刻红色历史的百年老宅却因年久失修，曾一度破败不堪。

“革命遗址量大、点多、面广，保护工作很难做。”赣州市相关部门负责人介绍，赣州18个县（市、区）中有13个“全红县”、15个“老区县”，红色资源十分丰富。据悉，赣州的革命遗址，多为砖木或土木结构，容易受南方高温雨水的侵蚀，建筑普遍存在主体霉烂、墙体风化倾斜、地基下沉等现象。特别是未列为相应级别文物保护单位的革命遗址，受资金、技术等各方面条件制约，保护程度较差。

2012年文物部门统计数据显示，在赣南原中央苏区775处革命遗址中，保存状况较好的只有109处，占总数的14.06%。

保护革命遗址，亟须立法引领。2018年，赣州市人大常委会正式启动《赣州市革命遗址保护条例》（以下简称条例）立法程序。条例出台实施后，成为江西省最早的一部革命文物保护条例。

科学立法彰显时代担当

宁都小布的“熊氏宗祠”是原红一方面军总交通队的革命遗址，由熊氏子孙代代相传。传到这一代，主人熊天星身患残疾，腿脚不便，生活十分困难。“只靠我一个人，是不可能把遗址保护好的。多亏有政府，不仅出钱帮我修好了房子，还聘请我当看护员。”熊天星感激地说。

“熊氏宗祠”的“美丽转身”得益于条例的规定。“条例有三大创新，一是规定革命遗址维护修缮责任由政府承担，明确对列入保护名录的革命遗址，国有的由使用人负责维护修缮；非国有的和所有权不明的，由县级人民政府负责维护修缮。二是建立名录保护制度，最大限度将革命遗址纳入保护范围。三是加强了非文物类革命遗址保护，填补了非文物类革命遗址保护法律空白。”赣州市人大常委会法工委主任赖栋华介绍。

据悉，革命遗址维修责任一直是立法中的焦点难点问题。赣州市人大常委会在立法调研中发现，赣州大部分革命遗址为私有财产，政府出资维修师出无名，无法维修。目前，我国其他城市的相关法规，基本上都规定非国有革命遗址由所有人负责维护修缮。如何保护好革命遗址又不增加老百姓的负担，成为了立法人迫切需要解决的问题。

“革命遗址所有人的祖辈冒着生命危险，不计个人得失将自己的房子捐献给我们党使用，为我们党的革命事业作出了巨大贡献。现在革命胜利了，我们还让所有人承担修缮费用，不公平、不合理。”经过反复调研论证，赣州市人大常委会最终确定“由政府承担革命遗址的维护修缮”这一方案。

条例实施取得良好成效

条例实施以来，赣州革命遗址因得到切实保护、合理开发利用而焕发生机，并助推了经济社会发展。在赣州，经过修缮保护和充分利用的红色资源遍地开花：赣南省裁判部旧址成立了“长征源书画院”；红四军物资保管处旧址成立了“于都县理学文化研究会”；昔日的中央红军长征出发地纪念园，如今变身为长征国家文化公园于都核心展示园⋯⋯

赣州市保存状况较好的革命遗址由2012年的14.06%上升至目前的47.61%，还有一大批遗址正在加紧维修中。得到修缮保护的革命遗址，为各地打造红色旅游、开展红色教育、传播红色文化奠定了基础。

条例设立专章规定合理利用，明确各级人民政府应当整合有条件的革命遗址资源，与教育培训、扶贫开发、乡村振兴和旅游发展相结合，纳入相应发展规划。在条例的推动下，各地将文化与旅游相结合，大力推进中央苏区历史博物馆、长征国家文化公园赣州段、瑞金红色天街、大型户外红色实景演艺等重大红色旅游项目建设。

如火如荼开展的红色旅游，日益成为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的强大助力。

下一步，赣州将进一步梳理全市革命文物资源，全面做好新一轮保护修缮工作，重点推进长征国家文化公园赣州段、长征片区、中央苏区片区革命文物整体展示利用项目建设，创建国家革命文物保护利用示范区，加强红色资源遗产保护和利用，惠及老区百姓，助力苏区振兴发展。

《中国人大》杂志2021-08-09

北京探索将“接诉即办”改革成果立法，推进公共服务供给模式转变

——超大城市基层治理的新路径

交通堵点、环境整治、物业纠纷……在北京这样一个超大城市中，这些民生难点、堵点曾一度困扰着基层工作者。近年来，北京市探索建立党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制，效果立竿见影。

群众遇到操心事烦心事向谁反映、谁来办、怎么办，需要一个简单直接的抓手。北京市将分散在各部门的几十个热线电话融合成“12345市民服务热线”。一个电话，很快就会有人主动联系，限时回复。

从“街乡吹哨、部门报到”机制改革，到以“12345热线”为抓手建立接诉即办机制，经过几年探索，一条具有首都特色的超大城市基层治理新路径正在形成。今年7月28日，北京市十五届人大常委会第三十二次会议对《北京市接诉即办工作条例（草案二次审议稿）》进行审议，这些探索实践将通过立法得以固化。

社会治理是国家治理的重要方面。“十四五”规划纲要提出，坚持党建引领、重心下移、科技赋能，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化。专家表示，北京将基层治理改革实践立法，让改革路径和实践方向更加明确，对各地提升基层治理现代化水平也具有借鉴意义。

开门立法，广泛凝聚共识

前些天的一个上午，北京市朝阳区朝外街道人大代表之家热闹非凡，踊跃的发言声伴着阵阵掌声。这里正在进行《北京市接诉即办工作条例（草案二次审议稿）》（下称《条例》）征求意见座谈会，人大代表、社区居民、基层工作人员围坐在一起，为推动《条例》完善提出建议。

“接诉即办机制的办事速度很快。”对于“12345热线”，居民倪海平连连点赞。他曾在街道上发现一种对植被破坏性大的草，急忙给“12345热线”打电话。没过两天，草就被工作人员清理干净。没曾想过了一个月，这种草又长起来，他只得再次打热线电话。为此他建议《条例》建立健全责任部门定期巡查清理机制。

“以前解决居民诉求像是‘割韭菜’，割一茬长一茬；现在是‘拔大葱’，把问题连根拔起。”朝外街道吉祥里社区书记张艳青建议《条例》进一步明确承办单位权责，推动企业、社会团体等社会力量广泛参与进来。

这样的征求意见座谈会，是《条例》进一步扩大开门立法的一个缩影。据北京市人大社会建设委员会主任委员丛骆骆介绍，《条例》制定以来，已有11377名四级人大代表和66915名市民群众提出意见建议7500余条。

北京为何要开门立法，制定这样一部条例呢？《条例》第一条点明了缘由：为了巩固深化党建引领基层治理，规范优化接诉即办工作，及时回应社会诉求，推进公共服务供给模式改革，提升为民服务水平。

《条例》分总则、诉求办理、主动治理、保障监督、附则等5章，共36条，将党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制、以12345市民热线为群众诉求主渠道的接诉即办等基层管理机制上升到法律层面，用法治保障首都社会治理改革的深入推进。

“《条例》体现了以人民为中心的发展思想，有利于巩固深化党建引领基层治理，明确改革路径和实践方向，最终实现行政管理和执法效率提升，促进社会治理能力和体系的现代化。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授莫于川表示。

重心下移，彰显以人民为中心的发展思想

家住北京市东城区安定门街道方家胡同的刘先生，以前晚上很少出门——由于胡同路灯偏暗，街坊为此没少摔跤。

刘先生试着给“12345热线”打了电话，单子派到北京市城市照片管理中心。检修师陈春光和同事到现场后发现，部分位置因树木遮挡造成视觉差异。他们随即对胡同33个路灯进行更换。在回访中，刘先生和街坊又提出了意见——灯的确亮了，但灯光和胡同环境不太搭配。

陈春光再次来到现场勘查，最终和居民商定出优化方案——把原有灯头部分拆除，定制弯管等材料，改成向下精准照射的支臂灯。改造完成后，望着既明亮又美观的新路灯，刘先生感慨地说：“这些灯不仅把胡同照得亮堂，我们心里也暖暖的。”

推动政府公共服务供给模式从政府“端菜”向群众“点菜”转变，是北京基层治理改革的重要目标之一。正如北京市委书记蔡奇7月上旬调研检查时强调，要牢记让人民生活幸福是“国之大者”，坚持以人民为中心的发展思想，把接诉即办作为“我为群众办实事”实践活动主抓手，用好12345民生大数据，聚焦高频问题，以“每月一题”集中攻坚、主动治理，切实解决人民群众“急难愁盼”问题。

《条例》为此提出，推动重心下移，条块联动，形成到基层一线解决问题的导向；建立健全接诉即办领导体系和工作机制；扩大民生服务地域范围，推进京津冀市民服务热线联动和政务服务、便民服务网上通办等。

而对于一些更为复杂的民生问题来说，部门协调、协同共治十分关键。

每天傍晚，家住朝阳区亚运村的居民黄雄英都要去奥体中心遛弯。但在两年前，她不曾拥有这份惬意：家门口的北辰西一路“断”了12年，居民去奥体中心散步得绕行2公里。

一条“断头”路，为何会12年都无法打通？亚运村街道办相关负责人找了很多部门，可每个部门都说这路不归他们管。原来，这条路由开发商代建。由于资金不足，部分路段多年来始终无法达到交付标准，只好封闭。

