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服刑人员养老保险制度完善研究

关键词：服刑服刑人员公职人员

杨猛宗

(天津师范大学法学院 天津市 300387)

近年中国人口老龄化趋势明显，养老保险问题逐渐成为民众关注的热点。虽然中国目前已经建立了较为完善的基本养老保险体系，但是现有的养老保险制度却将服刑人员排除在外。“党的十九大报告关于社会保障体系建设指出：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”〔1〕老有所养，是公民的重要权利，也是中国社会保障体系追求的目标。本文主要是探讨如何完善服刑人员养老保险机制，为解决服刑人员老有所养的问题提出一些建议。

一、服刑人员养老保险权益保障存在的问题

(一)服刑人员养老保险立法不健全

“中国社会保障事业取得的成就是客观的，但其制度的破碎和法制的孱弱同样是客观的”〔2〕。中国目前还没有制定社会保障法，现有涉及服刑人员养老保险保障制度的法律法规多属于民政部、监狱部门规章或内部规定，其立法的层次较低，保障的标准低。2010年，全国人大常委会通过《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)，该法于2018年修订，但对服刑人员养老保险问题也未作出规定。中国原劳动和社会保障部针对不同的服刑人员，在养老保险金的续交、发放以及养老金的调整等方面，作出了一些相关规定，这些规定虽在一定程度上保障了服刑人员刑满释放后的养老保障问题，但在实施中各地差异较大。

(二)服刑人员在服刑期间无法享受养老保险权利

根据《社会保险法》第16条的规定，领取养老保险待遇的条件是个人达到法定退休年龄并且累计缴纳养老保险费满15年。对于服刑人员，由于在服刑期间不能缴纳养老保险费，可能导致其达到法定退休年龄时不能享受基本养老保险待遇。例如，服刑人员服刑期限过长，入狱前缴纳的养老保险又不能续保，或入狱前未参加养老保险并且刑期较长，出狱后无法满足缴纳15年的条件，这样实际上就剥夺了服刑人员的养老保险权利。

(三)原公职人员服刑完毕后的养老保障困境

长期以来，中国国家机关、事业单位工作人员并未参加养老保险，而是采取视同缴费的办法。2015年1月14日，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革的基本思路是破解“双轨制”，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，由个人和用人单位共同缴纳养老保险费。该决定适用范围包括按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关(单位)、事业单位及其编制内的工作人员，但对于改革之前入狱的原公职人员，之前视同缴费的工作年限并不能计算，这种做法显失公平。

二、建立服刑人员养老保险制度的必要性

是否需要为服刑人员建立养老保险制度，是一个有争议的问题。服刑人员毕竟触犯刑律，对国家、社会或他人的利益造成了损害。但“随着社会文明的进步，服刑人员的权利萌发、发展、壮大”〔3〕，顺应时代发展的潮流，为服刑人员建立养老保险制度是必要的。

(一)服刑人员养老保险权利不属于被剥夺的权利

监狱服刑人员的基本权利问题，是整个人权领域一个重要的组成部分。“因为罪犯是社会的人，必然享有人作为人应当享有的权利。”〔4〕从发展沿革和历史轨迹来看，中国监狱法律法规和规章都非常重视服刑人员的权利。1954年政务院颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》，公安部于1962年、1982年分别颁布的《劳动改造管教队工作细则》《监狱、劳改队管教工作细则》，1994年全国人大常委会通过的《中华人民共和国监狱法》(以下简称《监狱法》)，都对监狱服刑人员基本权利有所规定，并且逐渐规范与明确。如《监狱法》第7条对罪犯的人格权、财产权等保护就有相应规定，其他未被依法剥夺、限制的权利也不受侵犯。

