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类别:理论研究学习案例

提出单位:**检察院

题目:公益诉讼检察实践分析及制度完善

资料提供时间:2023-05-19

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修文县人民检察院充分发挥检察公益诉讼制度效能 文章下载

修文县人民检察院充分发挥检察公益诉讼制度效能

纾解群众急难愁盼 “益心”守护美好生活丨

近年来,修文县人民检察院聚焦中心大局,坚持为民司法,立足公益保护,从纾解人民群众急难愁盼问题出发,破除“老大难”,着力守护人民群众美好生活。

自2021年以来,修文县人民检察院针对“守护美好生活”专项监督,共发出诉前检察建议57件,诉前磋商15件,为满足人民群众更高要求贡献了检察力量。

推动食药领域专项治理,护航万家健康

一是聚焦食品安全,开展线上、线下食品安全“大体检”。针对线上网络餐饮销售外卖包装不规范、未公示量化分级、食品经营许可和线下超出食品经营许可范围制售食品、销售来源不明食品等安全隐患,修文县人民检察院通过“舌尖上的安全”专项监督,促成相关主管部门开展网络餐饮治理和线下食品经营专项治理行动,约谈外卖平台1次、立案查处1家,排查食品经营户135家、立案查处10家。

二是聚焦食用农产品安全,强化食用农产品质量监督。修文县人民检察院坚持将公益诉讼工作融入食用农产品安全大局,对生猪畜禽检疫、屠宰、上市销售等全链条开展精准监督,立案磋商10件,发出检察建议1件,促成主管部门开展排查19次,宣传849人次,促进辖区食用农产品质量提升,确保人民群众吃得放心、吃得安心。

三是聚焦消毒产品安全,开展“消”字号产品专项监督。针对部分药店销售的“消”字号抗(抑)菌制剂存在非法添加情形,修文县人民检察院推动主管部门开展消毒产品专项整治工作,排查药店143家、母婴店46家、医疗机构214家,对辖区消毒产品经营单位逐户开展宣传工作,张贴“温馨提示”,筑牢全县消毒产品质量安全防线。

强化水体安全司法保护,打造“健康河”司法样本

一是针对相关主管部门在法定期限内未整改完成修文河马家桥河段长约3公里的水体污染问题,依法提起行政公益诉讼,获人民法院支持全部诉讼请求并作当庭判决,促成相关主管部门全面整治修文河水体污染问题的同时开展源头治理,对修文河沿岸村居住户、厂房、工地等深入开展长江流域生态系统保护宣传,牵头拟定《修文县关于打造“健康河”样板修文河工作方案》,从源头防控、水系连通、污染截断处置等对河道进行科学、系统、综合治理,打造长江流域“健康河”生态样板,进一步推动修文县区域生态文明建设。

二是针对违规占用河道修建游泳池和铺设砂石用于露天烧烤等影响行洪和水体安全问题立案3件,通过诉前检察建议和依法诉讼,督促主管部门拆除违章建筑、清理河道内铺设的碎石、清除行洪和水体安全隐患。同时,积极和属地街道、村居对接,科学划定区域为群众提供露天烧烤等服务,规范垃圾处置,助力乡村振兴。

三是针对少数民族村寨饮用水源地存在一级保护区围栏围网不健全,部分村民在水源地放牧饮水、垂钓等安全隐患问题,以群众喜闻乐见的“坝坝会”方式,邀请相关主管部门和村民代表在饮用水水源地现场开展公益诉讼诉前磋商,切实保护民族村寨饮用水水源安全。促成主管部门对“千人以上”饮用水源地仡佬寨水库开展预防性综合治理,开展联合执法和日常巡查,劝离垂钓者10余人,申请中央资金共计投入100余万元用于仡佬寨水库饮用水源地保护区建设,安装隔离网2000余米、交通警示牌10块、宣传牌13块、界标10块、监控设施2个、标准化粪池13座、人工湿地13座及其附属设施等工程。

能动打好安全生产主动仗,筑牢群众安全防线

一是聚焦群众急难愁盼问题,合力破解“老大难”。针对人民群众反应强烈的问题,例如集贸市场大棚因年久失修导致棚顶锈蚀脱落、部分支柱锈蚀严重及电杆设置在道路中间成“拦路虎”、通讯公司将线缆无序搭挂和缠绕在电杆上形成“蜘蛛网”或因年久失修导致电杆存在倾斜、锈蚀、破损现象等安全隐患问题,修文县人民检察院坚持人民至上、生命至上,发出检察建议12件,并通过公开听证,合力破解隐患整改手续和资金上的难题,促成主管部门、各通信公司出动200余人次排查电杆230根,电杆拉线15处,路灯68盏,消除强弱电混搭、电杆老化锈蚀等各类电力安全隐患89条;拆除了存在安全隐患的大棚,仅十余日完成大棚重建工作。大棚重建期间,联合属地人民政府为人民群众提供临时集贸场所,满足群众集贸需求。

二是聚焦能源市场安全,确保“加油安全”。针对加油站工作人员允许车主在加油作业区使用手机扫码支付等安全隐患,修文县人民检察院通过圆桌会议磋商解决职责交叉争议,促成并联合相关部门排查相关企业39家,查出消防安全隐患30处,其他安全隐患34项,下达整改意见书8份,立案查处1件,均整改清零,推动安全生产综合治理。同时,积极和主管部门对接,建议在安全区域提供扫码支付服务,满足司乘人员多样化支付需求。

三是聚焦消防安全,畅通“生命通道”。修文县人民检察院主动联合消防救援大队对辖区内各小区、学校、人流量大的街道、广场等场所开展消防检查,针对车辆乱停放堵塞消防通道、消防安全员未持证上岗、技工学校学生宿舍设置影响逃生的栅栏、部分场所消防设施不完善或不规范等重大安全隐患,发出诉前检察建议8件,完成6个小区、4条街道、1所学校、1处人流聚集地消防安全隐患整改,充分发挥“回头看”优势,确保安全隐患得到长效治理。

大力开展农村人居环境整治,助力宜居修文建设

一是针对农村生活垃圾处置不规范问题,修文县人民检察院共立案12件,发出检察建议9件,磋商3件。如清除了修文河马家桥河段沿岸垃圾堆积;促成辖区小山村种植50余株桂花树用于净化空气,配备了垃圾转运车1台、可卸式垃圾箱体15个;同时,切实发挥公益诉讼职能作用,立足“当下改”和“长久治”,制定《公益诉讼护航美丽乡村工作细则》,打造山清水秀美丽宜居乡村。

二是针对辖区新生村因污水管道铺设不完善等因素,导致生活污水乱排形成污水坑塘的情形,共发出检察建议3件,凝聚整改合力,促成新生村完成农村污水改造,治理污水坑塘约1亩。

三是助力村容村貌提升,针对少数民族村寨保护问题,根据省人民检察院部署,修文县人民检察院立足传统村落保护工作,开展专项监督,走访修文县少数民族村寨70个,全面了解辖区少数民族村寨现状、非物质文化遗产传承情况等,开展专项监督1件,并将工作开展情况向上级检察机关专题报告,推动地方性立法。

中国网贵州2022-11-07

 

 

检察机关提起行政公益诉讼的困境与制度完善 文章下载

检察机关提起行政公益诉讼的困境与制度完善

一、检察机关提起行政公益诉讼的内涵

要理解检察机关提起行政公益诉讼的内涵,首先要了解什么是行政公益诉讼。关于行政公益诉讼的概念,我国学术界虽尚无统一界定。有的学者认为:行政公益诉讼是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益,在法律法规赋予诉权的情况下,以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。有的学者认为:行政公益诉讼是指由国家指定的公益代表 (主要是检察机关) 以与自己的权益无法律上利害关系的资格提起的,直接以公共利益为诉之目的的行政诉讼。但也有学者认为行政公诉包括两种案件,除了行政公益诉讼案件之外,还包括损害公民个人权益,受害人因各种原因不能起诉的案件。笔者认为:行政公益诉讼, 是指当行政主体的作为或者不作为违法, 对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

行政公益诉讼具有三个特征:在诉讼目的上,行政公益诉讼的直接目的在于维护国家及社会公共利益,实现社会的公平与正义;在起诉主体上,不要求与案件有直接的利害关系,只要存在违法侵害公共利益的行为,符合法律规定的主体都可以提起诉讼;在诉讼效果上,行政公益诉讼的判决不仅对起诉的主体有效,而且对于起诉主体所代表的公共利益所涉的相关主体发生效力。因此,笔者进一步认为检察机关提起行政公益诉讼,就是指检察机关对损害国家利益和社会公共利益的行政违法案件,在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下,代表国家向法院提起公益诉讼,以维护国家利益和社会公共利益的制度。

二、检察机关提起行政公益诉讼的实践及现实困境

(一)我国检察机关提起公益诉讼的实践

检察机关提起行政诉讼,最早可溯至 1939 年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和 1941 年的《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》的规定。新中国成立后,1949 年 12 月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第 3 条第(5)项明文规定:检察机关"对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之。"并规定由第三处职掌该职权。在上述法律、司法文件的指导下,1954 年,辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京 9 个省市检察机关共办理相关案件2352 件,既有提起诉讼的,也有参与诉讼的案件。1997 年 5 月,河南省方城县检察机关诉被告方城县工商局与独树镇东村二组汤卫东,未经国有资产、土地管理部门批准,擅自将工商所房地产进行买卖,致使国有资产部分流失,违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 46 条和《企业国有资产登记管理办法》之规定,方城县人民法院依法判决双方当事人的买卖房地产契约无效,成为全国第一起检察机关提起行政公益诉讼并胜诉的案件。自此之后,全国多个省市出现检察机关提起行政公诉的案件。2002 年浙江省浦江县检察机关就恶意串标低价拍卖国有资产一案提起诉讼又是一项成功的司法实践。2014 年,金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院,请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责等等类似的案例不胜枚举,检察机关对于公益诉讼的探索与实践为赋予检察机关行政公益诉讼权提供了实践支撑。

此外,检察机关在提起民事公益诉讼方面作了诸多尝试,这些都间或直接表明我国建立行政公益诉讼制度的法治环境已经趋于成熟。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》,规定中明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记在关于此规定的《说明》中提出:检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正;由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。全国人大代表、北京市人民检察院检察长池强在接受记者采访时说:"在全面推进依法治国,严格规范司法的背景下,应该加强公益诉讼法制建设,赋予检察机关提起民事、行政公益诉讼的权力。"检察机关提起公益诉讼在司法界虽备受争议,但总体来说呈现出蓬勃发展的趋势。

(二)我国检察机关提起公益诉讼的困境

一是在立法上,缺乏依据。立法的缺位一直困惑着检察机关,面对每年大量的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害,不能无动于衷;尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定,但民事、行政等基本法却一直没有具体可操作的细则。虽然《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,但是修改后的《行政诉讼法》并没有规定行政公益诉讼制度,导致检察机关能不能或者说以什么样的身份提起公益诉讼都不明确,缺乏操作性。

二是在程序上,存在障碍。这些程序性的障碍主要包括:诉讼费如何缴纳,能否上诉和反诉,法院能否适用调解原则,检察机关能否享有和解和撤诉的权利,检察机关以刑事侦查、威胁等手段取证等问题。