“接诉即办”机制运行后，亚运村街道办两次吹响“集结哨”：首先召集区城管委、住建委等部门协商，将已不具备道路改造能力的开发商提前进行了产权移交。然后，召集区城管委、绿化局、道路养护中心共同制定道路疏通、路面修复和照明方案。短短4个月，12年“断头路”打通了！

为回应公众综合、复杂的诉求，《条例》强调赋予北京市338个街乡镇向上级政府部门“吹哨”的权力，建立“首接负责制”等工作机制，并阐明了各级政府部门、诉求承办部门在统筹协调过程中的责任担当，设立了监督条款。

对外经济贸易大学教授王敬波表示，这种多层次、跨部门、跨领域、跨地域的责任机制和协同治理机制，强调以公众为中心建构政府回应模式，彰显了以人民为中心的发展思想。未来要真正发挥应有作用，需将《条例》明确的责任体系落到实处，建立起无缝衔接同时又形成闭环的协同治理机制，使街道乡镇能以一对多形式来协调不同部门，同时不同部门又能形成一种协同治理的工作机制，以实现对公众诉求的全方位回应。

主动治理，从源头弥补基层治理薄弱环节

“住了快20年的房子，终于属于自己了！”北京市海淀区居民马玉玲拿着刚发下来的房产证“大红本”欣慰地说。因开发商跑路等原因，她所在小区共160户居民迟迟未能取得产权证。

房产证牵涉居民落户、子女入学、房屋交易等诸多方面，是群众反映强烈的民生问题。据统计，“12345热线”去年接到办证难相关投诉8000余个。通过民生大数据“画像”分析和工作人员摸排，全市发现存在住宅类历史遗留不动产登记问题项目900余个，涉及房屋约50余万套，存在问题时间最长的将近30年。

北京市多部门为此联合发布相关政策，明确针对开发商跑路、营业执照被吊销等问题，可由业委会作为申请主体办理产权证。得益于这一新政，马玉玲和街坊们最近全部取得了房产证。

除了百姓房产证“办证难”，民生大数据还“算”出无证“房”“车”、劳务和消费纠纷、城市环境、小区管理、教育、交通管理、市政、医疗服务、停车管理、养老、农村管理、房地产市场管理等主题27个民生痛点、治理堵点，北京市以“每月一题”开展主动治理、专项治理。

今年6月底，北京市委常委会召开会议，听取“接诉即办”“每月一题”工作推动落实情况汇报。会议指出，接诉即办考量着党员干部干事创业的态度、责任、担当和实效，而每月一题是接诉即办的深化延伸，着重聚焦高频问题集中破解，推动主动治理、未诉先办。要坚持整体推进、动态调整、滚动实施，让群众有更多获得感；深化接诉即办改革，完善运行和考评机制，坚持条块结合，各方合力，发动群众广泛参与，形成共建共治共享的基层治理格局；同时做好接诉即办立法工作。

当然，要及时发现、彻底解决这些基层治理的薄弱环节并不容易。《条例》为此设立“主动治理”专章。例如建立综合分析、定期调度机制，聚焦诉求反映集中的高频、共性问题，开展重点领域和区域治理；要求承办单位采取措施开展主动治理、未诉先办；市民热线服务工作机构在保护个人隐私的前提下，利用大数据、云计算、人工智能等科技手段，开展数据动态监测，提出分析建议等。

“接诉即办是对公众诉求的快速回应，通过主动治理实现未诉先办则是向前迈了一大步。”王敬波表示，随着社会发展，风险叠加效应在增大。通过大数据挖掘分析研判等手段进行主动治理、未诉先办，可以从源头上化解基层治理矛盾纠纷，实现超大城市治理快速反应机制的可持续。

“十四五”规划纲要提出，推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验，推动资源、管理、服务向街道社区下沉，加快建设现代社区。作为基层改革经验的总结，《条例》在制定时即受到社会广泛关注。

“《条例》比较稳妥、全面、可行，对各地基层治理改革有很大启示与借鉴意义。”莫于川认为，《条例》积极探索党建引领基层治理体制机制创新，推动社会治理重心向基层下移，有利于提高行政效率；提出很多考评、表彰、激励措施，更多体现了柔性管理方式。“这些探索方向是正确的，适合其他地方借鉴。”

“改革开放进行到今天，中国法治建设已进入精细化阶段，行政管理和执法改革正在朝着更加精细、民主、高效方向前进。北京的改革实践和相关立法进程，给我们提供了有益的启示。”莫于川说。

延伸阅读

“接诉即办”是什么？

接诉即办，是指北京市对自然人、法人或者其他组织通过12345市民服务热线及其网络平台等提出的涉及本行政区域的咨询、求助、投诉、举报、建议等诉求给予快速响应、高效办理、及时反馈的为民服务机制。

北京市推进除110、119、120、122等紧急热线以外的政务服务便民热线归并至12345市民服务热线。目前已有52条热线整合至12345市民服务热线。

诉求人有哪些权利？

诉求人可以就经济发展、城市建设、社会管理、公共服务、民生需求等方面的事项提出诉求；诉求人可以自主选择以语音、文字、图片、视频等方式提出诉求，有权了解诉求办理情况，并对办理情况作出评价。诉求的提出不受非法干预、压制和打击报复，涉及的个人隐私、个人信息等依法受到保护。

派单接单咋实施？

市民热线服务工作机构通过语音、文字等方式全面、准确、规范记录诉求提出的时间、诉求事项等要素，形成诉求工单。市民热线服务工作机构对咨询类诉求，能够即时答复的，即时答复；不能即时答复的，派单至区人民政府，市、区政府部门，街道办事处、乡镇人民政府，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，承担公共服务职能的企事业单位等答复诉求人。

北京市对接诉即办工作实行首接负责制，除存在职责或者管辖异议外，接到派单的单位不得推诿。办理诉求涉及其他单位的，首接单位应当牵头协调办理，其他有关单位应当配合，并在规定期限内将办理结果报送至首接单位，不能按期办结的，应当说明理由并报告阶段性工作情况。

专家点评

北京市正在制定的《北京市接诉即办工作条例》，将实践中行之有效的改革上升到法律层面，以法律来保障接诉即办的持续性。《条例》的正式出台，必将提升接诉即办的依法行政水平，使得接诉即办有法可依、执法必严和违法必究。

——中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊

《条例》出台后，对接诉即办工作提出明确要求，这对基层开展公共服务来说是一场治理体系的大变革，将让居民享受到更加便利的公共服务。

——北京师范大学中国公益研究院院长王振耀

全国人大2021-08-16

多地专门立法传承红色基因赓续红色血脉

红色资源是中国共产党100年来为人民谋幸福、为民族谋复兴光辉历程的真实写照、珍贵记忆，是党团结带领中国人民在革命、建设和改革历程中留下的宝贵精神财富。

7月1日，中国共产党将迎来百年华诞。这一天起，我国有多部地方立法施行，为红色印记“保驾护航”。

5月21日，上海市十五届人大常委会第三十一次会议表决通过《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》；5月27日，《南京市红色文化资源保护利用条例》获江苏省十三届人大常委会第二十三次会议批准、《潍坊市红色文化资源保护条例》获山东省十三届人大常委会第二十八次会议批准；5月28日，河北省十三届人大常委会第二十三次会议表决通过《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定》；6月25日，四川省十三届人大常委会第二十八次会议表决通过《四川省红色资源保护传承条例》。这几部红色立法均将于7月1日起施行。

“希望通过法治方式把我们党在百年奋斗历程中构筑起的中国共产党人的精神谱系守护好，传承红色基因、赓续红色血脉。”对于出台红色立法的意义，南京市人大常委会主任龙翔表示，就是要用法治方式保护和传承好这些红色文化资源。

国家行政学院教授竹立家近日接受《法治日报》记者采访时指出，这些地方立法不仅有利于更好地保护红色资源和传承红色基因，也有助于提供借鉴经验，助力推动国家层面红色立法的出台。

红色立法遍地开花

“几回回梦里回延安，双手搂定宝塔山……”延安的革命历史滋养了一代代中国共产党人。自1936年到1948年，延安一直是中共中央所在地，作为延安精神的发祥地，延安也被称为革命圣地。

我国红色立法的开端也正是从这一革命圣地开始的。2001年，《延安革命遗址保护条例》施行，这是全国首部针对革命文物的专门立法。

不过，条例规定的范围相对较窄，仅指国务院公布的全国重点文物保护单位，包括凤凰山麓革命旧址、杨家岭革命旧址、枣园革命旧址、王家坪革命旧址、陕甘宁边区政府旧址、陕甘宁边区参议会会场旧址、中国共产党六届六中全会旧址、岭山寺塔（延安宝塔）。

2020年，条例迎来大修。2020年5月1日起，修订后的《陕西省延安革命旧址保护条例》施行，与原条例相比，新修订的条例将“革命遗址”的表述改为“革命旧址”，并进一步扩大了保护对象的范围。条例规定，延安革命旧址，是指延安市行政区域内已被登记公布为不可移动文物，见证中国共产党团结带领各族人民进行革命历程，反映革命文化的遗址、遗迹、纪念设施。

《延安革命遗址保护条例》为各地红色立法提供了借鉴经验，2015年立法法的修改则彻底推动了各地红色立法的开展。

2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

作为中国共产党的诞生地之一、红船的启航地，南湖所在的浙江省嘉兴市迅速响应，2016年12月29日，嘉兴市七届人大常委会第四十四次会议全票通过《嘉兴市南湖保护条例》，于2017年7月1日起施行。条例规定了市人民政府应当划定嘉兴南湖中共“一大”会址、南湖革命纪念馆的保护控制范围，应当按照南湖保护规划，对嘉兴南湖中共“一大”会址、南湖革命纪念馆的管理和利用，明确责任人员，设置岗位职责，落实技防、物防等措施。

