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优化落实路径推动少捕慎诉慎押落地增效

郭烁

□检察机关在少捕慎诉慎押刑事司法政策落实推进过程中扮演着极为重要之角色，概因监督权贯穿刑事诉讼全过程，又享有公诉权等重要权力。

□在推进少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，应时刻把握好犯罪控制与人权保障之关系，以“少捕”带动“慎押”，进而推动“慎诉”。在犯罪结构日趋轻缓化的现实情势下，少捕慎诉慎押与中国式刑事法治现代化直接相关，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要侧面。

2021年4月，中央全面依法治国委员会将“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策”列入2021年工作要点，最高检发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》中亦强调“做优刑事检察，坚持依法惩治犯罪与保障人权相统一，全面贯彻宽严相济刑事政策，落实少捕慎诉慎押司法理念”。

在“少捕慎押”方面，制定法层面之设计呈现两个向度：一是以最高人民检察院印发的《人民检察院羁押听证办法》为代表，通过进一步严格逮捕审查条件、诉讼化改造羁押必要性审查等正向降低羁押性强制措施之适用；二是以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部印发的《关于取保候审若干问题的规定》为代表，通过激励非羁押性强制措施之适用，反向实现少捕慎押。“慎诉”方面，制定法上主要借由法定不起诉、相对不起诉、证据不足不起诉、附条件不起诉、特殊不起诉五种不起诉类型达致慎诉目标。

少捕慎诉慎押之贯彻背景：犯罪结构呈轻缓化发展趋势

少捕慎诉慎押刑事司法政策之落地具有可行性和必要性。一方面，新兴的“电子手铐”“非羁码”等技术在很大程度上能够缓解非羁押性强制措施适用所面临的“流动人口脱保”“监管流于形式”等问题，诸多刑罚替代性措施也可以较好完成刑罚预期实现的预防目的；另一方面，由比例原则观之，羁押性强制措施自当在必要时方可适用。恰是犯罪结构轻缓化之现实表征为政策落实提供了正当化理据。

犯罪结构轻缓化在立法与司法两个层面均有所体现。在立法层面，为回应社会合理关切、保护新兴权利、应对社会失范，危险驾驶、高空抛物等一系列轻微犯罪入刑，轻罪在刑法中占比不断攀升。据统计，若以法定最高刑为三年以下有期徒刑作为界定轻罪之标尺，刑法中轻罪数量共计106个，占比超过20%。有学者将之归纳为“积极刑法立法观”。

在司法层面，从宏观角度观之，根据2016年至2021年《中国法律年鉴》的相关数据统计，2015年至2020年全国刑事案件被告人中（仅统计生效判决）被判处三年以下有期徒刑占比均超过75%，2021年这一数据则达到84.6%；再以非监禁刑之适用为例，2020年全国审结一审刑事案件111.6万件，刑事被告人总体数量为152.7万人，而因犯罪轻微适用非监禁刑的人数达41.4万人，占比约为27.1%。从微观角度观之，危险驾驶罪业已在数量层面跃升为我国第一大犯罪，其于2020年时下跌至28.9万件，在2021年又回升至34.8万件，占比超过全部刑事案件的1/4；相应地，严重暴力类犯罪的犯罪率不断下降。

犯罪结构轻缓化无疑对少捕慎诉慎押刑事司法政策之推进有所助益。强制措施适用方面，部分轻罪因不符合逮捕适用之刑罚要件或社会危险性要件而无适用逮捕余地，如危险驾驶罪最高法定刑为拘役；审查起诉方面，轻罪之犯罪情节轻微也更易适用刑事诉讼法第177条第2款的规定，相对不起诉之适用场域相应扩张。

少捕慎诉慎押之具体优化路径：充分发挥检察职能

检察机关在推进落实少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中扮演着极为重要的角色，概因监督权贯穿刑事诉讼全过程，又享有公诉权等重要权力。若要充分发挥检察职能，具体应从三个方面展开：

第一，发挥强制措施适用监督职能，严格逮捕适用。根据刑事诉讼法第100条的规定，检察机关在审查逮捕时还应一并审查公安机关有无违法侦查，即可对拘留等强制措施适用展开审查；同时使强制措施回归诉讼保障的本质面向，以“社会危险性要件”为核心构建逮捕审查机制，跳脱出“构罪即捕”之囹圄，严守《人民检察院刑事诉讼规则》规定的19种认定被追诉人社会危险性之情形。在适用逮捕措施后也应及时开展羁押必要性审查，持续贯彻比例原则，即倘若监视居住、取保候审乃至解除强制措施足以防止社会危险性之发生，应当予以变更；《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》中规定刑事执行检察部门在审查时只是“可以”听取犯罪嫌疑人、被告人等诉讼参与人的意见、了解被羁押人的具体情况，质言之，也可以采取书面审查之方式，诉讼化取向不足，实务中仍应致力提升被追诉人之于程序的参与程度。