服刑人员作为社会成员中的一部分特殊群体，其权利保障也必然应当涵盖其中。此外，一些国际公约对服刑人员的权利也有规定。如《公民权利和政治权利国际公约》《囚犯待遇基本原则》《囚犯待遇最低限度标准规则》等也包括了国家对服刑人员的权利保障义务。其中，《公民权利和政治权利国际公约》对囚犯的基本权利进行了规定，如“监狱制度应包括以争取囚犯改造和社会复员为基本目的的待遇”，这里的规定内容理应包含养老保险权利在内。《囚犯待遇最低限度标准规则》第61条明确规定了保障囚犯的社会保障权利，对于囚犯的待遇不应侧重把他们排斥于社会之外，在法律最大可能范围内，保障囚犯社会保障等权利。

从法理上看，服刑人员养老保险的权利并未被剥夺。中国相关的刑事法律体系并没有剥夺服刑人员养老保险的规定，任何剥夺权利的行为必须具有法律依据。服刑人员在服刑期间被剥夺了一些权利，但养老保险权利不在被剥夺的权利范围内，没有被剥夺的权利仍应受到尊重。我们对于服刑人员的养老保险问题应有正确的认识，养老保险制度不仅有利于服刑人员出狱后融入社会，解决其年老的基本保障问题，而且有利于社会的稳定。

(二)原机关事业单位公职人员的养老保险权利应予以尊重

在押服刑人员中，原公职人员犯罪，占有一定比例。仅以职务犯罪为例，2021、2022年两年的《最高人民法院工作报告》显示，2021年审结贪污贿赂、渎职等案件2.2万件2.6万人；2022年为2.3万件2.7万人。因此，原公职人员罪犯的养老保险问题已不容忽视。

原机关事业单位的公职人员由于犯罪入狱之后，特别是2014年10月之前入狱的，形成了入狱前身份不同养老保险待遇迥异的不公平局面。入狱前属于企业职工的，在岗期间缴纳了养老保险，出狱后这段缴费期间是累计的；而原公职人员在岗期间视同缴费，一旦入狱，服刑期间的养老保险利益被忽视。这些公职人员因犯罪入狱，不仅承担了刑事责任，而且失去了多年工作所带来的养老权益，这本质上是一种新的处罚。所以，有必要统一做法，对原公职人员工作期间的养老保险权利给予尊重。

根据德国政府的规定，总投资超过2 500万欧元的大型仪器设备、设施必须经德国科学顾问委员会评估后由政府批准。申请单位必须提出一份包括“科学计划”和“技术设计报告”在内的完整充分的申请报告。例如，“可产生高强度，高质量离子束加速器”在其超过400页的“科学计划”中，描述了建造加速器的科学目标及前景，而“技术设计报告”则全面描述了加速器的布局、技术规格和性能参数、安全问题以及成本预算、组织管理等方面。

(三)建立服刑人员养老保险机制的积极意义

建立服刑人员养老保险机制，是完善中国社会保险制度的重要举措，对于服刑人员回归融入社会，减少再犯罪率，树立中国良好的国际形象等方面都具有积极的意义。

1.有利于服刑人员的教育改造、回归社会，进而降低再犯罪率，维护社会安全

在传统的刑罚理论中，“惩罚论”“威慑论”大行其道，通过严厉的惩罚使人畏惧而不敢犯罪，但犯罪率的居高不下，使人们逐渐开始反思“惩罚论”“威慑论”的局限。现代刑罚理念已发生了重大转变，认为“监狱的一项重要功能是改造功能”〔5〕，以实现对服刑人员再社会化的目标，使其释放后尽快融入社会，服刑人员的生存和发展问题因而越来越受到重视。服刑人员在服刑期间已为其曾经犯下的错误付出了惨痛的代价，刑满释放后，如果有较好的生存保障机制，会使他们倍加珍惜重新获得的自由，大大降低再犯罪率。

2.体现了社会的公平

在法律面前，应人人平等。原公职人员服刑后养老保险待遇的丧失，是长期以来养老保险“双轨制”的后果。从法理上看，在养老保险方面的现行做法，“未能体现不同职业之间的互助共济性”〔6〕。因身份不同而区别对待实际上是一种变相的新惩罚，违背了刑法的基本理念，造成了新的社会不公，为社会的和谐稳定埋下隐患。

