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政府隐性债务形成原因及化解路径探讨

多个省份提出要继续推动隐性债务展期重组和发行地方政府债券置换隐性债务，其中前者可以通过金融机构“借新还旧”，后者需要关注隐性债务建制县风险化解试点是否会重启。

新中国成立70多年来，我国财政体制经历了计划经济时期的“统收统支”、改革开放初期的“包干制”、1994年“分税制”财政体制形成与完善，以及在“构建现代财政制度”要求下“分税制”深度调整等四个阶段。

财政体制改革的目的是，达到市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，通过制度建设释放生产者偏好和消费者偏好，使经济达到总需求与总供给的平衡。

政府债务形成原因

分税制财政体制改革使得平台公司应运而生，以前由政府直接投资的经济活动转为由平台公司承担。2000年以来平台公司的产生和发展，为基础设施建设、环境保护、民生保障筹集了大量的资金，促进了地方经济的快速发展。

平台公司在投资人和政府之间起到了桥梁的作用，通过沟通政府的优质项目和投资人之间的资金，一方面政信投资能够得到政府的信用背书，相对于其他投资项目，会有更好的安全性和稳定性；另一方面投资人也能通过优质项目，让社会上的闲散资金能够筹集起来，帮助政府建设当地经济，从而给投资人较好的回报。

但平台公司承担的大多是外部性强、直接收益低的公共基础设施和公共服务类项目，同时随着公共资本的经年累积，投资的边际收益不断递减，平台公司形成的大量政府债务难以平衡，由此带来的财政金融风险已成为经济运行中最主要的风险之一，因此地方投融资平台公司作为地方政府隐性债务的主要载体，一方面面临转型发展，另一方面亟须化解存量债务风险。

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求剥离融资平台公司政府融资职能，明确划清政府与企业的界限，融资平台公司不得新增政府债务，并清理甄别认定了截至2014年末非政府债券形式存量政府债务，分清了政府和企业的责任。其中，凡属于政府债务的部分纳入限额管理和预算管理范围，允许地方逐步发行地方政府债券进行置换。

同年，财政部颁布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。从微观层面看，PPP创新了提供公共产品和公共服务的方式；从宏观层面看，PPP带来了政府和市场关系的再思考，也反映了公共治理模式的深刻变革路径。然而，PPP模式的泛化运用，从预算软约束下的财政幻觉、财政机会主义行为、信息不对称下的风险转嫁、制度变迁的路径依赖等方面给财政金融体系带来了不小的冲击。

2014年《预算法》第35条规定：地方政府可在限额内通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但受地方过度举债谋“政绩”、金融机构推波助澜、违法违规融资行为问责不到位等因素影响，地方政府违法、违规举债、担保仍有发生。因此2018年《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》《地方政府隐性债务统计监测工作指引》等文件对隐性债务进行了强监管的约束，并开启了10年化债之路。

2018年政府隐性债务的统计工作，地方政府为了数据漂亮，大量的债务并未被纳入统计而是留在了债务信息平台之外，造成了化债工作“本底不实”，一直困扰着地方政府。

根据公开资料，截至2023年2月14日，全国31个省份都披露了《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》，共有7个省份超额完成2022年化债任务。现距2018年化债计划时间已快过半，仍然有大量区域经受着隐性债务的困扰。

展望2023年，多个省份提出要继续推动隐性债务展期重组和发行地方政府债券置换隐性债务，其中前者可以通过金融机构“借新还旧”，后者需要关注隐性债务建制县风险化解试点是否会重启。

政府债务化解路径

日前，财政部原部长楼继伟在《比较》杂志上发表《新时代中国财政体系改革和未来展望》一文表示，地方政府隐性债务余额估计在30万亿~50万亿元。

根据全口径监测系统提供的7种化债措施，化债时需分别提供的附件、凭证应当至少包括以下要件并按顺序排列。

1.化解措施为“拟安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还”。

（1）化解资金列入年初预算的，提供债务人单位对应的预算文本；化解资金属于追加预算的，提供经人大批准的预算调整批复文件、财政部门批复的债务人单位追加该笔预算的调整通知单。

（2）财政国库拨付化债资金至债务人（或直接拨付债权人）的国库实拨资金拨款凭证，或已清算的授权支付凭证。

（3）债务人拨付化债资金至债权人的内部审批单、银行拨款回单、债权人出具的发票或化解资金收据。

（4）化债凭证资金与系统录入化债资金存在差异的，应当提供倡议说明和佐证，包括但不限于合同约定、审计报告、工程审减证明等材料文件。

（5）隐性债务化解情况说明及其他相关佐证材料。

2.化解措施为“拟出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还”。

（1）政府议定处置相关资产的审批文件。

（2）资产处置流程相关文件、审批率。

（3）处置资产权益或经营性国有资产权益上缴国库的相关审批文件和缴款凭证。

（4）参照化解措施1的相关附件、凭证。

3.化解措施为“拟由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）”。

（1）反映企业当年项目结转结余、经营收入情况的相关资料和年度财务报告（资产负债表、利润表、现金流量表等报表附注等）；若涉及以前年度结转结余、经营收入的应一并提供。

（2）政府相关部门或企业决定使用项目结转资金、企业经营收入偿还债务的决策审批文件。

（3）债务人拨付化债资金至债权人的内部审批单、银行拨款凭证及银行回单、债权人出具的发票或化解资金收据。

（4）化债凭证资金与系统录入化债资金存在差异的，应当提供差异说明或佐证，形式包括但不限于合同约定、审计报告、工程审减等证明材料文件。

4.化解措施为“拟将部分具有稳定现金流的隐性债务合规化为企业经营性债务和合规PPP化解隐性债务”。

（1）关于项目依法可由企业财务市场化经营方式运行且依法可由企业作为该项目债务人的政府批转文件；经地方政府批准的政府和社会资本合作项目实施方案，“两个论证”报告、经批准的入库（财政部项目管理库）证明。