第二，激活不起诉制度效能，充分运用检察机关起诉裁量权。在审查起诉层面，法定不起诉、特殊不起诉等有特定的适用前提，但相对不起诉因赋予检察机关以起诉裁量权，可以成为落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要抓手。数据显示，2019年之前我国的酌定不起诉占比始终低于10%，直至2020年达到11%左右。这或许缘于相对不起诉在实务中被科以诸多适用限制，如犯罪类型须为轻罪等。应当注意，以2020年为例，生效刑事判决人数中被判处定罪免刑、管制、拘役、适用缓刑、单处附加刑及宣告无罪、不负刑事责任人数占比超过40%，其中蕴含着广阔的相对不起诉适用空间，这亦符合宽严相济刑事政策和“繁简分流”案件处理精神。

同时，不起诉权尚未充分行使的原因之一是不起诉分类的掣肘，然而该种分类更多具有学理上的探讨意义，实务操作中可予以淡化；尽量简化不起诉决定的内部审批程序，防止内部考量、指标要求过多干涉不起诉适用。此外，凸显起诉裁量权的相对不起诉所受桎梏过多，应予以去约束化，如适用罪名方面，“犯罪情节轻微”不等于立法之“轻罪”，对于重罪同样有相对不起诉的适用空间；判断是否可以免除刑罚，可结合刑法第37条独立适用，是否起诉更多交由检察官裁量。当然，未来在立法层面扩大不起诉适用范围，尤其是附条件不起诉之适用场域或是大势所趋。

第三，完善检察听证制度，推动相关制度机制良性交互。检察听证因吸纳被追诉人、被害人等诉讼参与人，能够更好反映控辩双方意见、提升诉讼化程度，契合司法化的法治走向。在羁押必要性审查中，根据制定法的规定羁押听证启动并非必经程序，该种情况下被追诉方意见很难对审查结果产生实质性影响，因此，实务中应努力贯彻“能听证尽听证”原则。《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》中仅对涉及案件类型作出规定，未牵涉不起诉决定程序，在实践中可以考虑明确赋予被追诉人、被害人启动检察听证的权利，此举既可保证各方主体之程序参与权利，亦可提升不起诉决定之公信力、减少可能的质疑。

此外，应当注重少捕慎诉慎押刑事司法政策与相关制度的衔接，例如，在认罪认罚案件中，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第140条规定，应将认罪认罚情况作为强制措施适用的重要考量因素；在涉案企业合规类案件中，检察听证制度已经初步发挥良好效能，应结合第三方监督评估机制，进一步提升企业整改体系之公正性。

总而言之，在推进少捕慎诉慎押刑事司法政策过程中，应时刻把握好犯罪控制与人权保障之关系，以“少捕”带动“慎押”，进而推动“慎诉”。在犯罪结构日趋轻缓化的现实情势下，少捕慎诉慎押与中国式刑事法治现代化直接相关，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要侧面。

（作者为中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会副秘书长）

检察日报2023-03-16

少捕慎诉慎押司法理念的检察实践探析

“少捕慎诉慎押”作为司法政策中的一项重要内容，已成为检察机关办理审查批捕、起诉案件的重要遵循。检察机关要站在推动国家治理体系和治理能力现代化的高度，深入贯彻落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，全面做到可捕可不捕的坚决不捕，可诉可不诉的坚决不诉，从而更加有效减少社会对抗，维护社会和谐稳定。

一、少捕慎诉慎押刑事司法政策基本内涵和主要内容

1.基本内涵。少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本涵义是：检察机关通过行使批准逮捕权和审查起诉权，防止社会危险性发生，保证诉讼活动顺利进行。同时，随着现代诉讼制度强调尊重和保障人权与司法的修复性功能，检察机关通过行使不批准逮捕权和起诉裁量权，落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，使犯罪情节轻微、主观恶性小、社会危害性小等没有羁押必要性的犯罪嫌疑人不被逮捕和起诉，以节约司法资源，化解社会矛盾，修复社会关系，践行司法为民理念。

2.主要内容。“少捕”即检察机关在审查逮捕过程中，要加强对犯罪嫌疑人的犯罪原因、悔罪态度等情况的分析，对符合逮捕条件，但认罪态度和悔罪表现好的初犯、未成年犯、老年人犯、预备犯、中止犯，在保证诉讼和惩戒的情况下作出不批准逮捕的决定。对于犯罪嫌疑人和被害人达成刑事和解的，在确定犯罪嫌疑人认罪态度好、证据确实充分、和解系被害人的真实意思的情况下，依法作出不捕决定。“慎诉”要求检察机关特别注意在坚持证据标准的前提下，充分运用相对不起诉、附条件不起诉、特别不起诉等手段，积极参与社会治理。“慎押”要求检察机关对羁押必要性审查应当做到逮捕案件全覆盖，在决定是否批准延长羁押期限时从严把关，对任何案件都不能轻易地“一捕了事”“一押到底”。只有当被逮捕人始终符合逮捕的社会危险性条件和其他条件，又没有其他替代措施能够保障刑事诉讼的顺利进行时，才能在判决确定以前维持对被逮捕人的羁押状态。

