文章下载
基层治理机制创新成为首都治理的最大亮色
数据与样本
本文数据来源包含两个部分：一是以每年的1月1日至12月31日作为样本时间段，从网络平台以“北京/首都+治理”为关键词进行搜索，选取其中的主流媒体，如新华社、《人民日报》、《北京日报》、《北京青年报》等报道；二是2017年至2021年北京政府官方网站“首都之窗”公开的政府工作报告、政策、政策解读、地方性法规等文本。
首都民生治理关乎“国之大者”，也是过去五年首都社会治理的最大亮色。为客观呈现北京在民生治理方面取得的成效，本研究采取词频分析法，对2017年至2021年北京基层治理“高频词”变化进行分析，研究发现：从“污染、拥堵”到“治理、高质量”的词频变化，体现了发现问题、解决问题的主动作为；从“政府、干部”到“基层、群众”的词频变化，彰显了以人民为中心的治理理念；从“吹哨报到、接诉即办”到“主动治理、未诉先办”的词频变化，展现出北京特色和首善标准。
五年来首都治理“高频词”变化及趋势
2017年北京的治理重点在于非首都功能疏解、环境问题、交通问题的治理。有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京大城市病问题，是京津冀协同发展的首要任务。因此，可以看到“首都”“疏解”等成为2017年排首位的高频词，“区域”“协同”也成为热频词。北京作为首都，首都功能是核心，城市功能是支撑，因此，疏解非首都功能，让城市发展与城市战略定位相适应、相一致、相协调成为共识，首都北京也正式开始由聚到疏的转身，城市发展从做“加法”到引入“减法”。同时要协调区域发展，为区域内各领域的深化改革注入增量。环境问题一段时间以来一直是北京市民关注的热点问题。因此，“环境”“大气污染”“生态”“改善”“环境治理”“空气质量”等成为治理层面较为受关注的高频词。与此同时，因为北京人口多、车辆多，交通拥堵的“大城市病”特征比较明显，因此，在2017年治理主题中出现“交通拥堵”“承载”“疏堵”等高频词。总结来看，2017年的高频词中，“问题”是主体，问题本身成为治理的焦点，而治理问题的主体和受问题影响的客体几乎没有出现。
2018年北京城市治理的重点在基层治理机制创新，“治理”“社区”“街道”“基层”“群众”等成为高频词，链接这些高频词的关键是全市开始推广的“街乡吹哨、部门报到”机制。“街乡吹哨、部门报到”坚持党建引领，着力形成到基层一线解决问题的导向，走好新时代党的群众路线。其目的就是解决基层治理难题，打通抓落实的“最后一公里”，建立服务群众的响应机制。“街乡吹哨、部门报到”机制的建立，解决了作为基层治理主体的街道乡镇“有权无责、有心无力”的困境。这一机制推动了治理重心和力量的下移，赋予了街道乡镇更多的自主权。在这一过程中，有效的协同平台得以搭建，群众切身利益问题能够及时得到解决，人民群众的获得感和幸福感得到提升。同时，基层干部搭建起了群众与党和政府之间沟通的桥梁，使得群众的问题能够得到及时反馈和解决。总结来看，2018年的高频词中，“问题”已经不再是主体，治理问题的主体（社区、街道、基层、干部等）和受问题影响的客体（群众、公众、人民等）开始成为高频词，这说明问题本身不再是焦点，治理问题的机制开始显得更加重要。
2019年首都治理的关注点继续聚焦于社区基层治理改革。在“街乡吹哨、部门报到”的基础上，北京进一步设立了接诉即办制度，以市民热线“12345”为主要载体，精准对接群众“忧、急、盼、愁”问题，并通过响应率、解决率、满意率三项数据量化考核，将改革成功经验纳入制度化轨道。“社区”“街道”“基层”“群众”“接诉即办”“吹哨-报到”等高频词仍然占据了前几位。在首都功能建设方面，北京加快了对城市副中心的建设进度，在主体搬迁第一批机关单位的同时，还推进了剧院、图书馆、博物馆等公共服务项目的建设。因此，“副中心”“通州”等关键词也出现在比较靠前的位置。总结来看，2019年的高频词，仍然与2018年的高频词保持着连续性，这说明首都治理的理念和定位开始成熟定型。