三是在业务能力上,有待加强。当前检察机关, 特别是基层检察机关,案多人少的矛盾尤为突出。在这种情况下,如果大量的公益诉讼案件涌入检察机关,检察资源将不堪重负。检察机关人员面对没有接触过的新型的行政诉讼,证据收集、法庭辩论能力都有待于进一步的加强。

三、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

检察机关是国家的法律监督机关,在行政公益诉讼中既是诉讼参与者,又是法律监督者。笔者建议检察机关应当参照刑事公诉的制度设计,出台司法解释,从提起公益诉讼原则、适用范围、程序,举证责任分配、诉讼费用、法律效力等方面,通过合理分工、规范检察机关提起行政公益诉讼的工作。

(一)基本原则

检察机关提起行政公益诉讼,必须坚持我国行政诉讼制度的基本原则,遵循一系列权力运行和行政诉讼活动规则。一是坚持审慎稳妥原则。鉴于行政公益诉讼尚处于探索阶段,范围不宜放得过宽,应当重点考虑对国家利益和社会公共利益影响大、人民群众反映强烈、对行政公益诉讼要求较为迫切的典型案件提起诉讼。二是恪守司法谦抑原则。

监督不是干涉,要尊重行政机关行使行政权力的职能,对行政机关违法行政或者不作为的,可以考虑先提出检察建议,对不采纳检察建议或者采纳建议仍不能达到要求的,再提起行政公益公诉。三是严格执行《行政诉讼法》。行政公益诉讼是行政诉讼的一种特殊形式,要严格依据《行政诉讼法》进行相关诉讼活动。对符合立案条件的行政公诉案件,法院要在法定期限内立案审理,及时作出裁判。

(二)受案范围

行政公益诉讼,首先要明确范围。在界定检察机关提起行政诉讼的案件范围的时候,不仅要考虑我国宪法规定的检察机关的性质,还要从行政诉讼的目的和我国的国情出发。笔者建议采用下定义兼采列举的方法。具体包括:一是具体行政行为:第一,国家和集体等重大利益受到侵害的案件。第二,扰乱市场经济秩序,侵害公民权益的案件。第三,行政机关造成环境污染,破坏生态平衡的案件。第四,危害社会公共利益的行政案件。二是抽象行政行为:行政机关以其内部的规范性文件为依据做出的部分行政行为,给社会稳定带来了极大的隐患。最典型的是实行乱收费、乱罚款、乱摊派等案件。三是概括性兜底条款:检察机关经审查认为有必要提起诉讼的其他行政行为。就现阶段而言,可先在"国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、食品药品安全"等领域进行,条件成熟时再进一步扩展范围。

(三)诉讼前置程序

为体现公益诉讼经济和有限介入原则,检察机关参与公益诉讼应区分几种情况,设立诉讼前置程序。一种以督促履行职责为前提,虽无明确起诉主体,但有明确行政主管机关的,应当首先以检察建议通知该行政主管机关履行行政监管职责。另一种以督促起诉为前提,对有明确起诉主体但怠于行使诉权的,检察机关应先履行法律监督职责,督促其起诉。只有在损害公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明,而且也没有其他适格主体的,检察机关才可以直接提起诉讼。

(四)举证责任

检察院提起的行政公益诉讼适用一般举证责任,即"谁主张,谁举证".由于检察院具有公诉职能,享有侦查权,收集证据处于有利地位,由其负举证责任合理,而且检察院提起的公益诉讼对被告的负面影响远远大于传统行政诉讼,这客观上要求检察院在提起公益诉讼时,必须做到事实清楚、证据确实、充分,足以证明被告有侵害公益的违法行为,否则会损害被告的合法权益,不利于维护正常的社会经济秩序。

(五)诉讼费用

传统行政诉讼规则认为诉讼费由败诉一方当事人承担。这一规则在行政公益诉讼中是否适用,引发了学界的讨论。大部分学者认为应免除原告的诉讼费用,以促进行政公益诉讼的发展;也有学者认为为防止行政公益诉讼滥诉,原告应该承担败诉的费用,但可适当减少该诉讼费。笔者认为,上述观点或许有道理,但都将行政诉讼的费用负担转嫁给了法院或者公诉机关,加重了其负担。

要解决这一问题,可以建立一项公益诉讼基金制度。公益诉讼基金来源于国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金。检察机关或其他享有诉权的公民、法人和其他组织在提起行政公益诉讼时可以向该基金会申请资助或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。

(六)诉讼效力

检察机关提起行政公益诉讼,不仅代表公共利益,而且还有法律监督的职能,因此应规定检察机关提起的行政公益诉讼,法院必须受理,不能驳回起诉,或者说不予受理。一方面,可以解决当前行政诉讼立案难、审理难的问题,另一方面也可以引起行政机关和法院的高度重视,严肃处理。

法律在线2020-09-01

 

 

论行政公益诉讼审理制度的完善 文章下载

论行政公益诉讼审理制度的完善

上海政法学院教授杨寅在《政治与法律》2022年第5期发表了《论行政公益诉讼审理制度的完善》一文。文章围绕对提起行政公益诉讼的审查和行政公益诉讼立案后的审理两个领域,阐述当下行政公益诉讼审理最为突出、颇有争议的系列问题,包括起诉条件的构成、是否应当存在起诉期限、审查起诉的方式与内容,以及是否可以适用一并审查、裁定驳回起诉、简易程序、调解、行政附带民事公益诉讼和撤诉等《行政诉讼法》的既有规定。在此基础上,对公益诉讼司法解释与法律规则的完善提出具体方案。

一、提起行政公益诉讼的条件

(一)对起诉条件的推敲

根据《公益诉讼解释》的规定,可以将检察机关提起公益诉讼的条件归纳为两个部分。第一,《行政诉讼法》第49条所规定的三个条件:(1)有明确的被告;(2)有具体的诉讼请求和事实根据;(3)属于法院受案范围和受诉法院管辖。第二,《公益诉讼解释》第22条所规定的条件,即检察院提起行政公益诉讼应当提交下列三份材料:(1)行政公益诉讼起诉书,并按照被告人数提出副本;(2)被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料;(3)检察机关已履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。

(二)是否适用起诉期限与诉讼时效

虽然《行政诉讼法》第46条、第47条所规定的“公民、法人或者其他组织”的“法人”可以包括检察机关,而且法律对行政公益诉讼也无一般起诉期限“除外”的规定,但在行政公益诉讼中,检察机关申请法院保护的不是其自身的人身权、财产权,而是国家利益或者社会公共利益。因此,《行政诉讼法》第47条显然不能直接适用于行政公益诉讼;第46条第1款的规定尽管在字面上没有障碍,但若将其适用于行政公益诉讼,同后者的本质特征显然相悖。正是因为行政公益诉讼存在的前提是国家利益或社会公共利益处于持续、蔓延受侵害的状态,所以设置行政公益诉讼起诉期限也就无实际意义。同理,行政公益诉讼也不应受《行政诉讼法》第46条第2款有关行政诉讼时效规定的限制。

(三)检察机关是否可以一并请求对相关行政规范性文件的合法性进行审查

检察机关提起行政公益诉讼时,是否可以适用《行政诉讼法》第53条的规定,一并请求法院对相关行政规范性文件的合法性进行审查?《公益诉讼解释》对此未作规定。仅从《行政诉讼法》第53条规定的请求主体看,检察院可以作为机关法人请求一并审查。检察机关请求对行政规范性文件一并审查具有必要性与可行性。行政机关发布的具有普遍适用力的文件,只要构成被诉行政行为(含不作为)依据的,或者被用来支持被诉行政行为合法性的,无论是内部文件还是外部文件,皆可作为请求一并审查的对象。

二、对提起行政公益诉讼的条件审查

法院对检察机关提起行政公益诉讼起诉条件的审查涉及六个方面,容易引起争论的主要是是否“有具体的诉讼请求和事实根据”,是否“有被告违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”,是否“有检察机关已履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”三个条件。这些争论聚焦于以下两个问题。其一,对这三项内容的审查是形式审还是实质审?其二,对这三项内容的审查标准或具体内容是什么?从原则上说,法院对起诉阶段起诉条件的审查应当是形式审,对于形式审查的实务操作标准,主要是依据《行政诉讼法》第49条和相关司法解释的规定。

三、行政公益诉讼立案后的审理

(一)法院在立案后是否可以裁定驳回检察机关行政公益诉讼的起诉

《行政诉讼法》本身并未规定立案后的裁定驳回起诉制度。最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》第69条对裁定驳回起诉制度作了十种情形的规定,符合其中之一的,法院可裁定驳回起诉。这十种情形中的第四项、第五项和第八项显然不适用于行政公益诉讼,第二项关于起诉期限的规定也不应当适用。其余六项可以并应当适用于行政公益诉讼。

(二)是否可以适用简易程序审理行政公益诉讼案件

1.法院适用简易程序审理行政公益诉讼案件具有必要性与合理性。首先,行政公益诉讼的核心目的是保护正在遭受侵害的国家利益或社会公共利益,因此,尽快实现这种保护也就成为此类诉讼的首要目标。其次,经诉讼当事人双方同意适用行政诉讼简易程序,有利于舒缓检察机关与被诉行政机关之间的对抗度。再次,适用简易程序审理行政公益诉讼案件,符合繁简分流、节约审判资源的审判管理理念。

2.就法律规定而言,《行政诉讼法》第82条第2款规定除前款规定以外的第一审行政案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。据此,在检察机关和被诉行政机关皆同意适用简易程序的情况下,人民法院就可以适用该程序审理行政公益诉讼案件。

(三)审理涉及自由裁量的行政公益诉讼案件是否可以适用调解

检察机关经过诉前程序提起该类诉讼所诉的对象和案由是行政机关违法,检察机关对该违法行政行为的诉讼是法律赋予其保护公益的刚性手段,是检察机关的法定职责。所以,行政公益诉讼不应适用调解,包括法院在该类案件审理中的调解和以调解方式结案。

(四)是否应当存在行政附带民事公益诉讼

在公益诉讼领域未规定行政附带民事公益诉讼的主要理由,一是《行政诉讼法》只规定了行政和民事争议的一并审理制度,并未明确规定行政附带民事诉讼制度;二是由于行政公益诉讼定位于“限缩性”和“谦抑性”,即某一公益如果同时受到民事侵权和行政违法的侵害,应首先考虑启动民事公益诉讼和行政公益诉讼中的诉前程序加以处置,而民事公益诉讼和行政公益诉讼中的诉前程序并没有可兼容性,且诉前程序的期限又难以确定,设置附带诉讼制度可能影响对受侵害公益的及时保护,因此行政附带民事公益诉讼制度没有必要。

(五)对检察机关撤诉是否应当设置条件和限制

根据《公益诉讼解释》的规定,在行政公益诉讼案件审理中,若被告对其被诉行政行为或不履职行为未作纠正或履行,或者纠正或履行未能全部实现检察机关的诉讼请求,检察机关就不应当提出撤诉申请;即使在此情形下提出撤诉申请,人民法院也不应当准许。

四、司法解释与法律规则的完善

第一,增加规定:“人民法院在对检察机关提起行政公益诉讼的行为是否符合起诉条件进行审查后,可视情形,作出立案、补充起诉材料、不予立案、驳回起诉的决定或裁定。”