3.有利于中国树立良好的国际形象

“保护人权，切不可忽视对罪犯权利的保护。”〔7〕针对服刑人员，以联合国为代表的国际组织通过了一系列的专门法律文件。这些法律文件主要是规定服刑人员的基本权利、应享受的待遇、法律地位等，这是国际社会有关人权保障达成的一些共识。“中国作为负责任的大国，首先要对中国人民负责”〔8〕，对于服刑人员的养老保险权利的相关规定应符合有关国际公约的精神，这有利于树立中国良好的国际形象。

三、建立服刑人员养老保险制度的建议

(一)完善相关立法，明确规定服刑人员合法享有养老保险等社会保险权利

《社会保险法》第10条规定，职工是基本养老保险的参保人，未在用人单位参保的非全日制从业人员以及灵活就业人员都可以是自愿参保人。从《社会保险法》的相关规定看，《社会保险法》虽未直接规定服刑人员的相关养老保险权利，但也未排除该权利。服刑人员的养老保险涉及人数较多，是全社会都应关注的重要问题，因此，有必要完善相关立法，明确服刑人员在服刑期间享有养老保险权利，并制定相关实施细则，将服刑人员养老保险工作全面纳入法治轨道。

(二)解决原公职人员服刑期间的养老保险问题

养老保险制度是一种全民社会保障制度，当然应该涵括入狱服刑的原公职人员。对于养老保险改革之前入狱服刑的原公职人员，应实现与社会养老保险接轨，对入狱前的工龄可考虑充实个人社保账户。

解决原公职人员服刑期间的养老保险问题，还可以借鉴新加坡、中国香港等发达国家和地区的做法，在为政府公职人员设立征收基本养老保险制度的同时，为其设立高额的退休金制度，同时规定，如果他们犯罪就取消其退休金，只给予其基本的养老保险，这也是部分国家和地区高薪养廉的一种具体措施。

(三)服刑人员养老保险缴纳具体方案构想

1.服刑人员可自主参加城乡居民基本养老保险

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，拉开了中国养老保险改革的序幕，指明了中国多层次养老保险体系建立与完善的方向。目前中国已形成了基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的养老保险体系。2014年2月21日，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，合并新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

对于服刑人员，国家不能强制其参保，但也不应拒绝其参保，应允许服刑人员自主参加基本养老保险，缴费标准依照城乡居民基本养老保险标准，由服刑人员或其家属自行缴纳。这种做法既保障了服刑人员的养老保险权利，也不会造成社会不公。对于服刑人员在服刑期间经济困难无力缴纳养老保险费的，可以允许其在出狱后的一定时间内补缴，给其接续养老保险的机会。

2.将养老保险与服刑期间的改造表现结合起来

服刑人员自行缴纳养老保险，是保护服刑人员养老保险权利的重要方式，但是，鉴于服刑人员群体的特殊性，建议将养老保险与服刑期间的改造表现结合起来。养老保险可以作为一种激励机制，可以有效引导服刑人员认真改造。实际上，相当比例的服刑人员文化水平及家庭收入均较低，服刑期间自行缴纳养老保险存在较大的经济困难。一些年老多病、再就业困难的服刑人员在出狱后，由于生活艰难，无养老保障，政府不得不投入相应资金来保障这些人的基本生存。因此，建立服刑人员养老保险制度，有选择地给服刑人员缴纳养老保险，同时，对其刑满释放后的表现进行考察，如果在一定的时间内再犯罪，可取消服刑期间缴纳的养老保险。

3.服刑人员养老保险标准应低于社会平均水平

对于服刑人员养老保险标准的设定，既要考虑服刑人员的基本生存，也要考虑社会影响，其养老保险标准不能过高，应略低于社会平均水平。如果服刑人员享受与普通民众同等的养老保险标准，既不利于其树立正确的是非观念，也有违社会公平及正义。所以在制度设计上，要保障服刑人员的养老保险权利，为他们参保畅通渠道，但其享受的待遇标准应略低于普通民众，服刑人员的养老保险制度只是保障其基本生存。