（2）可证明隐性债务项目具有稳定经营性现金流的相关材料，包括隐性债务项目所涉及经营收入情况，经会计师事务所审计的年度审计报告（资产负债表、利润表、现金流量表和报表附注等）；债务项目所涉债务合同、按年度需还本付息及实际还本付息资料、佐证。

（3）对债务项目未来能够产生非财政资金类文档现金流的预测，需提供真实可靠的预测依据。

（4）地方政府及其部门向债权人出具的不再以任何形式承担任何偿债或未来支出责任的函或文件，债权人对该文件是否同意的答复、债务转移手续。

（5）能证明PPP项目不属于回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、将项目融资偿还责任交由地方政府承担的相关材料；不存在以其他明股实债方式融资的证明。

（6）社会资本合作方和融资方同意将项目转化为规范PPP项目的确认文件。

（7）财政部门出具的已落地项目列入年度预算的证明，包括项目在内的本金全部政府支出责任计算表。

（8）经企业主要领导签字同意的转企化债或PPP化债的申请、主管部门审批同意并报同级党委政府的申请报告、同级党委政府审批同意的意见、逐级上报省级党委政府批准的文件。

5.化解措施为“拟由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还”。

（1）债务人决定通过借新还旧或展期方式偿还债务的申请；政府主管部门审批并报同级政府性债务管理领导小组办公室的申请文件、逐级上报省级政府性债务管理领导小组办公室对债务项目通过借新还旧方式进行核对的审批文件。

（2）原借款合同、新签订借款合同；新合同不属于超期限、超规模等情况的说明。

（3）债务人拨付资金至债权人的内部审批单、银行拨款回单、债权人出具的发票或化解资金收据。

（4）化债凭证资金与系统录入化债金额存在差异的，应当提供差异说明和佐证，形式包括但不限于合同约定、审计报告、工程审减等证明资料文件。

6.化解措施为“拟采取破产重组或清算方式化解”。

（1）债务人破产重整或清算的相关审批文件或裁判书。

（2）债务人破产重整方案或资产清算方案等相关文件。

（3）破产重整方案或资产清算方案执行情况说明。

（4）破产重整方案或资产清算方案中涉及债权人的相关资料；方案实际执行时的化解措施资料参考3需提供的相关附件、凭证。

7.化解措施为“核销核减债券”。

（1）核销债务的相关依据，包括但不限于合同约定、审计报告、工程审减相关证明；债权人同意核销的确认文件。

（2）债务人向政府主管部门提出核销债务的申请和主管部门批复。

（3）将核销化债金额纳入年终财政汇总化债报告（包含该笔核销化债金额）报同级政府批复的文件。

（4）隐性债务化解情况说明及其他相关佐证材料。

债务化解是治伤风感冒还是慢性病

老先生常言“做事要学会看年景，年景好时加倍努力，年景不好的时候也要学会静候时机”。冰冻三尺非一日之寒。长期债务累积风险出现的阵痛就如慢性病人得了伤风感冒。面对当前宏观经济不确定性可能出现的地方政府债务风险还需小心谨慎，防止风险传导使得财政和金融风险交叉感染，使得产业发展、项目落地存在巨大的困难。

但换个角度看，各个主体和行业的巨大变革也必然带来一系列新的市场机会，仔细分析和思考当前各个市场、行业亟待解决的问题以及面临的切实需求，才能找到有效办法，度过短期阵痛。俗话说，留得青山在，不怕没柴烧，通过获得政府行政支持暂时度过困难，以谋再发展。

现在债务问题不是根源，根源问题是人们心理预期问题。而要解决心理预期问题，恰恰是要解决好债务问题。凯恩斯主义认为，通过利率把储蓄转化为投资和借助于工资的变化来调节劳动供求的自发市场机制，并不能自动地创造出充分就业所需的有效需求水平；在竞争性体制中，“三大心理规律”使有效需求往往低于社会的总供给水平，从而导致就业水平总是处于非充分就业的均衡状态。

因此，要实现充分就业，政府必须运用积极的财政与货币政策，以确保足够水平的有效需求。这就要求财政与货币政策更多地投向产业基础设施，地方政府通过产业重构与升级增加人们就业信心，减少人们对货币“预防动机”的需求，增加消费活力。通过积极扩大内循环、促进完整的内需体系，耦合生产要素的供给体系，才能使得循环体系加快“运动”起来。其中需要政府改善与发力范围的包括：土地供给、人口流动、金融市场建设、科技创新领域等。对应地，未来数年政府需要加大土地整理、户籍制度改革、公共服务体系建设、金融市场建设与监管、科研教育与各类基础产业的基础设施的投资。按照《扩大内需战略规划纲要（2022~2035年）》的要求，全国范围一盘棋，进行预算动态管理，确保项目建设符合社会经济发展的现实需要。

建议

地方政府债务化解是一项涉及生存与发展的系统工程，牵涉到财政、金融、税务、国资等各个政府部门，关系到产业转型与经济发展方方面面，更涉及国家整体区域布局和共同富裕，与政府和行政事业单位预算绩效评价和内控制度建设等工作紧密相连，地方政府的领导层必须拥有“壮士断腕”的勇气和决心。

对于地方债风险控制，短期看，要控住债务规模，管住新增债务；建立各级债务台账，摸清隐性债务底子并纳入统一管理；建立风险预警机制，对地方债务进行密切跟踪和评估；完善落实责任机制；透明有序地推进债务置换和重组机制与制度建设；由中央设立特定方向的援助机制（比如发行低利率长期限特别国债对地方纾困），防范突发情况，避免引发系统性风险；激励地方合理规划、系统谋划未来发展确需的支撑项目，逐步提升造血功能。