第二,增加规定:“检察机关在行政公益诉讼诉前程序中认为,行政机关违法或不履职行为所依据的《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件不合法,应同该行政机关及时沟通、交涉;制定规范性文件的主体为另一行政机关或上级行政机关的,检察机关可以提请上级检察机关进行沟通、交涉。”

“检察机关向违法或不履职的行政机关发出检察建议时,可以在建议书中载明相关规范性文件的不合法。”

“检察机关在对行政机关违法或不履职行为提起行政公益诉讼时,可以一并请求对该行为所依据的规范性文件进行审查。”

第三,增加规定:“在审查起诉时,检察建议所记载的内容能够反映检察机关已依法同被诉行政机关进行了正式交涉和督促,并为其留有合理期限履职或纠正违法行为,行政机关逾期无正当理由未实施任何相关行为,即视为检察机关已履行诉前程序。”

第四,增加规定:“人民法院在立案后,发现符合以下情况的,可以裁定驳回检察机关的起诉:(1)不符合《行政诉讼法》第49条和《公益诉讼解释》规定的起诉条件的;(2)错列被告且拒绝变更的;(3)重复起诉的;(4)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;(5)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的。”

第五,增加规定:“人民法院审理行政公益诉讼案件,经当事人各方同意,可以适用简易程序,在使用简易程序审理过程中,发现不宜适用该程序的,可以裁定转为普通程序。”

第六,增加规定:“规范性文件不合法的认定标准包括:(1)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(2)与法律、法规、规章等上位法,以及编制机构‘三定’方案的规定相抵触的;(3)严重违反制定、发布规范性文件法定程序的;(4)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”

第七,增加规定:“人民法院审理行政公益诉讼案件不适用调解。”

政治与法律2022-09-16

 

 

永泰法院联合县检察院出台意见建立检察公益诉讼案件协作机制 文章下载

永泰法院联合县检察院出台意见建立检察公益诉讼案件协作机制

永泰县人民法院

不忘初心 牢记使命

永泰法院联合县检察院出台意见

建立检察公益诉讼案件协作机制

为贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于公益诉讼的重要讲话精神,扎实推进检察公益诉讼工作深入开展,充分发挥审判和监督职能作用,日前,永泰法院联合县检察院出台《关于建立检察公益诉讼案件协作机制的意见》(下称《意见》)。

完善“两院”协作沟通

《意见》要求,检察院办理检察公益诉讼案件,应当加强与法院沟通,主动就证据完善、法律适用等问题通报情况、听取意见,并建立联席会议制度,共同研究检察公益诉讼中存在的问题和解决对策,推动检察公益诉讼健康有效开展。

创新法院提前介入

检察院办理刑事附带民事、行政公益诉讼案件,提前介入公安机关侦查、行政机关调查,可以邀请法院提前介入,法院也可以主动要求提前介入。对法院提前介入侦查、调查、审查起诉的公益诉讼案件,检察院应当向法院客观、全面介绍案件审查、取证进展情况。

建立庭前会议会商

法院办理检察公益诉讼案件可以启动庭前会议、会商程序,明确控辩争议焦点,审查证据材料,就案件的定性、证据形式、被诉主体可否合并、争议诉讼请求等问题与检察院会商,确保庭审高效顺畅。

引入专家辅助证人

法院、检察院办理公益诉讼案件,可以听取技术专家意见。技术专家可以参加庭审,对鉴定意见或者案件涉及的专门性问题提出意见,可以在法院组织下参与证据的保全和调取以及调解、执行等程序。

规范生态修复从宽

法院、检察院在办理涉生态刑事附带民事公益诉讼时,将被告人参与生态修复情况和认罪认罚等情况作为酌定量刑依据,最大限度修复被破坏的生态环境。

建立线索移送反馈

法院在审判中发现的生态环境和资源保护等领域有损国家和社会公共利益的行为或者负有监督管理职责的行政机关不作为、乱作为的案件线索,及时移送检察院。检察院在审查终结15日内将审查结果书面告知法院。在办理公益诉讼案件中,发现行政机关违法履职或者不作为、不配合或者阻扰调查取证、不履行法院判决的,将相关线索及时移送县纪委监委。

下一步,永泰法院将依托该协作平台,推进检察公益诉讼深入开展,合力推进永泰生态文明建设,创建美丽、幸福新永泰。

澎湃新闻2020-04-02

 

 

封蔚然:行政公益诉讼检察建议的制度完善 文章下载

封蔚然:行政公益诉讼检察建议的制度完善

【摘要】行政公益诉讼检察建议制度,既具有诉前程序的性质,也具有自身相对独立的法律监督性,尤其应当重视诉前检察建议的法律监督性。检察建议作为诉前程序,促进实现案件分流,为司法审判减压。与此同时,诉前检察建议具有法律监督性,监督行政机关依法行政,督促行政系统内部自我纠错,穷尽行政系统内部救济。要正确认识基于双重性质的行政公益诉讼检察建议制度,夯实诉前检察建议的法律监督功能,扎实推进检察建议制度的完善,监督行政机关依法行政,维护国家和社会公共利益。

【关键词】检察建议;行政公益诉讼;诉前程序;法律监督

2018年3月,最高人民法院、最高人民检察院(以下简称两高)联合发布的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》(以下简称《关于检察公益诉讼的解释》)规定:“在提起行政公益诉讼前,检察机关应向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责,行政机关应当在两个月内依法履行职责,并书面回复。”该司法解释将检察建议确立为提起行政公益诉讼之前的必经程序。同年,新修订的《中华人民共和国检察院组织法》第21条也增加了有关“检察建议”的规定,检察机关依法行使法律监督职权,可以在调查核实的基础上依法对行政机关提出检察建议,有关单位应当积极配合,并将采纳检察建议的情况及时以书面形式向人民检察院回复。该法强化了诉前检察建议的法律监督性。行政公益诉讼兼具诉前程序性和法律监督性,从理论发展和实践需求来看,有必要厘清行政公益诉讼检察建议的双重性质,探索相关制度建立健全的路径。

一、检察建议制度与行政公益诉讼

作为法律监督机关的人民检察院,其法律监督职能的有效发挥,是落实检察机关对行政机关行使法律监督职权实效性的重要保障。厘清检察建议制度和行政公益诉讼的关系对于健全行政公益诉讼检察建议制度,完善监督制约体系和责任追究机制的建构有着重要的意义。

(一)一般检察建议制度

检察建议制度涉及的领域、涵盖的内容非常广泛,是检察机关行使法律监督职能的方式。学理上,“所谓检察建议活动就是检察机关针对办案中发现有关部门在执行法律上的问题和制度上的漏洞,向有关单位和部门提出改进建议,以达到堵塞漏洞、纠正违法、预防犯罪的目的”。法规范上,最高人民检察院于2009年发布《人民检察院检察建议工作规定(试行)》,首次对检察建议的定义、适用范围、运行程序等进行了规定,从检察建议的情形、形式、执行等方面展开。这里的“检察建议”泛指一般意义上的检察建议,包括对行政机关和审判机关的监督。人民检察机关法律监督职能的有效发挥,有助于监督制约体系和责任追究机制的建构与完善。此外,《关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》也有关于“检察建议”的规定,主要是指法院作出判决后,符合法定情形,经当事人申请,检察院向法院发出检察建议,从而对司法裁判进行监督。

(二)行政公益诉讼检察建议制度

行政公益诉讼,旨在维护客观秩序,维护公共利益,本质上属于客观诉讼的一种特殊类型,是主观诉讼的例外与补充,其适用应当遵循严格的法律主义,在充分建构和完善主观诉讼相应机制的基础之上,作为一种重要的补充、辅助机制。行政公益诉讼检察建议是检察机关监督行政机关的一种方式,与检察机关向犯罪侦查部门、审判机关等单位和部门提出的检察建议等都属于“检察建议”。行政公益诉讼因其特殊的定位以及在原告资格、受案范围、程序等方面的重重限制,注定是一种特殊的、例外的存在,因而更应当重视并加强行政公益诉讼检察建议的作用,不仅应当重视其在程序方面的价值,还应当重视其自身相对独立的价值。

2017年最新修改的《行政诉讼法》第25条增加了检察机关可以提起行政公益诉讼的规定作为第4款,为检察机关提起公益诉讼提供了诉讼法的根据,标志着我国由检察机关提起行政公益诉讼制度正式确立。根据该条规定,检察机关在国家利益或者社会公共利益受到侵害的状态下,对负有监督管理职责的行政机关存在违法行使职权或者不作为的情形时;通过向其提出诉前检察建议的方式督促行政机关依法履行职责。在检察建议无法发挥实效性的情况下,得以提起行政公益诉讼。换言之,诉前检察建议与行政公益诉讼既相互衔接又相对分离。

在《关于检察公益诉讼的解释》中,有关“检察建议”的规定也反映了诉前检察建议作为检察监督重要方式之一的定位。其中,第21条明确提出针对生态环境和资源保护等领域,检察机关应当向不依法履行监管职责的行政机关提起检察建议,并且,规定了被发出检察建议行政机关的履职时限和回复要求等。行政机关纠正了违法和不作为的,检察建议的效果得以实现。对于仍然不依法履职的,检察院向法院提起诉讼。结合第22条的规定,虽然这里的检察建议属于行政公益诉讼的诉前程序,但发出检察建议的情形却与提起行政公益诉讼的条件不完全相同,诉前程序包括但不限于检察建议,在实现效果上,提出检察建议后,问题得到了实质性解决的就不必然以诉讼为终结,可见其自身的法律监督性亦不容忽视。

二、行政公益诉讼检察建议的性质及其效力

以法规范和学理分析为基础,笔者选取了2016—2019年最高人民检察院公布的有关行政检察的6件指导性案例、58件典型案例为样本,对行政公益诉讼检察建议的形式、内容、效用等内容进行研析,探索完善行政公益诉讼检察建议制度的进路。

(一)行政公益诉讼检察建议的诉前程序性

在司法实务中,一般将行政公益诉讼检察建议视为诉前程序,即在提起诉讼之前必须履行的一种法定前置程序,通过发出检察建议的方式,依法督促有关行政机关及时纠正违法行政行为、履行法定职责。在检察机关提起公益诉讼试点阶段,有实证研究数据显示,“通过试点两年来13个试点地区检察机关提起公益诉讼的实证研究发现:行政公益诉讼案件量占同一时期总案件量的96.9%,其中诉前程序案件占总案件量的77.1%,诉前程序成功率为75.4%”。诉前审查程序的设置既能提高效率又能降低司法成本。通过诉前程序,已经足以达到督促相关行政机关通过依法履职解决多数公益受损的问题。另外,由于行政公益诉讼的威慑力,检察建议书增强了其刚性,大多数案件并不需要进入诉讼。行政公益诉讼检察建议以其诉前程序的性质对案件实现了分流,减少了进入诉讼程序的繁累。对此,制度设计者也表示,行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上,提起诉讼是最终环节。这也进一步表明,基于客观诉讼旨在维护或者恢复客观秩序的目的,在公共利益保护方面,行政系统内部救济优先于最终的司法救济,检察机关应当强化作为诉前程序的检察建议制度。