此后，湖北黄冈、福建龙岩、广东汕尾、江西吉安等一批革命老区也相继出台了红色立法。据《法治日报》记者不完全统计，截至目前已有近20个城市出台红色立法。

我国省级红色立法的纷至沓来始于2019年10月1日起施行的《山西省红色文化遗址保护利用条例》，该条例确立了红色文化遗址的分级保护制度，并确立了红色文化遗址实行保护责任人制度。

山东省紧随其后，今年1月1日起施行的《山东省红色文化保护传承条例》将每年7月定为山东省的红色文化主题月，同时将红色文化保护传承工作作为重要指标，纳入精神文明创建考核评价体系。

而将于今年7月1日起施行的三部省级红色立法则各有侧重，《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》侧重于红色资源的传承弘扬；《河北省人民代表大会常务委员会关于加强革命文物保护利用的决定》侧重于规范革命文物的保护利用；《四川省红色资源保护传承条例》则侧重于对红色精神遗产的传承。

记者了解到，还有多部省级红色立法呼之欲出。5月25日，《湖南省红色资源保护和利用条例（草案）》提请湖南省十三届人大常委会第二十四次会议审议；5月26日，《河南省革命老区振兴发展促进条例（草案）》提请河南省十三届人大常委会第二十四次会议审议。

保护和传承并重

纵观目前出台红色立法的地区，大多拥有极为丰富的红色资源，以上海市为例，根据最新复核统计，仅1919年五四运动到1949年上海解放这段时期内，上海就有各类红色资源612处，包括旧址、遗址497处，纪念设施115处。

因此，尽管各地红色立法的名称并不统一，对红色资源的界定范围也不尽相同，但大多采用了广义的描述性界定，意图将更多的红色资源纳入保护范围。

红色资源保护，资金投入是根本保障。记者注意到，为解决资金投入问题，一些地方在制定法规时明确要求设立保护专项资金。比如，《龙岩市红色文化遗存保护条例》规定，市、县两级人民政府应当将红色文化遗存保护工作经费列入本级财政预算，建立与经济发展相适应的经费保障机制，设立红色文化遗存保护专项资金；《汕尾市革命老区红色资源保护条例》也规定，市、县级人民政府设立红色资源保护专项资金，专款专用，分账核算，接受监督。

值得注意的是，除了聚焦在对革命遗址、遗迹等传统物质层面的保护上，一些地方也在立法中专门针对红色精神的传承弘扬进行规定，其中以四川省和上海市的立法最为典型。

“对精神谱系的红色资源进行保护传承，是《四川省红色资源保护传承条例》最大的亮点之一。”四川省人大教育科学文化卫生委员会主任委员王学定指出，四川在党的百年奋斗历程中沉淀了数量众多的红色资源，中国共产党领导四川人民在革命、建设和改革历程中留下的历史遗存和精神遗产丰富，长征精神、两路精神、两弹一星精神、抗震救灾精神和脱贫攻坚精神等革命精神的重要凝结地很多。这些革命精神同样是四川红色资源的重要组成部分，立法除了加强对实物的保护，也明确了对这类红色精神遗产的保护和传承。

《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》则是目前全国唯一一个在名称中体现“传承弘扬”的地方立法。上海市人大常委会法工委主任丁伟介绍说，在内容上，“传承弘扬”一章共有十五条，占条例篇幅的四分之一，条例关于传承弘扬的方式多样、主体全面，注重发挥红色资源在铸魂育人方面的作用。

其中，条例鼓励利用市场机制，探索版权合作等多样化合作模式，引导各类市场主体利用红色资源开发文化创意产品是一大创新，条例规定，取得的收入可以用于藏品征集、继续投入开发等。

加强国家层面立法

在竹立家看来，各地通过红色立法来保护和传承红色资源的宗旨是一致的，各地立法中又能因地制宜，有不同的侧重点，但这也会导致出现“各自为政”的局面。

记者发现，在一些地方立法中，已经开始注意加入共享协作的内容。

比如，在《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》中，专门设置了“长三角区域协作”专章，明确要推动长三角区域红色资源传承弘扬和保护利用的协同发展，开展红色资源理论研究、馆际交流、文艺创作、红色旅游等活动，加强红色资源共享共用，提升长三角区域发扬红色传统、传承红色基因的整体水平。

在《四川省红色资源保护传承条例》中，也用专章明确了与兄弟省（市、区）合作与协作，推动红色资源保护传承协同发展，促进共享共用的规定；并设专条对川渝红色资源的合作协作进行了明确。

尽管如此，竹立家仍认为应加快制定全国层面的红色立法，通过顶层设计整合各地实践，解决地方立法“碎片化”问题，促进全国红色文化资源协调、规范、有序发展。

龙翔对此表示认同，他建议在借鉴地方立法经验基础上，加快国家层面的红色立法，由国家明确统一协调的管理体制，确定红色文化的主管部门。同时，构建红色文化资源认定、分级分类保护的基础性制度，加强红色文化资源的科学解读。对不同类别、不同价值的红色文化，有差异地开展传承和发扬，使红色文化的保护传承能够因地制宜、因时制宜、因人制宜。

“红色文化遗存有别于传统文物的价值认定体系和标准，应有单独立法。”今年的全国人大会议上，全国人大代表、上海市闵行区副区长刘艳提出了关于制定国家红色文化遗存保护法的建议。她建议，通过立法规定红色文化遗存保护的内容，还要规定各省、自治区、直辖市及属地政府的责任和义务。

法治日报——法制网2021-06-29

北京“接诉即办”立法：固化改革成果深化改革进程

民有所呼，我有所应。为深化“街乡吹哨、部门报到”改革，2019年北京市依托12345市民服务热线，将群众诉求实现一线整合，推动“接诉即办”改革。作为首都基层治理的重要创新，“接诉即办”工作形成了一系列的实践成果，通过立法，对于巩固改革成果、形成长效机制意义重大。8月3日，《北京市接诉即办工作条例(草案二次审议稿)》(简称“二次审议稿”)　已向社会公开征求意见，这标志着“接诉即办”立法工作从一审后广泛凝聚共识进入了精细化审议的阶段。从二次审议稿来看，它不仅关照到了既有的改革经验的固化，而且也较好地回应了实践中的改革难题，对今后的“接诉即办”工作具有较强的指导作用。

“接诉即办”立法对于固化改革成果的意义

“接诉即办”工作实施将近两年，但整体仍处于改革发展阶段。改革是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是一个破旧立新的过程。立法是将“稳定的、成熟的社会关系上升为法”，而将对机构和个体行为形成一种持续、稳定甚至是刚性化的规范约束。目前，“接诉即办”改革中，形成了有关“接诉即办”工作机制，诸如工作保障、监督检查、责任落实等机制，需要通过立法的形式加以固化。换言之，“接诉即办”改革进入发展阶段，要求我们尽快找准“接诉即办”工作中的内在逻辑和规律性，通过立法的形式将已经形成的处理急、难、险、重问题的机制和做法转变成常态化的工作机制。具体地说，“接诉即办”立法通过以下几个方面促进了改革经验的固化。

首先，通过系统思维，着力解决局部与整体的关系。接诉即办工作是一项涉及北京市委、市政府各个部门的整体改革。此项改革的推动需要整体改革观，对于“接诉即办”改革会涉及的部门责、权、利问题进行法律的规范，如此，才能使改革建立起来的问题解决机制成为长效机制。为此，就需要梳理“　接诉即办”改革中涉及到的权力、责任关系与其他法律、其他工作的衔接。例如，从二次审议稿来看，它不仅较为清晰地规范基层政府与职能部门的权责边界，而且还充分考虑与“吹哨报到”改革以及《北京市街道办事处条例》等制度法规的衔接，着重提出了“坚持党建引领‘街乡吹哨、部门报到’”(二次审议稿第四条)的改革路径，进一步强化了“坚持以人民为中心的发展思想”以及“重心下移、条块联动”(二次审议稿第三条)的工作原则，详细规范了疑难诉求的协调解决机制，力图在破解各级政府“五指不成拳”问题上做出进一步探索。再如，适应京津冀协同发展战略的需要，此次立法专门增加一条“本市推进京津冀市民服务热线联动和政务服务、便民服务网上通办，对本市异地养老、医疗报销、交通出行等与群众生活密切相关的诉求提供服务”(二次审议稿第二十一条)。

其次，通过考核与激励机制理顺动力与压力的关系。接诉即办工作能否顺利推行，在很大程度上取决于基层干部的积极性和主动性。此次“　接诉即办”立法，规范和优化了完善“接诉即办”考核监督和激励机制，既希冀于压实政府责任，更能将其转化为献身于基层工作的动力；既希冀于惩戒工作不力、推动基层干部主动作为，又能稳定干部队伍，不至于过分挫伤干事创业的积极性。为此，一方面，建立健全了覆盖“接诉即办”工作全流程的考评机制，增加了分级分类考评要求，对首接、配合单位差别化考评，对吹哨街乡和报到部门双考评，以及考评事项范围的动态调整机制等；另一方面，增加了表彰激励条款(二次审议稿第七条)，尤其规定“对主动治理、积极解决疑难复杂问题成效明显的给予考评激励”。

