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关于小区党建引领城市基层治理的思考
党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。基层治理是国家治理的基石，基层治理成效直接决定着经济社会发展和国家长治久安。这不仅为加强和创新社会治理指明了方向，更对新时代党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理提出了更高要求。小区是城市社会的基础单元，是城市基层治理的“最后一公里”。加大党建引领小区治理，对深化城市基层党建和推进城市基层治理创新，具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。
一、背景现状
党的十八大以来，习近平总书记高度重视社会治理工作，提出了社会治理一系列宏大理论和重要论述，推动社会治理理念由传统“管理”向现代“治理”转变，深刻阐明了中国特色社会主义制度下基层治理体系和治理模式的本质特征和内在逻辑，形成了一套完整的社会治理思想。党的十九届四中全会提出，要加快推进基层社会治理能力和社会治理现代化，推动社会治理资源和服务向基层延伸。2020年习近平总书记在吉林长春考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。中组部部长陈希在2021年全国组织部长会议讲话中指出，要持续推动重心下移资源下沉、保障下倾，深化社区网格化管理，完善在党员到社区报到、参与治理服务常态化机制，加强社区物业党建联建，提升基层党建引领基层治理效能。
在城市化快速推进过程中，各类住宅小区如雨后春笋出现，小区作为社区居民生活的最小单元、城市板块的重要结构单元、城市治理体系的重要基石，与居民的衣食住行、医疗养老、体育文化、生活环境息息相关，成为城市基层治理的重要领域。加强小区党建工作对于巩固党的执政基础、引领基层治理、推进全面从严治党具有重要作用，突出表现为：
第一，推进小区党建是强化党的建设的内在需要。基层是党的执政之基、力量之源，只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才有战斗力。目前，榆林城区有675个小区，过去多数小区缺乏党组织坚强领导核心，处于低级自治状态。把党支部建在小区上，把党组织神经末梢延伸到居民小区、群众之间，实现党的领导末端覆盖，小区治理从“群龙无首”到“核心引领”，这就需要加强小区党组织统领作用，凝聚各方共治力量，使得小区党组织成为凝聚各方、团结战斗的坚强核心，确保小区治理始终沿着正确的政治方向前进。
第二，推进小区党建是基层社会治理现代化的迫切需要。在城市化快速推进过程中，小区成为基层社会治理的重要领域。近年来，榆林城区人口急剧增长，短期内新增30余万人口，新市民大量产生、新业态大批涌现，城市主城区人口达到近百万，人口结构呈现出流动人口多、少数民族多的特点，城市基层治理面临着新形势、新任务、新问题、新考验。小区治理存在需求多元、事务繁多、矛盾频发等问题，开发区新型小区中面临着物业服务企业和业委会不作为乱作为、协同治理机制不顺等突出问题，东沙和老街平房巷道片区面临着基础设施差、环境卫生脏、社区安全低、违法建筑多等治理难题。小区成为各种矛盾纠纷和群众意见较为集中的领域，打通党建引领基层社会治理的断头路迫在眉睫。