最高检公布的系列案典型案例的相关数据,可以更加直观地显示行政公益诉讼检察建议作为诉前程序所发挥的作用。例如,在“内蒙古草原保护公益诉讼系列案”中,检察机关向行政机关发出督促履行职责检察建议58件,行政机关在法定期限内回复55件,采纳建议积极履行职责。在“吉林长白山生态环境和资源保护公益诉讼系列案”中,行政公益诉讼之前,检察机关共发出检察建议266件,行政机关接受并进行整改199件,提起公益诉讼42件。在“陕西秦岭生态环境保护专项监督活动公益诉讼系列案”中,共发出督促履行职责检察建议53件,行政机关及时回复并整改32件,检察机关提起行政公益诉讼11件。在“湖北水资源保护公益诉讼系列案”中,发出检察建议158件,接到检察建议后,70%以上的行政机关积极整改或履职。在“福建督促收取防空地下室易地建设费公益诉讼系列案”中,检察机关办理诉前程序案件93件,相关行政机关主动纠正违法或履行职责的65件,提起行政公益诉讼9件。相关案例的考证可见:依托检察机关向审判机关提起诉讼这一最终环节的威慑力,诉前检察建议在督促依法行政、实现案件分流,为司法减压方面发挥着重要的作用。不过,发出检察建议的情形与提起行政公益诉讼的条件有所不同,检察院提起行政公益诉讼的诉前程序包括但不限于检察建议,在实现效果上,提出检察建议后,问题得到了实质性解决的就不必然以诉讼为终结,从另一个角度看,正是其自身相对独立价值的体现。

(二)行政公益诉讼检察建议的法律监督性

在探索建立行政公益诉讼检察建议制度的过程中,随着诉前程序功能的发挥,其自身的法律监督性也日益凸显。检察机关在行使职权的过程中,应当注意与行政机关、审判机关之间的职能分工与界限。尤其是在对行政机关的行政违法行为或者怠于履职的行政不作为进行监督的过程中,要尊重行政机关的首次性判断权,维护检察机关谦抑的司法定位,就应当充分重视诉前检察建议相对独立的法律监督性。通过诉前检察建议等,促使行政机关纠正违法行为,不代行行政权和对违法人员的处分权。

以诉前检察建议搭建起检察权、行政权与审判权之间的桥梁与纽带。有学者曾指出:“在提起行政公益诉讼时,把检察建议作为前置程序,并不意味着检察建议只能作为行政公益诉讼的前置程序存在,检察建议也具有独立的价值。”在检例第29号案中,除了案件本身通过公益诉讼维护了国家和社会公共利益之外,还有一点值得特别关注,吉林省人民检察院以该案为契机就全省范围内存在的医疗垃圾和污水处理不规范等问题,向当时的省计委、环保厅发出检察建议,开展专项执法检查,推动全省范围内对医疗垃圾和污水处理问题的全面调研、检查和治理,取得了良好效果。除去前述系列案典型案例,在最高人民检察院公布的其他55件检察机关提起公益诉讼案例中,行政公益诉讼案占83.6%,均经过了诉前检察建议的程序。归纳来看,主要的线索来源为检察机关“在履行职责中发现”“在督促起诉专项工作中发现”,除此之外,还有来自于“人民群众反映”以及“检察机关在办理其他刑事案件中发现”等。检察机关通过检察建议行使对行政执法等行为的法律监督职能已经成为一个重要的趋势。

概言之,检察建议的内容主要包括建议行政机关切实履行法定职责、采取有效的监管措施、尽快查处整改、依法纠正违法行为等,目的在于督促行政机关依法履行职责,维护国家和社会公共利益。提起行政公益诉讼的情形,主要表现为对于行政机关仍然怠于履行法定职责、不予整改或者整改不到位、不及时向检察机关回复等,致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。“检察建议和行政公益诉讼互助监督模式”可能是一条值得探索的路径,这样的模式既有利于发挥检察建议作为行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的衔接与配合功能,又有利于发掘并有效发挥行政公益诉讼检察建议相对独立的法律监督功用。

三、行政公益诉讼检察建议双重性质的理论基础

行政公益诉讼检察建议既具有诉前程序的性质又具有自身的相对独立性。行政公益诉讼检察建议的双重性质体现了尊重行政机关的首次性判断权原则。

行政机关的首次性判断权原则是处理行政权和司法权之间关系的重要原则。在日本行政法中,雄川一郎认为,形成行政上的法律关系,属于“行政权的首次性权限”。田中二郎认为,行政的首次性判断权,必须为了行政权而保留。南博方给予了进一步明确的阐释,即根据法律,行政厅被赋予了进行首次性认定判断的权能。尊重行政机关的首次性判断权原则是以权力分立制为根据,作为谋求司法和行政之间的抑止和均衡的基准而构成的理论。但是,“抑止和均衡”的原理,与其说是纯粹的法理论,倒不如说是政治原理,伴随着时代的变化和国情,其形态也是具有可变性、流动性的。因此,司法能够在多大程度上抑止行政的问题,以及在什么地方寻求两者的适当均衡(司法和行政的分界线)的问题,都可以说是立法政策的问题。

在我国,行政公益诉讼始终是行政诉讼法体系中作为客观诉讼的一种特殊类型而存在的,行政公益诉讼检察建议是衔接与协调检察机关与行政机关和审判机关的纽带。从宪法原理的层面,检察行政公益诉讼本质上是检察权、行政权、审判权通过诉讼方式展开宪法上分权制衡关系而形成的一种特殊形式的国家监督诉讼。检察机关行使检察权,既要充分发挥检察机关的法律监督职能,又要注意与行政机关、审判机关之间的职能分工与界限,尤其是在对行政机关的行政违法行为或者怠于履职的行政不作为进行监督的过程中,在检察机关提起行政公益诉讼之前,以检察建议的方式督促行政机关纠正违法行为、依法履行法定职责,是尊重行政机关首次判断权原则的内在要求,是检察权、行政权与司法权之间的桥梁与纽带。

以尊重行政机关的首次性判断权原则为基础,衍生出行政公益诉讼检察建议的双重性质,而检察建议双重性质的有效实现,又能够更好地实现尊重行政机关的首次性判断权原则。从修改后《行政诉讼法》的有关规定来看,目前,检察机关可以提起行政公益诉讼的主要领域也是检察机关当前对行政违法行为监督的重点领域。而要充分发挥检察监督的作用,关键在于把握行政公益诉讼作为客观诉讼的定位,即在公共利益保护方面,行政执法优先于最终的司法救济。与此同时,重视诉前检察建议既能发挥检察监督主动性又能保持检察权谦抑性的功能。核心的问题在于如何实现检察权对行政权的有效监督。其根本在于尊重行政机关运转的客观规律,尊重行政机关的首次性判断权。

在行政公益诉讼提起之前,检察机关向行政机关发出检察建议,旨在督促行政机关纠正行政违法行为、对于不作为的尽快依法履职。无论是诉前程序的性质还是自身相对独立的法律监督性,行政公益诉讼检察建议所具有的简易灵活、非强制等特点,对于涉及行政机关专业性、技术性判断的领域,审判机关应该尊重行政机关的首次性判断权,当出现行政行为违法或者不作为的情形时,检察机关先向行政机关发出检察建议,行政机关在法定的合理期限内采取措施纠正违法行为、督促依法履职,积极配合检察机关在行政机关整改期间的调查追踪;一般情况下,行政机关应当及时回应,积极采取整改措施,特殊情况下,行政机关经过调查核实,决定不予采纳检察建议的,应当向检察机关充分说明理由,未经说明理由而无视检察建议的,应当承担相应的法律责任。

与之相对应,行政机关借助于来自检察机关的检察建议,在行政系统内部予以积极回应、采取有效的整改措施,涉及权利救济问题的,先行通过行政复议、行政仲裁、行政调解等途径解决纠纷化解矛盾,先穷尽行政救济途径。只有当行政救济不充分或不现实,主要的有争议的问题属于不需要对事实或技术详细论述的法律问题时,穷尽行政救济途径的原则才不予适用或者从宽适用。如此,行政公益诉讼检察建议的价值能够充分地实现。尊重行政机关的首次性判断权,尽可能地通过检察建议这一衔接与协调检察机关与行政机关、审判机关的纽带,严格依法、准确、及时、有效地进行监督,督促行政系统内部纠错机制的完善、行政救济体系的健全,督促行政机关依法全面履行职责,尽可能地不再提起行政公益诉讼,坚守司法审查最终性的原则,强化作为行政公益诉讼诉前程序的检察建议制度。

四、域外相关制度经验的借鉴

清晰地认知行政公益诉讼检察建议的双重性质,在制度设计和制度实践中进一步彰显诉前检察建议的法律监督性,探寻借鉴日本民众诉讼和美国公民诉讼的相关制度经验。

(一)日本法上的居民监察请求与居民诉讼制度

居民诉讼应当将其定位在整个日本行政救济法体系中来看待,基于以个人的权利利益为目的的主观(性)诉讼和以保障法规的客观适当性或者保护一般公共的利益为目的的客观(性)诉讼的区别与相对化倾向。居民诉讼既可以作为一种特别的行政争议方式存在,也可以作为行政案件诉讼法之客观诉讼中民众诉讼的一种典型类型存在。值得关注的是,日本《地方自治法》第242条之二设三款,分别详细规定了可以提出居民诉讼请求的事项、居民诉讼提起的期限以及规定该期限为不变期限。这样的立法模式或许可以为我们进一步建构和完善行政公益诉讼制度提供一定的借鉴。

将居民监察请求作为居民诉讼诉前程序的制度设计,于我国而言,有着可资借鉴之处。“将居民诉讼称为公益诉讼是正确的,但是,不应忽略了其强调的诉前程序,不应忽略了其诉讼对象的限定性。这种制度框架,体现了充分尊重行政机关首次判断权的原则,强调了穷尽行政救济手段和司法审查最终的原则。”日本《地方自治法》规定,为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行,承认居民有指控公共团体的违法、不当的行为,享有对监察(监查)委员提起监察请求的权利。当监察委员不进行监察、不采取任何措施,或者监察委员进行了纠正措施的劝告,首长及其他有关机关不服从该劝告时,居民提起的监察请求的实际效果便得不到保障,此时,提起监察请求的居民有权提起诉讼。向监察委员提起监察请求是日本国民的权利,也是其提起居民诉讼之前的必经程序。监察委员会不作为或者行政厅不服从监察委员会的劝告而不采取纠正措施时,方可提起诉讼。日本的居民监察请求制度以及其与居民诉讼制度的有效衔接,尤其是《地方自治法》第242条之二的条文设置、内容要求和程序及形式等方面的规范,为我国行政公益诉讼检察建议制度在启动程序、适用范围、内容要求、运行程序以及与行政公益诉讼的衔接等方面法规范的完善提供了思考的方向。

(二)美国法上的诉前通知与公民诉讼制度

美国的《清洁空气法》和《清洁水法》等环境法规范中,创制了环境公民诉讼的制度。在美国的环境公民诉讼中设置了诉前通知的制度,作为重要的程序要件,具有强制性。具体而言,是指拟提起公民诉讼的公民或环保团体必须以书面通知的形式告诉企业或联邦环保局其提起公民诉讼的意图;通知书送达企业或联邦环保局60天(有的法律规定90天)之后才能提起。如果被通知的企业或政府环保部门采取措施纠正了违法行为,则被诉违法行为不复存在,公民诉讼程序因而应当停止。诉前通知书的内容一般包括便于被告查明据称违反的具体标准、限度或命令等充分信息。《清洁水法》还特别将是否取得“令人满意的进展”规定为环保署监管资金使用的标准。美国法上的诉前通知制度,成为提起环境公民诉讼之前必不可少的环节,这对于穷尽行政救济,节约司法资源有着重要的意义。这样的立法模式可以为我们更好地进行制度设计,发挥诉前检察建议的法律监督性提供一定的借鉴。