第三，以治理体系与治理能力现代化为目标处理好治标与治本的关系。立法的目标应引导基层政府主动作为，系统治理，又要兼顾群众诉求的即时响应与解决。“接诉即办”工作正在实现由被动治理向主动治理、未诉先办的转变。2021年初开始推行的“每月一题”通过集中治理、“靶向治疗”，解决了一批基层治理中的普遍性顽疾，较好地实现了集中抓与抓持续、看进度与看实效的统一。二次审议稿及时总结提炼相关实践经验，形成了市级层面的“　综合分析、定期调度机制”(二次审议稿第二十四条)、承办单位层面的“主动发现问题、解决问题”的四项措施(二次审议稿第二十五条)以及市民热线服务机构“加强风险管理和媒体协同”(二次审议稿第二十六条)等规定。从长远来看，这有助于推动基层治理从问题解决到科学决策、从关注诉求源减少向关注问题源减少、从推动基层有效解决问题向推动治理体系和治理能力现代化转变。

“接诉即办”立法对于深化改革的指导作用

经过两年多的实践，“接诉即办”改革取得了实质性的进展，在工作机制方面，构建了打通抓落实“最后一公里”的工作机制，形成了到一线解决问题的工作导向。作为推动解决基层治理社会难题的改革，“接诉即办”改革的价值还在于：在构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的共建共治共享的社会治理格局方面进行了有益的探索。“接诉即办”立法对于深化改革，推动基层治理体系和治理能力现代化建设具有重要的指导意义。

第一，有助于更好地处理党的领导与多方合作治理的关系。“接诉即办”改革，通过整合政府上下内外的资源，强力推进解决群众“急”“难”“愁”“盼”的诉求，最终构建党领导下多方参与、共同治理的基层社会治理体系。在规范党的领导与多方合作治理关系方面，二次审议稿一方面，将党的领导贯穿于“接诉即办”工作全过程，压实各级党组织主体责任，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，激励党员干部担当作为，带动更多部门和社会力量参与，将党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为治理优势。另一方面，加强党的领导，不等于党要“包揽一切”。通过逐步完善接诉即办诉求事项分类指引和接诉即办派单目录等途径，合理地界分党委、政府、市场和社会的权责边界，避免简单地用行政命令替代多元合作治理。

第二，有助于更好地处理好接诉与即办的关系。“接诉”　与“即办”是“接诉即办”工作的两个核心环节。其中，“接诉”是城市运行状态、市民感知及偏好评价等以市民诉求的形式呈现出来，通过诉求处理、派单，纳入政府治理体系；“即办”则是城市政府根据职责权属，依托“吹哨报到”及其相关机制，实现对诉求及时而高效的回应与处理。长期以来，受权力相对集中政府管理体制的影响，再加之民众问题诉求自身具有多元而复杂的特征，政府对于民众诉求的回应往往具有一定的选择性。对于一些容易处理、领导关注度较高的诉求，通常能给予及时、快速地回应；但对于一些疑难复杂的民众问题诉求，则很有可能选择视而不见。二次审议稿致力于处理好“接诉”与“即办”的关系，统筹规范了诉求的四级响应机制，通过首接负责制、直派与双派相结合以及全程跟踪督办等制度设计，使之在有电必接、快速响应与高效办理之间建立了很好的链接。

第三，有助于更好地处理条与块的关系。“接诉即办”改革以问题信息和考评机制为驱动力，促使城市管理推进重心下移、资源下沉，对于群众问题诉求的及时解决具有极大推动作用。但现实中越来越多的基层治理问题已经超越了基层本身，都属于跨地区、跨部门解决事项，需要职能部门和街道(乡镇)协同解决。一方面，“接诉即办”立法通过将民众日常诉求源源不断地导向基层政府和社区，借助自下而上的“三率”考核问责机制等，促使基层政府自发以基层党组织为核心，重构基层治理结构，强化了街镇的统筹协调和指挥调度的作用；另一方面，则依据《北京市街道办事处条例》等法律规范，从精准派单、诉求办理、考评点评等多个维度，着力解决属地政府与职能部门之间的权责边界问题，重新理顺条块关系，以期加强两者之间的协同。

第四，有助于更好地处理解决群众困难与依法履责的关系。进入新时代，民众诉求日渐呈现出复杂、多元而高阶的特点，部分诉求甚至已远远超出了政府的职责和能力范畴。为此，接诉即办立法工作进行了两方面的努力：一方面，依法合理划分政府、市场和社会的职责边界。加快了“接诉即办”工作受理和办理范围的研究，逐步建立相关职责事项清单，界分哪些公共服务是由政府兜底保障，哪些公共服务可以通过市场化或社会化路径供给。另一方面，探索解决服务群众和组织群众的关系问题。目前基层公共服务供给中“领导干、群众看”“政府买单，群众不买账”现象仍不同程度地存在。而问题的根源在于，基层党委和政府组织居民、发动居民的能力较弱，居民的自治意识没有与市场经济同步发展，仍停留在“政府包办”的阶段。“接诉即办”立法工作通过逐步规范民众的权利与责任边界、培养其公共意识和责任等方式，鼓励和引导政府、社会、公众多方参与共同解决问题，通过服务群众深化组织群众。

《北京人大》杂志2021-08-25

北京：小切口立法 操作性更强

面对不时发生的暴力伤医案件，如何维护医院正常诊疗秩序，保护好医务人员人身安全和人格尊严？去年，北京市人大常委会制定了《北京市医院安全秩序管理规定》，通过完善医警联动机制，实现守护医院和医务人员安全的目标。

《规定》自2020年7月1日实施一年多来，北京三级医院已实现安检全覆盖、二级以上医院九成设立警务室、262家医院安装“一键报警”……全市涉医违法犯罪案件发案率稳步下降，其中刑事案件同比下降65%。

“这部法规之所以实施成效显著，一个重要原因就是坚持‘小切口’立法的思路，聚焦维护医院安全秩序，使得靶向更集中，措施更明确，操作更具体可行。”北京市人大常委会内务司法办公室主任陈永表示。

此次立法在名称和体例上选择了“规定”，而不是“条例”，正是出于“小切口”的要求考虑。虽然条数不多，但坚持了“管用几条，制定几条”“几条有用就保留几条”的原则。对安检的规定、对发现禁限带物品的处置、对有就诊安全隐患人员采取的预防性措施、治安保卫人员对涉医案事件的第一时间处置要求等，针对性和操作性都很明确，与“大而全”的一些法规相比，重点突出，有的放矢。

在北京市东城区普仁医院内，一个带有蓝色带状装饰和红蓝配色警示灯的警务室格外显眼。执勤民警介绍，警务室虽然空间有限，但装备齐全。办公桌旁的电子屏随时推送医院内相关警情的具体位置，还配备了多种安保防暴器材、一键报警装置。自今年年初警务室设立以来，已经查处涉医违法犯罪人员5人，其中刑事拘留2人、行政拘留3人。在二级以上医院设立警务室，警务室与医院治安保卫部门联合办公——这正是《规定》的重要创新。

为更好地发挥医警联动机制作用，《规定》明确了医警联动的具体内容。比如，建立全市医院安全保卫信息平台，医院、卫生健康部门和公安机关共享共用医疗纠纷信息、高风险就诊人员信息、涉医110警情和涉医案件违法犯罪行为人数据等信息；公安机关应当对可能引发治安或者刑事案件的医疗纠纷和其他涉医安全隐患提前介入；发生侵犯医务人员安全、扰乱医院安全秩序案件时，医院和公安机关要及时联动处置，等等。

随着三级会商机制逐步完善，联席会议制度得到落实，卫生健康部门、公安机关与医院的信息互通、工作联动进一步加强，从而有效预防、处置涉医风险隐患和安全事件。

医院安全秩序好不好，医生和患者最有发言权。根据第三方机构零点调查提供的数据，超过六成的医务人员以及近八成的患者认为目前医院的安全秩序非常好或比较好，有超过五成的医务人员认为发生在医院的侮辱、谩骂医务人员等扰乱医疗秩序的行为有所减少，超过七成的医务人员和普通患者认为医院近一年安全秩序变得更好了。

不久前，北京市人大常委会对《规定》实施情况进行执法检查，检查组提出，要进一步提高政治站位，从维护首都社会和谐稳定的政治高度，深刻认识全面实施法规的重要意义，各级各类医院在《规定》贯彻实施上要坚持一体遵循，确保法规持续、有效实施。

人民日报 2021-9-19

蚌埠立法不求大而全力求少而精

小区里遛狗不拴绳的人少了，牵引绳、犬牌、粪便袋成了养犬人的“标配”；

房屋建筑施工现场外围干净了，车辆出入口左右两百米范围内很少有散落物料、泥迹；

……

在安徽蚌埠，这些群众生活中肉眼可见的变化，背后是法治的约束力和推动力在发挥作用。近年来，蚌埠市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力把握立法过程中的主动权，在地方性法规的实用性和可操作性上下功夫，解决了一系列群众关心、社会关注的现实问题，为提升全市社会治理能力和服务全市经济高质量发展提供坚实的法治基础。

人大主导贯穿立法全程

住宅小区种植的乔木尽可能远离楼栋，不然会影响到低层居民的采光和通风；离得远了会缩小种植面积，小区绿化率就降低了，与当初设计规划不符合。

在制定《蚌埠市城镇绿化条例》时，部分蚌埠市人大常委会组成人员与主管部门工作人员提出了两种截然相反的声音。

到底居住区内新栽植的乔木与住宅建筑保持多远距离才合理？

“面对意见分歧，我们邀请专家按照蚌埠实际情况测算太阳高度角，用科学的方法算出栽植中心点距离住宅建筑有窗立面不小于五米，可以满足住宅建筑对通风采光的要求，常委会组成人员和绿化主管部门对此都表示认可，写入了条例之中。”蚌埠市人大常委会法工委副主任张永久告诉记者。