第三，推进小区党建是居民对美好生活向往的现实需要。2020年榆阳区城镇常住居民人均可支配收入达到38115元，居民从过去的吃饱穿暖转变为对住房、教育、医疗、安全、环境等方面的要求日益增长，居民对小区生活环境、诉求表达、利益维护、精神文化等方面需求越来越强烈，需求日趋多元、多样、多变，这就需要小区党组织搭建家门口服务站、小区调解室等多功能平台，建立健全小区治理议事协调、服务评价、纠纷调处等机制，加强对业委会、业主监督委员会等群众性组织的领导，使小区居民有地方共商共议，实现矛盾纠纷不出小区，把党的温暖送到小区每家每户，架起了党同居民群众的“连心”桥梁。
二、榆阳区小区党建工作的基本情况
榆阳区位于陕西省北部、榆林市中部，是榆林市政治、经济和文化中心，地处呼包银榆“经济圈”、宁鄂榆能源“金三角”、呼包鄂榆城市群和陕甘宁革命老区等八大战略区域，已融入国家新一轮西部大开发和丝绸之路经济带建设。2020年全年实现地区生产总值1001.02亿元，同比增长8.8%，综合实力进入全国地级城市市辖区高质量发展百强区、全省践行新发展理念县域经济社会发展五强区。全区辖12个街道办事处，76个城市社区；总面积7053平方公里，居全省第二，常住人口达96.8余万。
（一）全区小区基本情况。全区共有居民小区675个，成立业委会的小区147个，聘请物业服务企业数量267家。新型小区172个，占比25.48%；老旧小区503个，占比74.52%。小区呈现出开发区全部为条件较好的新型小区，南郊和老城区老旧小区和“三无”小区偏多，西沙、东沙片区新型小区、老旧小区、“三无”小区均存在。
（二）小区党组织建设基本情况。目前，城区675个小区中建立党支部366个（其中独建支部233个，联建支部133个），党小组124个，小区党支部覆盖率达到94.37%，其中10个街道实现了党组织全覆盖。整体来看，已有阵地的小区党支部仅有144个，占比21.33%，除了沙河路街道、金沙路街道小区党支部阵地实现90%以上，其余街道小区党支部阵地落实比例较低，大多处于10%-30%之间。共下派党建指导员699名，已实现小区100%覆盖。
（四）小区党组织书记身份类别。小区党支部班子成员主要来源于业委会成员（物管会成员、业主代表）、物业服务企业负责人、社区工作人员、网格员、报到单位干部等五类人员，其中社区工作人员占比较高，为48%，业委会成员和居民占比次之，分别为23%和17%，报到单位干部占比较低，为3%。
（五）榆阳区小区治理中信访问题情况。根据信访部门统计，近五年小区物居矛盾问题较为突出，占比52%，主要表现为物业服务企业乱收费、业主拖欠水电费用等问题；老旧小区和“三无”小区居民对基础设施改造升级意愿比较强烈；新型小区居民对邻里文化建设比较重视。近年来，通过抓城市基层党建促小区治理取得良好成效，群众对平安小区建设满意度逐年上升。
三、榆阳区小区党建引领城市基层治理的实践
榆阳区坚持整体构建，注重集成推进，创新体制机制，以“三推进三打造”为重点，着力建强小区支部领导核心、建成小区党建综合体、建好一批党建红旗集群矩阵，开创党建引领城市基层社会治理新局面。
一是推进组织下沉，打造“硬核”小区党支部。出台《关于进一步加强新时代小区党建工作的实施意见》，坚持“支部建在小区”原则，根据城市小区党员分布情况，通过独建或联建小区党支部，优先将业委会成员、物业服务企业负责人、社区工作人员、网格员、报到单位在职干部中的党员纳入小区党支部，推选群众信得过、服务有本事、治理有办法的业委会负责人、社区党组织班子成员、在职党员干部担任支部书记。把小区所有党员均进入支部，以楼幢为单位成立党小组。
二是推进力量下沉，打造小区党建综合体。坚持服务先行，以社区、小区、商区“三区联动”为载体，发挥小区党组织统筹协调作用，统领各方力量，在小区中定期召开联席会议，创新推出“组织联建、工作联心、群众联动、矛盾联调、事务联商、会议联席、成效联评”的“七联工作法”。区财政每年给每个街道安排10万元小区党建工作专项经费，通过综合考核，采取以奖代补措施，推动小区党组织履职尽责抓好基层治理，形成了以小区党组织为核心，多方参与、共抓落实的社会治理新体系。