基于上述域外制度经验的管窥,反思我国的行政公益诉讼制度,由于其在我国行政诉讼法体系中始终是作为客观诉讼的一种特殊类型而存在的,所以其适用前提应当符合严格的法律主义。目前,行政公益诉讼在我国现行的行政诉讼法体系中鲜见与之相契合的审判程序、裁判方式等方面的规范,这与行政公益诉讼的客观诉讼定位相吻合。我国新《行政诉讼法》的规定为行政公益诉讼提供了诉讼法的依据,不过相关机制和程序,以及检察建议作为诉前程序的运行机制等仍需要进一步提供规范基础。鉴于此,应当在制度设计中进一步彰显诉前检察建议的法律监督性,秉持检察机关司法谦抑性、维护现行行政诉讼法体系规范与稳定的重要路径。

五、制度完善

我国行政公益诉讼检察建议制度的建构与完善应当紧紧围绕监督行政机关严格履行法定职责,促进依法行政,保护国家和社会公共利益的目标。在相关配套机制和程序的设计中,既应当做好诉前程序与诉讼程序的衔接,又应当充分重视其自身相对独立的法律监督性,探索增强行政公益诉讼实效性的方式与手段。

(一)完善诉前程序与诉讼程序的衔接

随着诉前程序在实践中发挥着越来越重要的作用,行政公益诉讼检察建议与诉讼程序衔接的相关机制和程序的设置也需要不断进行更符合制度设计初衷的探索。检察机关应当充分发挥其法律监督的作用,遵循检察权与行政权的权限和边界。对行政违法行为检察机关及时予以有效的督促纠正,原则上应当在穷尽行政系统内部救济的前提下,再诉诸司法救济途径。

从行政公益诉讼制度设计本身来看,以检察机关发出检察建议作为诉前程序,以作为公益诉讼起诉人的身份提起诉讼为最终环节。诉讼程序的启动是最终性、兜底性的。二者的关系像是相辅相成的互助单元,“诉前程序是实现法律监督的灵巧设计,提起诉讼则是制度核心和最终保障”,二者的根本目的是一致的。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条的规定,当行政机关在诉讼过程中纠正了违法行为或者依法履行了职责,从而使人民检察院的诉讼请求全部实现的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法,或者撤回起诉。例如,“清流县环保行政公益诉讼案”既经过了检察建议这一必经的诉前程序,又通过变更诉讼请求,在实现诉讼请求的同时,提高了诉讼效率,节约了司法资源。

作为非诉讼监督方式的检察建议具有灵活性、及时性、非强制性等特点,而作为诉讼监督方式的行政公益诉讼更具有程序的严格性、强制性、谦抑性等特点。一般情况下,对于能够适用检察建议方式,或者通过检察建议能够发挥实质效果的,不再选择行政诉讼的方式,通过检察建议,没有取得实质效果的,检察机关可以提起与检察建议内容同一的诉讼请求。从这一层面上观察,检察建议与行政公益诉讼也可以看作是诉前程序和诉讼程序的关系。除此之外,从整个行政救济法体系来看,可以说行政复议及诸多非诉讼的纠纷解决方式是行政诉讼的诉前程序,行政公益诉讼的诉前程序与整个行政诉讼的诉前程序要实现更好的衔接,就要在《行政复议法》的修改以及多元纠纷解决机制的建构与完善方面扎实推进,以更好地发挥检察建议作为行政权、检察权、司法权之间协调的纽带的地位与作用。

(二)增强诉前检察建议的专业性和规范性

为实现诉前检察建议督促行政机关依法行政的实效性,其自身的专业性和规范性的加强是基础。《人民检察院检察建议工作规定(试行)》中对检察建议的发送对象、内容要求、适用范围、提出程序等方面的规定,应当在行政公益诉讼检察建议相关配套机制和程序的建构中有效落实,保障检察建议的实效性。

规范检察建议的审批流程,增强检察机关调查核实的权力,明确检察建议的内容要求,统一检察建议书的制发,完善检察建议发出后的追踪与回访机制,建立健全相应的评价机制和责任机制。具体而言:作为检察建议的主管部门,人民检察院应当切实履行好相应的职责,严格依法审批。检察机关应当对有关情况及时调查核实,相关单位和个人应当积极配合,设置好检察机关调查和行政调查相衔接相配合的机制。检察建议应当全面载明公共利益受侵害的状态。应增强检察建议内容的明确性、针对性以及说理的充分性。检察建议的具体内容应当包括:存在的侵害国家和社会公共利益的违法事实、亟待纠正的违法行为和需要整改的事项、提出检察建议的原因、法规范依据以及相关问题的整改意见等。检察建议书应当严格按照法律的规定有效送达各相应的行政机关。在制发模式上可以采取分阶段的渐进式。例如,黑龙江省锦市检察院确立了“先综合整改,后个案跟踪”的阶段式检察建议制发模式。

建立检察建议报备案制度。为督促检察建议发挥实质效果,所有的检察建议要报上一级检察院备案,采取常规检查和临时调查相结合的方式,督促行政机关及时采取整改措施。被建议的行政机关应当书面回复落实情况的其他建议事项。对于那些不采纳检察建议又没有充分说理的行政机关,检察机关可以向其上一级主管部门反映有关情况,敦促处理。在特定情况下,可以允许检察机关发布令状,制约违法行政行为、避免侵害后果进一步扩大。

(三)明确行政机关的回应与说理义务

在行政公益诉讼检察建议制度的完善中应当明确行政机关的及时展开调查、予以回应并说明理由的义务。检察机关应当充分利用诉前检察建议的方式,对行政行为严格依法、准确、及时、有效地进行监督。虽然,诉前检察建议简易灵活、不具有强制力,但是,检察机关行使法律监督职权是具有强制力的,行政机关应当接受并认真落实整改、及时向检察机关回复情况。诉前检察建议的法律监督应当依法在合理限度内进行,既要充分实现又要防止滥用,行政机关在法定的合理期限内采取措施纠正违法行为、督促依法履职,积极配合检察机关在行政机关整改期间的调查追踪;一般情况下,行政机关应当及时回应,积极采取整改措施,特殊情况下,行政机关经过调查核实,决定不予采纳检察建议的,应当向检察机关充分说明理由,未经说明理由而无视检察建议的,应当承担相应的法律责任。

检察机关针对行政执法中不规范、处罚不当、损害行政相对人利益等不当行政行为,建议行政机关及时予以纠正,采取相应整改措施纠正违法行为;收到检察建议的行政机关应当针对建议内容及时进行调查核实,依法查处整改;切实改进工作、依法履职,相关情况应当及时向检察机关作出回应。行政机关决定不予采纳检察建议的,应当向检察机关充分说明理由,不具有正当理由而无视检察建议的,应当承担相应的法律责任。为逐步督促行政机关改进工作、依法行政、严格履职,将行政机关落实检察建议的情况纳入到行政评价体系中,与此同时,将检察机关发出检察建议的实质效果纳入检察系统的评价体系中,形成双向互动的评价体系,既有效发挥检察机关对行政机关的监督又能够促进行政系统内部行政机关纠错机制的完善。

搭建检察机关与行政机关之间的沟通和信息共享平台。借助于来自检察机关的检察建议,通过建立检察建议公开宣告机制、检察机关与行政机关的约谈机制、定期公布检察建议落实情况等机制,衔接行政信访、行政调解、行政仲裁、行政复议等非诉讼纠纷解决机制,倒逼行政系统内部纠错机制的完善,在行政系统内部予以积极回应、采取有效的整改措施。涉及权利救济问题的,尽可能地穷尽行政系统内部救济,只有当行政救济不充分或不现实,主要的有争议的问题属于不需要对事实或技术详细论述的法律问题时,穷尽行政救济途径的原则才不予适用或者从宽适用。诉前检察建议的根本目的在于督促行政机关依法履职、维护国家和社会公共利益。在制度设计中进一步彰显诉前检察建议相对独立的法律监督性,尽可能地通过诉前检察建议督促行政系统内部纠错机制的完善、行政救济体系的健全,督促行政机关依法全面履行职责,尽可能地不再提起行政公益诉讼,坚守司法审查最终性的原则。

江西社会科学2020-09-09

 

 

如何完善预防性行政公益诉讼制度 文章下载

如何完善预防性行政公益诉讼制度

预防性环境公益诉讼是检察公益诉讼制度创新的重要方向,《国家人权行动计划》(2021-2025)也提出要探索开展预防性环境公益诉讼。事实上,不仅是环保领域,在建筑安全、安全生产等领域,也迫切要求建立以事前防范为核心的预防性公益诉讼,特别是预防性行政公益诉讼。如何构建完善预防性行政公益诉讼制度,还需进行深入探究和思考。

一、预防性行政公益诉讼的实践探索

行政诉讼法第25条第3款规定,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从字面上来看,检察机关只能在相关损害事实发生后才可以通过行政公益诉讼督促行政机关履职,但是实践中并不缺乏根据立法原意及时开展预防性公益诉讼、最大限度防止不可弥补之公益损害发生的案例。目前,有的省份已经通过地方性立法支持检察机关提起预防性行政公益诉讼,如《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》规定,“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的,可以向行政机关发送检察建议,督促其采取措施消除隐患”“行政机关不依法履行职责的,检察机关应当依法提起行政公益诉讼”。另外,陕西、广东、云南等地也将预防性行政公益诉讼纳入有关检察公益诉讼的地方性立法之中。

二、预防性行政公益诉讼的监督重点

一是强化动态观察。相较于一般行政公益诉讼的事后救济,预防性行政公益诉讼强调避免不可弥补的公益损害发生,检察监督视角也从行政决定的末端提前至损害发生前。检察机关对行政决定的决策、作出及执行等全过程予以动态性观察,一旦发现可能出现无法弥补的公益损害,即可开展公益救济。

二是强调价值判断。行政执法人员基于立法授权、专业知识、经验积累等对相关风险判断具有相对优势,多数情况下工作决策的作出包含着决策者的主观意志,但如果缺乏对决策的制约,必然会出现监管失灵的情形。因此,检察机关有效及时对行政机关裁量行为进行监督具有一定的必要性,检察机关通过审核行政机关的决策是否违背平等原则、是否合乎比例原则等判断其是否存在裁量僭越或恣意的情形,从而为行政机关规范化履职形成正向指引。

三是强调法律论证。在预防性行政公益诉讼中,检察机关除了对行政行为是否违法以及行政机关是否已及时充分履行职责作出基本的事实判断外,还可进行适当的价值判断,并充分论证行政行为的违法性。

三、规范完善预防性行政公益诉讼

一是明确立案条件。检察机关进行预防性行政公益诉讼立案,需具备以下要件:公益损害的发生具有高度盖然性,即具体行政行为或行政不作为具有导致公益损害发生的高度可能性;极可能发生的公益损害难以恢复;别无其他方法可以救济;检察建议或诉讼请求需提出大概能防止重大公益损害发生的手段、方法等;具体行政行为若为羁束行为,则其作出违反了法律规定;若为裁量行为,则行政机关存在裁量逾越或滥用的情形。至于行政机关的不作为,是指行政机关未履行或未充分履行法定职责。