这“五米”的由来，是蚌埠人大主导立法的缩影。五年来，蚌埠市人大常委会在立法工作中，注重把握立项、起草、审议三个关键环节，充分发挥主导作用。

在编制立法规划、年度立法计划时，本着改革发展急需的优先、法律明确要求制定实施办法的优先、条件成熟的优先的原则，合理确定立法项目。按照四位一体立法工作机制，常委会有关工作委员会提前介入法规的起草过程，与起草部门共同开展立法调研，并就重大问题的立法设计提出指导意见。在法规审议阶段，充分尊重市人大常委会组成人员审议意见，认真听取、深入研究常委会组成人员对法规草案提出的意见。

“审议中，我们对大家共同关注的问题，多次与政府沟通，力求达成一致，如出现重大意见分歧，会及时提请主任会议研究决定，推动形成共识。”张永久说，人大主导立法工作可以通盘考虑、统筹把握，统领立法工作的全局，不仅增强立法的针对性、及时性和系统性，还有效避免了部门利益法制化，保障法规的合法性和合理性。

力保每项规定务实管用

龙子湖是省级风景名胜区，因其位于蚌埠市区中心，成为了重要的“城市之肺”。考虑到湖水污染和周边环境破坏问题较为突出，立法保护的呼声强烈。2015年蚌埠被赋予设区的市地方立法权后，制定出台的第一部地方性法规就是《蚌埠市龙子湖景区条例》。

“当时法工委才成立，面临最大的困难是立法能力不足。”张永久说，对此采取了集体学习、参加培训、考察取经、建立立法专家库等多项措施，快速提升立法工作的业务能力。

半年后条例出台，常委会又持续多年开展执法调研，针对在执法检查中发现的施工单位不及时清除弃土弃料和施工围堰、雨水管网和污水管网混接等严重问题，在之后修订条例时进一步完善了相关条款，对存在的突出问题加以解决。

张永久说，立法保护龙子湖景区是第一次“试水”，截至目前，蚌埠市已制定地方性法规11件，涉及城市管理、大气污染防治、非物质文化遗产、养犬管理、文明行为促进等各方面。在此过程中探索发现，问题是立法实践的起点，要把立法重点放在核心制度的构建、关键条款的设计上，能解决几个问题就解决几个，成熟几条就立几条，不求大而全，力求少而精，力保每一项规定都可操作、易执行，务实管用。

在养犬管理条例中，明确了依法办理犬只免疫与登记、外出遛犬即时清除犬只粪便、禁止携带犬只进入公共场所等规定，推进不文明养犬问题解决；在大气污染防治法办法中，将“实施机动车大气污染物排放遥感监测”“禁止拖拉机、变型拖拉机在城市中心城区行驶”等体现当地大气污染治理成效的好方法和好经验写入条款；在文明行为促进条例中，将睡衣出行、噪音扰民、随意插队、高空抛物、电动车飞线充电等居民身边常见的不文明行为列入“负面清单”，得到社会各界的认可。

“四个标准”提升法规质量

大型超市的地下停车场变身为家具商城、住宅小区的地下车库改造成了洗浴场所……这些“改头换面”带来停车难的问题，引起了当地群众的不满。

这些声音很快就被蚌埠市人大常委会所吸纳。据悉，去年常委会已经组织对停车难问题进行调研论证，并将停车管理条例列入了2021年制定项目。

自2018年起，蚌埠市人大常委会每年立法计划除明确当年的审议类项目外，还从人大代表关注度高、政府治理难度大、群众呼声强的实际问题中确定三个以上的调研论证类项目，由相关工作委员会组织政府有关部门开展立法调研，通过实地调查，召开座谈会、论证会等形式广泛征求意见，找准问题根源和制度上存在的缺陷，选定立法意向，为年度立法计划的确立提供实践支撑。

“我们坚持深入县区和一线执法部门开展立法调研，将征求意见座谈会开进社区、开到一线执法者和基层社会组织身边，充分听取广大人民群众的意见和建议。”张永久说，同时在县区和市内相关重点行业确立了11个基层立法联系点，搭起了一条察民情、聚民意、汇民智的立法意见快速通道。

蚌埠市人大常委会还建立完善了立法规划和立法计划编制工作规则、立法专家库管理办法，立法联系点管理制度等长效机制，并提出了必须坚守的合法性、合理性、执行性以及技术性“四个标准”，有序推进地方立法进程，发挥好立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。

法治日报2021-01-12

“十三五”期间福建立法亮点回顾

“全国率先！省十三届人大常委会第十六次会议表决通过关于革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定！”今年2月，一条来自省人大常委会会议的消息迅速在各大媒体刷屏，这是我省运用法治方式，为从源头上控制重大公共卫生风险提供及时、有效的法治支撑。

面对突如其来的新冠疫情，省人大常委会深入贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示批示精神，依法履职尽责，40天内连续召开3次常委会会议，先后3次分别就疫情防控工作、革除滥食野生动物陋习、加强公共卫生工作作出决定，坚决打赢疫情防控阻击战，确保人民生命健康安全。

围绕中心、服务大局，与时代同步、与改革同频、与实践同发展，始终是省人大常委会立法工作的出发点和落脚点。“十三五”期间，省人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想，紧扣党中央决策部署和省委工作要求，充分发挥好立法在地方治理中的优势和独特作用，“十三五”期间共制定法规46部、修改34部、废止4部，批准设区市法规79部，立法工作亮点频现，奋力担当作为，不负人民重托，以法治力量为全方位推动高质量发展超越护航。

用最严格制度最严密法治保护生态环境

海岸带保护管理条例、湿地保护条例、大气污染防治条例……福建是习近平生态文明思想的重要孕育地，是践行这一思想的先行省份，“十三五”期间，省人大常委会将生态文明立法摆在优先位置，从“海陆空”三维立体织密织牢生态环境保护的法治网络，既守住发展底线，又守住生态红线。

▲ 加开一次常委会会议，作出全国省级人大首个关于生态环境保护的决议。

专门加开一次常委会会议，在全国省级人大中首个作出全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战、持续推进国家生态文明试验区建设的决议。

将重大事项决定权与立法权联动，在出台决议的同时还制定生态文明建设促进条例，率先将新发展理念、绿水青山就是金山银山的理念写入地方法规。

将改革实践成果上升为地方性法规，巩固推广生态领域的改革成果。“长汀经验”写入水土保持条例，水资源条例中将发端于我省的“河长制”以法规形式确定下来。

积极探索，先于国家立法，制定了生态公益林条例，把对生态公益林的从严保护贯穿始终，要求生态公益林建设与保护规划应当严守生态保护红线。

据了解，“十三五”期间，省人大常委会生态法规出台频度密集，已先后制定或修改19部生态领域地方性法规，批准制定或修改44部设区市涉生态法规。在法治力量守护下，山清水秀、天蓝海碧、水清岸绿、鱼翔浅底的福建实现了生态“高颜值”与发展“高素质”的有机统一，迈出了高质量发展的坚实步伐。

坚持人民至上 不断造福人民

业主委员会成立难，物业收费难，专项维修基金使用难，小区乱停车管理难……这些曾经长期困扰老百姓生活中常见的物业纠纷“老大难”问题，都随着《福建省物业管理条例》的实施得以有效破解。

▲ 省十三届人大常委会第六次会议分组审议《福建省物业管理条例（草案修改稿）》

“十三五”期间，省人大常委会把民之亟须、民之所望作为立法工作的重中之重，积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。

流动人口服务管理条例突出服务优先、管理并行的理念，在保障流动人口同等享受居住地基本公共服务，减轻负担，营造良好工作学习生活环境等方面创新机制，吸引更多外来优秀人才来闽干事创业；

女职工劳动保护条例着力解决女职工最关心最直接最现实的利益问题，实现平衡女职工劳动保护与保障企业发展、促进女性平等就业等多方共赢；

促进革命老区发展条例充实促进老区发展的资金、人才等帮扶措施，完善产业发展、红色资源利用等措施，促进新形势下革命老区振兴发展，确保革命老区苏区如期奔小康。

补短板、填空白，“十三五”期间，省人大常委会坚持以人民为中心，恪守立法为民理念，制定和审议的多部法规都饱含民生情怀，立法工作更加充分体现广大人民群众的意愿，让百姓充分享受到立法带来的法治红利。

保护好古建筑、保护好文物就是保存历史，保存城市的文脉

历史是文化的载体，文化是历史的血脉。我省拥有丰厚的文化遗产“家底”，让文化遗产“传下去、活起来”，必须依靠制度、依靠法治。

“十三五”期间，省人大常委会深入贯彻落实习近平总书记关于文化和自然遗产保护利用重要论述，为推动我省文化遗产保护工作，出台了多项省级专项法规、批准了各设区市专项法规。在一系列历史文化遗产保护法规的守护下，福建文化遗产的“根”与“魂”得到有力延续，呵护好八闽大地的“真宝贝”有了强大的法治后盾。

全票通过批准《三明市万寿岩遗址保护条例》，为更好保护万寿岩遗址，让文化遗产惠及人民群众提供了更加有力的法治保障。

制定历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例，按照“一盘棋”的理念，明确保护规划与城市、镇、村庄规划的衔接，规定历史文化名镇、名村和传统村落的开发利用规划、建设规划应当符合保护规划的要求，实现多规合一。