4.原机关事业单位公职人员的养老保险问题

中国原机关事业单位公职人员服刑后的养老保险是一个历史遗留问题，备受社会关注，建议考虑这些人员出狱后按照最低标准给予养老保障。

从长远看，应对公职人员犯罪后的养老保险作出明确规定。从国外立法看，对于公职人员犯罪的，其仍然可享有基本的养老保险待遇来保证基本生存。如南亚和非洲国家较为普遍实行单独的公职人员养老保险制度，日本的公职人员养老保险制度通过《国民养老保险法》《国家公务员法》及《国家公务员共济组合法》等法律进行了规定，日本公职人员因犯罪被开除的，原公职人员只是不能享受共济年金权益，但可享受国民年金权益〔9〕。2015年3月27日，国务院办公厅发布了《机关事业单位职业年金办法》，明确规定职业年金是为机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。职业年金制度是公职人员特有的制度，可考虑将职业年金与其任职期间的廉政行为结合起来，如果被追究刑事责任将不能享受该权益。《机关事业单位职业年金办法》第9条规定了职业年金的领取条件，建议明确领取后如果发现公职人员有犯罪行为的，对该权益应予以追回。

5.服刑人员养老保险资金来源

根据《社会保险法》，养老保险资金来源主要是用人单位和个人缴费以及财政补贴。随着中国老龄化的持续加重，年轻就业人口减少，养老保险资金的压力会越来越大。2017年11月9日国务院发布了《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》，其中明确指出为解决养老保险基金的支付压力，将采取划转部分国有资本来充实社保基金。对于划转比例，在综合考虑养老保险基金缺口、国有企业发展现状等因素的基础上，该通知将划转比例确定为企业国有股权的10%。对于服刑人员的养老保险资金来源，除了考虑政府投入一定资金外，服刑人员的劳动报酬也可作为资金来源渠道。目前，服刑人员参与劳动更多的是作为惩罚与改造的手段，“劳动作为权利的性质完全被淹没”〔10〕。《监狱法》也提及了服刑人员的相关劳动权利，对服刑人员的劳动应给予相应的劳动报酬。增加服刑人员的劳动报酬，是解决养老保险经费的重要手段之一。可根据服刑人员的年龄、工作背景、专业技能等情况，为其进行劳动技能培训并安排不同的工作，在劳动报酬方面也区别对待，体现多劳多得、优劳优得，并实现对服刑人员劳动报酬的货币化支付。

参考网2023-01-09

南岸部门联动共建基本养老金监管协作配合机制

5月初，针对26名服刑人员、缓刑人员和监外执行人员，区社保局立即停发了该部分人员养老待遇，启动了19万余元违规待遇追缴。

这是今年区人力社保局联动检察机关共建基本养老金监管协作配合机制以来，首次第一时间对服刑人员、缓刑人员和监外执行人员精准停放养老待遇并对违规领取的养老待遇开展追缴。

今年4月底，在区人力社保局及区人民检察院交替组织联席会议3次后，最终确定由区社保局审计稽核科和区人民检察院检察四部作为日常联系部门，建立基本养老金监管协作配合机制，两个部门每月及时沟通区看守所服刑人员和社区矫正对象人员信息情况，助力区人社局及时对该部份人员领取的养老待遇暂停发放并对违规领取的养老待遇开展追缴，切实解决了原长期存在的因沟通渠道不通畅、信息不对称、信息滞后等所导致的服刑人员违规冒领基本养老金的问题。

“我们打破部门壁垒，和检察四部建立起‘5 1’协作机制，从源头上堵塞社保基金监漏洞，破解社保基金监管难题。”

区社保局审计稽核科相关负责人介绍，除了双方每月及时通报、交换、共享服刑人员、缓刑人员和监外执行人员信息情况，形成常态；双方还会联合开展专项法律监督和专项核查工作，适时开展涉及基本养老金发放相关问题的联合调研，“当区检察院针对基本养老金发放和领取工作中发现了监管问题后，我们也将落实情况进行督促、及时回复。”