二是弹性规定检察建议整改回复期。当前,一般情形下行政公益诉讼诉前检察建议规定的整改回复期是2个月,紧急情形的为15日,且未区分履职期限与回复期限。预防性行政公益诉讼的特殊性在于,公益面临即将受到侵害且一旦侵害不可弥补的风险,因此应规定更具有弹性的检察建议整改回复期,并赋予检察机关自由裁量权,即检察机关在综合考虑行政机关履职可能、损害范围等情形后,再确定行政机关的合理履职期限与纠正违法行为期限。

三是充分发挥诉前检察建议作用。制发检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序,预防性行政公益诉讼也不例外。比如,在行政行为作出阶段,检察机关经过充分论证,可向行政机关发出预先警示的检察建议,建议其停止准备作出的行政决定或立即履行其法定职责。在行政决定执行阶段,针对行政行为已经作出但损害结果尚未显现的情形,检察机关可向行政机关发送检察建议,要求其放弃执行该违法行为。

四是灵活提出诉讼请求。理论上,凡是行政机关的违法决定或不履行职责行为有导致社会公共利益可能受损的,均可以纳入检察机关提起预防性行政公益诉讼的案件范围。检察机关提起预防性行政公益诉讼,诉求可分为四种类型:第一种为禁止之诉,在损害结果产生之前,要求禁止行政机关作出违法决策或执行某一违法行为;第二种为撤销之诉,要求撤销行政机关的违法行为;第三种为确认之诉,要求确认行政机关的事实行为违法;第四种为义务之诉,要求行政机关履行其法定职责。

[作者分别为西南政法大学教授、博士研究生,本文系教育部哲学社会科学重大攻关项目“全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究”(项目编号:20JZD021)的阶段性成果]

正义网新闻2022-07-07

 

 

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公益诉讼检察实践分析及制度完善

文/湖北省宜昌市人民检察院党组书记、检察长 许一鸣

党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”,既是对公益诉讼检察实践的充分肯定,更是对公益诉讼检察工作的更高期许和要求,为公益诉讼检察制度的发展完善提供了根本遵循和行动指南。如何在持续深化检察实践中完善公益诉讼制度,成为当前检察机关必须落实的政治任务和回答的时代课题。

一、公益诉讼检察制度的发展进程及现状分析

公益诉讼检察制度,是党中央坚持以法治思维和法治方式推进国家治理的一项重大创举,是新时代党和国家赋予检察机关的新职责、新使命。从2014年10月党的十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,到2015年7月全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作,再到2017年6月全国人大常委会修改民事诉讼法及行政诉讼法,将公益诉讼检察制度写入法律,我国公益诉讼检察制度经历了一个从顶层设计到局部试点再到立法实施的递进式发展历程。

根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定,公益诉讼检察从类型上可以分为民事公益诉讼(包括刑事附带民事公益诉讼)和行政公益诉讼。在行政公益诉讼中,检察机关是唯一的诉权主体。在民事公益诉讼中,检察机关是第二顺位诉讼主体,只有在法律规定的机关和组织没有提起或者不提起诉讼的情况下,检察机关才可以提起公益诉讼。目前,检察机关提起公益诉讼法定领域包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护,拓展到安全生产、未成年人保护、军人荣誉名誉保护、个人信息保护、反垄断等13个领域,并逐步向公共安全、文物和文化保护等领域拓展。公益诉讼检察制度的确立进一步完善了中国公益司法保护体系,对促进行政机关依法行政、推动社会治理具有重要意义。

从公益诉讼检察制度来看,尚未形成系统的法律规范体系,相关规定主要分散在民事诉讼法、行政诉讼法等程序法以及英雄烈士保护法、个人信息保护法、未成年人保护法、军人地位和权益保障法、安全生产法、反垄断法等实体法中。目前,检察机关办理公益诉讼案件主要是依照最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称两高《解释》)及《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释在运行。当前,公益诉讼检察工作已经进入新的发展阶段,对公益诉讼检察制度有了更高的实践需求。总体来看,现行公益诉讼法律规定大多是授权性的、原则性的,法律规范之间不统一、不协调、不配套等问题逐渐显现。如何在优化现有公益诉讼法律规范基础上,不断丰富和完善公益诉讼检察制度,是当前迫切需要解决的现实问题。

二、公益诉讼检察制度实践问题分析

(一)检察机关在公益诉讼中的诉讼地位有待明确

关于检察机关在公益诉讼中的诉讼地位,一直是学术界和实务界讨论较多的问题,至今未形成统一意见。从现行法律规定来看,民事诉讼法和行政诉讼法等相关法律规定仅赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉权,但对检察机关在公益诉讼中的诉讼地位和身份未作具体规定。两高《解释》虽然规定“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼”,但对“公益诉讼起诉人”的内涵并未明确,未能体现出检察机关在公益诉讼中的诉讼地位。

“公益诉讼起诉人”这一创造性身份表述,既不符合民事诉讼法与行政诉讼法中关于诉讼当事人的规定,也未体现出检察机关作为国家法律监督机关的职能特点,造成了检察机关在公益诉讼中的诉讼地位模糊不清,给公益诉讼检察工作实践造成了诸多困扰。采用“公益诉讼起诉人”的表述,更多是出于回避理论争议,快速推进公益诉讼检察改革实践需要,有其特殊的现实背景,但这并非长久之计。在党的二十大报告明确提出要完善公益诉讼制度的现实状况下,有必要从法律层面进一步明确检察机关在公益诉讼中的诉讼地位。

>>位于三峡工程大坝坝头北岸的湖北省宜昌市夷陵区太平溪镇许家冲村(10月16日摄,无人机照片) 新华社 张国荣/摄

(二)公益诉讼检察调查核实权刚性保障有待加强

依法开展调查核实工作是检察机关办好公益诉讼案件的前提,而确保检察机关能够充分享有调查核实权并发挥应有功效,是成功办理公益诉讼案件的重要保障。

根据两高《解释》的相关规定,人民检察院办理公益诉讼案件,可以向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。但实践中,对于被调查对象拒不配合检察机关调查的情形,相关法律并未规定相应的保障措施。如在行政公益诉讼中,检察机关通常需要向行政机关核实相关案件情况,调取行政审批、行政执法等卷宗材料,但如果行政机关不予配合,检察机关并无有效制约措施。在民事公益诉讼中,检察机关调查核实权保障不足问题更加突出。从法律层面赋予检察机关充分的调查核实权,并配置相应的刚性保障措施,才是解决公益诉讼调查核实难的根本之策。

(三)民事公益诉讼与行政公益诉讼适用缺乏规制

民事公益诉讼和行政公益诉讼是我国公益诉讼两大类型,各自拥有独立的运行模式。民事公益诉讼中,起诉主体具有多元性,检察机关作为第二顺位起诉主体,主要是对法律规定的机关和组织提起民事公益诉讼制度设计的有效补充。而行政公益诉讼中,起诉主体具有唯一性,检察机关是对行政公益诉讼主体缺位的补位,是一种通过检察权和审判权共同发挥作用,以诉讼方式推动行政权依法运行,进而达到维护公共利益目的的一种全新诉讼形态。

实践中,有的案件既可以通过行政公益诉讼督促行政机关履职,达到维护公共利益的目的;也能通过提起民事公益诉讼的方式,由人民法院裁判执行来达到维护公共利益目的。对于这类案件,检察机关是必须先启动行政公益诉讼,穷尽行政权效能维护公益,还是可以自由采取不同的办案方式,目前并无相关规定。实践中,一些检察机关绕开行政机关,直接对违法行为人提起民事公益诉讼,这种办案方式一定程度上有越位监督之嫌,偏离了公益诉讼检察制度定位。因此,有必要从法律层面上厘清民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系,并就启动顺序及衔接进行科学合理的安排。

(四)民事公益诉讼程序及诉权顺位设计有待优化

从民事公益诉讼实践现状看,作为第一顺位民事公益诉权主体的有关机关和组织并未发挥出应有作用,而处于民事公益诉讼第二顺位起诉主体的检察机关已经成为民事公益诉讼绝对的办案主力。现行民事公益诉权顺位设计已经不能适应民事公益司法保护实际需求。

1.检察机关诉前公告程序空置。民事公益诉讼中,检察机关进行诉前公告的意义在于督促其他适格主体及时提起民事公益诉讼,充分发挥有关行政机关和社会组织在公益司法保护中的积极作用,形成全方位的公益司法保护格局。但以笔者所在的地区为例,自公益诉讼检察试点以来,检察机关发出诉前公告的案件,从未收到过其他适格主体欲提起民事公益诉讼的信息反馈。有的适格主体向人民法院提起民事公益诉讼后,并未按规定向检察机关进行反馈,造成检察机关对同一案件重复起诉,严重浪费司法资源。

2.第一顺位诉权主体作用发挥不够。民事公益诉讼案件的办理难度通常要大于普通民事案件,是一项具有挑战性的工作。目前,我国社会组织的发展还处于起步阶段,普遍存在人力、物力、资金、技术不足等问题,受其诉讼能力和条件限制,提起民事公益诉讼的力度和效果尚难以满足公益司法保护现实需求。突出表现在以下两个方面:一是办案效果不佳,二是办案不规范。实践中,有的社会组织对应当提出巨额赔偿诉求的案件仅主张了几千元赔偿诉求,不仅未实现维护公共利益的目的,一定程度上还损害了公共利益。此外,对于中央环保督察案件等有重大影响的公益诉讼案件,以社会组织目前的办案能力和条件能够发挥的作用也比较有限,由检察机关直接办理一般更有利于保障办案质量和效率。

3.民事公益诉讼支持起诉程序有待完善。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》的相关规定,下列案件,人民检察院可以支持起诉:(一)生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件;(二)适格主体提起的民事公益诉讼案件。但对具体的支持起诉程序未作详细规定。如检察机关支持起诉程序是依申请启动还是依职权启动?若检察机关自行启动支持起诉程序,提起诉讼的诉权主体能否拒绝?支持起诉过程中,对其他适格主体作出有损公共利益的行为,检察机关是否有权监督纠正?其他适格主体拒不纠正如何处理?因上述问题规定不明,检察机关支持起诉参与度十分有限,未能充分发挥出检察机关支持起诉制度应有效能。