制定全国首个关于加强文化和自然遗产保护利用工作的决议，“支持鼓励设区的市结合本地实际进一步细化上位法规定，积极探索在文化和自然遗产保护利用领域先于省级进行立法”被明确写入。

制定非物质文化遗产保护条例，不仅对濒临消失的非遗项目进行重点保护、优先扶持，也以法治力量赋予我省非遗资源新的生命和活力，真正让传统文化“活下去”，而且“活得好”。

……

文化遗产保护功在当代，利在千秋。“十三五”期间，省人大常委会通过提高法治工作水平，为我省文化遗产保护工作营造良好的法治环境，让文化和自然遗产在新时代新福建绽放新光彩。

福建人大微信公众号2020-12-29

“宜荆荆恩”城市群将协同立法

5月12日，湖北省“宜荆荆恩”城市群区域协同立法第一次联席会议在宜昌召开。会议讨论通过了《湖北省宜荆荆恩城市群区域协同立法框架协议》。

根据框架协议，四地人大常委会将在生态环境、产业协作、交通互联、文化旅游等重点领域，提出关联度高且需多方协同的立法建议，提交联席会议研究商定，以区域协同立法推动区域经济高质量发展。将选取“宜荆荆恩”城市群区域一体化发展中的重点、焦点和难点问题，同步或者联合开展立法调研、立法论证、立法后评估、法规清理和立法理论研究，联合攻关，共享立法资源和工作成果；将经常性开展法规文件专项清理，对与区域一体化发展形势和要求不相适应的地方性法规、政府规章和其他规范性文件，及时进行立、改、废；将坚持共建共享，引导三峡大学、长江大学、湖北民族大学、荆楚理工学院等高校加强联系与协同，探索建立宜荆荆恩城市群区域协同立法合作联盟，推动区域协同立法智库共同发展，推动立法人才互补和成果共享。

围绕协同立法，宜昌市、荆州市、荆门市、恩施土家族苗族自治州人大常委会相关负责人分别作了交流发言。

强化长江、清江、沮漳河等水系流域共保联治；城市群基础设施一体化、交通网络一体化发展；打造“宜荆荆恩”旅游品牌，实现由“一线游”向“一片游”深度转化；推动绿色化工、生物医药、装备制造、农产品深加工等产业协同发展；挖掘利用三国文化……未来，随着“宜荆荆恩”城市群的发展，这些都将可能成为协同立法的项目选题。

这里为大家整理了发言摘要

一起来了解

省人大常委会副主任 胡志强

在区域协同立法中要看齐新思想，把握协同立法的基本原则、基本要求、工作重点，推动区域协调发展迈向良法善治；要在区域协调发展中彰显立法功能，将区域协同立法放在立法工作事业、治理能力和治理体系现代化的视野中去研究，统筹考虑宣传普法一体化、法规制度一体化、实施一体化、监督一体化；要在区域协调发展中把握立法方法，做到选题、地方立法体制、机制、方式、活动的协同；要在区域协调发展中落实立法责任，责任要共担、机制要共建、问题要共解、资源要共享、成果要共用，加强实践探索，及时总结经验，推进理论研究，深化成果运用，用区域协同立法推动和保障区域协调发展。

宜昌市人大常委会主任 王国斌

推动区域协同立法意义重大，宜昌市人大常委会将和三市州人大常委会一起，深化沟通协作，共同探索实践。坚持解放思想，增强以区域协同立法推动“宜荆荆恩”城市群高质量发展、一体化发展的政治担当和行动自觉；坚持问题导向，对具有跨区域性、系统性、联动性的重大事项进行重点研究、优先协同，争取早日破题开篇；坚持制度先行，共同研究制定相关协同机制和制度，使区域协同立法有章可循，行稳致远。

宜昌市人大常委会

宜昌市人大常委会副主任 吴康年

宜昌市人大常委会将勇担主导责任，加强与荆州、荆门、恩施人大的协同、协商和协作，积极探索开展区域协同立法。提升政治站位，以区域协同立法引领推动一体化发展；建立工作机制，夯实区域协同立法有序长远发展基础。要建立联席会议体制机制、立法计划协同机制、立法联动协调机制、立法智库协同机制、动态完善体制机制；聚焦重点领域，探索商讨区域协同立法早日破题开篇。

荆州市人大常委会

荆州市人大常委会副主任 彭忠林

通过区域协同立法，有利于推动区域一体化发展。建议建立四地人大立法工作联席会议制度，统筹编制立法规划或年度立法计划，建立立法成果和立法信息共享机制。宜荆荆恩城市群协同立法可以优先从两个方面进行考虑：一是污染防治领域，二是营商环境方面。

荆门市人大常委会

荆门市人大常委会副主任 舒君

区域协同发展需要地方立法支撑，形成治理能力和体系的现代化。建议尽快就漳河保护立法。我省境内漳河流经襄阳、宜昌、荆门三地，下游的漳河水库是荆门市唯一的饮用水源，急需三地协同立法，共同采取有效措施对该河流加强管理与保护。

恩施土家族苗族自治州人大常委会

恩施土家族苗族自治州人大常委会副主任 陈学明

协同立法是为“宜荆荆恩”城市群高质量发展提供制度供给的重要举措，也是现实需要。建议通过搭建协同立法平台、建立协同立法机制、开展协同立法活动，重点在选题立项、调整范围对象、重点条款内容和法律责任等方面进行协同，坚持在求大同存小异的原则下，确保协同制定的法规务实管用。

湖北省地方立法研究和人才培养基地（武汉大学）主任 江国华

区域协同立法需要解决三个具体问题：一是立法主体的独立性与立法活动的协同性问题，既不能以主体的独立性抵牾协同立法发展，也不能以协同立法否定立法主体的独立性；二是区域协同立法机制的规范性和开放性的问题，既不能以区域协同立法机制的规范化否定其开放性，又不得以区域协同立法机制的开放性否定其规范化；三是区域协同立法与区域协同执法的衔接问题，为确保区域协同立法的目标和价值的实现，有必要构建区域协同执法机制。

宜昌市人大暨三峡大学地方立法研究院院长 唐祖爱

系统梳理和研究国内有代表性的区域协同立法典型个案，如京津冀、长三角一体化、成渝地区双城经济圈，总结协同立法的体制机制设计方面的经验做法，对于推进“宜荆荆恩”城市群区域协同立法具有具有很强的启发和借鉴意义。“宜荆荆恩”城市群区域协同立法应当优先选择在生态环境保护、产业协作、文化旅游等重点领域，以高质量协同地方立法促进城市群经济高质量发展。

宜昌发布2021-05-13

“五个率先”:特色立法精细立法的贵州实践

近年来，贵州省人大常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作全过程和各方面，将省委贯彻党中央大政方针的部署举措用法律语言表达并固化为省级法规。

请看贵州省人大常委会在全国省级人大层面，率先在长征国家文化公园、大扶贫、大数据发展应用、生态文明建设、流域保护等领域，积极推进特色立法精细立法的铿锵步履。

率先制定长征国家文化公园条例：

让长征精神永放光芒

习近平总书记对革命文物工作作出重要指示强调，加强革命文物保护利用，弘扬革命文化，传承红色基因，是全党全社会的共同责任。

贵州，是一片红色的土地。红军长征时在贵州活动时间最长、活动范围最广，为我们留下宝贵精神财富。红军长征的足迹遍及9个市（州），66个县（市、区），留下长征不可移动文物753处，其中全国重点文物保护单位8处，省级文物保护单位168处。

每一件文物、每一处遗址，都承载着党领导红军不畏艰难、英勇奋斗的光荣历史，都记载着中国革命壮怀激烈、波澜壮阔的伟大历程。怀着对革命理想和事业无比忠诚、无比坚定的信念，共产党人和红军将士抛头颅洒热血，前仆后继，勇往直前，用生命铸就伟大长征精神。

2019年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，提出建设长征国家文化公园。在涉及的15个省区市中，贵州被列为重点建设区，要求于2021年底前完成建设任务。

长征国家文化公园贵州段的建设，体现了党中央、国务院对贵州的关怀和信任。2021年5月27日，《贵州省长征国家文化公园条例》经贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，并于7月1日起施行。这是全国率先对长征国家文化公园进行立法。

条例的制定，旨在加强长征国家文化公园的保护、建设、利用和管理，弘扬长征精神和遵义会议精神，传承红色基因，坚定理想信念，增强文化自信，培育社会主义核心价值观，为贵州走好新时代的长征路注入强大精神动力。

“率先制定出台长征国家文化公园条例，是深入贯彻落实习近平总书记关于发掘好、利用好丰富文物和文化资源，让文物说话、让历史说话、让文化说话，推动中华优秀传统文化创造性转化创新性发展、传承革命文化、发展社会主义先进文化等一系列重要指示精神的重要举措，对长征精神、长征文物的维护和传承有着重大的政治意义。”贵州省人大常委会党组书记、副主任慕德贵表示。

率先制定大扶贫条例：

助力打赢脱贫攻坚战

贵州曾是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份。党的十八大以来，贵州省牢记习近平总书记嘱托，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，牢牢守好发展和生态两条底线，深入实施大扶贫、大数据、大生态三大战略行动，取得了令人瞩目的成就，被习近平总书记赞誉为“党的十八大以来党和国家事业大踏步前进的一个缩影”。

2016年9月30日，《贵州省大扶贫条例》经贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，并于2016年11月1日起施行。