三是推进资源下沉，打造小区党建红旗示范集群矩阵。坚持党建引领、集群创建、先行示范，充分挖掘报到单位、两新党组织、社会组织等各种社会资源，实现优质资源精准下沉支持小区“微”治理。健全小区党支部议事协调机制，下派党建指导员699名，明确给予小区党务干部适当补助。同步在小区建成党群服务站84个，作为创建理论宣讲、学习书吧、议事协调、服务代办的零距离平台，涌现出曼哈顿小区、光大怀德小区等一批有影响的党群服务站，形成了党员带群众、群众帮群众的良好氛围。
四、小区党建工作存在的问题
调研组通过社区座谈、实地走访、问卷调查、线上调查等方式，发现小区党建中存在以下问题需要破解。
一是小区党支部政治功能发挥不明显。调研中普遍反映，缺人、缺钱、缺阵地是制约小区党组织作用发挥的最大现实因素。榆阳区结合实际出台了《关于加强新时代小区党建的实施意见》，明确小区党支部书记每月补贴最高不超200元（街道、社区下派的在编干部和退伍军人不得领取补贴），很大程度上制约了小区党组织书记的选任。同时，小区党支部没有固定的活动经费来源，日常办公“捉襟见肘”，服务群众“有心无力”。阵地难落实，小区党组织办公场所未纳入小区建设公共用房整体规划，部分小区党组织办公靠借用、租用物业服务企业或社区党群服务中心办公场所，服务党员群众没有固定场地和配套设施。
二是小区中的党员参与区域化治理积极性不高。小区支部班子成员人员类别来源不一，居民党员占比较高，但参与具体事务不积极。部分住在小区的在职党员“单位党员意识”较强，“小区党员意识”较弱，对小区党组织的监督管理抱有抵触和排斥心理，不愿主动亮明身份、发挥作用，难以成为小区治理的中坚力量。部分小区利益关系错综复杂，个别业委会和物业服务企业中的党员担心小区党组织打破既有利益格局，不愿接受党组织的领导和监督，间接造成了行政成本增加。
三是小区治理共建共享机制有待融合完善。目前，社区居委会、业委会、物业公司协同治理机制不顺，业委会、物管会等自治组织缺乏有效监管，存在小区党组织“孤军作战”的局面。小区利益关系错综复杂，部分小区里“业主自治”成了“业委会自治”，个别业委会打破既有利益格局，不愿接受党组织的领导和监督。部分物业服务企业片面追求经济效益最大化，财务公开不透明，小区管理机制运行不畅，存在管理盲区。
五、原因分析
针对以上问题，分析如下：
一是思想认识不到位，影响了小区党建引领小区治理的进度。部分街道社区干部和群众对小区党支部认识有偏差，嫌麻烦，认为“多一事不如少一事”，社区本来承接的事务较多，长期处于“权责不对等，事多人少”的状态。部分街道领导和社区干部的治理思维局限于“头痛医头，脚痛医脚”，在推进小区党组织建设过程中简单“一建了之”，下派小区党支部书记片面注重个人威信和办事能力，忽视德才素养和道德品行，这就导致党建工作在小区下沉不力，党组织在小区治理体系中的角色弱化、虚化和边缘化。
二是居民群众参与小区党建意识淡薄，认为“党组织横插一脚”。居民党员编入小区党支部后，对小区党支部的作用认可度低，担心被“三会一课”、主题党日等常规组织生活限制，认为参与小区治理是“多管闲事”，参与小区治理的热情不高，党员模范带头作用发挥不明显。特别是老城区老旧小区和“三无”小区较多，道路、安防等基础设施陈旧滞后，缺乏电梯等现代设施，住户中老年人居多，部分退休老党员对小区事务比较热心，但心有余力不足。加之业主自住率不高，租户流动性大，对小区基础设施改善漠不关心，对公共环境是否改善不积极。