>>生态检察官和海事监管员对临江的泄洪道、排污口分布情况展开调查登记,以便实现动态监控和技术测评。中国新闻图片网供图

三、公益诉讼检察制度的完善路径

贯彻落实党的二十大报告关于完善公益诉讼制度的决策部署,检察机关必须坚持正确的立场、观点和方法,在理论和实践中不断探索完善公益诉讼制度。

(一)明确检察机关在公益诉讼中的“公诉人”诉讼地位

关于检察机关在公益诉讼中的诉讼地位问题,目前主要有三种观点:一是“公益代表人说”,认为检察机关是作为公共利益的代表提起公益诉讼,检察机关在公益诉讼中的身份和地位即为公益代表人。二是“原告人说”,认为检察机关提起公益诉讼,其身份和地位同其他民事、行政诉讼中原告为维护自身合法权益提起诉讼并无不同。三是“公诉人说”,认为检察机关提起公益诉讼是履行法律监督职能和公诉职能的体现,其诉讼地位与刑事诉讼中公诉人角色类似,主要职责都是提起诉讼和实施法律监督。三种观点中,“公益代表人说”忽视了检察机关的法律监督属性,“原告说”不符合现行的民事诉讼法和行政诉讼法中的原告概念,只有“公诉人说”更符合公益诉讼检察制度的本质特性。第一,从检察机关宪法定位看,法律监督是公益诉讼检察的本质属性。检察机关作为国家法律监督机关,代表公共利益、维护公共利益是检察机关的天然属性和法定职责。公益诉讼检察制度主要是通过检察机关行使法律监督职能和公益诉权,维护国家和社会公共利益,保障法律的统一正确实施,实质上是检察机关法律监督职能的新拓展。第二,从履职方式来看,公益诉讼检察是法律监督职能的具体表现。根据现行法律规定,检察机关提起公益诉讼之前都应履行诉前程序,无论是诉前公告还是诉前检察建议或是提起公益诉讼,实质上都是检察机关履行法律监督职能的具体表现。第三,从诉权属性来看,检察机关与受侵害的公共利益并不具有直接利害关系。不能因公益诉讼检察制度嵌入民事诉讼法和行政诉讼法中,就否定了公益诉讼检察制度的特殊属性。应从立法层面明确检察机关在公益诉讼中的“公诉人”地位,并基于公诉人地位对检察机关在公益诉讼中的权利义务、举证责任、二审程序、诉讼监督等进行相应调整。

(二)引入司法警察制度强化调查核实权刚性保障

关于强化检察机关调查核实权刚性保障问题,目前学术界和实务界多数持肯定意见,但对具体配置何种类型调查核实权保障措施,迄今仍未形成共识。笔者认为,在《人民检察院公益诉讼办案规则》已经明确规定不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施的情况下,要解决检察机关调查核实权刚性保障问题,重点还是要用好现有法律规定,提升检察机关调查取证能力。

根据《人民检察院司法警察条例》第九条的规定,对以暴力、威胁或者其他方法阻碍检察人员依法执行职务的,人民检察院司法警察应当及时予以控制,并依法采取强行带离现场或者采取法律规定的其他措施,保障检察工作的顺利进行。但《人民检察院司法警察条例》第七条列举的几种人民检察院司法警察职责中并未包括协助公益诉讼调查取证。因《人民检察院司法警察条例》出台于公益诉讼制度确立之前,建议明确将协助公益诉讼检察调查取证列为人民检察院司法警察职责范围,解决检察机关调查核实权刚性保障不足问题。

(三)确立行政公益诉讼前置于民事公益诉讼的适用规则

按照现行公益诉讼检察制度设计,针对生态环境和资源保护等领域公共利益受损问题,检察机关可以按照行政诉讼法的规定开展行政公益诉讼,也可以按照民事诉讼法的规定提起民事公益诉讼。但当民事公益诉讼与行政公益诉讼两种办案形式竞合时,应当如何确定两种诉讼启动先后顺序,现行法律并未作具体规定。

检察机关作为国家法律监督机关,应准确把握好检察机关提起公益诉讼是督促之诉、协同之诉的功能定位,对于既符合提起民事公益诉讼又符合提起行政公益诉讼的案件,应当优先适用行政公益诉讼办案形式。建议对同时满足民事公益诉讼与行政公益诉讼启动条件的案件,确立行政公益诉讼前置于民事公益诉讼的适用规则。

(四)在优化诉讼程序基础上赋予检察机关同等诉权

按照现行法律规定,享有民事公益诉权的适格主体主要有法律规定机关、社会组织、检察机关三大类,如何确定三者之间的诉权顺位,直接关系到公益司法保护秩序稳定和维护公共利益的质量和效果。就民事公益诉讼制度实践来看,目前社会组织等第一顺位诉权主体的办案能力和条件,尚不足以承担起民事公益诉讼办案主力的重任,有必要对现行民事公益诉讼程序及诉权顺位设计作适当调整,以构建起更加科学、高效的民事公益诉讼体系。

1.优化诉前公告程序。一是建立检察机关与人民法院的信息通报制度。明确检察机关发出的诉前公告应同步抄送管辖法院,公告期间有适格主体向管辖法院提起民事公益诉讼的,人民法院应当将受理案件通知书及时抄送检察机关,并告知原告依法向检察机关反馈起诉情况。二是明确检察机关诉前公告效力。即在检察机关诉前公告期间,其他适格主体没有提起或者不提起诉讼的,公告期满后提起民事公益诉讼,应当经过发出诉前公告的检察机关同意。

2.优化检察机关支持起诉程序。一是建立支持起诉申请制度。对于普通民事公益诉讼案件需要检察机关支持起诉的,由提起诉讼的诉权主体书面向检察机关申请,检察机关经审查后认为确有必要的,可以启动支持起诉程序。对于重大复杂民事公益诉讼案件,检察机关可以主动介入,依职权启动支持起诉程序。二是明确检察机关支持起诉监督权。检察机关在支持起诉过程中,对于提起诉讼的主体擅自降低赔偿数额、选择性提出诉讼请求等有损公共利益的行为,有权进行监督纠正。对于相关诉权主体拒不采纳监督纠正意见的,检察机关可以撤回支持起诉,自行提起民事公益诉讼。

3.赋予检察机关与社会组织同等诉权。目前,我国社会组织的发展还处于起步阶段,组织机构与监督制约机制还不完善,鉴于当前民事公益诉讼中出现的一些乱象,建议赋予检察机关与社会组织同等诉权。在检察机关发出诉前公告后,有社会组织主张提起民事公益诉讼的,检察机关可以选择自行办理,也可以交由具备起诉能力和条件的社会组织起诉。这样的制度设计既保留了其他适格主体一定的优先诉权,又能充分发挥检察机关在民事公益诉讼中的主力军作用,对构建起全方位的民事公益司法保护格局大有裨益。

民主与法制周刊2022-12-09

 

 

“完善公益诉讼制度”大家谈 文章下载

“完善公益诉讼制度”大家谈

党的二十大报告提出:“完善公益诉讼制度。”为公益诉讼工作发展指明了方向。今年是检察公益诉讼制度全面推开五周年,公益诉讼在新的历史起点上,面临着新的更高要求和发展契机。为深入学习宣传贯彻党的二十大精神,围绕“完善公益诉讼制度”,“河南检察”特开辟专栏,邀请全省检察机关领导干部、业务专家、公益诉讼检察干警谈学习体会、落实措施,与大家交流分享。

封丘县检察院党组书记、检察长 别少杰

奔腾不息的黄河哺育着中华民族,孕育了灿烂的中华文明,封丘县作为沿黄大县,黄河流经县域56公里,近年来,封丘县人民检察院积极履行工作职责,用法治手段构筑黄河生态保护屏障,积极探索“河长+检察长”机制,有力有效保障了黄河安澜。

新征程呼唤新担当,新使命激励新作为。党的二十大报告指出,中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化,下一步,封丘县检察院将以学习贯彻党的二十大精神为契机,结合全县实际情况,牢牢把握检察机关“公共利益守护者”的职能定位,深入贯彻习近平总书记关于扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展重要指示批示精神,主动作为、精准发力,切实做到“学深悟透、实干笃行”。

一是坚决扛牢黄河流域生态保护政治责任,加强黄河流域生态保护,充分发挥公益诉讼检察职能,当好党委的法治参谋,为黄河流域生态保护提供公正高效的司法保障。二是始终坚持以人民为中心的思想,秉持公益诉讼保护公益的理念,积极履行公共利益代表职责,将司法办案融入社会治理,以检察建议推动源头治理。三是结合检察工作实际,坚持新发展理念,以更实的举措开展工作,多方联动,齐抓共治,切实解决人民群众急难愁盼问题,守护一方水土,保障黄河安澜。

濮阳市检察院第七检察部主任 王振涛

完善公益诉讼制度是党中央的重大决策部署。我认为,应着重从以下五个方面进行完善。

一是围绕明晰定位完善公益诉讼制度。牢记检察机关是国家法律监督机关的宪法定位、检察官是公共利益代表的身份定位、公益诉讼是党委政府“法治助手”的工作定位、检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉、补充之诉的职能定位,积极完善诉前、诉讼工作程序,探索诉前程序司法化,积极打造公益保护“中国方案”。

二是围绕加强立法完善公益诉讼制度。在两高《检察公益诉讼司法解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》的基础上,充分吸收借鉴国外公益诉讼立法先进经验,坚定中国特色社会主义检察制度自信,制定具有中国特色的公益诉讼单独立法,为开展好公益诉讼工作提供法律支撑。

三是围绕创新实践完善公益诉讼制度。认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的精神,在做好传统四大法定领域案件的基础上,创新开展好英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、军人地位和权益保障、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量、妇女权益保护等领域公益诉讼工作,推动检察公益诉讼制度走向更广阔空间、发挥更大作用。

四是围绕数字赋能完善公益诉讼制度。坚持以数字检察赋能公益诉讼监督,聚焦跨部门、跨层级业务协同,推动破除不同行政执法、行业监管部门之间数据壁垒,构建“个案办理、类案监督、系统治理”的全新监督模式,促进检察技术与公益诉讼检察工作深度融合,形成公益诉讼案件办理一体化、助推市域治理现代化的良好工作格局。

五是围绕破解难题完善公益诉讼制度。针对公益损害问题往往跨不同区域、分散治理效果不佳的问题,积极推动完善跨区划公益诉讼办案协作机制;针对基层办案力量薄弱、办案阻力较大的问题,积极推动完善一体化办案机制;针对公益损害调查取证难的问题,积极推动科技赋能、特邀检察官助理参与办案等工作机制;针对公益保护协作不足的问题,积极推动跨部门协作联动机制;针对社会公众参与度、知晓度不高的问题,积极推广诉前圆桌会议、公开听证、公开宣告、现场送达等工作机制,邀请公益诉讼观察员、守护公益志愿者参与公益保护工作,在全社会形成公益保护合力。

许昌市检察院第六检察部主任 黄 霞

党的二十大将“完善公益诉讼制度”写入报告,作为一名公益诉讼检察官,我深感使命光荣、责任重大,我将切实把党的二十大精神转化为目标指引,用“舍我其谁”的担当和“精益求精”的匠心,奋力谱写新时代公益诉讼检察工作新篇章。

一是强化政治担当,切实扛起工作责任。检察机关作为国家法律监督机关,社会公共利益的代表,明确的宪法地位和职能定位要求我们必须强化政治担当,以更加宽广的胸怀、更加阔大的格局,把检察公益诉讼工作放置于经济社会发展大局、社会治理体系中来谋划和推进;从政治的高度认识问题、推动工作、办理案件,在工作中提高政治自觉、法治自觉、检察自觉;以双赢多赢共赢理念为指引,以解决危害国家、社会公共利益的问题为考量,以诉前实现公益保护为最佳司法状态。

二是聚焦公益核心,服务党委政府大局。坚持把公益诉讼融入到推动高质量发展上,聚焦党委政府重大工作部署,着眼与人民群众息息相关的生态环境、食药品安全、安全生产、个人信息等领域开展工作,坚持把公益诉讼工作落实落细到解决群众的操心事、烦心事、揪心事上,切实解决老百姓的急难愁盼、增进百姓福祉。