长期而言，应坚持激发民营经济活力，使社会经济保持相对快的增长，使增长、财政、货币政策相协调，避免债务利率过快上升。坚持深化改革、调整政府职能与规模、提质增效。建立符合当前发展阶段的合理的考核与约束机制、评估和问责机制。深化政府预算、社保、税费制度改革，优化税收与支出。调整区域发展规划，优化城市经济人口结构与负债比例，使各地区负债能力与增长能力相匹配。最后，还要强化财政与金融政策相协调，综合发挥好我国制度与体制优势。

（魏国强系中建政研乡村振兴研究院研究员，何朋朋系中建政研政府投融资研究中心常务副主任）

一财网2023-08-15

稳增长背景下地方政府债务困境与破解之道

——基于专项债结构、规模以及效率的分析

摘 要:专项债作为地方政府建设资金来源的依托和财政与金融协同创新的载体，经过七年的发展，在发行规模、资金用途以及制度建设等方面均实现了飞速发展。与此同时，专项债分配和使用中存在的问题也日益凸显。分析当前专项债的结构、规模及产出效率等问题，可帮助我们进一步从完善分配体系、优化投向结构、细化投向领域、强化统筹机制等四方面提出针对性建议，从而为专项债提质增效提供决策参考。

关键词:专项债 结构与规模 资金配置效率 提质增效

【中图分类号】F81 【文献标识码】A

自2015年新《预算法》颁布实施后，我国地方政府被正式赋予合法举债权，进入由国务院分配限额的“自主发债”模式，地方政府专项债券（下文简称“专项债”）也应运而生。专项债制度建立以来，债务规模大幅扩张、发行节奏逐渐加快，投资领域不断扩容，成为基础设施建设的重要融资渠道，在带动消费、扩大内需和稳就业方面发挥着逆周期调节功能，对我国“六稳”“六保”任务的顺利完成形成有力支撑。但近年来，部分地区的专项债陷入支出效率不高与风险集聚的双重困境，有悖于政策初衷。本文将通过深入分析当前专项债事实特征及在资金分配和使用中存在的问题，提出相应优化资金配置效率、助力专项债提质增效的相关对策建议。

地方政府专项债与财政基本态势

财政运行态势与经济背景

财政部公布了今年1—6月的财政收支情况，2023年1—6月全国一般公共预算收入同比增长13.3%；一般公共预算支出同比增长3.9%。全国政府性基金预算收入、支出分别同比下降16%、21.2%。剔除留抵退税影响后，6月公共财政收入和税收收入均下行至负值区间，显示财政收入增长受限于经济复苏放缓。债务付息支出呈现持续增长，同比增长较快。地方政府负债严重，借新债还旧债。土地出让金出现下降，土地财政难以为继。债务是一个国家经济发展的最重要的财政手段，尤其是疫情期间，从某种意义上政府债务是促进投资和经济增长的主要政策工具。中国社科院教授刘煜辉提出经济进入通货紧缩的判断，通货膨胀与通货紧缩对宏观政策产生的影响不同，这是分析当前专项债政策的一个重要经济背景。无论通膨或通缩，均需要构建一套强有力的组合政策体系，促使经济尽快从存量的状态过渡到增量的状态，这是当前经济稳健运行的关键。

专项债的基本态势

专项债是中国特色的债务，类似但不同于西方国家的市政债券，是我国在主权债券和企业债券之间创设出的一种新的政府债券制度，既解决了中国地方政府经济社会发展资金问题又发挥了稳增长拉投资的作用，同时也试图在项目与资金对应上保证政府债务风险的受控，有人称专项债是“典型的中国式债务治理方案”。当前专项债限额现在接近15万亿。由于利率原因，专项债债券属于低成本资金，且债券的年限较长，平均在十年以上，近几年达到了十年以上甚至二十年、三十年。专项债为地方政府募集了将近15万亿低成本、长期限的资金，且全部用于经济发展和基础设施建设。公开市场统计有将近8万个专项债的项目分布在不同的省份实施。地方政府专项债制度的设计是以项目为核心，性质为公益性项目，有一定收益，将来由政府性基金收入和专项收入作为偿还来源，把债务、相应项目对应建设的资产紧密匹配。

专项债发行规模和余额区域差异大，呈现发债分化趋势。专项债是拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，已成为地方政府落实积极财政政策的重要抓手。2015年以来，地方政府不断加强专项债的发行力度，新增专项债发行额由2015年的0.09万亿元增加至2022年的4.03万亿元，年均增速达72.1%，专项债余额由5.49万亿上升至20.67万亿，增长2.77倍*。从区域分布来看，东部发达地区在专项债发行规模和余额方面仍占据主导地位，但2018年后专项债发行规模和余额增速放缓，而中西部地区增速加快，专项债发行情况在区域差异明显，且逐渐呈现分化倾向。

专项债投资遵循政策规定的11个方向领域逐步扩围。我国专项债的投向领域采用了先行试点、逐步扩大的惯有做法。2015—2016年开始发行普通专项债，国发〔2014〕43号文、财预〔2015〕32号文、财库〔2015〕83号文虽在专项债发行制度与资金管理等方面做出明确规定，但在资金用途上并无细分品种。2017—2018年，财预〔2017〕62号文、财预〔2017〕97号文、财预〔2018〕28号文、发改办财金规〔2017〕1341号文等系列文件对专项债多领域投向开展试点，并将专项债细分为土地储备、收费公路、棚户区改造等多个品种。2017—2019年上半年，土地储备和棚户区改造专项债是发行量最大的两类项目收益专项债。但由于大量土储和棚改债的发行并未形成实质性的投资存量，对基础设施的拉动明显不足，因此，2019年9月4日，国务院常委会决定扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施9大领域，且专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。此后，专项债投资领域在此框架下调整：2020年，新增专项债重点支持“两新一重”，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和重大工程建设[1]；2021年，财办预〔2021〕29号文指出新增专项债重点投资国家重大战略项目和保障性安居工程两大领域。2020年以来，专项债投向主要集中在市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业等领域。