社保基金是老百姓的养老钱、保命钱，居民养老金更是退休人员的重要生活经济来源。

但居民养老金一直以来存在着领取人员人多面广、居住分散、信息接收能力普遍不高的特点，“作为社保机构，我们在建立基本养老金监管协作配合机制之前几乎掌握不到关于居民养老金的相关信息。”该负责人表示，通过建立基本养老金监管协作配合机制，及时比对出基本养老金发放和领取信息中每月刑事诉讼数据和服刑人员数据，精准监管服刑人员基本养老金发放动态，为两个部门面对民生疑难问题进行常态化共同协商提供了制度保障。

南岸检察2020-06-05

山东乳山：促成服刑人员社保基金规范化管理

本报讯（记者郭树合 通讯员柳菲菲）近日，山东省乳山市政府下发《关于加强服刑人员社保基金规范化管理工作的通知》（下称《通知》），进一步加强社保基金规范化管理。得知这一消息，乳山市检察院的检察官们颇受鼓舞。

今年4月，乳山市检察院发现，乳山市有6名被判拘役、有期徒刑的退休人员在服刑期间仍领取养老金，违反了退休人员被判处刑罚后养老待遇停发的有关规定，造成社保基金流失。据此，该院向当地人社部门发出检察建议，督促该部门对该6人服刑期间未依法停发基本养老金的情况进行有效监管。

随后，乳山市检察院还对2017年至2019年间该市被判刑人员违规领取养老金情况进行了调查核实。根据办案中发现的问题及调研情况，检察干警发现社保经办机构在发放养老金过程中，缺乏信息渠道，导致对退休服刑人员养老保险金停发工作造成滞后。针对这一问题，乳山市检察院结合调查情况形成调研报告，向乳山市委市政府进行专题汇报，引起市委市政府的高度重视。

今年6月17日，乳山市政府召开会议专题研究服刑人员违规领取养老金问题，乳山市检察院、法院、人社局、公安局、司法局、医保局相关负责人参会。会上，乳山市检察院报告了服刑人员违规领取养老金情况，各部门就加强服刑人员社保基金规范化管理工作达成共识，促成《通知》面世。

记者查阅《通知》看到，乳山市将组建联动工作领导小组，明确各部门分工，形成乳山市服刑人员社保基金规范化管理协调联动机制，进行信息共享，帮助人社部门及时掌握相关信息。

检察日报2020-11-08

济南平阴规范服刑人员养老金发放，探讨建立刑罚信息共享机制

齐鲁晚报齐鲁壹点记者 杨璐 实习生 李月莲

为进一步履行公益监督职责，防止国家基本养老金流失，维护国家和社会公共利益，近日，济南市平阴县检察院就规范服刑人员基本养老金发放工作组织召开了专项监督工作座谈会，县法院、县司法局、县人社局等相关部门负责人和检察院第二检察部干警参加座谈会，会议由党组成员、副检察长张云峰主持。

会议初步议定了发放工作问题解决办法，探讨建立了刑罚信息共享工作机制。大家就规范本地区服刑人员基本养老金管理协作问题进行了深入探讨，一致认为，造成这一问题的主要原因是县人力资源和社会保障局原有的信息来源渠道单一，部门之前信息交流、工作衔接不畅，无法全面及时掌握服刑人员的相关信息。为解决上述问题，与会单位初步达成了信息共享、互相配合、分工协作的工作机制，共同做好相关人员停发、调整、追回工作，维护国家社保基金安全，堵住国有资产流失漏洞。

张云峰副检察长指出，今后要严格落实各项法律法规，进一步完善落实监管协作配合工作机制，实现服刑人员信息交流共享，全面提升服刑人员基本养老金规范管理水平。

齐鲁壹点2020-08-26

南昌青山湖区检察院：推动服刑人员养老金管理规范化

“感谢检察机关及时开展检察监督，希望进一步加强沟通配合，共同保护国有财产与公共利益。”电话另一头的司法局工作人员这样说到。

为维护国家与公共利益，近日，南昌青山湖区检察院积极发挥检察监督职能,对辖区内服刑人员违规领取养老金问题开展专项监督活动。

活动中，该院践行“双赢、多赢、共赢”的检察监督理念，采取灵活方式，畅通多部门交流渠道，推动完善联动协作机制，与公安、法院、司法等相关部门沟通配合，认真核查了本地区服刑人员违规领取基本养老金的基本情况，对相关数据进行了详细核查比对。