三是坚持系统观念,助力市域治理现代化。加强与行政机关的沟通交流及协作配合,拓宽线索发现渠道,督促其自我纠错,助力解决行政监管难题。按照“领域抓、抓领域”“区域抓、抓区域”的思路,结合司法办案及时分析研判行政执法共性问题,开展溯源治理防范同类问题发展。以为人民群众办实事“小切口”,做好市域治理“大文章”,在助力市域社会治理中贡献检察力量。

四是积极锐意进取,破解公益诉讼难题。鉴于目前公益诉讼法律规范比较原则、配套制度供给不足,实际办案中经常会遇到新的问题,需要我们积极锐意进取,深入思考研究,不断提高解决问题和总结提升能力,提高办案质效,做好司法办案后半篇文章,为完善公益诉讼制度提供更为丰富的实践验本。

漯河市检察院第六检察部主任 陈晓辉

一是坚持大局意识,注重守正创新。继续深耕细作四大传统领域案件,立足当地实际做好党委政府的法治助手。一方面要深耕细作公益诉讼传统领域,对法定领域的案件类型不断细化。以专项行动为抓手,发挥一体化办案优势,做细做实、做大做强公益诉讼法定领域,以二十大为契机加大公益诉讼宣传力度,不断扩大公益诉讼的社会影响力;另一方面为适应人民群众日益增长的保护公共利益的需求,重点办理当地党委政府关注的热点难点问题,为法治政府建设建言献策。推动地方人大、政府制定地方性法规、规章、制度,结合本地人民群众“急愁难盼”的问题,增加地方立法中的公益诉讼条款,更好发挥公益诉讼制度效能。

二是坚持循序渐进,健全配套制度。在“完善公益诉讼制度”的目标指引下逐渐构建制度框架,首先是要推动公益诉讼调查取证程序的规范性,增加检察机关的强制调查措施,提高检察机关公益诉讼调查权的刚性。其次是重视社会组织在民事公益诉讼中发挥的作用,检察机关应与社会组织协作配合,建立相关协作衔接机制,鼓励和支持社会组织提起民事公益诉讼,发挥“1+1>2”的监督效能。最后是完善跨区域协作办案制度,现有的跨区域办案大多局限于生态环境资源保护领域,可探索不特定消费者权益保护、妇女权益保障、文物保护等领域的跨区域的协作,从而办出大案要案,扩大公益诉讼制度的影响力。

三是坚持学术引领,推动学科建设。推动公益诉讼学科建设可以为公益诉讼的发展提供理论基础,也可以成为人才来源,解决现今公益诉讼队伍人员缺乏的问题。一方面要着力打造公益诉讼学科新方向,加大公益诉讼的理论研究,构建公益诉讼专门的基本理论体系,尤其要大力推进公益诉讼立法理论研究,总结公益诉讼发展五年来的实践经验,为完善法律体系提供理论支持。另一方面要大力培育公益诉讼高层次人才,在更多高校设置公益诉讼专业,充实一线办案力量,为现有的公益诉讼部门注入活力。同时也鼓励现有的公益诉讼办案人员前往增设公益诉讼专业的高校进行学习深造,进一步提高公益诉讼办案团队的专业性。

三门峡市检察院第七检察部主任 范新楠

公益诉讼检察制度是一项具有鲜明中国特色的检察制度和诉讼制度,承担着维护国家和社会公共利益的重要使命。党的二十大报告明确指出“完善公益诉讼制度”,为公益诉讼制度进一步发展奠定坚实根基。我们要深刻认识、准确把握二十大精神丰富内涵和具体要求,立足发挥好公益诉讼检察职责,为推进新时代公益诉讼检察制度持续健康发展贡献力量。

一是提升政治站位,加快立法建设,在坚持党的领导下实现公益诉讼制度完善。坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是确保检察机关独立行使检察权的根本保障。自党的十八届四中全会起,公益诉讼检察制度逐步确立并不断发展,最终形成理念不断更新,机制逐渐完善,范围不断扩大,质效稳步提升的良好局面。站在新的历史起点,要继续坚持党的全面领导,加快修改和完善制度设计,从立法层面确立公益诉讼制度的法律地位、法律依据、法定职责和程序,为公益诉讼检察实践提供坚实立法保障;从法定职责范围重新确定人员数量和素质要求,为公益诉讼检察实践提供坚定组织保障和队伍支持。

二是站稳人民立场,聚焦服务大局,在实现维护公益目的中促进公益诉讼制度完善。要紧扣维护国家和社会公共利益的核心要求,将公益诉讼检察制度发展与国家大政方针落地见效相结合、与当地经济社会发展大局相结合、与人民群众新期待新要求相结合,紧盯公益损害突出问题,全面维护国家和社会公共利益。要善于发挥人民群众在线索来源、案件办理、问题整改等环节的积极作用,扩大公益诉讼在人民群众中的知晓度和参与度,让人民群众成为公益诉讼检察制度的参与者、监督者和推动者。

三是立足岗位职责,依法能动履职,在努力实现共赢的效果中推动公益诉讼制度完善。检察机关作为法律监督机关,目的是通过法律监督促进依法行政。要正确发挥公益诉讼检察职能,通过诉前程序、提起诉讼等手段督促行政机关、社会组织更好地履行法定职责,堵塞监管漏洞;同时将行政机关落实整改情况列入政府依法行政的重要内容,让行政机关从被动受监督者,变成全面认识、正确理解、积极配合公益诉讼制度,公益保护的主动履职者。要坚持能动履职,既要督促行政机关依法履职,又要加强同法院及相关单位的协调沟通,积极发挥人大代表、政协委员在公益保护方面的作用,不断推动相关制度完善、案件推进办理及问题系统整改,努力实现双赢多赢共赢。

河南检察2022-11-16

 

 

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用户协议

 

“帮我搜”网络平台站用户注册协议书

 

一、总则

此份协议是注册用户接受“帮我搜”网络平台(以下简称本平站)产品和服务时适用的通用条款。因此,请您在注册成为本站用户前或接受本站的产品和服务之前,请您详细地阅读本注册用户协议的所有内容。

1 注册用户了解并同意:

①只要注册用户点击同意按钮并完成注册,注册用户就已接受了本注册用户协议及本站公布的各项服务规则包括填写实名的联系方式等等) ,并愿意受其约束。如果发生纠纷,注册用户不得以未仔细阅读为由进行抗辩。

②随着市场经营情况的变化,本站有权随时更改本注册用户协议及相关服务规则。修改本注册用户协议时,本站将于相关页面公告修改的事实,有权不对注册用户进行个别通知。注册用户应该在每次登录前查询网站的相关公告,以了解注册用户协议及其他服务规则的变化。

2、若注册用户不同意本注册用户协议或相关服务规则,或者不同意本站作出的修改,注册用户可以主动停止使用本站提供的产品和服务,如果在本站修改协议或服务规则后,注册用户仍继续使用本站提供的产品和服务,即表示注册用户同意本站对本注册用户协议及相关服务规则所做的所有修改。由于注册用户在注册用户协议变更后因未熟悉公告规定而引起的损失,本站将不会承担任何责任。

3、本站的各项电子服务的所有权和运作权归本站。本站提供的服务将完全按照其发布的服务条款和操作规则严格执行。注册用户必须完全同意所有服务条款并完成注册程序,才能成为本站的注册用户。注册用户确认:本协议条款是处理双方权利义务的当然约定依据,除非违反国家强制性法律,否则始终有效。

二、服务简介

1、本站运用自己的操作系统通过国际互联网络为注册用户提供网络服务。同时,注册用户必须:自行配备上网的所需设备,包括个人电脑、调制解调器或其他必备上网装置。自行负担个人上网所支付的与此服务有关的电话费用、网络费用。

2 基于本站所提供的网络服务的重要性,注册用户应同意:提供详尽、准确的个人资料。不断更新注册资料,符合及时、详尽、准确的要求。

3、本站对注册用户的电子邮件、手机号等隐私资料进行保护,承诺不会在未获得注册用户许可的情况下擅自将注册用户的个人资料信息出租或出售给任何第三方,但以下情况除外:注册用户同意让第三方共享资料;注册用户同意公开其个人资料,享受为其提供的产品和服务:本站需要听从法庭传票、法律命令或遵循法律程序;本站发现注册用户违反了本站服务条款或本站其它使用规定。

4、关于注册用户隐私的具体协议以本站的隐私声明为准。如果注册用户提供的资料包含有不正确的信息,本站保留结束注册用户使用网络服务资格的权利。

三、帐户密码和安全性

注册用户一旦注册成功 ,成为本站的合法的注册用户。您可随时根据需要改变您的密码。注册用户将对注册用户名和密码安全负全部责任。另外,每个注册用户都要对以其注册用户名进行的所有活动和事件负全责。注册用户若发现任何非法使用注册用户帐户或存在安全漏洞的情况,请立即通告本站。

四、拒绝提供担保注册用户个人对网络服务的使用承担风险

本站对此不作任何类型的担保,不论是明确的或隐含的,但是不对商业性的隐含担保、特定目的和不违反规定的适当担保作限制。本站不担保服务-定能满足注册用户的要求 ,也不担保服务不会受中断,对服务的及时性,安全性,出错发生都不作担保。

五、有限责任

本站对任何直接、间接、偶然、特殊及继起的损害不负责任,这些损害可能来自:不正当使用网络服务,在网上购买商品或进行同类型服务,在网上进行交易,非法使用网络服务或注册用户传送的信息有所变动。这些行为都有可能会导致本站的形象受损,所以本站事先提出这种损害的可能性。

六、通告

所有发给注册用户的通告都可通过重要页面的公告或电子邮件或常规的信件传送。本站的活动信息也将定期通过页面公告及电子邮件方式向注册用户发送。注册用户协议条款的修改、服务变更、或其它重要事件的通告会以电子邮箱或者短信进行通知。

七、注册用户的建议

奖励注册用户在他们发表的一些良好建议以及一一些比较有 价值的策划方案时,本站愿意展示用户的构想落于实现。

八、责任限制

1、如因不可抗力或其他本站无法控制的原因使本站销售系统崩溃或无法正常使用导致网上交易无法完成或丢失有关的信息记录等,本站不承担责任。但是本站会尽可能合理地协助处理善后事宜,并努力使客户免受经济损失。

2、除了本站的使用条件中规定的其它限制和除外情况之外,在中国法律法规所允许的限度内,对于因交易而引起的或与之有关的任何直接的、间接的、特殊的、附带的、后果性的或惩罚性的损害,或任何其它性质的损害, 本站、本站的董事、管理人员、 雇员、代理或其它代表在任何情况下都不承担责任。

九、法律管辖和适用

1、本协议的订立、执行和解释及争议的解决均应适用中国法律。

2、如发生本站服务条款与中国法律相抵触时,则这些条款将完全按法律规定重新解释,而其它台法条款则依1旧保持对注册用户产生法律效力和影响。

3 本协议的规定是可分割的,如本协议任何规定被裁定为无效或不可执行,该规定可被删除而其余条款应予以执行。

4、如双方就本协议内容或其执行发生任何争议,双方应尽力友好协商解决;协商不成时,任何一方均可向本站所在地的法院提起诉讼。

十、其他规定

1、如本用户协议中的任何内容无论因何种原因完全或部分无效或不具有执行力,本用户协议的其余内容仍应有效并且对协议各方有约束力。

2、本用户协议中的标题仅为方便而设,不具法律或契约效果。

 

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