经过2015年来的连续投资实践，专项债实际运营收益不太理想。其中有专项债公共投资具有公共品属性的原因，也需要研究专项债项目本身建设的问题，或者是运营主体能力不够，不能把项目本身的价值发挥出来。

地方政府专项债制度运行的问题

专项债产出效率逐步降低，逆周期调节功能有所弱化

专项债资金的产出效率降低表现为以下几方面：其一，专项债对投资的拉动作用降低。长期以来，以“铁公基”为代表的传统基建投资是我国拉动经济增长的手段，但随着传统基建投资逐步趋于饱和，产能过剩、盲目扩张、重复建设等问题凸显，投资边际产出有所下降。据国家统计局显示，2019—2021年，全国新增专项债发行额分别为2.15万亿、3.75万亿、3.65万亿，规模显著上升，但在经济下行和新冠疫情冲击下，社会资本预期转弱，基建投资意愿不强，同期全国基础设施建设投资增速整体呈下降趋势（同比增长分别为3.8%、0.9%和0.4%）。专项债发行规模攀升与投资增速下行矛盾明显。

其二，“以债养债”问题突出。2019—2021年，全国再融资专项债券发行额分别为0.34万亿元、0.54万亿元、1.34万亿元，占当年发行专项债总额的13.80%、13.01%、27.19%。大量到期债券通过发行再融资债券得以偿还，表明专项债项目收益未能充分实现，资金使用效能不高，只能依赖“借新还旧”。

其三，资金使用效率低。由于项目前期准备不充分，专项债资金闲置、挤占挪用和资金管理不规范等问题突出，严重影响资金使用效率。2020年6月审计署报告显示，在审计18省份及所辖36个市县后发现，由于项目安排不合理或停止实施等原因，503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年。2021年国务院审计工作报告指出33个地区217亿元专项债券资金闲置一年以上，10个地区违规将136.63亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等。此外，专项债违规用于置换以前年度的建设资金、随意调整资金用途，用于经常性支出、支付前期拖欠款项、专项债收益尚未入国库等现象偶有发生。

评价地方政府专项债的标准有效率、规模和风险等方面，但核心指标还是效率。债务资金的特点决定了与一般财政资金不同，回报水平及其效能直接影响专项债的可持续。从存量的状态过渡到增量是关键。从宏观政策的角度来讲，修复资产负债表的核心需要财政和货币的协同。银行利率如果长期低息，债务规模再大也没风险。政府既没有利息压力，也没有流动性压力。所以当前我国地方的债务问题：既不是规模的问题，也不是短期流动性问题，而是效率的问题。

专项债需求申报存在逆向选择倾向

随着近年来专项债的大量发行，适合专项债融资的优质项目储备趋于耗尽，“项目荒”现象日益突出。拥有市场化融资优势的经济发达地区对专项债申报的积极性明显下降，而融资渠道单一的经济欠发达地区则竭力争取，形成经济实力差、风险越高的地区越想拿更多的专项债额度的逆向选择现象。这种逆向选择现象同样存在于不同层级政府中，具体表现为省级分配额度缩小而市县级分配额度激增的状况。其根源专项债存在“发用分离”问题，即债券发行主体是省级政府，发债利率与下级政府的信用风险并不挂钩，加之省级政府对专项债依法承担全部偿还责任，这实质形成一种代为举借的机制，淡化了市县级政府的偿债责任意识。

专项债用途泛化，呈现“不专”现象

我国专项债的投向领域经历了一个动态调整和不断扩容过程，截至2022年底，专项债重点投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施11大领域。然而，随着使用范围的扩大，专项债项目收益与融资自求平衡这一硬约束的实际效力逐渐被削弱，专项债的性质和一般债逐步趋同，导致专项债呈现“不专”现象。

其原因主要有两方面：一是专项债与一般债的投向领域相似甚至高度重叠。实际发行过程中，由于专项债投向重点不够突出，一般债与专项债同时用于乡村振兴、污染防治、教育医疗等相同领域的项目屡见不鲜。这种资金用途的重叠和模糊不清容易导致项目预期收益情况难以明晰，进而出现专项债与一般债混用或乱用现象。二是专项债项目把关不严，一些地方通过虚构项目预期收入、增加财政补贴等“策划包装”方式将纯公益性或具有极少收益的公益性的项目包装发行专项债。例如，棚户区改造、保障性安居住房、环境整治等部分项目的收益十分有限，其偿债来源大多依靠政府性基金收入而非项目自身收益，与项目收益专项债名不副实，实质上加剧了专项债泛化风险。

专项债额度分配的行政划块与效率冲突凸显

我国专项债额度主要采用省-市-县逐级分配模式，各省、自治区、直辖市、计划单列市的新增专项债限额由财政部测算后下达到各地区，而省本级及市县新增限额由省级财政部门在财政部下达的本地区新增限额内测算后下达地方，这种层层分配模式一方面可能导致绝大部分的专项债额度在省市层面留用，而县级地区受限于地理位置、资源禀赋、财力状况、经济水平等因素，往往缺乏优质项目，分配比例最低，也难以投资高收益项目。另一方面，行政划块的纵向链条过长，省-市-县的多层级管理模式客观上降低中央政府对基层政府专项债的直接监管效率，造成专项债违规使用现象频发，例如，部分地区假借专项债券用途名义套取专项债券资金、部分地区为了应急将债券资金挪作他用、部分项目前期立项不科学不精准，项目设计不断变更，资金到位后，仍无法开工建设，资金甚至挪作转移支付使用，这直接导致了部分地区的专项债资金执行率不高、收益难以覆盖专项债本息等问题的产生。