三是缺乏相关文件依据，限制了小区党组织引领基层治理水平的提升。现有党内规章和法律没有对小区党组织领导小区治理作出明确，小区党组织开展工作缺乏理论支撑。《中国共产党章程》《中国共产党支部工作条例（试行）》等党内规章只明确了街道党工委和社区党组织对本地区工作的领导权限，但对小区党组织的领导地位没有明确，存在政策“盲区”，小区党组织在领导小区各自治组织名不正言不顺。同时，小区党组织在参与沟通协调、矛盾调处、议事决策和监督管理等具体事务过程中职责权限不够明确，缺乏规范性文件指导。榆阳区沙河路街道、明珠路街道目前处于“摸着石头过河”的探索阶段，对个别涉及经费和居民利益的重大决策问题不敢大胆发表意见，造成小区党组织规范化运行的体制机制建设相对滞后，难以形成多方治理合力。
六、加强小区党建的对策与建议
一是夯实基础，构建“双向进入、交叉任职”的工作格局。进一步筑牢小区党支部战斗堡垒作用，吸纳符合条件的社区“两委”班子成员、业委会成员、物业服务企业职工党员等，进入小区党支部班子成员，推荐小区党支部班子成员担任社区党组织兼职委员。赋予小区党支部牵头抓总、协调各方、监督落实的全面领导职责，领导业委会、物业服务企业、群团组织、社会组织参与小区内各项事务。加强小区党组织对小区自治组织的全面领导，统领各方参与社区物业服务管理相关事务的研究与协商，构建起组织举旗、党员在先、群众融入、共同参与的小区治理架构。
二是多措并举，推进资源、力量、服务下成到居民小区。要坚持资源下沉、力量集合、服务先行，以社区、小区、商区“三区联动”为载体，充分挖掘报到单位、两新党组织、社会组织等各种社会资源，实现单位党组织、共驻共建项目、志愿服务精准下沉，围绕老旧小区改造、矛盾纠纷化解、环境整治、垃圾分类、文明建设等方面小区治理突出问题，开展结对共建，合力推进小区“微”治理，系统提升共建共治共享水平。
三是精心谋划，加大对党务工作者教育培训的力度。街道社区党组织要把对小区党务工作者的教育培训工作，作为全面提高综合素质的重要举措，形成制度、认真实施、确保落实。要把握培训重点，把工作实务、创新思路和党建理论、人防技防等知识作为教育培训的重点，因人而异、分类指导，增强针对性和实效性。要采取多项措施，形成培训长效机制。区级层面制定具体教育培训规划，坚持每两年进行一次集中培训、每年进行不少于3天的培训。通过教育培训，进一步增强小区党务工作者各项工作能力:包括组织开展党建和思想政治工作的能力，联系和服务群众的能力，使党务工作者的综合素质得到明显提高。
四是循序渐进，建立和完善常态化议事协调机制。要着力建立小区党组织领导下的多方联动机制，发挥小区党支部统筹协调作用，统领构建网格治理组织、区域两新组织、报到单位、小区党组织、小区自治组织、物业服务企业多方参与的联席会议制度，共同协商小区内重大事务，建立多元共建、多方共治、多向服务的小区治理服务机制。通过搭建“红色议事厅”平台，定期召开小区党建联席会议，及时收集居民反映的关切问题，畅通小区党组织和业委会、物业服务企业的协商沟通渠道，规范和完善小区管理公约，及时解决业主诉求，就地化解矛盾纠纷，形成科学良好、运行有序的矛盾化解机制。
五是积极探索，联合行业主管部门创新小区运行监督体系。强化住建局、市场监督管理局等行业监管部门党组织作用，实行准入、年度评价、退出全流程监管体系。从源头管理入手，严管物业服务企业准入机制，进一步健全和完善前期物业服务招投标准入制度，实行物业服务质量履约保证金制度，促使物业服务合同主体遵守政策法规、信守合同约定、维护业主合法权益。赋予小区党支部对业主委员会、居民自管组织、物业服务企业、各类社团全面领导、监督负责的职责，完善小区党支部书记和业委会主任联签财务审批制度，规范业委会财务管理制度；创新小区党支部对物业服务企业评议制度，召集业主通过线上线下的方式，围绕政策宣传、业主投诉率、日常管理、服务质量、参与社会事务贡献率等方面进行评议，形成季度评议、年度反馈的科学评价体系，并及时将评价结果反馈给街道和行业主管部门，作为物业服务企业信用体系建设评价标准和等级制度的重要依据。
陕西省委政策研究室2022-07-07