条例第一次以大扶贫的理念，把脱贫攻坚统揽经济社会发展全局法治化。通过总则、扶贫对象和范围、政府责任、社会参与扶贫项目和资金管理、保障和监督、法律责任等章节规定，条例力求对扶贫工作进行全面规范，以落实国家脱贫攻坚规划，推进大扶贫战略行动，促进科学治贫、精准扶贫、有效脱贫，加快贫困地区经济社会发展，实现与全国同步全面建成小康社会。

贵州省人大法制委员会负责人介绍，条例紧扣“大扶贫”立法主旨，以脱贫攻坚“政府责任纵向到底、各方参与横向到边”的思路进行相关制度设计，聚焦脱贫，着力突出“全民战、全力帮、全面扶”扶贫战略行动部署。条例明确指出，大扶贫是指把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程；统揽经济社会发展全局；构建政府、社会、市场协同推进和专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合的大扶贫格局；争取国家和其他省(区、市)支持，动员和凝聚全社会力量广泛参与，通过政策、资金、人才、技术等资源，全力、全面帮助本省贫困地区和贫困人口增强发展能力，实现脱贫致富的活动。

此外，条例还注重贫困人口主体地位的发挥，明确了贫困人口的发展权、选择权、参与权、知情权和监督权；同时规定了反向激励机制，激发贫困人口内生动力。专门对违反相关规定的行为明确了法律责任，对于扶贫工作中的虚报浮夸、滥用职权、徇私舞弊等行为将依法追究责任。

率先制定大数据发展应用促进条例：

开全国大数据立法先河

当今世界，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。

党的十八大以来，随着信息技术的飞速发展和广泛应用，中国的数字化进程已经扩展到政务、民生、实体经济等各个领域，“数字农业”“数字校园”“数字社区”……数字中国成果遍地开花，共同勾勒出数字中国的宏伟蓝图。

大数据安全是大数据发展应用的前提和保障，没有大数据安全，大数据发展应用就不可持续，大数据产业不可能健康发展。实施大数据战略行动，推动大数据产业持续快速健康发展，必须坚持发展与安全并重。作为首个国家级大数据综合实验区，贵州省全面贯彻落实党中央决策部署和国家大数据战略，实施大数据战略行动，大数据发展应用和产业发展实现赶超跨越，大数据已经成为推动全省经济社会发展的强劲动力。但在快速发展的同时，大数据安全问题也日益显现，引发广泛关注。因此，对大数据安全保障的相关问题作出进一步补充、细化、完善规定，是十分必要的。

2016年1月15日，《贵州省大数据发展应用促进条例》经贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，并于2016年3月1日施行。

条例的制定，开全国大数据立法先河，在诸多方面进行了积极尝试和有效探索。条例紧扣贵州大数据应用的现实需求和发展趋势，对数据采集、数据共享开发、数据权属、数据交易、数据安全以及“云上贵州”等基本问题作出了宣示性、原则性、概括性和指引性规定。

大数据安全是相关各方的共同责任，包括大数据安全责任人的主体责任和政府及其部门的监管责任，条例以大数据全生命周期为主线，分别明确了安全责任和监管责任。其中大数据安全责任人的主体责任是重中之重，条例对此作了详细规定。

日常生活中，各种各样的APP应用以及形式多样的扫码关注等，极大地便利了人们的衣食住行，但同时也存在过度采集数据甚至主要目的就是为了采集数据等问题，对数据安全特别是个人信息安全构成较大威胁。针对这些问题，《条例草案》规定，除法律、法规另有规定外，向不特定公众提供普遍信息、接入、浏览、访问、营销、推广等网络服务的经营者，不得采集与提供服务无关的数据，不得以使用者拒绝提供相关信息而限制或者拒绝其享受普遍服务。

针对个人信息泄露、倒卖等以及由此带来的骚扰电话、广告推销、电信诈骗等公众普遍关注的问题，条例规定，公共服务提供者应当加强内部管理，建立数据接触、访问审查等制度，明确数据提供、调用、分析、处理等权限；在经营、服务活动中获取的用户数据，除依法共享开放外，单位及其工作人员不得泄露，不得出售或者非法向他人提供。此外，条例还对建立统一的大数据安全监管平台，支持与促进等方面作出了规定。

率先制定生态文明建设促进条例：

牢牢守住发展和生态两条底线

2021年7月12日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书出席2021年生态文明贵阳国际论坛并发表主旨演讲时说，贵州的生态文明建设，是中国生态文明建设成就的一个缩影。

贵州，是长江、珠江上游的重要生态屏障，全省88个县(区、市)，有69个在长江防护林保护区范围内，16个县(市)被纳入国家重点生态功能区。2016年6月，贵州省被列为我国首批3个国家生态文明试验区之一。

为牢牢守住发展和生态两条底线，贵州坚定不移走绿色、循环、低碳发展的道路,加快形成节约资源、保护环境的产业结构和生产方式,努力实现经济跨越发展、高质量发展。立法紧跟发展大局，2014年5月17日，《贵州省生态文明建设促进条例》经贵州省第十二届人大常务委员会第九次会议通过，并于2014年7月1日起施行。

这是全国首部省级层面的生态文明地方性法规。条例包括规划与建设、保护与治理、保障措施、信息公开与公众参与、监督机制、法律责任等章节，将每年6月定为贵州省生态文明宣传月。

条例规定了生态保护红线制度，用“红线”警示生态保护的底线；对政府、单位、企业、公众等实施生态文明建设的主体责任进行了明确规定；把全省生态文明建设的完成指标用法律条文进行固化，作为生态文明建设的保障措施；对生态环境保护约束性指标完成情况，实行一票否决制和第一责任人自然资源资产离任审计制；建立健全生态保护补偿机制；推行环境污染第三方治理制度；将生态文明建设置于群众全视角、全方位公开的角度，鼓励公众参与并监督生态文明建设。

值得一提的是，在参考环境保护有关上位法最高处罚上限后，条例规定，在生态保护红线范围内从事损害生态环境保护的活动，以及有其他破坏生态环境行为的，由有关部门责令停止违法行为，限期整改、恢复原状，对个人处以1万元以上10万元以下罚款，对单位处以10万元以上100万元以下罚款；造成重大损失或者生态环境损害的，要依据刑法追究责任。

目前，条例已于2018年11月29日经贵州省第十三届人大常务委员会第七次会议修正。

中国人大网 2021-9-7

安康市人大：立法“论战”平息记

在汉水之滨的安康市，因江边洗衣省水省电还能赏美景，洗衣者众，甚是壮观，被誉为“安康独特风景”。今年来，安康市人大常委会在开展《安康市汉江流域水质保护条例》立法期间，江边洗衣等行为因影响水环境而被叫停，“靓丽风景”瞬间“逆转”为陈规陋习，是继续风景依旧？还是依法移风易俗？在安康掀起了一场轩然大波——

2020年11月26日，陕西省十三届人大常委会举行第二十三次会议，高票表决通过了《安康市汉江流域水质保护条例》，以立良法促善治的优异成果迎来国家南水北调中线工程通水6周年。至此，围绕汉江洗衣禁还是不禁、罚还是不罚的“论战”，终于尘埃落定。从辨声四起到回归平静，充分彰显了安康市人大常委会深入贯彻习近平法治思想，高质量推进科学立法、民主立法、依法立法的生动实践。

汉江洗衣被禁引发“论战”

1952年10月30日，毛泽东主席在视察黄河时说：“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的。”62年后的2014年12月24日，南水北调中线工程正式通水，一泓甘甜的汉江水直供京津冀地区，伟人夙愿变成了现实。

汉江是长江最大支流，发源于秦岭南麓，经陕西、湖北汇入长江。早在《诗经》中，汉水就被咏叹：汉有游女，不可求思；汉之广矣，不可泳思。如今，因南水北调这项人类有史以来规模最大的水利工程，汉江再次深受全国瞩目。

地处汉江上游的安康市，是国家主体功能区建设试点示范市，是南水北调中线工程核心水源地。全市水资源总量居陕西省首位，人均水资源占有量是全国的1.55倍，年出境流量262亿立方米，占丹江口水库来水总量的67.5%。

汉江滋养着安康大地，由西向东横贯全市70%的县区，流长340公里，是300万安康人民的母亲河。汉江润泽着中国北方，中线工程通水6年来，累计调水348亿立方米，惠及河南、河北、北京、天津等14座大中城市约6900万人。

习近平总书记指出：南水北调工程是事关国计民生的战略性基础设施，要确保工程运行平稳、水质稳定达标。李克强总理强调：治污和环保关系南水北调工程的成败。保护好汉江水源，在全国生态建设大格局中占据着重要地位。

以良法善治保障汉江流域水质安全，不仅事关安康发展大局和民生福祉改善，更是安康人民确保一泓清水永续北上的神圣历史使命和重大政治责任。经安康市委批准，2019年5月正式启动《安康市汉江流域水质保护条例》立法。

意想不到的是，当法规草案抛出“在城市（县城）建成区段水域清洗衣物的，由辖区镇人民政府、街道办事处责令其停止违法行为，可以并处五十元以上二百元以下罚款”的禁止性条款时，如同向平静的江面投下一颗石子，荡起层层涟漪，顿时引发了禁还是不禁、罚还是不罚的“论战”。

禁还是不禁？罚还是不罚？

2020年5月6日，安康市四届人大常委会举行第二十五次会议，初审《安康市汉江流域水质保护条例（草案）》。委员们围绕48条具体条款，建言献策、波澜不惊，唯独聚焦禁止汉江洗衣并予以处罚的议题，各抒己见、辩声四起。