完善地方政府专项债制度的路径选择

优化专项债投向结构，加大数字经济、新能源、新基建领域投资比重

在宏观经济面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力下，尤其受新冠疫情、能耗“双控”等影响，新基建被视为破解发展困局，带动经济复苏增长的新引擎。自2020新基建专项债首次被载入政府工作报告以来，2022年4月12日国务院政策例行吹风会、国发〔2022〕12号文均先后指出扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围[2]，专项债重点投向由8大领域扩容至11大领域，这意味着我国将逐步迈向新基建时代。但由于我国新基建、新能源专项债在国家层面的提出较晚，发行规模和债务存量仍偏低。据企业预警通数据显示，2020—2022年新基建专项债发行金额分别为1091.51亿元、1492.7亿元、1924.13亿元，新基建项目占总发行金额比重较小，分别为3.03%、4.17%、4.18%[3]。从区域分布来看，中东部地区和大城市是发行新基建、新能源专项债的主力军，西部欠发达地区和中小城市发行比例低，区域间结构性失衡明显。据此，专项债投资结构优化的发力点仍需继续推动专项债券资金投向由传统基建向新基建领域倾斜，持续加大新基建、新能源领域发行额度，缩小发达地区与欠发达地区、大城市和中小城市专项债投资的结构性差异。

建立绩效导向的专项债额度分配体系，推动专项债纵向分配的可靠性和精准性

专项债额度如果过度向欠发达地区倾斜，未来可能会面临更高的偿债风险。因此，要优化现有专项债分配体系，一方面，对于欠发达地区，应该通过加大转移支付力度的方式来缓解当前面临的资金供需矛盾。另一方面，扩大资金分配的考量标准，例如，将专项债资金分配额度与城市人口流入数量和潜力挂钩、增添专项债资金使用效率较高地区的额度奖励等。其次，注重资金分配精准。专项债限额下达后，需根据项目实际进度和当年支出需求，逐项逐月细化资金支付方案，按项目轻重缓急，合理分配发债额度，优先支持前期准备工作充分、已履行各项法定审批程序的在建项目，确保资金到位即已形成实物工作量，避免债券资金闲置，做到“项目等资金”。

加强专项债使用的监督与管理，防范专项债用途泛化风险

为防范专项债用途泛化的风险，应主要从两方面着手：一是要细化专项债重点投向领域，建立专项债用途项目清单并出台实施细则，严格落实专项债投向领域禁止类项目清单，将专项债资金用途具体到项目。对于部分项目收益模糊不清、专项债与一般债重叠使用的项目，应增加审核流程、提升审查强度，审查过程中注重对项目规范性、可操作性、部门协调性等方面实施“全覆盖”审查把关，尤其是要做实项目收入来源必要时可适当提高该类项目收益覆盖倍数，以此淘汰低质量项目。二是要提高专项债项目准入门槛，做深做细项目储备，精选优质发债项目，必要时可聘请商业银行、证券公司等债券投资第三方专业机构参与专项债项目论证和评审，促使专项债券回归“专”的初心。三是加强项目投后绩效管理，对照项目初期、项目实施过程中以及项目完工后各项预测指标进行偏离度分析，定期检查项目投后指标，对发现的共性问题及时进行自查自纠。

建立专项债项目投资统筹机制，提升项目效率

近年来，为了准时完成中央下达的专项债发行额度，各地区加快了发行和使用节奏，有的地区省级政府对项目统筹力度不够甚至缺乏统筹，导致符合条件的优质项目储备不足。例如，有的市县争相上马一些需求不大、前景不明朗的项目，甚至出现盲目投资、交叉重复建设等问题，这既浪费专项债资金，也加剧了财政负担。同时，过度包装、收益预测过于乐观甚至夸大预期的项目也并非个案。为此，应建立省级统筹机制。具体做法是：一是省级政府应加强对市县项目库建设的指导，加强专项债政策在市县地区的推广和政策解读力度，实现实际需求与政策目标的有效对接。二是增强投资项目省级统筹力度，在当前债务资金分配标准的基础上，增加资源禀赋、地理位置、融资需求等要素特点作为各市县地区限额分配和项目审批的重要依据，并通过出台详细的项目质量评分标准和匿名交叉审核制度，择优选取低风险隐患、高投资价值的项目，改变当前不同地区项目质量参差不齐的问题。三是构建省级统筹投资项目与市县级自行申报相结合的多元发行模式，对于部分债务发行情况良好的地区仍保留其自行申报权利，对于部分长期无项目、申请劣质项目的欠发达、资源匮乏地区适当上收其债务申报权利或直接由省级政府统筹投资。

【本文作者为西南财经大学财税学院教授】

《国家治理》2023年8月上

发挥金融与财政协同作用化解地方债务风险

――专访粤开证券首席经济学家罗志恒

下半年积极的财政政策如何发力？如何防范化解地方债务风险？粤开证券首席经济学家罗志恒在接受上海证券报记者专访时表示，要推动体制机制的联动改革，发挥金融与财政的协同作用防范化解地方债务风险。

积极财政进一步发挥逆周期调节作用

财政部数据显示，上半年全国一般公共预算收入119203亿元，同比增长13.3%；全国一般公共预算支出133893亿元，同比增长3.9%；全国政府性基金预算收入23506亿元，同比下降16%；全国政府性基金预算支出43222亿元，同比下降21.2%。

“总体来看，我国财政运行仍保持紧平衡状态，这与政府持续推动大规模减税降费，以及扩大支出应对内外部冲击有密切关系。”罗志恒表示。

在他看来，下半年财政收入增速取决于经济增速、物价水平和去年同期基数。随着宏观政策进一步发力和微观主体信心逐步恢复，下半年经济增速对财政增收是积极贡献，财政收入全年增速可能较二季度和上半年有所回落，但两年平均增速可能相对平稳。

税费优惠是积极财政政策的重要内容，是直接有效和公平的惠企政策。上半年，全国新增减税降费及退税缓费9279亿元，有力推动国民经济持续恢复、总体回升向好。

罗志恒建议，下半年应在收入端落实落细前期出台的有针对性的减税降费举措，降低企业享受政策的门槛，落实减税降费的“最后一公里”，提高企业的获得感，呵护制造业、中小微企业和个体工商户等重点行业和群体。