二、少捕慎诉慎押刑事司法政策发挥的作用及重要意义

（一）有利于减少社会对抗面，维护和谐稳定

检察机关在批准逮捕或审查起诉的过程中，对涉嫌犯罪但犯罪情节较轻，有悔罪表现的初犯、偶犯、未成年人及过失犯罪嫌疑人，以及有自首、立功表现的其他犯罪嫌疑人作出“无逮捕必要”和“不需要判处刑罚或免除刑罚”的不捕不诉决定，可以使他们充分体验社会的宽容和温暖，有利于其改过自新、回归社会和自身发展。

（二）有利于维护社会公平正义，防止权力滥用

“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是检察机关履行职责的重要表现。通过检察机关行使批准或不批准逮捕权力，防止侦捕合一模式下批准逮捕权被乱用、滥用，防止高羁押、长羁押、滥羁押等问题的出现。同时，在司法实践中，检察机关批捕的案件有不少被法院判处了缓刑甚至单处罚金，给人们以“前捕后放”的印象，在一定程度上损害了司法的公正性。因此，检察机关充分合理行使“无逮捕必要”和起诉裁量权，可以树立司法机关威信，体现刑事政策的稳定性、统一性，维护社会公平正义。

（三）有利于提高案件质效，节约诉讼成本

“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是防范冤假错案发生的有效手段。实践证明，不批准逮捕是防止冤假错案发生的一道重要防线。检察机关侦查监督部门依法履行审查逮捕职能，严格审查案件事实和证据，认真研判适用逮捕的必要性，依法作出不批准逮捕的决定，对冤假错案的发生将具有明显抑制作用。同时，对一些情节较轻、有悔罪表现的犯罪嫌疑人慎用逮捕强制措施或免于刑事处罚，可以减轻羁押场所的压力，避免看守所人满为患和财务支出过大的状况，进而减少羁押成本；可以防止轻刑犯因羁押场所内可能的“交叉感染”而增加社会危害性，降低改造成本；可以集中人力、物力查办严重刑事犯罪，突出打击重点，节约诉讼成本。

三、适用少捕慎诉慎押刑事司法政策存在的问题及检察实践路径

（一）在适用少捕慎诉慎押刑事司法政策中存在的问题

1.部分办案人员的司法理念转变还不充分。由于司法办案思维的惯性影响，对于一些有证据证明有犯罪事实的犯罪嫌疑人，有的办案人员担心不批捕可能会出现当事人毁灭、伪造证据以及后期当事人不到案等影响诉讼程序正常推进的情况，还有可能打击侦查机关的积极性、影响取证质量。对于因民间纠纷引起的故意伤害等案件，有的办案人员担心不批捕会导致被害人上访，引发舆情风险。社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。

2.重打击，轻保护现象依然存在。逮捕的功能包括保障诉讼和保障人权双重功能，体现了宽严相济的要求，然而由于法律对被取保候审人和保证人违反规定应承担的责任规定得过于原则，实际约束力不强。因此，对于构成犯罪的，尤其是犯罪嫌疑人是外地人的，承办人一般做出批捕决定，避免承担犯罪嫌疑人不到案的风险，逮捕的功能被片面理解为仅仅为了保障刑事诉讼的目的，而对其保障人权的功能认识不足、重视不够。

3.侦捕诉在审前程序中的关系错位，职能作用发挥不充分。由于实践中检察权对侦查权的控制相当微弱，一些检察人员办案中存在畏难情绪和较多顾虑，不敢理直气壮地要求公安机关提供社会危险性证据，仍然固守“构罪即捕”“够罪即诉”的观念，往往是“一捕了之、完事大吉”。同时，审查逮捕程序中的制约防错机制不健全，没有赋予犯罪嫌疑人对逮捕行为发表意见的机会，使检察机关审查逮捕的过程缺乏辩护权与侦查权的必要的诉讼制衡。能否在程序上实际给予被评价方反驳或者反证的权利，才是社会危险性判断结果最终可信与否的标准。

（二）深入推进少捕慎捕刑事司法政策的检察实践路径

1.转变执法理念。思想决定行动。要积极引导办案人员树立执法办案的新理念，积极推动审查逮捕起诉办案理念的转变。要大力倡导理性、文明、平和的执法理念，始终坚持以人民为中心，把办案工作主动融入维护社会和谐稳定的大局之中。要充分认识检察机关审查批准逮捕权、起诉权的核心价值，通过行使不捕不诉权，顺应现代诉讼“人本”理念，适应稳中向好的社会治安形势，化解社会矛盾，修复社会关系，最终实现批准逮捕权、起诉权的核心价值。