有委员认为：汉江洗衣从古至今有之，且洗衣人多为城市低收入人群，保护弱势群体利益应予以考虑；汉江水体有自净功能，致使水污染主要源于工业废水、农业和城镇生活污水，来自洗衣污染微乎其微；镇人民政府、街道办事处没有执法权，管不了也管不住，纳入立法会影响法规实施……

也有委员提出：汉江洗衣等行为既影响安康旅游城市形象，也不利于文明城市创建；随着汉江旬阳电站的建成，汉江安康段将形成人工湖，水体自净能力会减弱，洗衣影响水质和水环境；不仅要在城镇建成区段水域禁止洗衣等不文明行为，而且要扩大至汉江干流、支流和湖库集水区域……

面对掀起的“论战”，市人大常委会紧扣汉江洗衣禁不禁、如何禁、谁来禁等问题，深入开展立法调研，多方征求意见，并召开座谈会进行论证。虽然政府及执法部门都赞同禁止汉江洗衣并予以处罚，但由谁来牵头负责监管执法却没有达成一致意见。考虑到禁止汉江洗衣无上位法依据、不易操作且执法主体交由镇人民政府和街道办事处的规定与行政处罚法相抵触，法规草案修改时删除了该禁止性规定。

7月6日，市四届人大常委会举行第二十七次会议，二审《安康市汉江流域水质保护条例（草案）》。对于汉江洗衣禁止条款的删除，不少委员颇有微词，执着地坚持禁止并处罚的意见，甚至搬出杭州、襄阳等市地方性法规中禁止洗涤等规定，力荐安康立法借鉴。同时，列席会议的市政府及相关部门，也都积极支持法规保留该禁止规定。

针对“论战”再起，市人大常委会再次深入汉江水源保护地、基层政府、执法单位、重点企业、护河员、社区群众深入开展立法调研，广泛听取常委会组成人员、市级相关部门和单位、县区人大常委会、人大代表、立法咨询专家、基层立法联系点的意见建议，最大限度凝聚各方共识。

为广集民意民智，市政府有关部门组织开展了汉江安康段水质保护大型问卷调查活动，3.3万人踊跃参与。结果显示，对于汉江洗衣等行为，88.15%认为不文明，97.68%认为对水质有影响，80.93%认为应当予以禁止，55.51%认为应当进行必要行政处罚，88.86%认为应当纳入地方立法。

鉴于规范汉江洗衣等行为是创设性立法条款，出于慎重起见，市人大常委会以“禁止”和“倡导”两个版本建议规定专程前往省人大常委会进行汇报沟通，得到“对上位法没有明确禁止的汉江洗衣等行为不做处罚性规定”的建议。

通过充分论证，法规草案修改时将不在汉江洗涤等行为作为倡导性条款纳入立法：“单位和个人应当增强汉江流域水质保护意识，不在河道内洗涤物品、洗刷车辆、清洗动物和抛扔垃圾等，养成绿色、低碳、环保的生产生活方式”。

10月27日，市四届人大常委会举行第二十九次会议，三审《安康市汉江流域水质保护条例（草案）》。委员们积极发言、议深议透，对把汉江洗涤等有关规定列入倡导性条款不持异议、达成共识，全票表决通过了该条例。

“论战”过后，良法善治乍起

这场“论战”推动了立法质量提升。期间开展调研11次，通过网络和书面征求意见5次，召开座谈会和论证会27次；法规草案经市人民政府常务会议审议1次，市人大法制委员会会议审议4次，主任会议研究4次，常委会会议审议3次；收到建议150余条，组织修改60余次，集中修改20余稿。精雕细琢，精益求精，充分体现了高质量立法。

掀起“论战”战出了立法地方特色。除倡导不在河道内洗涤等行为外，还把河长湖长制固化为法律制度、建立漂浮物源头预防和打捞责任机制、专门对矿产资源开发水污染防治机制进行规定、严格禁止在汉江流域新建高排放氮磷污染物工业项目等，形成以改善水质为核心、干支流并举和水污染防治、水生态修复、水资源保护统筹共治的新格局。

立法“论战”偃旗息鼓，良法善治拉开帷幕。经陕西省人大常委会批准，《安康市汉江流域水质保护条例》自2021年4月1日起施行。但随着2020年10月16日汉滨区中心城区汉江段环境保护工作办公室挂牌成立，安康市已正式启动汉江洗衣等行为整治，因为保护汉江比什么都重要。

汉滨区中心城区汉江段环境保护工作办公室主要承担整治汉江洗衣、洗车、洗宠物、洗拖把、洗涤剂搓澡、洗动物内脏、乱倒垃圾和在水源地保护区域游泳、垂钓等不文明行为，早间专项整治，日常巡查整治，夜间突击整治。目前共安装3处360度高清摄像头，车载高音喇叭移动宣传，沿江镇村社区均成立了汉江洗涤固定劝返点，组织红袖章巡逻队巡回管控，两个月来已劝离江边洗衣等行为557起。

整治汉江洗衣等行动只是保护汉江的缩影。安康市多年来持续推进汉江水质保护十大专项行动，源头严防、过程严管、后果严惩，水环境质量连年居全省前列。问渠那得清如许，为有源头活水来，2015年5月印度总理莫迪访华，到访首站选在国家主席习近平的故乡——陕西，有心者留意到“习莫会”晚宴上莫迪喝的第一瓶水，正是安康的“真硒水”。

安康，这块6年前曾被李克强总理誉为“秦巴明珠”的神奇地方，在2020年4月25日迎来自有安康称谓以来1740年历史的“高光时刻”：习近平总书记来安康考察，在平利县蒋家坪现代茶园里，深情提出“人不负青山，青山定不负人；绿水青山既是自然财富，又是经济财富”的精辟论断。

安康市人大常委会深入践行绿水青山就是金山银山理念，优先推进生态环境保护立法，依法守护好安康的蓝天青山碧水净土。伴随《安康市汉江流域水质保护条例》的颁布实施，安康必将山更绿、水更清、天更蓝。可谓是一库清水碧波，凝聚万千奉献；一脉清流北送，见证人大担当！

陕西人大2020-12-25

2021年度杭州立法计划公布

本网讯　日前，杭州市人大常委会公布了2021年度立法计划，计划共包含21件项目，其中继续审议项目2件，正式项目7件，预备项目4件，调研项目8件。

杭州市物业管理条例（修订）、杭州市淳安特别生态功能区条例是跨年度继续审议项目，分别已于2020年10月、12月提请市人大常委会初次审议。杭州市社会信用条例、杭州市西湖龙井茶保护管理条例、杭州西溪国家湿地公园保护管理条例（修改）、杭州市文明行为促进条例（修改）、杭州市大型群众性活动安全管理规定、杭州市燃气管理条例（修改）等7件为正式项目。

“对社会信用进行立法，既是贯彻落实习近平总书记重要指示的实际行动，又是巩固和提升我市社会信用体系建设成果，优化我市营商环境的现实需要。”市人大常委会法工委相关负责人介绍，通过立法搭建我市社会信用体系的整体架构，为社会信用发展营造良好的法治环境，有助于我市打造国际一流营商环境。西湖龙井茶是杭州的“金名片”，具有极高的品牌价值，急需通过立法来提升西湖龙井茶整体监管、数字监管的水平，增强保护和管理措施的刚性，实现对西湖龙井茶种质资源、专用标识、文化遗产等全方位的保护。

立法应当顺应时代需求，与时俱进进行修改，才能更好适应发展的需要。

市人大常委会法工委相关负责人表示，对杭州西溪国家湿地公园保护管理条例进行修改，既是贯彻习近平总书记对湿地保护和西湖西溪保护利用重要指示精神的必然要求，也是落实国家、省湿地保护新规定，固化体制调整成果，深化西湖西溪一体化保护提升，依法助推“湿地水城”的高水平建设的现实需要。

为更好筹办亚运会，立足新时代对城市文明形象和公民文明素养的新要求，市人大常委会将通过修改杭州市文明行为促进条例，进一步弘扬社会主义核心价值观，制止餐饮浪费，倡导使用公筷公勺等文明行为，为办好“绿色、智能、节俭、文明”的亚运会提供法治保障。“我市现行大型活动安全管理条例制定时间较早，为了更好满足我市各类大型活动的安全管理需求，亟须进行废旧立新，为杭州亚运会安保提供有力的制度支撑。”该负责人介绍，而对杭州市燃气管理条例进行修改，则是为了适应燃气体制改革需要，发挥立法推进保障改革的作用，厘清管理职责，强化用户安全，提高燃气管理智慧化、精细化水平。

今年，市人大常委会的立法预备项目包括杭州市建筑垃圾管理条例、浙江天目山国家级自然保护区条例、杭州市乡村建设条例、杭州老字号保护条例等4件法规。此外，市人大常委会还将根据工作实际，对居住区配套设施建设管理条例（修订）、公共汽车客运管理条例（修订）、非道路移动机械排气污染防治规定、健康城市促进条例、历史文化街区和历史建筑保护条例（修订）、西湖世界文化遗产保护管理条例、良渚世界文化遗产保护管理条例、社会矛盾纠纷多元化解条例等8件法规进行调研论证，为将来立法作准备。

经济社会持续健康发展离不开坚强的法治保障。市人大常委会法工委相关负责人表示，在“十四五”开局之年，市人大常委会将全面准确学习领会习近平法治思想，坚持科学立法、民主立法、依法立法，高质量完成今年立法计划，为我市加快建设社会主义现代化国际大都市保驾护航。

杭州市人大常委会研究室2021-03-10