“短期加大逆周期调节在当前仍是必要的，降准降息、财政发力、房地产政策优化、财政金融协同化债是下阶段的政策重点。”罗志恒说，要全面、辩证和从长期视角看中国经济，中国经济结构在持续升级、高质量发展稳步推进，中国经济的市场优势、制度优势和政策优势依然存在，持续向好的趋势没有改变。

发挥金融与财政的协同作用化解地方债务风险

今年以来，地方债供给呈现出一季度较为积极，二季度供给节奏持续放缓的格局。

罗志恒表示，下半年要进一步加大优质项目储备，加快专项债发行进度，并尽快投入到项目上，根据经济形势依法适当使用专项债结存限额，拉动基建稳增长、稳就业。

7月24日召开的中央政治局会议提出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。“总体来看，地方政府显性债务压力可控，债务风险主要集中在城投平台等主体形成的隐性债务以及专项债一般化。”罗志恒说。

关于如何化解债务，罗志恒表示，短期来看，要应对好债务到期后的再融资问题，避免引发处置风险等，避免财政风险、金融风险、社会风险互相传递和转化，通过再融资等手段拉长周期和压降成本，以时间换空间，逐步化解存量，但这只是治标。中长期来看，需要推动体制机制的联动改革来防范化解地方债务风险，尤其是发挥金融与财政的协同作用。

通过制度变革从根本上解决扩内需瓶颈问题

7月24日召开的中央政治局会议将扩大国内需求列为下半年首要任务。“扩大内需既需要短期的政策举措，更需要中长期的制度变革，通过制度变革从根本上解决扩内需瓶颈问题，如财政支出结构优化、社保制度完善、农村土地改革等系统性工程。”罗志恒表示。

罗志恒建议：一是改革政府、企业和居民的国民收入分配格局，提高居民收入分配占比；二是通过税收、社保二次分配和鼓励慈善捐赠等第三次分配缩小收入和财富分配的分化；三是进一步优化财政支出结构，推动财政支出从以“物”为主转向以“人”为主的投资，即从基建转向民生福利支出。

罗志恒认为，要发挥财政与金融等政策工具的配合作用，但要以财政政策为主、货币金融政策为辅；财政政策以支出政策为主、收入政策为辅。财政政策相对货币金融政策不仅具有逆周期调节的效果，而且还有结构性调整和改革的功能。

上海证券报2023-08-17

化解地方财政债务风险，须从体制上根除“小马拉大车”现象

近年来，地方财政债务问题不仅受到决策层高度关注，也成了老百姓茶后饭余热议的话题。

为应对疫情冲击下的经济下行风险，积极财政政策发力，实施超大规模退减缓税费、加大举债扩大政府投资等举措，在稳住经济的同时，客观上也推高了地方财政风险。如何厘清问题，寻求解决之道，值得相关各界共同思考。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒及其团队历时一年多，近日出版了《行走财税中国：省市县财政全景》一书。这本近700页的书搜集覆盖全国、分省份以及地市、区县的财政收支、债务等基础数据，指出背后问题、风险，深入分析背后的财政体制等成因，并给出对策建议。

日前接受第一财经专访时，罗志恒表示，当前地方财政形势总结下来是紧平衡下的负重前行。地方财政困难与经济形势与经济社会风险密切相关，也是财政发挥逆周期调节作用的结果之一。“十四五”期间的基层财政大概率延续紧平衡格局，但是当重大财税改革比如事权和支出责任上移等推出后，基层财政有望迎来新格局。

他认为，当前城投平台形成的隐性债务和专项债可能是需要重点关注的风险点，化解地方债风险需要标本兼治，短期要应对好债务到期后的再融资问题，中长期要推动体制机制的联动改革。有必要从根本上明确政府职能规模与边界，彻底解决近乎无限责任政府问题，彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题等，这才能真正根治地方债问题。

基层财政紧平衡下负重前行

第一财经：《行走财税中国：省市县财政全景》用60多万个数据呈现地方财政收入、支出、债务、经济等情况。从这些数据来看，地方财政真的如大家所说那么困难吗？你归纳下来近年基层财政形势有哪些特征？

罗志恒：财政是国家治理的基础和重要支柱。近年来，我国财政形势尤其是地方财政形势出现困难，社会和媒体对财政和债务问题高度关注。

但是中国疆域之广、层级之多、结构之复杂，导致全面了解中国财政体制、认清财政形势本身就是一件非常困难的事情。目前，我国的财政体系共分五级，涉及五级行政区划，有31个省级行政区划、333个地级行政区划、2843个县级行政区划和38558个乡镇级行政区划（截至2021年，不含港、澳、台），且各省份财政差异甚远、形势各不相同、区域分化明显……凡此种种，更加剧了研究的难度。

学界基于财政部此前发布的一些基础资料做了大量有价值的研究。但关于中央和地方关系的研究很多，而省以下财政体制研究却极少；社会媒体追逐报道各地的个别案例，却未能对财政形势形成全面认知。《行走财税中国：省市县财政全景》一书，希望在这方面有所补益。

现在各方对财政尤其是地方财政非常关注，也有很多谈及地方财政困难以及地方财政局长工作压力大的报道。我想我们需要弄清楚基本的概念，当我们在谈论财政形势，谈论的实质是什么？实际上财政形势的研判不是谈论单纯的收入，也不是支出和债务，而是财政能力与支出责任的矛盾、现金流与到期债务的矛盾。

地方财政形势用紧平衡下的负重前行较为妥当，一方面是紧平衡，就是过去三年部分省份和城市的收支矛盾更加紧张，但另一方面依然采取了一系列压、保、调的措施为国理财，面临压力仍主动作为，对地方政府的理财能力和支出绩效提出了更高的要求。