受新冠疫情影响和筹办北京冬奥会冬残奥会，2020年首都治理的重点在于基层社区治理改革基础上的防疫、冬奥保障以及首都功能建设的稳步推进。在防疫方面，疫情常态化防控推动了社区信息化建设和精细化治理，全市统一的社区治理信息系统建设也进一步推进了“接诉即办”向“未诉先办”模式发展，通过数据及走访相结合的方式，许多未诉问题浮出水面、提前解决，这一模式的发展是为民服务的体现，为新时代破解超大城市治理难题和为冬奥保障加速提供了基层经验和支持。因此，“数据”“防控”“健康”“信息”“共享”“精细化”等与疫情相关的概念，比较密集地出现在各种文件和报道中。与此同时，“社区”“接诉即办”“未诉先办”仍然是首都基层治理的核心要素。总结来看，2020年的高频词中，首都推动基层治理从“接诉即办”到“未诉先办”的治理转型，同时由于新冠疫情影响，在高频词中增加了很多与首都疫情防控相关的内容。在对新冠疫情的防控中，北京很好地利用了既有治理实践和经验，巧妙地将此前推行的“接诉即办”机制与新冠疫情防控机制结合起来，推动了疫情防控和基层治理的精准、有机结合。
2021年北京城市治理的关注重点仍然是社区基层治理。北京在基层治理大数据的基础上，进一步深化“未诉先办”制度，通过大数据分析研判，将一些苗头性的、可预见的问题提前办理，把风险和矛盾化解在前端，从推进“街乡吹哨、部门报到”改革到完善“接诉即办”机制，再到抓“每月一题”推进“主动治理、未诉先办”，压实各级党组织共抓责任，从而进一步推动构建具有首都特点的超大城市基层治理新格局。
“高频词”变化反映了基层治理焦点、重点和理念的变化
社区基层治理、首都功能建设和完善是2017年至2021年北京城市治理的重点。在社区基层治理方面，北京创新设立了“街乡吹哨、部门报到”机制，并以此为抓手全面推进基层治理运行模式转变，进一步赋权基层，将治理权力下放，以群众需求为导向，以居民诉求为哨声，打通城市治理的“最后一公里”。同时，在各级党政机关中，北京市实施的以市民服务热线为接诉主要渠道的接诉即办改革，探索了党建引领城市治理的新路径，为推动城市治理的科学化、精细化提供了有益探索和宝贵经验。对2017年至2021年北京基层治理“高频词”变化进行分析，可以发现：
一是治理的焦点从关注“问题”到关注“问题的治理”。2017年及以前高频词中，“人口过多、交通拥堵、房价高涨、生态环境严峻”等首都发展存在的一系列问题受关注较多，但2017年以后关注的焦点已不再是“问题”本身，而是治理问题的机制和方法。治理的重点从“问题”转变到“问题的治理”，这也是北京开启“街乡吹哨、部门报到”等基层治理改革的实践起点。从“污染、拥堵”到“治理、高质量”的词频变化，体现了坚持问题导向、基层导向、一线导向的务实作风，更体现了发现问题、解决问题的主动作为的职责担当。
二是2018年开启的基层治理改革不仅突出了治理问题的主体，而且更加突出了受问题影响的客体，这是首都治理坚持人民情怀、人民至上理念的集中体现，更是以首善标准提高基层治理水平、推动国家治理体系和治理能力现代化的改革创新之举。从“政府、干部”到“基层、群众”的词频变化，体现了重心下移、权力下放、力量下沉，将党的政治优势、组织优势转化为基层治理优势，彰显了以人民为中心的治理理念。
三是基层治理机制创新成为首都治理的最大亮色，治理的问题导向、基层导向、一线导向明显突出。一定意义上说，2018年可以称作北京开启基层治理创新的元年。
四是切实提高保障和改善民生水平、切实增强群众获得感幸福感安全感是应有之义，也是直面社会主要矛盾转化、努力满足人民美好生活需要的务实之举。从“街乡吹哨、部门报到”到“接诉即办”再到“主动治理、未诉先办”，北京以“首善标准”开创超大城市基层治理的改革创新，为全国超大城市基层治理提供了“北京样板”。
（作者分别为中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、发展规划处副处长，中国人民大学“杰出学者”青年学者、教育学院讲师）
新华社 2022-6-20