2.注意准确把握“社会危险性”和“无逮捕必要”条件适用情形。据检察机关和公安机关要对“社会危险性”的理解和认识进行统一，从而能够在办案时做出统一判断和适用。检察机关应积极引导侦查机关不仅要收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪轻证据，还要重视收集其社会危险性的相关证据，并要求侦查机关在提请逮捕时提供有关社会危险性的证据材料。公安机关不能提供证明社会危险性证据的，应视为不具有社会危险性，检察机关应当作出不批准逮捕决定。

3.完善“少捕慎诉慎押”刑事政策适用保障机制。落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，降低审前羁押率，减少逮捕羁押是一项长期的系统工程，涉及刑事诉讼各个环节，需要公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关在统一司法尺度、优化程序衔接等多方面强化部门协作，形成工作合力。要建立有效的监督机制。强化引导侦查的行使，充分发挥引导侦查取证作用，使证据不足，事实不清的不捕案件明显减少。要充分听取犯罪嫌疑人、律师意见，了解他们对捕与不捕、诉与不诉的想法。重视听取被害人意见，对被害人希望逮捕、起诉犯罪嫌疑人，而符合不捕不诉条件的案件，要做好释法说理工作。

4.继续严格限制对未成年人采取逮捕措施的适用。《刑事诉讼法》明确要求检察机关严格把握对未成年人逮捕必要性条件和适用逮捕措施，降低未成年人的未决羁押率。这就要求司法机关在审查未成年人犯罪案件时，要从案件性质、犯罪形态、涉案未成年人的一贯表现、保障诉讼、监护帮教等多方面进行审查，细化逮捕必要性条件。同时，强化公安机关对未成年人逮捕必要性的证据收集，要求公安机关不仅要提供犯罪事实、情节等方面的证据材料，还需提供社会调查报告、家庭监护、社会帮教等有关未成年人逮捕必要性的证明材料。

（王利海，阿克塞县人民检察院副检察长、一级检察官；李汀，阿克塞县人民检察院检察官助理）

甘肃法制报2022-11-30

冀州检察做好少捕慎诉慎押“后半篇文章”

“不起诉，并不代表他没错，也不代表你们拿不到工资和赔偿金。少捕慎诉慎押，只是为了保障更多人生活安定。”河北省衡水市冀州区人民检察院检察长李志明对工人们说。他的坦诚和温和，逐渐平息了工人们的怨气，也为他们带来希望。

冀州区某食品加工企业受停工停产影响，拖欠工人工资共计29万余元，工人数次讨要未果。因涉嫌拒不支付劳动报酬罪，该企业法定代表人刘某被依法刑事拘留。近日，经公安机关侦查终结，案件移送至冀州区检察院。

案件办理期间，企业在检察院的敦促下，多方努力筹措资金支付拖欠的工资，并取得多数工人的谅解。办案检察官结合案情，对刘某作出不起诉决定。

“工资明明拖欠了这么久，你们检察院为啥就不起诉呢？”决定一经送达，反对声音接踵而至，工人小赵坚持不肯谅解，并联合数名工人向检察院提出申诉申请，要求公司支付工资赔偿金。

为了真正案结事了，李志明决定带头办案。“大家的心情我们完全理解。公司拖欠工资肯定是不对，但是，通过我们实地调查走访，还掌握了一些大家不太了解的情况，你们愿意听听吗？”面对声声质疑，李志明很快摸准了争议症结。

李志明告诉工人，冀州区检察院通过自行补充侦查，对企业的财务运行情况进行了细致调查。在工资拖欠期间，企业实际一直在苦苦支撑，账面持续“赤字”，各项款项没有任何恶意转移、隐藏或挥霍浪费的行为。

经过办案团队的释法说理，工人们紧锁的眉头慢慢舒展开来。“检察官，我现在知道了，虽然是不起诉他了，但我们的权利也能够得到充分保障。”申诉人积压的怨气逐渐消散，企业方与工人达成工资赔偿金还款协议，双方握手言和。

“落实‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策、传递司法温度的同时，也需要及时关注和照顾受害人的利益和情绪。”李志明介绍，冀州区检察院制定《轻微刑事案件相对不起诉工作指引》，通过提前介入引导侦查、强化羁押必要性审查、适用认罪认罚从宽制度、公开听证等方式，把“少捕慎诉慎押”刑事司法政策贯彻落实到每一个案件、做细每一个诉讼环节，切实减少社会对抗，促进社会和谐稳定。

法治日报2023-04-02