其一，疫情三年，对地方经济产生了非常大的冲击，减税降费力度和规模空前以纾困企业和居民，但直接影响了地方的财政收入，部分服务业占比高（旅游大省、旅游大市）的地区财政收入更是大幅缩水；与此同时，防疫支出、拉动基建稳增长支出、化解房地产和金融风险的财政支出、精准脱贫和乡村振兴等财政支出增长，均导致收支矛盾加大。

其二，地方政府在此情形下，积极盘活存量财政资金，压降一般性支出，盘活存量闲置房产、经营收益权等，非税收入增速快于税收收入。

其三，地方债务出现了到期高峰，地方政府要腾出大量精力和财力用于偿债和利息；前期部分债务的投资低效、形成资产的现金流偏低、期限结构与债务错位，这占用了既有的财政资源，对公共服务提供产生了一些影响，部分地区出现了公交停运等事件；伴随城投到期高峰来临，当城投平台难以偿债时，地方政府为了确保不影响当地的融资环境，地方财政兜底的现象亦较多，从而加重地方财政负担。

当然我们也看到，中央加大了对地方的转移支付力度，建立起了直达机制，就是为了保障基层财力，避免财政困难引发减税降费落实不到位、恶化营商环境等乱收费行为。

综上，我们可以看到，目前地方财政困难与经济形势与经济社会风险密切相关，同时也是财政发挥逆周期调节作用的结果之一，这是由财政的职能决定的。

第一财经：今年疫情放开后，地方一般公共预算收入出现恢复性增长，不过土地出让收入依然低迷，您觉得今年基层财政日子好过些吗，收支矛盾是否缓解？您对今年及“十四五”时期的基层财政形势有何预判？

罗志恒：日子是否好过不能仅看增速，要看实际的可支配财力是否扩张，是否与支出责任的扩张保持同步；不能仅看一本预算，而且要看地方的综合财力，既要看到一般公共预算的恢复性增长，也要看到土地出让收入连续两年的大幅负增长。

今年的形势是一般公共预算收入出现了恢复性增长，但要看到，上半年一般公共预算收入增速较高主要是在二季度实现的，这又主要源于去年二季度留抵退税导致的低基数，剔除基数效应后实际上是常态化增速，两年平均增速为0.9%；房地产市场低迷引发土地出让收入在去年同期负增长的基础上再度负增长，两本预算之和的两年平均增速为-4.1%，部分地方政府的可支配财力是收缩的，对城投风险、基建稳增长、财政运转和公共服务提供等产生了影响。

需要注意到的是下半年财政收入增速取决于经济增速、物价水平和去年同期基数，总体上看当年增速可能较二季度和上半年有所回落，两年平均增速可能相对平稳，但是支出压力不减。

其一，中央政治局会议提出要加大宏观逆周期调节力度，同时近期支持民营经济31条出台，随着财政、货币和房地产以及提振民营经济信心的举措逐步生效，经济继续回升，有利于提振财政收入增速。

其二，PPI和CPI虽然还将处于较低位置，但在下半年可能迎来向上的拐点，降幅收窄对财政收入的负贡献收窄。

其三，从基数效应的角度，去年留抵退税主要在上半年，因此对今年财政收入增速的影响也主要在上半年，下半年增速将逐步回归并回落。

其四，7月的经济数据反映出我国经济在持续恢复，但是同比、环比数据显示恢复动能有所趋缓、趋弱，财政政策要与其他政策一道推动经济运行恢复到正常轨道，加大支出力度稳增长，同时财政仍要协同货币金融等方式共同推动防范化解房地产、金融风险和债务风险，都需要一定规模的支出。

“十四五”期间的基层财政大概率延续目前格局，但是如果有重大的财政体制变革，比如将事权和支出责任上收到中央和省级政府，比如赋予基层更大的财力和转移支付，则基层财政压力有可能明显缓解，这有待于未来中央对财政体制改革的相关安排。

地方债风险需标本兼治

第一财经：除了收支问题外，地方政府债务问题也是当前关注热点。你的新书里对各地债务情况做了全面盘点，各地债务规模、债务率等差异很大。基于海量基层债务数据，你怎么看当前地方政府债务风险，有何特点？

罗志恒：目前显性债务风险总体可控，部分经济发展落后、财力薄弱的中西部地区风险上升，同时专项债和城投平台形成的隐性债务可能是需要重点关注的风险点。

其一，显性债务方面，2022年末，全国共2843个县级行政区划（含977个市辖区、394个县级市、1301个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、1林区、1特区），我们获取了2281个县级行政区划（含792个市辖区）2022年度的政府债务余额数据，占比80.2%。

从债务增量看，与2021年相比，2022年全国有2121个样本区县（占比93.35%）政府债务余额同比正增长，其中183个样本区县（占比8.08%）债务余额同比超50%，有57个样本区县（占比2.52%）债务余额同比增长超100%。

比如，广州市海珠区、珠海市香洲区、金湾区，湖北鄂州市鄂城区，甘肃兰州市永登县、平凉市华亭市，河北廊坊市三河市、保定市顺平县，安徽马鞍山市和县，云南曲靖市麒麟区的债务余额增幅超100%。

与2021年相比，2022年全国仅有103个样本区县余额同比下降，鞍山市铁西区债务余额降幅超200亿元，哈尔滨市松北区、石家庄市桥西区、济南市中区降幅超50亿元。

从负债率看，与2021年相比，2022年八成以上的样本区县负债率上升，55个样本区县负债率超过60%。从债务负担看，与2021年相比，2022年约85%的样本区县债务余额与一般公共预算收入的比值上升。从收支缺口看，与2021年相比，2022年六成以上的样本区县财政自给率下降，接近三成区县2022年财政自给率不足20%。

其二，当前专项债已名不副实，专项债一般化，专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源，偏离了专项债的初衷即专门项目收益偿债，加大了债务风险。专项债面临的核心问题是重发行、轻管理，对发行后的使用缺乏监督，使用过程中存在资金闲置、使用效率低和投向不合规等问题。