据了解，此次专项检察监督是该院立足检察职能、延伸检察监督触角对国有财产保护领域的一次创新探索。该院通过内外联动机制，对内积极加强部门协作配合，完善线索双向对接机制；对外则强化沟通合作，通过延伸检察监督触角，多领域发挥检察监督职能，取得行政机关的理解与配合，推动相关部门对养老金领取监督、管理问题的重视，共同维护国家与公共利益。

下一步，该院将继续发挥检察职能，强化检察监督与协作配合，为进一步规范服刑人员基本养老金的发放和领取工作，维护退休人员的切身利益与民生基金的安全和社会的公平稳定提供有力法治保障。

新浪网2020-04-28

海西检察机关“1+3”模式规范服刑人员基本养老金管理

为切实维护养老保险基金安全，促进社会公平与稳定，海西检察机关按照高检院和省检察院部署要求，内外联动延伸检察监督触角，多领域发挥检察监督职能，采取“1+3”模式合力规范服刑人员基本养老金管理。

0 1.

“1”即建立内外联动协作机制

注重外部协同，坚持问题导向、目标导向和结果导向，州检察院会同州中级人民法院、州公安局、州司法局、州人力资源和社会保障局召开全州涉嫌犯罪人员和服刑人员养老金执行工作联席会议，共同学习现行养老保险待遇相关政策，会商解决罪犯刑罚信息共享不畅、相互协调不够等突出问题，联合下发《关于进一步规范涉嫌犯罪人员和服刑人员领取养老金若干问题的通知》，明确各部门职责分工、协作配合和具体要求，形成“一盘棋”联动推进工作格局。强化内部协作，针对涉嫌犯罪和服刑人员违规领取基本养老金拒不退还的情形，由检察机关刑事执行部门将案件线索移送公益诉讼部门，由公益诉讼部门向法院提起诉讼，联合作战实现同向发力。

0 2.

“3”即精准检察监督三种方式

一是开展专项清理行动。按照高检院、省检察院《关于开展服刑人员违规领取基本养老金专题书面调研的提示》要求，检察机关对17名留所、315名社区矫正服刑人员和18名海西户籍监狱服刑人员领取基本养老金情况进行梳理核查，由人社部门对12名服刑人员违规领取的3.6万元基本养老金全部予以整改追缴。 二是制发检察建议助力长效长治。州检察院对服刑人员违规领取基本养老金问题进行深入调研，认真梳理分析造成服刑人员违规领取基本养老金的机制漏洞及解决办法，及时制发检察建议16件。根据原劳动和社会保障部办公厅《关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》《关于对劳社厅函〔2001〕44号补充说明的函》，州人力资源和社会保障局、州社会保险服务局严格执行相关规定的同时，力促各相关单位就服刑人员基本养老金发放和领取建立互通互联良性运行工作机制，确保基本养老保险待遇的合法合规发放。 三是推动监督工作常态化运行。充分发挥检察机关的监督职能作用，海西州检察院将涉嫌犯罪人员和服刑人员违规领取养老金监督工作纳入每年两次的巡回检察工作中，加强基本养老金领取的政策宣传，对发现的问题启动协作机制及时纠正整改；对重大事项或普遍性问题，通过召开联席会等方式共同研究解决。同时，全州两级检察机关采取定期走访相关单位、了解掌握工作动态、核查比对相应数据等措施，分析研判做到“底数清、情况明、数据准”，全力筑牢规范服刑人员基本养老金管理检察防线，为避免国有财产流失提供强有力的司法保障。

青海政法2020-08-18