其三，考虑融资平台的有息债务后，整体偿债压力上升，尤其是中西部财政实力较弱的省份。

截至2022年底，城投平台形成的带息债务规模达到55万亿元。考虑城投平台有息债务后，我国地方政府广义债务率和广义负债率分别达到320.4%和74.4%，均处于较高水平。

分省份来看，广义债务率超过300%的省份有18个，其中天津、重庆、江苏和云南4地超过400%，分别为774.2%、469.7%、444.1%和415.4%。

城投平台有息债务纵向层级分布与区域财力相关。从全国来看，城投平台的层级分布较为均匀，省级、地市级和区县级三分天下，占比相当，分别为28.1%、38.5%和33.5%。

但具体到各省则大不相同，强区县省份浙江、江苏区县城投债务占比分别达到70.0%和56.4%；而宁夏、甘肃、西藏、吉林等属于弱区域，市县平台举债较为困难，隐性债务主要集中在省级和地市级平台。

第一财经：最近中央提出制定实施一揽子化解地方债风险方案，在这方面你有何建议？

罗志恒：当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏。

有效控制债务率要处理好几对关系：一是存量和增量关系，确保存量债务逐步化解，严格控制增量，中央对地方提出党政干部负责的机制，省以下政府关系也应该建立起市县党政领导负责机制，解决道德风险问题。二是显性债务和隐性债务关系，隐性债务要逐步显性化，根据公共属性强弱划分为政府债务和企业债务，分别通过财政和市场化法治化方式解决。三是分子与分母的关系，即分子端的债务尽可能要有更大的分母端产出，必须提高债务资金的使用效率。

短期要应对好债务到期后的再融资问题，避免引发处置风险的风险等系统性风险，集中在拉长周期和压降成本，以时间换空间，逐步化解存量，但这只是治标。

第一，通过严格审计摸清家底，甄别不同类别和成因的债务。将存量隐性债务分别划分为政府债务和企业债务，前者是需要政府解决的政府债务，后者合规转化为企业经营性债务。

第二，对于债务甄别后属于政府债务的部分，可以采取财政化债和金融化债两种方式。其中，财政化债包括：安排财政资金偿还，出让政府持有的股权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务，通过发行再融资债券等置换高成本债务。

第三，发挥金融与财政的协同作用化解政府债务。金融化债包括：推动地方政府与金融机构协商，对现有债务进行展期，对高息债务进行“削峰”，如遵义道桥；破产重组、清算等方式减计债务；由四大资产管理公司购买地方城商行、农商行的城投债，避免城投债务拖垮地方城商行、农商行引发金融风险，提前拆弹；政策性银行发放中长期贷款，缓解当前到期债务压力。

第四，总体上坚持“谁家的孩子谁抱”和“中央不救助”的原则。需设定中央政府救助的前提条件，包括债务风险的严重性程度和债务投向形成资产的外部性程度，以及救助与问责同步进行，避免道德风险。

第五，重新调整各地方政府的债务限额额度，短期增加欠发达地区的债务限额，为隐性债务显性化腾出空间；但是从长远看应当根据经济发展程度、举债能力和事权确定各地区举债额度，发挥出举债额度的正向激励作用，最终实现举债能力越强、债务风险越小，额度越大。

中长期要推动体制机制的联动改革。

第一，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。

第二，建立适应多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度。

第三，建立政策出台前的评估机制和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。

第四，尽快稳定宏观税负，不宜再出台大规模减税降费，对老百姓影响不大但有利于推进高质量发展的税种适当进行结构性加税，包括消费税、环保税、资源税等，根据房地产形势尽快落地房地产税并统筹相关税种，探索数据财政。

第五，加快推进中央和地方、省以下财政体制改革，下划消费税给地方以增加地方财力，逐步上收事权和支出责任至中央和省级政府，如区域均衡发展、调节收入分配和促进共同富裕、社会保障等职能，减轻地方和市县财政支出责任。

第六，推动城投平台转型为普通经营性国有企业。最核心是要剥离政府融资功能，形成政府与转型城投的清晰界限，真正按照国有资本投资公司和运营公司实施管理，一方面转型城投不再背负政府投融资的包袱，另一方面又按照市场化激励约束自负盈亏。

第一财经：目前基层财政出现的收支矛盾加剧、债务风险升高等表象，深层次原因可能有哪些？

罗志恒：从五级政府、五级预算看，地方财政压力大于中央，地方财政压力又主要体现在区县，这与宏观税负持续下降、经济社会风险财政化、财政体制有关。

第一，经济持续下行加之大规模减税降费，宏观税负持续下行，当支出责任不变的情况下，每推进减税降费1分钱，最后的结果都是推进同等的赤字和债务。

第二，中央对地方政府的考核从单一GDP转到多元目标，经济增长之外还包括环境保护、脱贫攻坚、防范化解风险等，导致地方政府支出责任范围扩大、刚性程度上升。

第三，经济风险财政化增加政府的潜在支出责任，近年来内外部挑战多发频发，为应对房地产烂尾工程、村镇银行等事件，财政垫付了部分资金，增加了支出负担。

第四，中国的行政层级及级别影响可调配的资源，区县可调配的资源有限，同时在“上面千条线，下面一根针”的体系下，越是基层，财力越有限，支出责任越大，自然导致了压力最集中。

第一财经：在当前基层财政收支困境下，如何从根本上确保未来财政可持续？

罗志恒：财政财政，财是表象，政是根本，要根治债务问题，提高财政的可持续性水平，有必要从根本上明确政府职能规模与边界，彻底解决近乎无限责任政府问题，彻底解决中央与地方、省与市县的财政体制问题，避免“上面千条线、下面一根针”导致的地方政府尤其是基层政府“小马拉大车”现象。

第一财经2023-08-16